La Reforma educativa de Onganía.

El tercer momento de una estrategia

Romina De Luca (CEICS-CONICET)

Teoría - Historia - Política

Resumen:

El artículo intenta desentrañar la estrategia burguesa en el diseño de las políticas educativas. En esta

oportunidad, se concentra en la presidencia de Onganía. Se toma como observable el documento,

Educación, recursos humanos y desarrollo, realizado por el Consejo Nacional de Desarrollo y publicado en 1968. El mismo se presenta como una obra fundacional. Se concentra, en un primer momento, en el balance general sobre el sistema educativo centralista. En una segunda etapa, analiza las propuestas de superación. El trabajo analizado se coloca, por lo tanto, dentro de la tendencia general de descentralización educativa

iniciada en 1956.

Las reformas educativas y su historia

En un trabajo anterior1, nos concentrábamos en rastrear los antecedentes más inmediatos de la reforma educativa de los noventa cuyo único rostro visible parecía ser la Ley Federal2. Tomábamos, como observable, el Congreso Pedagógico realizado bajo el gobierno socialdemócrata de Raúl Alfonsín y trazábamos las continuidades entre ese momento y la posterior reforma. Se trataba, entonces, de encontrar una explicación no anecdótica que permitiera dilucidar la persistencia del fenómeno. El mismo trabajo de Fuentes nos advertía que la descentralización era la política educativa de la dictadura del 1976, según lo establecían los miembros de la Comisión Honoraria de Asesoramiento. Esto, nos permitía formular como hipótesis que la descentralización, lejos de ser la política de un gobierno particular, se trataba de un persistente fenómeno de clase. La tarea pendiente residía en fechar los orígenes históricos de la tendencia hacia la descentralización del sistema educativo. En este artículo, entonces, tomaremos como observable las políticas educativas a partir de 1956. Pondremos especial énfasis en el período 1966- 1969, tanto en los estudios que se realizaron bajo el gobierno de Onganía, como en el proceso de reforma efectiva que se llevó a cabo. En particular, nos concentraremos en el análisis de un documento publicado por el Estado denominado Educación, recursos humanos y desarrollo económico social3, del año 1968. Dicho estudio es un trabajo que opera como una síntesis fundacional y que pretende articular los proyectos previos de descentralización educativa que, hasta ese momento, se venían intentado implementar desarticuladamente.

Resulta necesaria, asimismo, una breve descripción de las características del sistema que el documento se propone dejar atrás: la tendencia centralista que articuló hasta 1956 al sistema. Discutiremos, además, con aquellos trabajos que han abordado el estudio del proceso de reforma educativa bajo Onganía, como los de Liliana Aguiar de Zapiola. Es nuestra hipótesis que el verdadero significado a la tendencia descentralizadora se lo otorga su conexión con el sistema de relaciones sociales del cual la escuela es parte Forma parte del presupuesto el hecho de que ningún aspecto de la vida social escapa a las tendencias generales de la acumulación de capital. En este sentido, el modo de producción de la vida material condiciona el desarrollo de la vida intelectual. Antes y después. El sistema centralista y su desarticulación Como señalábamos arriba, sostenemos, como hipótesis, que el año 1956 marca un primer momento de manifestación del cambio de estrategia de la burguesía, en relación a la determinación de la forma del sistema educativo.

La “Revolución Libertadora” aparece como la primera expresión de la nueva tendencia hacia la descentralización, a partir de la restauración del Consejo Nacional de Educación, al cual se le otorga la potestad de transferir escuelas nacionales a las provincias. En la Ley Nº 7.977, mediante la cual se reestablece el organismo mencionado anteriormente, se sostiene que la “dictadura” peronista, en su afán de absorción de la dirección de los organismos estatales avasalló a todos aquellos organismos “cuya estructura descentralizada, federativa y autárquica, admitía una mayor participación ciudadana en el manejo de la cosa pública, haciéndolos menos dóciles a la voluntad del despotismo”4. Bajo el peronismo se producen reformas estructurales que estaban dirigidas a aumentar el centralismo del sistema educativo. En este sentido, uno de los hitos más famosos es la creación del Ministerio Nacional de Educación en el año 19495. Era competencia del Ministerio refrendar y legalizar los actos presidenciales, así como todo lo inherente a la educación preescolar, primaria, secundaria, técnica y universitaria6. En el mismo año, mediante la Ley Nº 13.548, el Consejo Nacional de Educación pasa a depender directamente del Ministerio. Se suprimen, también, todos los Consejos Escolares Provinciales. En 1954, se refuerza la estructura centralizada, a través de la reestructuración del Ministerio de Educación. A éste, mediante la Ley Nº 13.378, sancionada el 11 de Agosto, se le otorga la función de asistencia al presidente en la promoción de la cultura nacional. Se establece, como función específica, la atención de la instrucción y educación en todos los ciclos y especialidades7. Claramente, se establece que “la acción educativa nacional debe ser desarrollada con unidad de concepción en todo el país, sin que ello importe desatender las necesidades regionales o locales correspondientes”8. En Diciembre, las funciones de la Dirección General de Cultura son absorbidas directamente por el Ministerio con el Forma parte del presupuesto el hecho de que ningún aspecto de la vida social escapa a las tendencias generales de la acumulación de capital. En este sentido, el modo de producción de la vida material condiciona el desarrollo de la vida intelectual.

