Em defesa da Lei de ZEIS de Santos
A Constituição Federal de 1988 traz um capítulo de Política Urbana, com instrumentos para enfrentar a histórica injustiça social do processo de urbanização do Brasil. Neste processo, sem possuírem renda para adquirir ou alugar moradias nas melhores localizações de nossas cidades, os mais pobres e vulneráveis têm que se virar por conta própria e construir suas próprias residências, com difícil e caro acesso ao que melhor a cidade tem a oferecer, como oportunidades de trabalho, educação, saúde, cultura e lazer.
Este capítulo, em seu artigo 182, estabelece que o Plano Diretor é o instrumento básico de política urbana. Portanto, esse plano deve conter a regulamentação de todos os instrumentos necessários para enfrentar esse desequilíbrio no processo de urbanização.
Em 2001, foi aprovada a Lei Federal nº 10.527/2001, o Estatuto da Cidade, que detalha a aplicação de vários outros instrumentos que o Plano Diretor pode conter. Em seu artigo 2º, o Estatuto estabelece as diretrizes da política urbana das cidades brasileiras, dentre elas a “garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações”. Portanto, é indispensável que os municípios garantam a todos os seus moradores o acesso integral aos benefícios da urbanização.
E dentre os instrumentos necessários para garantir o alcance desse direito, o Estatuto da Cidade elenca as Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS, que alguns municípios brasileiros já estavam adotando logo após à promulgação da Constituição Federal, bem antes do Estatuto da Cidade ser aprovado. Dentre esses municípios está Santos que, em maio de 1992, aprovou a Lei Complementar nº 53, conhecida como Lei de ZEIS, prevendo a regularização de assentamentos precários, a criação de um estoque de terras adequadas para produção de moradia popular e o enfrentamento da grave questão dos cortiços na área central.
Portanto, a Santos de então era uma cidade avançada, que não perdia tempo e já criava condições para enfrentar o grave problema da moradia. E foi graças à Lei de ZEIS que, nos anos seguintes, muitos projetos de moradia popular foram implantados na cidade, pois áreas vazias ou pouco utilizadas foram delimitadas para que somente esse tipo de moradia pudesse ser construído. Essas áreas são conhecidas como ZEIS do tipo 2, ou simplesmente ZEIS 2. Como o zoneamento limitava essas áreas a esse tipo de uso, foi possível que o município adquirisse algumas delas por valor abaixo do que valeriam se fosse permitido construir qualquer tipo de moradia.
Mas nem todas as áreas vazias ou pouco utilizadas foram delimitadas como ZEIS 2 na versão original da lei. Em 1993, um coletivo de movimentos de moradia apresentou à Prefeitura, pedido para que esta intermediasse junto ao governo federal a cessão das áreas ociosas da antiga ferrovia da Companhia Docas, que cortavam a Zona Leste da cidade, desde o sopé do morro do Jabaquara ao cais. Essas áreas, são patrimônio da União e na época não eram delimitadas como ZEIS. Todas têm localizações excelentes e foram apelidadas como “áreas da Tripa”, por seu formato comprido no mapa da cidade. A Prefeitura encaminhou o pedido dos movimentos ao governo federal no mesmo ano, mas como a resposta demorava, no ano seguinte, estes enviaram diretamente ao presidente da República um documento com mais de 5.000 assinaturas reforçando o pleito.
Após muita luta, em maio de 2001, a oposição na Câmara Municipal conseguiu aprovar uma emenda à Lei de ZEIS, delimitando 8 áreas da Tripa como ZEIS 2. No mesmo mês, o governo federal publicou uma portaria autorizando a cessão gratuita de 5 dessas áreas ao município, para construção de moradias populares. Nos anos seguintes, algumas dessas áreas foram ocupadas irregularmente e o governo federal teve que entrar com ações de reintegração de posse, atrasando a destinação para a política habitacional do município.
