Este trilho está pautado em uma definição de escopo da estratégia que pode ser muito útil à formulação e análise da decisão em políticas e programas, assim como à implementação, monitoramento e avaliação. Inicia com a análise de cenários de longo prazo, visando sua aplicação na definição dos objetivos estratégicos. Passa-se à construção de princípios e diretrizes estratégicas, de forma a distinguir estratégia, princípios e diretrizes de políticas públicas, identificando como essas diferentes dimensões se relacionam entre si. Essa análise pode ser compreendida como um esforço prévio e crucial para se fazer a análise da missão, propiciar visão de futuro e dos valores públicos a serem projetados por uma política. Em seguida, essa visão precisa ser confrontada com uma análise das possibilidades e limites que o processo decisório estabelece no âmbito estratégico. A análise recai, então, sobre o papel dos atores na construção da estratégia e no planejamento da implementação de programas e ações. Adentra-se em teorias, metodologias e exemplos (casos), buscando identificar e problematizar a relação entre políticos e burocratas na formulação da estratégia. Embora os atores estejam presentes no momento decisório, eles continuam sendo decisivos na implementação, que pode ganhar contornos totalmente diferentes do que se havia imaginado - e isso pode ser muito positivo e criativo; ou negativo, desviando a política e seus programas de suas finalidades originais.
Este trilho apresenta, portanto, uma sequência de materiais contendo modelos teóricos, análises e exemplos que servirão de subsídio à dimensão da formulação estratégica, sem confundi-la com os aspectos meramente táticos e operacionais.
Essa é uma das maneiras de compreender a lógica desse trilho, mas você tem total liberdade para traçar o caminho que julgue mais adequado ao seu aprendizado.
Conheça as cinco competências necessárias para atuar com excelência na elaboração da estratégia governamental e institucional:
Analisar cenários de longo prazo, visando sua aplicação na definição dos objetivos estratégicos.
Distinguir estratégia, princípios e diretrizes de políticas públicas, identificando como essas diferentes dimensões se relacionam entre si.
Situar a relação complementar entre missão, visão de futuro e os valores, reconhecendo sua importância para a formulação estratégica.
Reconhecer as características do processo decisório nas organizações, estabelecendo a diferença entre os elementos estratégicos e os tático-operacionais.
Problematizar a relação entre políticos, burocratas e outros na formulação da estratégia, reconhecendo os potenciais e os limites dos diferentes atores.
Agora veja os materiais que preparamos para você navegar neste trilho sobre a elaboração da estratégia e do planejamento governamental e institucional, para contribuir com o desenvolvimento das competências consideradas.
Análise de Cenários de Longo Prazo
Ao contrário do que se possa imaginar, a estratégia não é o primeiro passo para a formulação de políticas e programas. O primeiro passo é a visão dos grandes problemas de políticas públicas, com base em uma análise de cenários e de tendências. A essa visão contrapomos uma teoria da mudança, que funciona como uma visão de futuro, uma projeção de expectativas que possam ser realisticamente projetadas, se fizermos uma determinada intervenção.
A palavra teoria quer dizer, sobretudo, a expectativa de resultado que se supõe obter (quase como uma aposta) se fizermos uma intervenção. Dada uma ação de nossa organização, a intervenção é uma "jogada". Sabe-se que outros atores também jogam e reagem a essa ação. A estratégia virá quando perguntarmos não apenas que tipo de intervenção se deve fazer, mas que comportamentos estamos ajudando a induzir.
Esse confronto entre a visão de futuro - cenarizada - e a intervenção que é possível de ser feita advém da missão daquela organização, de sua governança sobre os problemas e de sua capacidade instalada de atuar (recursos humanos e financeiros e autoridade normativa).
Dessa forma, com os materiais apresentados a seguir visa-se alcançar os seguintes objetivos de aprendizagem:
Identificar metodologias para prospecção de cenários;
Analisar cenários prospectivos;
Identificar, em documentos de políticas públicas, a presença ou ausência de cenarização de longo prazo e do uso consistente e coerente dessas informações e "apostas" na formulação estratégica, seja na definição de objetivos, seja na análise de atores, de riscos e oportunidades, seja no estabelecimento de metas de longo prazo minimamente factíveis.
[Livro] Cenários prospectivos: como construir um futuro melhor - Este livro apresenta uma alternativa de metodologia para a construção de cenários prospectivos. Ele faz parte do acervo da Biblioteca Graciliano Ramos, da Enap. Você também pode acessar o Google Books para ter uma visão geral do conteúdo e verificar em que medida interessa a você um aprofundamento no assunto.