Antes y después. El sistema centralista y su desarticulación

Como señalábamos arriba, sostenemos, como hipótesis, que el año 1956 marca un primer momento de manifestación del cambio de estrategia de la burguesía, en relación a la determinación de la forma del sistema educativo. La “Revolución Libertadora” aparece como la primera expresión de la nueva tendencia hacia la descentralización, a partir de la restauración del Consejo Nacional de Educación, al cual se le otorga la potestad de transferir escuelas nacionales a las provincias. En la Ley Nº 7.977, mediante la cual se reestablece el organismo mencionado anteriormente, se sostiene que la “dictadura” peronista, en su afán de absorción de la dirección de los organismos estatales avasalló a todos aquellos organismos “cuya estructura descentralizada, federativa y autárquica, admitía una mayor participación ciudadana en el manejo de la cosa pública, haciéndolos menos dóciles a la voluntad del despotismo”4. Bajo el peronismo se producen reformas estructurales que estaban dirigidas a aumentar el centralismo del sistema educativo. En este sentido, uno de los hitos más famosos es la creación del Ministerio Nacional de Educación en el año 19495. Era competencia del Ministerio refrendar y legalizar los actos presidenciales, así como todo lo inherente a la educación preescolar, primaria, secundaria, técnica y universitaria6. En el mismo año, mediante la Ley Nº 13.548, el Consejo Nacional de Educación pasa a depender directamente del Ministerio. Se suprimen, también, todos los Consejos Escolares Provinciales. En 1954, se refuerza la estructura centralizada, a través de la reestructuración del Ministerio de Educación. A éste, mediante la Ley Nº 13.378, sancionada el 11 de Agosto, se le otorga la función de asistencia al presidente en la promoción de la cultura nacional. Se establece, como función específica, la atención de la instrucción y educación en todos los ciclos y especialidades7. Claramente, se establece que “la acción educativa nacional debe ser desarrollada con unidad de concepción en todo el país, sin que ello importe desatender las necesidades regionales o locales correspondientes”8. En Diciembre, las funciones de la Dirección General de Cultura son absorbidas directamente por el Ministerio con el objeto de concentrar toda la gestión cultural en un solo organismo9. Por lo expuesto, creemos que resulta pertinente considerar al sistema educativo peronista como la última expresión, y tal vez la más acabada, del sistema centralista, en tanto, bajo ese período se refuerzan las estructuras centralizadas. No en vano, la Ley 7.977 sostiene que la política educacional debe ajustarse a los principios federativos que, si bien establece que nación y provincia tienen acciones concurrentes en materia educativa, “es preciso que aquella se oriente y organice estimulando la acción provincial y teniendo en cuenta, con respecto a las escuelas que crea y dirige, las tradiciones y modalidades regionales”10, posibilitando la ingerencia directa de la familia y las comisiones vecinales en el gobierno de la educación primaria. Lógicamente, entonces, fijan como una de las atribuciones del Consejo “debe tener facultades, a ese fin, para convenir, según ciertas reglas, la transferencia de sus escuelas a las provincias.”11

En este sentido, el artículo 11º establece que se “podrá transferir a las provincias todas o algunas de las escuelas [...] ad referendum del poder ejecutivo”12. No solo ello: el artículo 5º sanciona la posibilidad de organizar un patronato de cooperación económica “cuya finalidad consistirá en reunir para el Consejo las contribuciones de la generosidad privada destinadas a la construcción, instalación, ampliación y reparación de escuelas en todo el país y a la asistencia social de los escolares necesitados”13. La descentralización sería la forma que adopta la estrategia de la burguesía frente a los requerimientos de la acumulación de capital. La debilidad del capital argentino, es decir, su incapacidad para reproducirse en forma sostenida a escala ampliada hace que la escuela -además de reforzar las funciones ideológicas que le son propias14- asuma otras de tipo asistencial: retención y contención. Es por ello que observaríamos, a lo largo de todo el proceso, el diseño de políticas tendientes a aumentar la obligatoriedad escolar, incrementar la cantidad de horas de la jornada -de jornada simple a doble turno-, tendencias al aumento de la explotación docente, vaciamiento de los contenidos, expansión de comedores escolares y asociaciones cooperadoras, entre otros.

Delimitación del observable

En este artículo nos concentraremos, en particular, en el proceso de reforma y descentralización llevado a cabo bajo Onganía. Tomamos este momento de la tendencia general porque consideramos que, en él, la burguesía produce un salto importante en el desarrollo de su estrategia. Veamos, en primer término, cuales son los elementos que justifican nuestra elección. En segundo lugar, formularemos nuestra propuesta concreta de trabajo. Bajo Onganía, llegan al poder los sectores más concentrados de la burguesía, quienes se proponen llevar adelante un desarrollo en profundidad del capital, esto es: eliminar capitales sobrantes, lo que se traduce en desplazamiento de fuerza de trabajo, con su correspondiente incremento de la reserva de la clase obrera15. Esta evolución de la economía argentina comienza a manifestarse desde fines de la segunda Guerra Mundial. Expresión de ello, son la reestructuración de los sectores industriales de punta del capital más concentrado, a partir de 1950 /55 y la inviabilidad de la estrategia reformista, como su correlato político. En lo que refiere a educación, en este período, el Ministerio de Educación pasa a ser un organismo subordinado dentro del Ministerio del Interior. Cardinal importancia constituye el hecho de que, es en este momento, en el que se realiza el primer estudio de investigación sistemática.