Finalmente, em 2011, o governo federal conseguiu ceder 3 dessas áreas livres e desimpedidas ao município, que nos anos seguintes fez a regularização da documentação no cartório e por meio da COHAB Santista chegou a elaborar projetos habitacionais para as áreas. Mas, lamentavelmente, até hoje o município não construiu nesses terrenos e seguidamente perdeu os prazos contratuais para neles edificar os conjuntos habitacionais, recorrendo ao governo federal com pedidos de prorrogação de prazo. No último pedido, sem dar explicações aos movimentos de moradia, o governo municipal não incluiu uma das duas áreas de ZEIS 2 da Tripa, em frente à nova estação do VLT da Rua Constituição, que seria um local estratégico para a população de baixa renda.
Em 2022, o governo Bolsonaro colocou em leilão várias áreas ociosas da União, dentre elas duas outras áreas da Tripa, também gravadas como ZEIS 2, localizadas em plena Av. Ana Costa. Um dos maiores do mercado imobiliário local arrematou essas áreas por um preço abaixo do que valeriam se não fossem ZEIS. No mesmo ano, foram aprovados o novo Plano Diretor (Lei Complementar n° 1.181/2022) e a nova Lei de Uso e Ocupação do Solo na Área Insular de Santos (Lei Complementar n° 1.187/2022). O Plano Diretor, em seu artigo 76, permite que o município autorize a alteração de uso do solo em zonas especiais, como as ZEIS, mediante contrapartida, a ser regulamentada na Lei de Uso e Ocupação do Solo. Esta última, em seu artigo 152, estabelece que a alteração de uso em ZEIS poderá ocorrer, “mediante autorização legislativa, desde que comprovado o interesse público e maior vantagem no cumprimento da política habitacional em parecer técnico conclusivo da Comissão Municipal das Zonas Especiais de Interesse Social – COMZEIS, precedido de audiências públicas e aprovado pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano – CMDU e pelo Conselho Municipal de Habitação – CMH”. Mas a COMZEIS é uma comissão interna da Prefeitura, sem participação da sociedade civil e movimentos de moradia. O mesmo artigo estabelece que a alteração de uso fica condicionada a cobrança de Outorga Onerosa de Alteração de Uso – OOAU, de acordo com uma fórmula de cálculo, sem previsão de troca por unidades habitacionais ou outras áreas. A OOAU é um dos instrumentos criados pelo Estatuto da Cidade, com o objetivo de direcionar o uso do solo em determinada área da cidade, de acordo com as diretrizes do Plano Diretor.
É importante ressaltar que o teor do artigo 152 da Lei de Uso e Ocupação do Solo na Área Insular de Santos não foi discutido nas audiências públicas promovidas pela Câmara Municipal, tendo sido apresentado como emenda parlamentar, sem justificativa, sem embasamento técnico e sem a indispensável discussão prévia com a população. Porém, o artigo 77 do Plano Diretor prevê que os recursos de contrapartida financeira obtida com a Outorga Onerosa de Alteração de Uso – OOAU serão destinados integralmente ao Fundo de Desenvolvimento Urbano do Município de Santos – FUNDURB e não ao Fundo de Incentivo à Construção de Habitação Popular – FINCOHAP. Portanto, há uma contradição entre o Plano Diretor e a forma como foi regulamentada este tipo de outorga no artigo 152.
Em março de 2023, o grupo econômico abriu o processo nº 011617/2023-39, na Prefeitura, solicitando a “desgravação de ZEIS”. O representante do grupo alega que a Av. Ana Costa tem mostrado ocupação mais ligada a comércio e serviços e que o movimento do trânsito é intenso. O grupo ignora que essa avenida possui um enorme quantidade de residências, inclusive um conjunto habitacional na Encruzilhada, não por coincidência denominado Ana Costa. Da mesma forma, ao apontar a questão do trânsito, não faz referência a enorme vantagem econômica que haveria para uma família de baixa renda se morasse em um eixo bem servido de transporte coletivo e com uma ciclovia.
