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Post date: Oct 12, 2009 11:33:21 PM
Políticos, sindicatos y funcionarios: crónica de una muerte anunciada
Informe Selas sobre el pasado y presente de la función pública española
(Del futuro no hablo porque, de seguir así, no existirá)
Por José Ángel Pérez Selas
ADVERTENCIA: este artículo no gustará a la mayoría de los funcionarios. Pero su lectura es recomendable, tanto para ellos, que en un porcentaje muy elevado ignoran cómo hemos llegado a la crítica situación en que nos encontramos, como para los no iniciados quienes, con demasiada frecuencia, formulan opiniones y juicios de valor carentes de todo rigor. Los contenidos son producto de la formación teórica y de la amplia experiencia funcionarial de quien lo suscribe, actualmente Técnico de Gestión de la Junta de Castilla y León. No obstante, considero que cualquier funcionario, de cualquier administración, puede identificarse perfectamente con la problemática que se describe.
¿De dónde venimos?
Siguiendo el clásico manual de Ramón Parada “Derecho Administrativo II: Organización y empleo público”, a nivel mundial hay dos modelos de función pública: los abiertos y los cerrados. Los modelos “abiertos” se basan en unas descripciones detalladas de los puestos de trabajo (el equivalente a nuestras relaciones de puestos de trabajo, las famosas RPT). Este sistema presupone un sistema educativo altamente fiable, pues los funcionarios son contratados en base a la titulación exigida para cada puesto de trabajo, sin necesidad de tener que superar un proceso selectivo. Se presupone que los puestos burocráticos pueden ser desempeñados por cualquier ciudadano que tenga la formación adecuada. Una vez dentro, en ningún caso se integran en un cuerpo jerarquizado de funcionarios. Su destino es la plaza concreta para la que han sido contratados.
Del mismo modo que ingresaron en una plaza cuya provisión era conveniente en un momento dado, cuando las necesidades del servicio lo aconsejan, son despedidos libremente, pues no tienen derecho a la estabilidad en el empleo. Las plantillas de funcionarios son altamente flexibles porque, en función de las necesidades, el sistema permite contratar con rapidez para cubrir las vacantes y deshacerse de los excedentes sin formalismos.
Este es el modelo imperante en los Estados Unidos y se fundamenta en la necesidad de evitar una “propiedad antidemocrática” de las funciones públicas. Los funcionarios deben rendir cuentas de su gestión tras cada proceso electoral, para obtener su confirmación en el puesto. Teóricamente este planteamiento es impecable, pero siempre acaba degenerando en un sistema de botín electoral (spoil system). Después de las elecciones los políticos sin escrúpulos tienden a utilizar sus prerrogativas para despojar de sus puestos a los funcionarios afines al otro partido, para repartir el “botín” del empleo público entre los afines. Estas cesantías políticas han generado importantes crisis en la prestación de los servicios del Estado, e incluso ha llegado a producir movimientos de insubordinación en el Ejército.
Por su parte, los sistemas cerrados de función pública, de carrera administrativa o sistemas de función pública propiamente dichos, se fundamentan en la necesidad de una formación especializada y diferenciada para entrar al servicio de la Administración. Además, a los servidores públicos se les supone una “vocación de servicio” lo que justifica la creación de una estructura jerarquizada y una disciplina. Así surgen los cuerpos de funcionarios y la carrera, todo ello debidamente regulado por un estatuto general y otros particulares, que detallan los derechos y obligaciones peculiares de los empleados públicos. Éstos, cuando acceden a la función pública, no lo hacen en un puesto concreto, sino en un “cuerpo” o colectivo jerarquizado de funcionarios que tienen a su cargo la prestación de un servicio público. El derecho a la carrera se concreta en un derecho al ascenso, estrictamente regulado, que permite a los funcionarios acceder a puestos de trabajo cada vez de mayor importancia, responsabilidad y retribución.
En los sistemas de carrera, para acceder a la función pública se exigen unos conocimientos especiales que no proporciona el sistema educativo. Y para acreditar esos conocimientos es necesario superar un riguroso proceso selectivo, en concurrencia competitiva (oposición) que, en muchos casos, debe complementarse con la superación de cursos de formación en escuelas de funcionarios. Superada la selección se accede a un cuerpo de funcionarios y comienza la carrera administrativa.