Dicho trabajo se concentra, en particular, en el análisis de la relación entre educación-recursos humanos y desarrollo. El estudio toma tres grandes ejes para el análisis de los tres niveles que componen el sistema: eficiencia interna, eficiencia externa y distribución de oportunidades. Abarcan el examen de la estructura del sistema educativo, población escolar, rendimiento del sistema, origen social de los alumnos, personal docente, edificación, gastos y recursos y sistemas de capacitación profesional. Además, se encargan de sentar las bases para la elaboración de una política educacional como cierre de la obra. A grandes rasgos se concentran en el análisis del período 1952–1965, aunque también marcan evoluciones cronológicas más amplias.

El trabajo en cuestión, como ya hemos mencionado al comienzo, se lo conoce como Educación, recursos humanos y desarrollo económico social16 y fue elaborado por el sector educación de la Secretaría del Consejo Nacional de Desarrollo. Nuestra hipótesis tentativa es que sus intenciones son fundacionales, ya que se propone elaborar una síntesis de las tendencias descentralizadoras que, hasta ese momento, se daban en forma desarticuladas. Se trata, entonces, de un primer intento sistematizador; ellos mismos señalarán que “ha primado la improvisación y la subjetividad, se hicieron cambios importantes sin evaluaciones previas” (pp. 7-8). Dadas sus características resulta pertinente ver cuál es el balance que en él se hace del sistema educativo centralista y, a su vez, qué proponen para superarlo. Este momento en la tendencia ha sido poco explorado. Bajo la presidencia de Onganía, no solo se avanzó hacia la descentralización del sistema, sino que ella fue de la mano de un proceso de reforma educativa integral. Liliana Aguiar de Zapiola se ha concentrado en este período tomando, como observable, el proceso de reforma de los institutos de formación docente en la provincia de Córdoba. La transformación de dichos institutos consistía, principalmente, en la creación del Centro Educativo Córdoba (CEC). Se trataba de un centro de formación integral, que aunaba funciones de docencia, investigación y difusión. A partir de la reforma, el magisterio era concebido como una carrera de nivel superior. El análisis de su caso de estudio la lleva a postular que se trató de un ““modelo” provincial”17 que se colocó a la vanguardia de las reformas educativas. A decir de la autora, Córdoba le habría proporcionado el modelo de reforma a la mismísima Provincia de Buenos Aires18. La reforma provincial de los institutos de formación docente “aparece como antecedente inmediato de la nacional de 1969”19. Se trataría de una de las propuestas alternativas, “un modelo cordobés para la formación de maestros” que la provincia genera siempre en defensa de su autonomía y son “abortado[s] por los procesos de centralización educativa”20. Este trabajo no pretende ser un exhaustivo análisis del proceso de reforma de los institutos de formación docente. No obstante, creemos necesario, hacer una serie de precisiones en torno al problema. Liliana Aguiar se encarga de rastrear los antecedentes de la reforma de 1967 en Córdoba. Ello la lleva a establecer similitudes entre ese proceso y la creación de la Escuela Normal Superior de 1941 (Ley Nº 3.944 del 26/09/1941), cuyo principal atributo sería unir docencia con investigación. El proceso se habría visto truncado por la creciente inestabilidad política y, en consecuencia, la experiencia sólo duraría un lustro. El creciente centralismo de la educación nacional derrotaría al modelo educativo provincial. El antecedente legal de 1941 no sería mencionado en la reforma de 1967, según Aguiar, en tanto el gobierno militar “probablemente no los considera por declararse un Estado instituyente”21. En este sentido, los considerandos de la ley no se esfuerzan en explicar sino que “muy por el contrario se justifica en sí mismo”22.

En ambos casos, se trata de proyectos que “buscan una mayor autonomía” respecto del Estado central. La tercerización los institutos de formación docente (característica de la propuesta cordobesa) intenta implementarse a nivel nacional. Pero pierde su eficacia al homogeneizarse los planes de estudio. La nacionalización del caso se producirá a través de la influencia de los equipos técnicos cordobeses en el staff nacional, quienes actuarían como “elites en disposición”. Como bien señala la autora, la modificación de la formación docente se origina en el marco de una profunda reestructuración del sistema educativo. Se aumenta la obligatoriedad a nueve años y se inicia la descentralización, es decir, se transfieren servicios educativos a las provincias. En relación a este último punto, Aguiar declara explícitamente que, nuevamente, Córdoba se colocaría a la vanguardia del proceso. Para fundamentarlo cita una nota publicada en la revista Lugones, de la Secretaría Ministerio de Educación y Cultura de la Provincia, firmada por Carlos Laguingue quien “anticipándose a la transferencia de servicios educativos sostiene que según criterios muy generales en materia de educación, [...] la educación primaria debe ir pasando paulatinamente a las provincias”23. Nos interesa discutir varios de sus supuestos. En primer lugar, no es cierto que las reformas no mencionen antecedentes producto de una autoproclama instituyente. De hecho, el documento de base elaborado por el Ministerio de Cultura y Educación en 197024 es muy explícito al respecto: “En 1961 y 1962 se intentó la transferencia de las escuelas primarias a las provincias”25. Dicho proceso, especificarán, quedó caduco por no haberse establecido las bases legales y financieras y “después del 28 de junio de 1966 se propició nuevamente la transferencia”26, haciéndose efectiva en 1968. Señalarán que, el 4 de Agosto de 1966, en el documento Directivas para el planeamiento y el desarrollo de la acción de gobierno se explicitan los criterios en materia educativa estableciéndose como indispensable racionalizar y reestructurar las articulaciones del sistema así como los planes de estudio27. El segundo aspecto se desprende del primero. Si a nivel de la reforma general del sistema podemos rastrear antecedentes, Córdoba, difícilmente, sea un caso tan particular que se coloque a la vanguardia del proceso. En lo que refiere a los institutos de formación docente, el Informe Nacional intitulado “El sistema educativo argentino y su desarrollo a partir de 1956”, de Junio de 1966, establece para aquéllos: “las alternativas de solución incluyen la posibilidad de una prolongación de la carrera de magisterio o su elevación al nivel superior”28. Veamos entonces, a continuación, cuál es el diagnóstico que se realiza de todos los niveles del sistema educativo. Nos concentraremos entonces, en uno de los momentos de la estrategia de la burguesía nacional para la educación expresada en la tendencia descentralizadora del sistema y su reforma bajo Onganía.