No processo, a empresa também informa que adquiriu as duas áreas de ZEIS, respectivamente, por 3.285.000,00 e 3.180.000,00 reais e que, considerando a fórmula de contrapartida do mencionado artigo 152, propõe um total de 3.257.153,00 reais. Alegando que esse valor seria suficiente para adquirir imóveis com maior área, na Zona Noroeste, que segundo o documento é “área mais dedicada ao uso residencial” e localização bem menos valorizada que a dos imóveis arrematados em leilão, o representante do grupo empresarial cita o déficit habitacional do município, baseando-se em dados do diagnóstico que a Prefeitura elaborou para a revisão do Plano Diretor, apoiado no Censo Demográfico de 2010 e na estimativa do IBGE, de 2019. No entanto, o argumento é equivocado, pois existem muito mais moradias na Zona Leste do que na Noroeste. O que difere é a média da renda dos moradores, que é muito superior na primeira.
O documento também cita o valor venal dos imóveis arrematados no leilão, sem utilizar o valor do metro quadrado de terreno voltado para a avenida para efeito de cálculo. Evidentemente que, assim, ficou parecendo que o grupo adquiriu os imóveis por valor superior ao venal com frente para a avenida, que é de 2.108,00 reais por metro quadrado, para os dois terrenos. Se considerado esse valor, a diferença total a favor da empresa seria de 2.744.254,68 reais. Mas como o valor venal fixado pela Prefeitura está quase sempre abaixo do valor de mercado, na realidade essa diferença deve ser ainda maior, beneficiando ainda mais o grupo empresarial.
O documento ainda menciona a possibilidade de quitar a contrapartida mediante permuta incluindo outro terreno ou construção de unidades habitacionais, alternativa não prevista no artigo 152 da Lei de Uso e Ocupação do Solo. Por fim, a empresa defende que a operação será “um ganho para a Municipalidade, para o Cidadão e toda Comunidade Santista”.
A Secretaria de Desenvolvimento Urbano – SEDURB da Prefeitura elaborou relatório avaliando a proposta de contrapartida apresentada pelo grupo econômico, apresentada no referido processo. O documento cita os endereços dos imóveis como sendo Av. Ana Costa nº 80 e nº 89. Para a análise é utilizada a área dos terrenos informada pelo grupo econômico, no processo administrativo. Há pequena divergência de áreas com relação ao informado no site da Secretaria do Patrimônio da União - SPU, órgão federal responsável pela comercialização dos terrenos. Se para este órgão o imóvel da Av. Ana Costa nº 80 possui 2.247,29 m², no levantamento topográfico apresentado pelo proponente, ele tem 2.245,18 m². Quanto ao terreno da Av. Ana Costa nº 89, segundo a SPU possui 2.121,42 m², mas segundo o proponente 2.111,12 m².
Para a referida análise, a SEDURB limita-se a discutir apenas os valores propostos pelo grupo econômico, considerando que na fórmula de cálculo da outorga criada pelo artigo 152 adota-se o “valor unitário atual do terreno, expresso em unidade de moeda corrente nacional por metro quadrado, conforme Planta Genérica de Valores [PGV] do Município de Santos em vigor” de acordo com o artigo 180 da mesma lei complementar. Importante destacar que a PGV é a base para o lançamento de IPTU para todos os imóveis da cidade e em muitos casos reflete valores abaixo do mercado imobiliário, como já mencionado. Em suas contas, para o terreno do lado par, a SEDURB considera corretamente o valor unitário do metro quadrado da frente para a Ana Costa, 2.108,00 reais, como apontado anteriormente. Porém, para o outro, adota o valor unitário da Rua Júlio Conceição, 1.940,00 reais, embora este terreno também faça frente para a citada avenida, como consta dos endereços informados no início do relatório. É muito improvável que a empresa deseje construir um empreendimento no local desperdiçando a frente para a avenida. Portanto, ainda que a divergência de áreas seja pequena, com relação ao informado pela SPU, ao desprezar o valor unitário da frente para a avenida Ana Costa em um dos terrenos, a análise da SEDURB não atende ao interesse público pois adota um método questionável de contrapartida para a “alteração de uso” dos terrenos que totalizaria 5.297.047,34 reais, contra os 3.257.153,00 reais ofertados pelo grupo econômico, parecendo ser um excelente negócio para o município. Conclui-se que, por si só, a utilização de valor venal para esse tipo de operação não é vantajosa para o município, em virtude da diferença para o valor de mercado.