[Texto] Análise crítica dos estudos do futuro: uma abordagem a partir do resgate histórico e conceitual do tema - O artigo faz uma ampla revisão de literatura sobre o tema da construção de cenários prospectivos, também conhecido como "estudos do futuro".
[Texto] Cenários para o crescimento econômico do Brasil até 2056: um exercício de prospecção usando a ferramenta International Futures - Este texto apresenta um exemplo de como construir cenários para o crescimento econômico do Brasil até 2056, usando a ferramenta International Futures.
[Texto] Megatendências mundiais 2030: o que entidades e personalidades internacionais pensam sobre o futuro do mundo? : contribuição para um debate de longo prazo para o Brasil - O texto apresenta um exemplo de como analisar megatendências mundiais, suas principais fontes de informação e análise, além de trazer questões que, a rigor, ainda estão presentes e bastante influentes em um cenário pensado para até, pelo menos, 2030.
[Vídeo] Panorama Ipea - Megatendências Mundiais - Neste vídeo os especialistas Elaine Coutinho Marcial e Alessandro Candeas apresentam o livro “Megatendências mundiais 2030: o que entidades e personalidades internacionais pensam sobre o futuro do mundo?: contribuição para um debate de longo prazo para o Brasil”. É uma maneira diferente de você compreender o estudo que está também disponível em texto.
[Texto] Estudo de caso - Identificando correntes teóricas de planejamento: uma avaliação do Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab) - Este estudo de caso inicia com um panorama teórico de correntes de aplicação de uma estratégia no processo de planejamento e faz uma avaliação do Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab).
[Vídeo] Planejar com a paisagem: do conflito à congruência - Neste vídeo você verá uma exemplificação de integração entre visão de futuro e planejamento. O objetivo traçado pela painelista, em sua análise, é descobrir como integrar planejamento paisagístico e soluções para os problemas urbanos, tais como enchentes. Luciana Martins Schenk aborda estratégias de sobreposições cartográficas para que, por meio do paisagismo, as cidades sejam capazes de fazer uso de soluções integradas para problemas comuns das cidades brasileiras. O estudo de caso trata de um projeto feito para a cidade de São Carlos/SP.
[Texto] National Intelligence Council (US). Global trends 2040: a more contested world - Este é um dos estudos mais conhecidos de formulação de cenários. É um exemplo de como analisar megatendências mundiais, suas principais fontes de informação e análise, além de trazer questões que, a rigor, ainda estão presentes e bastante influentes em um cenário pensado, pelo menos, para até 2040. O estudo é também um exemplo de como visões de futuro orientadas por cenários prospectivos podem subsidiar a formulação estratégica.
[Podcast] “Future Tense": Um olhar crítico sobre as novas tecnologias, novas abordagens e novas formas de pensar, da política à mídia e à sustentabilidade ambiental - Este Podcast, da American Public Media, explora megatendências sociais, culturais e econômicas, sobretudo com foco no impacto de longo prazo de novas tecnologias. Além deste, é bem possível que você se interesse por vários outros episódios. Alguns deles discutem especificamente as metodologias prospectivas, por meio de entrevistas com especialistas e com os chamados "futuristas".
Construção de Princípios e Diretrizes Estratégicas
Depois de compreender os cenários e as tendências de evolução dos problemas e das possíveis soluções, é hora de começar a formular a estratégia. Para tanto, é importante diferenciar cada dimensão a ser tratada, conforme níveis e sequências bem definidos e articulados. Essa é a razão pela qual estratégia, tática e operação são dimensões e momentos distintos e que são manejados por diferentes níveis de governança. Leia os textos, assista aos vídeos, perceba as concepções teóricas, os aspectos metodológicos e os casos elucidativos que podem ser úteis ao seu aprendizado.
Por meio dos materiais apresentados a seguir, busca-se alcançar os seguintes objetivos de aprendizagem:
Associar princípios e diretrizes à formulação estratégica;
Analisar casos em que a estratégia esteja explícita e não se confunda com os princípios e as diretrizes da política pública.
[Texto] Diferença e complementaridade entre estratégia, tática e operação (gestão) - Entenda a distinção entre estratégia, tática e operação. Identificar essas diferentes dimensões desde o início ajuda a evitar a notória e corriqueira confusão que acarreta uma série de problemas "em cascata", da formulação e análise da decisão à implementação, monitoramento e avaliação. Está criado ali o primeiro grande problema de uma política pública, desde o nascedouro. Comecemos, portanto, pelo mais básico e simples dos problemas, mas que não é nada trivial.