El diagnóstico: caracterización del sistema educativo centralista.

En la fuente, cuyo análisis concentra nuestra atención, se señala que el gran problema del sistema educativo argentino -“disfuncional” y “carente de coordinación”- es su bajo rendimiento (p. 220). Se observa allí que, el mismo, se ve afectado por un “desgranamiento permanente” (pp. 82-84), esto es, la pérdida constante de matrícula que se condensa en una baja producción de graduados. En este sentido, existen “factores de distorsión” que hacen al sistema. En primer término se detecta que la enseñanza primaria concentra a una gran cantidad de alumnos en los primeros años; esto se debe a los altos índices de deserción que se observan a lo largo del nivel y a la repetición. La consecuencia de esta situación es el “atraso escolar”, es decir, los alumnos se encuentran en grados inferiores a los que debieran

estar.

Tanto el nivel medio, como el universitario, se encontrarían por debajo de los parámetros mundiales. Este punto los lleva a señalar que, la tasa de escolarización del primero, presenta un “infradesarrollo”; el reclutamiento de matrícula, esto es su composición social, se constituye solamente entre sectores medios y altos. Diferente es el caso de la primaria, en tanto, la expansión de la escolarización se da a partir de 1870, alcanzando niveles masivos a lo largo de las primeras tres décadas del siglo XX. La década peronista representa la fase de estabilización de la matrícula. El problema del nivel primario, entonces, no es su extensión sino su rendimiento, porque tiene una baja proporción de graduados. “Esto tiene como consecuencia un escaso rendimiento de las inversiones en educación que realiza el conjunto de la sociedad civil y del esfuerzo por escolarizarse [...] que realiza la mayor parte de la población” (p. 189).

La escuela primaria centralista/peronista tiene, en consecuencia, un “alto costo social e individual” (pp. 190-191). Dentro de este nivel, la repetición es el factor que afecta, en mayor medida, al rendimiento. Ésta se concentra sobre todo en los primeros años. Solo promueven de 1º inferior a 1º superior el 62.2% de la matrícula y sólo la mitad logra terminar la escolaridad obligatoria (pp. 467-468). Este déficit compromete el rendimiento de los niveles subsiguientes, constituye una manifestación de desigualdad en las oportunidades y tiene implicancias en los requerimientos de mano de obra.

A nivel general, el problema del sistema educativo centralista reside en su incapacidad de “incorporar, retener y orientar adecuadamente a la masa de población escolarizable”. Observan que los índices más bajos de rendimiento se dan en el nivel primario rural. Esto se explica, a decir de los tecnócratas, por varios motivos. Principalmente, debido a que los docentes que ejercen allí son de clase media urbana y desconocen, por lo tanto, las particularidades regionales. Otro tanto sucede con los programas y planes de estudio curriculares29. Asimismo, la forma estructural en la que se organizan los niveles dificulta la articulación entre primario y secundario. Resultan muy diferentes, dirán, las formas de estudio, los métodos de enseñanza -desarrollados por un personal docente particularmente poco calificado- y el mismo medio.

