Wat kanttekeningen bij de lumpsumbekostiging in het onderwijs
Willem de Vlaming
29 feb 2020
“Lang geleden” — tot eind jaren tachtig van de vorige eeuw — werden nog de werkelijke kosten van onderwijs vergoed: meer leerlingen dan meer personeel; ouder personeel (duurder) dan meer geld voor het salaris — dit was de zogenaamde declaratiebekostiging. Bij de declaratiebekostiging was wettelijk was vastgelegd wat het ‘functiebouwwerk’ van een bepaald schooltype mocht zijn verdeling van fte’s en indeling naar loonschalen.
Dat werkte goed zolang het Ministerie van Onderwijs van het Ministerie van Financiën meer geld kreeg als er meer leerlingen waren, of als het personeel gemiddeld duurder was geworden. (En geld inleverde als het meeviel). In de loop der jaren bleek echter (niet alleen bij O&W), dat het vaker tegenviel dan dat het meeviel, met als gevolg een oplopend begrotingstekort. Ten behoeve van het beheersen van het begrotingstekort is de begrotingsdiscipline ingevoerd. Hierbij moesten ministeries (ook O&W) ‘de eigen broek ophouden’ als er tegenvallers waren, zoals meer leerlingen / duurder personeel dan moest daar ‘binnen de eigen begroting’ geld voor gevonden worden. .
Bij O&W leidde dat tot onrust op de begroting en in het beleid, doordat soms twee keer per jaar de ontwikkelingen anders waren dan verwacht ( Een procent afwijking was al snel honderd miljoen gulden of meer). Het ophouden van de eigen broek betekende het voortdurend aanpassen van regels om de kosten te beperken, of bezuinigen op andere sectoren binnen de onderwijsbegroting.
Een tweede knelpunt was het besef dat die landelijke formatieregels en landelijk vastgelegde carrièrepatronen, belemmerend waren voor maatwerk op scholen en besturen bij het inrichten van het onderwijs passend bij hun onderwijssituatie.
Het ministerie van onderwijs (in overleg met besturenorganisaties en vakbonden) wilde: (1) meer op afstand staan en scholen en besturen meer autonomie en verantwoordelijkheid geven, (2) meer stabiliteit en voorspelbaarheid in de begroting.
Via de tussenstap van het Formatie Budget System (FBS) voor de personele bekostiging en het Londo-stelsel voor de materiële bekostiging is daar de lumpsum uit voortgekomen. Op zich is Lumpsum een prima idee dat recht doet aan: stabiliteit en voorspelbaarheid van budgetten; autonomie en eigen verantwoordelijkheid van scholen en besturen (later ook nog samenwerkingsverbanden) bij het inrichten van hun organisatie op een passende wijze voor het onderwijs dat zij willen bieden.
Waar werken met een lump sum kan gaan knellen is dat het zicht op de relatie ambities, taken, budget, en werkelijke kosten uit balans raakt of onvoldoende aandacht krijgt.
Het idee van een lumpsum lijkt een beetje op een aannemer die een klus uitvoer op basis van een vaste aanneemsom. Je maakt dan afspraken over wat opgeleverd moet worden en dat wat dat gaat kosten. (mogelijk vergelijk je offertes)
In het onderwijs ontbreekt een eenduidige productiefunctie op grond waarvan je vast kunt stellen ‘wat de klus gaat kosten’. Met een budget worden scholen als voorziening in stand gehouden, en langs een andere lijn komen wettelijke en niet-wettelijke taken en ambities binnen. Macro lijkt dat allemaal wel te passen, maar op micro-niveau lijkt er sprake te zijn van een langzame maar gestage stapeling van ambities en toename van complexiteit. Een beetje de kikker die bleef zitten in water dat steeds warmer werd en uiteindelijk gekookt werd.
Inmiddels lijkt het kookpunt bereikt, niet alleen door de toename van de complexiteit, maar ook door onvoldoende personeel om functies te vervullen die er in principe wel zijn. Het huidige stelsel repareren door verkleinen van groepen, minder contacturen, salarissen bijstellen, om dezelfde taken en ambities op een vergelijkbare manier te blijven uitvoeren zal niet lukken — dat zal niet te betalen zijn (gaat om miljarden). Er zal dus ook gekeken moeten worden naar een nieuwe mix van ambities, taken, budget, en werkelijke kosten, en hoe dat het best vormgegeven kan worden met een passende mix van personeel, didactiek, pedagogiek, technologie, leeromgeving.
Werken met een lumpsum betekent wel meer willen sturen op totaal uitkomsten en totaal resultaten en minder op de wijze waarop middelen uiteindelijk worden besteed per afzonderlijk onderwijsdoel of per aanvullende beleidsprioriteit.
Als je een all inclusive vakantie boekt wil je een goed totaal eindresultaat, en wil je niet weten bij welke welke specifieke delen van het buffet en en het personeel jouw geld terecht is gekomen.
Kortom:
Een goed functionerende bekostiging van het onderwijs met lump sum geeft scholen en onderwijsprofessionals grote vrijheid bij het maken van passende keuzes. Passende keuzes voor de inrichting van het onderwijs op hun school, in hun regio — passend bij hun visie op goed onderwijs, en hun visie op de organisatie die daarbij past. Het vraagt wel open en eerlijke discussie over het matchen van ambities, taken, budget, en werkelijke kosten. Gaan de ambities omhoog en nemen de taken toe, dan zal gekeken moeten worden naar de toereikendheid van de financiering. Kan de lumpsum niet omhoog maar stijgen de kosten wel, dan zal kritisch gekeken moeten worden naar ambities en taken.
Terug naar een stelsel met declaratie van werkelijk gemaakte kosten zal betekenen (om dat enigszins financieel beheersbaar te houden) dat in de wet- en regelgeving vrij precies gaat worden vastgelegd wat de opbouw van de formatie van scholen is (naar aantallen functies en inschaling) en dat ook het carrièreverloop (wanneer periodieken en opschaling plaatsvindt) vast komt te liggen in de wet. Scholen en teams hebben dan niet of nauwelijks zeggenschap over de organisatorische inrichting van hun onderwijs om daarmee zelf invulling te geven aan ambities en taken, op een wijze die zijzelf passend vinden.
Als door wat voor omstandigheid dan ook de middelen voor onderwijs niet meer passen bij de ambities en taken, heb je binnen een goed werkende lumpsum zelf nog zeggenschap over de vraag ‘hoe nu verder’. In een declaratiestelsel zal dat ‘na overleg met het veld’ centraal en redelijk uniform worden opgelegd.
Ik denk dat de uitdagingen van het huidige onderwijs meer gediend zijn met een goed werkende en toereikende lumpsum, dan een herintroductie van een declaratiestelsel. De aandacht zou wat mij betreft meer uit moeten gaan naar een goed functionerend geheel (waar de lumpsum onderdeel van uitmaakt), dan het bestrijden van de lumpsum, in de veronderstelling dat het daarmee is opgelost.
Zie ook:
Omdenken: Een 21st Century Onderwijsbestel LINK