[Vídeo] A guerra entre a China e os Estados Unidos é inevitável? (Graham Allison, a partir dos 4 minutos) - Graham Allison, cientista político renomado academicamente, de grande influência na formulação estratégica da política externa dos Estados Unidos e um dos principais analistas da política nacional de defesa daquele país, tira lições históricas do que chama de "Armadilha de Tucídides". O vídeo demonstra como o passado pode orientar visões sobre desafios futuros e o quanto a estratégia precisa lidar, não apenas com alternativas melhores e piores, mas com dilemas complexos que envolvem riscos e que demandam não só análises simples do custo-benefício dessas situações, como também ousadia e bom senso (ponderações), que só podem ser feitas mediante alguma visão futura dos acontecimentos e de suas consequências (armadilhas).
[Vídeo] Modelos de decisão estratégica - O vídeo apresenta um breve resumo de um estudo clássico de Graham Allison sobre a crise entre Estados Unidos e União Soviética, por conta dos mísseis instalados em Cuba, entre 16 e 29 de outubro de 1962. O estudo de Allison se debruçou sobre três modelos de decisão diferentes: "Modelo do Ator Racional"; Modelo de "Comportamento Organizacional" e modelo de "Política Governamental".
[Texto] Ascensão e queda do planejamento estratégico. Capítulo 1: Planejamento e estratégia - Assim como Carlos Matus, Henry Mintzberg é uma das principais referências "clássicas" em planejamento estratégico. No primeiro capítulo do livro "A Queda e a Ascensão do Planejamento Estratégico", Mintzberg expõe a diferença entre planejamento e pensamento estratégico. O objetivo desta sugestão de texto é que você reflita sobre ideias, como: a de que estratégias mais bem-sucedidas são visões, e não planos; que o planejamento muitas vezes estraga o pensamento estratégico; que planejamento estratégico não é pensamento estratégico; que os planejadores não criam estratégias, e sim, programam uma visão; entre outras ideias contraintuitivas.
[Texto] O plano como aposta - Carlos Matus é, no Brasil, ainda hoje, uma das principais referências "clássicas" em planejamento estratégico. Este texto é um dos mais conhecidos desse autor. Matus apresenta a noção de que a estratégia precede o planejamento e que planejamento não é (não se resume) um plano. É um processo "rodeado de incertezas, imprecisões, surpresas, rejeições e apoio de outros atores". Nem tudo se controla, nem tudo depende de sorte. Ele apresenta as diferenças de um plano tecnocrático (determinístico) x estratégico-situacional (relacional) e reforça o quanto a criatividade dos jogadores é essencial.
[Texto] Exemplo de construção de uma estratégia: o problema das pessoas envolvidas em acidentes de trânsito - Este texto apresenta um exemplo bastante simples de construção de uma estratégia, a partir do problema das pessoas envolvidas em acidentes de trânsito. O objetivo do texto é oferecer um passo a passo de como decompor e especificar um problema complexo e multifacetado em unidades mais simples e observáveis e como traçar uma trilha de intervenção orientada pela escolha de problemas prioritários. Nesse sentido, o exercício se aproxima de uma forma de modelagem estratégica de intervenção sobre problemas de políticas públicas.
[Texto] Estudo de caso: O Making of de uma grande política pública: estratégia, planejamento e apoio à decisão na construção do Plano Marshall - O Plano Marshall é considerado por muitos como o plano de maior envergadura e complexidade desenvolvido desde o século XX. Graham Allison afirma que "o Plano Marshall tornou-se uma das analogias favoritas para os formuladores de políticas”. Este estudo destaca não apenas o papel da cooperação econômica, mas aborda o Plano Marshall como um caso que ilustra como o pensamento estratégico foi usado para enfrentar alguns desafios típicos de qualquer política pública, como: definição de problemas, análise de riscos, apoio à decisão para a formulação de alternativas e implementação de programas. O Plano Marshall, como estudo de caso, indica qual o papel estratégico das assessorias de apoio à decisão, evidencia os efeitos práticos e concretos na definição da teoria da mudança e elucida a importância de o escopo da intervenção estar definido pela estratégia, na alta administração, sem prejuízo da improvisação e criatividade nos detalhes de operacionalização de soluções, por parte dos gestores. O estudo ainda mostra como lidar com o dilema da construção de políticas públicas diante da influência de grupos de interesse - algo inerente ao processo democrático e ao papel de intermediação do Estado, mas que precisa de um olhar atento para evitar o risco de captura por interesses predatórios.