Frente a ello, el sistema centralista “no brinda ningún mecanismo de orientación”. Ese déficit explicaría que la pérdida de alumnos en el nivel secundario se deba a la deserción en los primeros años: un tercio del total de abandona la escuela entre el primer y el tercer año. Como consecuencia de ello, sólo un cuarto de la población recibe educación media30. La matrícula se homogeneiza en favor de sectores medios y altos, que son los que logran sobrevivir en el sistema. No se observarían pérdidas significativas de alumnos entre el egreso de primaria y el primer año secundario. Sin embargo, como la deserción del nivel primario alcanza un 51,10% (p. 277), se concluye que las evidencias “permite[n] afirmar que las barreras más importantes se hallan en los primeros grados de la escuela primaria más que en el pase entre uno y otro nivel” (p. 294). En lo que refiere a la educación media, la educación técnica se encuentra absolutamente subdesarrollada principalmente en el interior del país (p.299). El sistema es ineficiente, no sólo en lo que refiere a la incorporación, retención y orientación de la población escolarizable, sino también en lo que respecta al cuerpo docente que en él se desempeña. También resultará grave la situación de los institutos de formación docente. El sistema actual, dirán, produce más docentes de los que puede absorber “el número total de maestros graduados entre 1940 y 1964 duplica el número de ocupados en el nivel primario en 1965” (pp. 343-344). Esta tendencia resulta alarmante porque se produce en sentido inverso a la de los alumnos. Como consecuencia, disminuye el promedio de alumnos que atiende cada docente. Y ello no implica, necesariamente, su mejor atención. No solo se producen docentes en exceso sino que, como si eso fuera poco, su calidad –diagnosticarán- deja mucho que desear. Básicamente, los institutos producen una formación desactualizada en los contenidos y en las prácticas, principalmente en la enseñanza normal, señalan: “con res pecto al ajuste entre los requisitos de las distintas tareas y los contenidos de la formación docente, se observa que los problemas más agudos se registran en el caso de la enseñanza normal, afectando por lo tanto la capacitación de la mayor parte del personal que actúa en los niveles preprimario y primario” (p. 344). Argumentan que no se incluye en la carrera de magisterio los desarrollos teóricos modernos, ni temas de sociología, economía, etc. indispensables para la comprensión de la realidad actual y que las prácticas son escasas y sólo abarcan una parte de la tarea. El subdesarrollo que se observaba en el secundario de orientación técnica se refleja en los institutos de formación. Apenas un 16% de los graduados docentes, bajo el peronismo, posee orientación dentro de las ciencias básicas. Por el contrario, el rubro humanidades representa más de un 61% del total. El personal de la escuela media presenta un bajo número de horas cátedra, dispersas en diferentes establecimientos. No cumplen siquiera el mínimo establecido en el estatuto del docente (p. 353). Los edificios escolares se encuentran en mal estado, principalmente en el medio rural. La ampliación edilicia corrió a cargo del sector privado así como también su expansión. Además, nuevamente, aparece el problema de la falta de coordinación entre autoridades, en tanto ello impide la utilización racional de la capacidad instalada (p. 355). En relación a los recursos financieros que sostienen al sistema, no existe una sistematización que permita articular un régimen coherente. Aunque, se puede establecer que, para la educación primaria el esfuerzo recae principalmente en la Nación debido a la sanción, en 1890, de la Ley de Subvenciones Nacionales a las Provincias Nº 2737. La educación privada recibe, por parte del estado nacional, subvenciones destinadas al pago del personal docente. Una parte de los recursos provienen de impuestos ad hoc como los que vinculan fondos procedentes de juegos de azar destinados a infraestructura. No se proporcionan datos previos a 1955 pero, de la Revolución Libertadora a la Revolución Argentina el porcentaje de PBI asignado a la educación muestra una tendencia levemente ascendente: “varía entre 1,4% y 1,9%” (p. 379). Además, sostienen que los gastos en educación han aumentado en forma gradual hasta situarse cercanos un equivalente al 4% del PBI. El problema, según el documento, no son los recursos dispuestos, sino la falta de coordinación en su uso y la consiguiente duplicación de gastos, esto sin considerar que muchas veces su asignación resulta inadecuada (p. 410). El ineficiente rendimiento del sistema hace que sea muy caro. Uno de los problemas, mencionados anteriormente, son los altos índices de repetición. Se observa que se incrementa el costo de cada graduado: para el nivel primario, en un 70%, para la escuela media corriente, un 54% y en el nivel universitario entre un 170 y 262%, según el caso (p. 406). En promedio “el costo por graduado es de 2,5 veces mayor que si no hubiera deserción ni repetición.”

¿Qué hacer? Delineación de las políticas educativas

Del análisis que el documento hace del sistema centralista resultan notorios varios aspectos. En primer término hemos señalado que uno de los principales problemas que aducen es la improvisación permanente o la falta de coordinación de políticas. Este punto provoca una duplicación de gastos y esfuerzos por parte de las autoridades. Se trata de un sistema que se caracteriza por su bajo rendimiento o productividad. Repetición, deserción, falta de coordinación entre niveles, docentes poco calificados, institutos de formación docente desactualizados, contenidos curriculares caducos y deficiencias edilicias, son síntomas de ello. La falta de coordinación puede superarse, dicen, si se redefine y delimita en forma clara y operativa las funciones de cada una de las autoridades.

Se debe, para ello, elaborar una “ley básica”. Se propone que la política a ejecutar sintetice y articule, en forma coherente, las tendencias que ya se encuentran presentes en el sistema. ¿Cuáles son esas tendencias? El aumento “espontáneo” en la participación de las autoridades provinciales en la prestación de los servicios educativos. Esta nueva tendencia queda reflejada en una mayor participación en el volumen de matrícula, atendida por las provincias respecto a la Nación – 42.9 contra 40.6% respectivamente. En el nivel primario supera el 52,4% (p. 127). Asimismo, otro punto a favor es que en la Constitución Nacional no existen disposiciones para el sistema educativo en materia financiera, pero ello sí ha sido regulado en las Constituciones provinciales. Es más, el esfuerzo en materia financiera por parte de las provincias aumenta mientras el de la Nación decrece (p. 390). Es por ello que van a proponer: “teniendo en cuenta las obligaciones que señala la constitución nacional en el artículo 5º y el hecho muy significativo del esfuerzo realizado por los gobiernos provinciales en las últimas décadas [...] puede considerarse conveniente y adecuado que las provincias asuman en forma directa la prestación del servicio educativo de nivel primario en sus respectivas jurisdicciones; esto posibilitará una mejor atención de las necesidades regionales y una más eficiente gestión administrativa por lo tanto se debe estructurar un procedimiento que posibilite una transferencia de las actuales escuelas nacionales a las respectivas provincias” (p. 469). Se postula que el proceso sea gradual y asegure una homogeneidad normativa. Esto permitiría revertir la distorsión estructural que produjo la Ley Lainez (1905) que, si bien por un lado contribuyó al desarrollo de la enseñanza en el país, por el otro, creó la existencia de órdenes superpuestas y competitivas que imparten el mismo tipo de educación. Sin embargo, la descentralización proyectada no se reduce al nivel primario, también se debe preparar el camino para una posterior transferencia del nivel secundario31. En primer lugar, sabemos que bajo Onganía, en el año 1968, mediante la Ley 17.878 del 5 de septiembre -un mes después de la aparición pública del informe- se da lugar a la descentralización del sistema. Se sostiene como “propósito definido lograr la centralización en la conducción y la descentralización en la ejecución”32. Las reformas educativas confluyen dentro de un proceso de racionalización administrativa general (Ley 18.586)33. Vemos que la política sugerida se hace efectiva en lo que respecta al programa descentralizador. El problema reside en el segundo elemento a destacar: no se desprende del documento mismo las razones lógicas que justificarían dicha elección. Es más, la formulación de las conclusiones dan un salto explicativo en relación a la descripción que se realiza a lo largo de todo el trabajo. Más bien, contiene elementos de una mirada nostálgica al pasado, frente a las necesidades del presente.