Segundo o relatório, “para efetivar a alteração de uso” em ZEIS “será necessária a realização de audiências públicas, aprovação no Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano – CMDU e Conselho Municipal de Habitação – CMH, além de comprovação de interesse público e maior vantagem no cumprimento da política habitacional em parecer técnico conclusivo da Comissão Municipal das Zonas Especiais de Interesse Social – COMZEIS”. No entanto, o documento da SEDURB ignora que no artigo 152 da Lei de Uso e Ocupação do Solo isso só poderá ocorrer mediante autorização legislativa. Portanto, a inversão do rito que atropela todo um processo legislativo que daria oportunidade para aprofundar a discussão e resgatar todo o histórico de lutas dos movimentos sociais pelas áreas da Tripa, além de possibilitar comparar as vantagens que uma família de baixa renda teria se morasse na Zona Leste da cidade.
O mesmo relatório menciona, ainda, a análise da proposta pela Comissão Especial de Habitação do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano – CMDU, em duas reuniões realizadas em agosto último, em que conselheiras questionaram a possibilidade de “desgravação de ZEIS”, como é denominado o assunto na capa do processo administrativo que trata da proposta. Tal hipótese não está prevista no artigo 152 da Lei de Uso e Ocupação do Solo, nem em qualquer outro artigo, mas a SEDURB insiste em admitir a possibilidade de alteração de uso não previsto em ZEIS, o que também é evidente contradição, pois na prática significa que os terrenos deixariam de ser ZEIS, o que só poderia ocorrer com a alteração do zoneamento. Esta questão foi discutida em reunião do plenário do CMDU, em 30 de agosto, sem que houvesse votação acerca da proposta. Em 12 de setembro, o assunto também foi apresentado em reunião do Conselho Municipal de Habitação – CMH, sem que houvesse deliberação. Mas o presidente deste conselho que também é o presidente do Conselho de Desenvolvimento Urbano e secretário de Desenvolvimento Urbano, visa deliberar a proposta do grupo econômico para a próxima reunião do CMH, em 10 de outubro próximo.
Em 19 de agosto último, foi realizada a Conferência Municipal de Habitação, promovida pelo próprio Conselho Municipal de Habitação, na qual, com 49 votos, dentre os 61 delegados aptos a votar, foi aprovada a seguinte proposta: “4 - Ampliação das áreas de ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social) e revogação imediata do artigo 152 da Lei de Uso e Ocupação do Solo, bem como do artigo 76 do Plano Diretor, que passaram a permitir alteração de uso de ZEIS mediante pagamento. Construir nas áreas de ZEIS públicas vazias ou ocupadas por outros usos, em vez de permitir alteração de uso dessas áreas, usando como argumento o fato de que estão vazias por muito tempo. Garantir que ZEIS tenham destinação exclusiva para HIS (habitação de interesse social)”. Portanto, espera-se que o plenário do CMH seja coerente e respeite a decisão tomada na Conferência por ele mesmo promovida, não aprovando uma negociação baseada nos dispositivos legais que a proposta 4 aprovada no evento deliberou extinguir.
Também para discussão de “proposta de alteração de uso em áreas gravadas como ZEIS 2”, nos termos apresentados pelo grupo econômico, o governo municipal marcou para o dia seguinte, 11 de outubro às 18 horas, uma audiência pública “na Zona Central”, a ser realizada na Associação Comercial de Santos, R. Quinze de Novembro, 137, Centro. Porém, no link informado [https://www.santos.sp.gov.br/?q=portal/renovasantos] não está disponível o teor da proposta do grupo empresarial e muito menos o histórico de lutas dos movimentos de moradia pelas áreas da União em localização central. O material disponível limita-se ao frágil relatório da SEDURB, o que não permite ao munícipe ter um entendimento completo da questão. Isso revela flagrante desrespeito ao princípio da participação democrática e da transparência na revisão da legislação urbanística do município.