Análise da missão, da visão de futuro e dos valores
Após reflexões sobre a estratégia em casos concretos, os materiais a seguir disponibilizados oferecem a você orientações metodológicas e exemplos práticos de como expressar uma formulação estratégica, visão e missão, além de pensar formas de monitoramento e gestão que sejam aderentes a essa construção. Busca-se, portanto, alcançar os seguintes objetivos de aprendizagem:
Identificar a missão, a visão de futuro e os valores da instituição;
Avaliar se a missão, a visão de futuro e os valores estão descritos de forma explícita e coerente nos planos e outros documentos institucionais.
[Texto] Gestão da Estratégia com Uso do BSC: Módulo 4 - Etapas do Planejamento Estratégico - Embora já antigo, o Balanced Scorecard é uma metodologia de gestão do desempenho da estratégia ainda bastante disseminada na administração pública e também em empresas. Ainda que, com o advento da metodologia Ágil, tenha sido colocada em segundo plano, a Ágil dedica-se mais a fazer o mapeamento de processos, enquanto que este manual sobre a Gestão da Estratégia com uso do BSC traz elementos básicos de como associar a estratégia à montagem de um painel de indicadores de monitoramento.
[Texto] Plano Estratégico do Ministério da Agricultura e Pecuária (Mapa) - Trata-se de exemplificação de um plano estratégico do Ministério da Agricultura e Pecuária - Mapa.
[Texto] Missão, Visão e Valores - Trata-se de exemplificação da formulação de missão, visão e valores associados a um plano estratégico do Ministério da Agricultura e Pecuária (Mapa).
[Texto] Nasa Missions and Values - Trata-se de exemplificação da formulação de missão, visão e valores associados a um plano estratégico da Nasa.
Análise do Processo Decisório no Âmbito Estratégico
Sendo a estratégia uma construção, sua afirmação se dá por meio de decisões. Decisões são processos complexos, normalmente envoltos em múltiplas arenas e acionados ou pressionados por atores e organizações diferentes e muitas vezes com interesses antagônicos. As soluções a seguir buscam esmiuçar os processos decisórios, o papel do apoio à decisão e as alternativas para tornar as decisões melhor orientadas por evidências. Pretende-se, portanto, alcançar o seguinte objetivo de aprendizagem:
Distinguir e relacionar apoio à decisão e processo decisório.
[Texto] Processo decisório, apoio à decisão e atores - Este texto apresenta distinções entre: apoio à decisão; assessoria de apoio à decisão; tomada de decisão (decision-making) e processo decisório, identificando como essas diferentes dimensões relacionam-se entre si. Em seguida, apresenta os atores que interferem nos processos decisórios e que são cruciais à construção de políticas públicas.
[Vídeo]Interação entre Produção de Conhecimento e Tomada de Decisão em Políticas Públicas - O vídeo apresenta uma palestra de Sandy Oliver que discute como usar pesquisas e realçar evidências na análise e formulação de políticas públicas.
Análise de Atores na Construção da Estratégia
Agora você pode indagar: como os atores e suas organizações agem e reagem às decisões na construção da estratégia? As soluções de aprendizagem a seguir adentram em teorias, metodologias e casos que exemplificam como fazer análise do comportamento dos atores em processos de construção de uma estratégia e planejamento de sua implementação. Nesse sentido, com os materiais disponibilizados a seguir visa-se os seguintes objetivos de aprendizagem:
Mapear os atores envolvidos e seus diferentes interesses;
Reconhecer as características da coalizão de atores no campo das políticas públicas;
Identificar como o papel de assessoria pode contribuir na construção de decisões mais eficazes e efetivas.
[Texto] Análise de atores na construção da estratégia - O texto apresenta uma lista de grupos para mapear os atores envolvidos e seus diferentes interesses, com base na abordagem de análise de coalizões (advocacy coalition framework).
[Texto] Advocacy coalition framework: uma visão geral. In: Coalizões de Advocacia: levantamento das teses e dissertações nacionais - O texto traz um balanço das pesquisas nacionais que fazem análise de atores em políticas públicas com base na abordagem conhecida como advocacy coalition framework.
[Texto] O "making of" de uma grande política pública: estratégia, planejamento e apoio à decisão na construção do Plano Marshall - O texto toma o Plano Marshall como um estudo de caso para analisar o papel de uma assessoria de apoio à decisão na construção de uma estratégia de políticas públicas. Mostra como as decisões não são simplesmente tomadas, mas construídas. E mostra como lidar com estratégias de cooperação ou confronto em situações complexas e envoltas pela interação de múltiplos atores e múltiplas arenas.
Atividades de fixação
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