Buena parte del análisis se consagra a denunciar la diversidad en el rendimiento de las distintas jurisdicciones, aunque el factor común a todas ellas sea “el círculo vicioso de la pobreza”: un proceso de desgranamiento que no se reducen en el nivel secundario, a pesar de la homogenización de la matrícula. Prácticamente el desarrollo de todo el capítulo cuatro está dedicado a un examen de las disparidades regionales del sistema educativo.

Se observan diferencias importantes en las tasas de escolarización y analfabetismo; lo mismo ocurre con el rendimiento (la producción de egresados) y con la permanencia en el sistema (repetición). De hecho, establecen cuadros en los cuales reflejan que la región óptima es Capital Federal remarcando los disímiles grados de productividad del resto de las regiones en función de ella (pp. 314-315).

La política propuesta, entonces, tendería a consolidar la situación anteriormente descripta. ¿Cómo podría un sistema que, mediante una ley básica, va a consolidar las diferencias de rendimiento improductivo de ciertas regiones contribuir al “desarrollo nacional”, “satisfacer los requerimientos de mano de obra”, garantizar la igualdad de oportunidades educacionales en el país como se propone? Lo único que nos dirán es que el Estado Nacional debe asegurar la homogeneidad en el acceso, en niveles mínimos de conocimiento, calidad y recursos. Si, en última instancia, el problema del sistema era la yuxtaposición de las autoridades, nos preguntamos: ¿por qué descentralizar y no lo inverso?

Un argumento de tipo financiero, reargumenta que la reforma permitiría, al gobierno nacional, eliminar la ayuda a las provincias más deficitarias. Pero también se advierte que en esas provincias su población activa tiene que hacer un mayor esfuerzo económico en comparación a otras regiones, inclusive con los subsidios nacionales (p. 313). Va de suyo que si el servicio recae sobre las provincias, sus gastos serán mayores. Para que esto no suceda, todas las propuestas giran en torno a mejorar el rendimiento. Si bien ese podría ser un elemento -el Estado nacional ahorra capital que gira a las provincias- en ningún momento se propone disminuir el porcentaje del PBI otorgado a educación. Es más, se señala como un hecho “saludable” el aumento del mismo entre 1955-1965. Sin embargo, también se indica que la descentralización permitiría evitar la duplicación de gastos, ya sea en la manutención de la infraestructura edilicia, ya sea en salarios. Al mismo tiempo, se marca el significativo aporte que, en materia financiera, desempeñan las cooperadoras escolares.

A diferencia de lo que aquí sucede, el Congreso Pedagógico Nacional (otro de los grandes momentos en la tendencia descentralizadora), a la hora de justificar la descentralización, se anclaba en recalcar que el financiamiento del sistema debía recaer sobre la comunidad local, movilizando los recursos que la fiscalidad central no alcanzaba34. La gestión descentralizada se explicaba por la necesidad de redefinir el sostenimiento económico de las escuelas. Lo que se pone en juego con la “participación democrática” es quién, en definitiva, solventa los recursos para las escuelas. Bajo Onganía el motivo financiero no adquiere la fuerza que posteriormente se explicitará, aunque se vislumbren elementos que apuntan en esa dirección.

En relación al personal docente, existen aspectos que impulsan un aumento de la explotación docente como, por ejemplo, la propuesta de la modificación de la jornada simple a doble escolaridad (pp. 472-473); el aumento del número de alumnos a cargo de cada docente fusionando secciones de grado; la promoción de un régimen de dedicación mayor, vía utilización de las vacaciones para la planificación de tareas; el aumento de horas cátedra a cargo de cada docente en el nivel secundario; una estructuración de cátedras por departamento o campos amplios de contenido en el nivel universitario (p. 400). Sin embargo, al mismo tiempo, se deja en claro que no se despedirá personal, sino se fomentará su uso racional y, en tal caso, su relocalización en el territorio. Se señala, además, que todo el proceso debe ir de la mano de “adecuadas remuneraciones”. Se propone el establecimiento de jornada doble, pudiendo esto ser interpretado como un elemento de contención. De la misma forma, puede ser interpretado el “régimen de promoción automática” propuesto (pp. 471-472), es decir, que los alumnos pasen de grado, aunque no hayan alcanzado los conocimientos mínimos para hacerlo. Se promueve, por último, la asistencia a escolares a través de los comedores y de la provisión de útiles.