Portanto, fica evidente que estão sendo ignoradas etapas fundamentais para decidir o destino de duas áreas essenciais para a provisão habitacional para a população de baixa renda do município. O município, até o momento, adota uma postura favorável ao grupo empresarial e ignora décadas de lutas dos movimentos sociais, desperdiçando mais uma oportunidade de negociar com o proprietário das áreas a construção de empreendimento habitacional de interesse social no mesmo local.
As próximas semanas vão exigir dos movimentos muita mobilização para a garantia de direitos conquistados há muitos anos, sobretudo o direito a morar em áreas com boa oferta de transportes, de serviços públicos e privados e de oportunidades de trabalho, elementos que são determinantes para a fixação da população de baixa renda nos empreendimentos habitacionais. Limitar a produção de moradias populares a localizações mais distantes das centralidades, ainda que com pretensos ganhos em quantidade de unidades habitacionais, é uma forma de segregação socioespacial, pois
retira das famílias vulneráveis oportunidades de trabalho e de acesso ao que a cidade tem de melhor a oferecer. Ou seja, a luta pelo Direito à Cidade requer mobilização e diálogo constante e no caso dessas áreas de ZEIS da Tripa poderá ser decisiva, pois se o interesse desse grupo econômico prevalecer neste caso, esse processo poderá se repetir em outras ZEIS do município, condenando cada vez mais os mais vulneráveis às localizações periféricas.
É fundamental que o Executivo Municipal e a Câmara de Vereadores respeitem a resolução nº 4 da Conferência Municipal de Habitação, a fim de garantir o interesse público e maior vantagem na política habitacional, com a revogação imediata do artigo 76 do Plano Diretor e do artigo 152 da Lei de Uso e Ocupação do Solo, que passaram a permitir alteração de uso de ZEIS mediante pagamento, dando respaldo à priorização de construção de projetos HIS em áreas de ZEIS e a aplicação dos mecanismos do Estatuto da Cidade, para garantia a construção de HIS em terrenos públicos e privados.
Assinam o documento:
Jean Pierre Crété - Sindicato dos Arquitetos no Estado de São Paulo - SASP
Laís Granado Coelho - Coletivo ATHIS na Baixada - AnB
Thais Polydoro Ribeiro - Instituto Elos
Marise Cabral - Concidadania
Mônica Antonia Viana - Comissão de Política Urbana, Ambiental e Territorial (CPUAT-CAU/SP)
Central dos Movimentos Populares - CMP
Luiz Pereira dos Santos - Frente por Moradia da Baixada Santista, F.M.B.S
Márcia Falcão - União dos Movimentos de Moradia, UMM
Josias Souza Neto - Associação Movimento Pró-Moradia Sítio do Campo
Gradsnay Faustino - Associação dos Cortiços do Centro
Nunes Lopes - Peabiru CTA
Tânia Maria Diniz - Núcleo da Baixada Santista do Observatório das Metrópoles
Vitoria Santos Oliveira - Campanha Despejo Zero da Baixada Santista
Anibal Ortega Pereira da Silva - Associação Cultural José Martí da Baixada Santista
Carlos Riesco - Central Única dos Trabalhadores
Genivaldo José da Rocha - Associação de Moradores da Rua João Carlos Da Silva e Adjacências do Bairro São Manoel
José Marques Carriço - Núcleo da Baixada Santista do BrCidades
Samara N. B. de Freitas - Conselheira CMDU pelo SASP
Leonardo Antônio Moraes Vasconcelos Ferraz - Associação dos Moradores do Bairro São Manoel
Maurício Valente Souto de Castro - Centro de Direitos Humanos da Baixada Santista Irmã Maria Dolores
Rodrigo Savazoni - Instituto Procomum