Los tres elementos que hemos mencionado -financiación, personal docente, contención de alumnos- presentan facetas divergentes: por un lado se proporcionan elementos que indican la necesidad de acondicionar el sistema a un ciclo de acumulación de capital en problemas y, por el otro, existen aspectos que indicarían que la situación, o bien no es tan acuciante, o en, su defecto, existen límites objetivos por los cuales el proceso no puede llevarse a fondo. Del análisis del documento no se desprenden los motivos últimos que tornan necesaria la descentralización, es decir, la articulación del sistema bajo una tendencia inversa a la que lo había hecho hasta ese momento: la centralista. De todas formas, la fuente resulta interesante en relación a las intenciones fundacionales que se abroga: se trata de articular en forma coherente las tendencias que ya se encuentran presentes, marcando el camino que se seguirá de allí en adelante.

Un balance del documento. Pasado y presente del sistema

La primera manifestación de un cambio de estrategia en la tendencia que articula al sistema educativo la hemos datado en 1956. Es en ese año que, la autoproclamada Revolución Libertadora, a partir de la restauración del Consejo Nacional de Educación, ejecuta una política que pretende modificar la forma estructural del sistema peronista: su centralismo. La presidencia de Frondizi se nos presenta como el primer momento de efectiva implementación de la nueva tendencia a través de la Ley 4.874 de 1961. Durante ese año, se firman convenios de transferencia sólo con algunas provincias. En Enero de 1962, el proceso se acelera, mediante la cesión compulsiva del servicio mediante el Decreto Nº 495/62. Se establecía, en dicho momento, que “el personal que no acepte el cambio de jurisdicción será dado de baja e indemnizado en las condiciones establecidas en el Art. 49 de la Ley 16.432”35. En el mes de Agosto, con un argumento técnico-legal (las legislaturas provinciales no han ratificado los convenios) se da marcha atrás con la primer avanzada descentralizadora. Son esos movimientos los que se pretende organizar en forma sistemática y coherente. Pero también, el documento arroja luz lo que sucede en forma posterior. Buena parte de los diagnósticos, allí expresados, son recuperados en forma posterior en el proceso que se conoce como Reforma de Ley Orgánica.

El proceso de descentralización llevado a cabo por Onganía va acompañado de la implementación de una nueva estructura para el sistema. En la reforma se preveía: 1º el aumento de la obligatoriedad escolar a nueve años y 2º la creación de áreas temáticas de conocimiento. La estructura propuesta consistía en una reducción de la escuela primaria a cinco años y la creación de un ciclo de cuatro años denominado “escuela intermedia”.

Ambos ciclos serían obligatorios. La escuela intermedia se encontraba dividida en dos grandes ciclos: uno, complementario al nivel primario de dos años y otro, de orientación e idéntica duración. Este último, debía orientar vocacionalmente a los que prosiguieran estudios y/o brindar capacitaciones para las ocupaciones comunes. Se proponía, entonces, que la escuela relacionar a los alumnos con el mundo del trabajo. El nivel secundario se fijaba en cuatro años de duración y no revestía el carácter de obligatorio. Vemos entonces cómo se recogen varias de las propuestas realizadas. La nueva estructura propuesta refleja la sugerencia en torno a establecer alternativas transitorias que posibiliten una futura transferencia de la secundaria a las provincias. A través de la escuela intermedia, se traspasan dos años más de educación a cargo de esas jurisdicciones. Asimismo, el proyecto de Ley Orgánica se enmarcaba en la Reforma de los Institutos de Formación Docente. De hecho, el proceso comienza con la supresión de los magisterios que, se había diagnosticado, eran ineficientes. Nuevamente, las sugerencias se consuman en políticas efectivas. Debemos señalar, con toda claridad, que el hecho de que el grueso de las conclusiones que presenta el informe sean plasmadas en medidas concretas no anula lo que hemos señalado anteriormente: no se desprende en forma clara, del análisis que efectúa el documento, la necesidad real que justifique objetivamente la necesidad de la nueva tendencia, como sucederá posteriormente. Actualmente, el trabajo de investigación se concentra en el estudio de dos documentos. Uno, producido en 1966, analiza las tendencias del sistema educativo a partir de 1956. El otro, de 1970, constituye el documento de base de la Reforma anteriormente nombrada. El abordaje de los mismos se hace con la intención de encontrar aquello de lo que carece la fuente aquí estudiada: la delimitación de una determinada política y un señalamiento claro de su necesidad para la burguesía. Creemos que estas cuestiones pueden tener respuesta en el análisis de este período. El ascenso de Onganía representa la emergencia de esa nueva capa de la burguesía que impulsa una reestructuración de la economía en profundidad, desplazando capitales y fuerza de trabajo sobrante. Una hipótesis tentativa es que la fuente refleja contradicciones y no explicita sus motivos. De hecho, sabemos que el proceso de reforma de la “escuela intermedia” producto de la lucha de clases general y docente, en particular, quedó caduco a menos de tres años de su implementación36. Esa capa de la burguesía aún no había logrado imponer su dirección al conjunto y se enfrentaba a otras dos fuerzas: una constituida por la “alianza populista” conformada por la burguesía débil mercadointernista, con base en el movimiento obrero y, por otro lado, la fuerza revolucionaria, que une a fracciones de la clase obrera y de la pequeña burguesía con potencialidad hegemónica37. Su ascenso definitivo se dará en 1976, cuando logre consolidar su dirección sobre la alianza populista, reconstituyendo un frente burgués sólido que le permita derrotar a la fuerza social revolucionaria. No resulta extraño, entonces, que durante 1978 nuevamente se produzca un proceso de transferencia de establecimientos primarios a las provincias. Buena parte de ellos permanecierán bajo esa jurisdicción hasta la sanción de la Ley Federal, momento en el cual se homogeneiza la situación y se transfiere el nivel secundario en forma completa.

Una conclusión provisoria En este trabajo,

hemos realizado un recorrido por un estudio fundacional y sistemático sobre el sistema educativo. La burguesía, a través de sus tecnócratas, se dedicó a conocer y caracterizar el sistema que se proponían transformar. El estudio contiene elementos contradictorios que no permiten dilucidar, en forma clara, las necesidades de la clase que se expresan en la nueva estrategia descentralizadora. Sin embargo, apunta, claramente, un camino hacia delante.

Notas:

1De Luca, Romina: “La cobertura ideológica de la reforma educativa menemista:el Congreso Pedagógico de 1984”, en Razón y Revolución, nº 13, Ediciones ryr, Buenos Aires, Invierno de 2004.

2De aquí en adelante LEF.

3El título completo es: Educación, recursos humanos y desarrollo económico social.

Situación presente y necesidades futuras, t. I, Secretaría del Consejo Nacional de Desarrollo,

Serie C, nº 7-3, Buenos Aires, Agosto de 1968.

4Annales de Legislación Nacional (en adelante ALN), t. XIV A, año 1956, p. 347.

5ALN, t. IX A, año 1949, p. 196.

6ALN, t. IX – A.

7Anales de Legislación Nacional, t. XIV-A, año 1954, p. 554.

8Idem, p. 566.

9Decreto Nº 20564 del 2 de Diciembre de 1954, ALN, t. XIV, pp. 633-634.

10ALN, t. XIV – A, p. 348.

11Idem.

12Ibidem, p. 350.

13Ibidem, p. 349.

14“La burguesía: debe educar, porque necesita un mínimo de conocimientos en la

cabeza de los obreros y del resto de la población, aunque más no sea para controlarla

y explotarla mejor” en: Sartelli Eduardo, La cajita Infeliz, op. cit.

15Sartelli, Eduardo: La plaza es nuestra. El argentinazo a la luz de la lucha de la clase

obrera en la Argentina del Siglo XX, Ediciones ryr, Buenos Aires, 2005, pp. 19-20.

16De aquí en adelante, excepto que se indique lo contrario, todos los entrecomillados

responden a extractos del documento.

17Aguiar, L.: “La reforma educativa y la formación docente en un nuevo vínculo

sociedad/estado”, p. 16. El número de páginas corresponde a archivos de Word

suministrados por la autora.

18Aguiar, L.: “La reforma..., op. cit., p. 15.

19Aguiar, L.: “La reforma..., op. cit., p. 1.

20Aguiar, L.: “Formación docente y reforma. Un análisis de caso en la Jurisdicción

Córdoba”, p. 16. El número de páginas corresponde a archivos de Word suministrados

por la autora.

21Aguiar, L.: “La reforma..., op. cit., p. 14. Cursivas en el original.

22Aguiar, L.: “Formación..., op. cit., p.14.

23Aguiar, L.: “La reforma..., op. cit., p. 14. Cursivas en el original.

24Ministerio de Educación y Cultura: La Reforma Educativa. Documento de base

(versión preliminar), Buenos Aires, 1970.

25Idem, p.3.

26Ibidem.

27Ibidem, p.42.

28Gobierno Argentino: “El sistema educativo argentino y su desarrollo a partir de

1956”, Informe Nacional elaborado para la Conferencia de Ministros de Educación y

Ministros encargados del Planeamiento económico de los países de América Latina y el

Caribe, realizada en Buenos Aires entre el 20 y 30 de Junio de 1966. El Documento

fue elaborado bajo la presidencia de Illia según se desprende de lo establecido en

la p. 59.

29“los planes y programas de estudio son uniformes (...) y no toman en cuenta

las particularidades regionales a las que se debería atender dentro de un marco

nacional que asegure un nivel de conocimientos mínimos comunes para todas las

regiones” en: Educación, recursos... op .cit., p. 222.

30Idem, p. 295. El porcentaje es exactamente de un 24,90%.

31“En cuanto al nivel de enseñanza media, la responsabilidad principal en la prestación

del servicio debe corresponder al gobierno nacional, en razón de las exigencias

en lo referente a recursos humanos, edilicios y financieros para este nivel y la

necesidad de adecuar su producción a los requerimientos del desarrollo nacional.

Sin embargo, deben considerarse diversas alternativas que posibiliten la participación

provincial en relación a las posibilidades de cada una de ellas y que tienda a

preparar las bases par una eventual y futura responsabilidad provincial en materia

de enseñanza media” en: Educación, recursos..., op .cit.: p. 470. La bastardilla es

nuestra.

32ALN, año 1968, vol. XXVIII- C, pp. 3290-3291.

33ANL, año 1970, vol. XXX - A, pp. 148 - 149.

34Comisión Honoraria de Asesoramiento, Congreso Pedagógico: II Informe al Presidente

de la Nación sobre Reforma del Sistema Educativo, Buenos Aires, Ministerio

de Educación, diciembre de 1987, p. 96.

35ANL, año 1962, t. XXII-A, p. 205-206.

36De Luca, Romina: “Las clases y la lucha de calles”, en El Aromo. Mensuario Cultural,

año III, nº 21, Julio de 2005.

37Sartelli, Eduardo: La plaza es nuestra..., op. cit., p. 105-107