Este es el modelo francés, que se debe al ingenio de Napoleón, quien organizó la burocracia civil de forma parecida a como estaba organizada la carrera militar para, de este modo, lograr una mayor eficacia en la prestación de los servicios públicos. Al igual que en el ejército, el elemento clave es el cuerpo, agrupación de funcionarios jerarquizados según su grado o categoría personal y que se rigen, además de por el estatuto general, por su estatuto particular. El ingreso en el cuerpo se realiza por los grados o categorías inferiores y luego, en principio, todos están en igualdad de condiciones para ascender, ya sea por la antigüedad, por méritos o por la superación de un proceso selectivo (concurso u oposición).
En el modelo francés no cabe la discrecionalidad, ni en los nombramientos ni en los ascensos. De este modo el sistema se garantiza unos funcionarios altamente capacitados y motivados, consiguiendo un nivel excelente, sobre todo en los cuerpos superiores, a los que acceden solamente los más ambiciosos y capaces. La estabilidad en el empleo evita crisis en la prestación de los servicios públicos, pero genera rigideces cuando se trata de adaptar las plantillas de funcionarios a la coyuntura cambiante.
El modelo alemán, cosa extraña en la disciplina prusiana, implantó la posibilidad de que en la Administración coexistan funcionarios de carrera con personal laboral sujeto al Derecho privado o laboral. Esta ocurrencia, recogida en la Ley Fundamental de Bonn, generó una inmensa confusión a la hora de repartir los puestos que corresponden a cada cual. También se originaron graves tensiones y conflictos entre los dos colectivos, por estar sujetos a distintos estatutos en la regulación de sus derechos y obligaciones. Cada uno de ellos quería incorporar las ventajas del otro y así se ha ido logrando una cierta uniformidad, con unas regulaciones que han conseguido limar progresivamente las diferencias. Lo único que separa claramente a ambos colectivos es la carrera de los funcionarios, que no tienen los laborales. Éstos, al ser contratados para un puesto concreto, no tienen derecho al ascenso. La única forma de mejorar es superar una nueva selección para obtener un puesto mejor.
El sistema italiano, partiendo del modelo francés de carrera, ha llegado al disparate de aplicar la negociación colectiva de los trabajadores al conjunto del funcionariado. Los italianos no se han enterado de la misa pues, si el estatuto de los funcionarios está regulado por una ley aprobada por el parlamento, ¿Qué es lo que hay que negociar con los sindicatos?
El revoltijo funcionarial español
El gran problema que tiene España es que, si hay algo que funciona en beneficio del interés general, inmediatamente se le buscan las vueltas para utilizarlo en provecho propio, corromperlo y destruirlo.
Se puede afirmar que hasta 1984 en España hubo un modelo de función pública de carrera de corte francés. A lo largo del siglo pasado se fueron creando los grandes cuerpos de funcionarios jerarquizados en función del grado o categoría personal. Esa estructura jerarquizada se recoge en el escalafón o plantilla de cada Ministerio, documento en el que se reflejan los empleos reservados a cada cuerpo (ordenados territorialmente) y la categoría funcionarial necesaria para desempeñarlos.
De forma paulatina se fue pasando de una situación de inestabilidad en el empleo (cesantías) a otra de propiedad en el empleo, a la que se accedía normalmente cuando el ingreso se hacía mediante la superación de una oposición. Toda la Administración estaba formada por funcionarios en propiedad o interinos.
El sistema de carrera recibió un duro golpe con la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964. Esta norma franquista se cargó la jerarquía de los cuerpos funcionariales suprimiendo los grados o categorías personales de esos cuerpos. Es decir, suprimió el escalafón. El objetivo era aumentar la discrecionalidad política, permitiendo el control de la burocracia. Dado que todos los miembros del cuerpo ahora eran iguales, se podía nombrar para los puestos de mayor responsabilidad (y retribuciones) a los recién ingresados, poniendo a sus órdenes a los de mayor antigüedad. Se había introducido la discrecionalidad política en la carrera administrativa, permitiendo ascensos meteóricos de los más “enchufados”. Se mantuvo sin embargo el sistema de carrera en el Cuerpo Diplomático, en los Cuerpos Militares, en la Policía y en la Carrera Judicial.
Otro importante desbarajuste de la Ley de 1964 fue la introducción de nuevos tipos de empleados públicos distintos de los funcionarios. Así aparecieron los funcionarios eventuales o de confianza política, los contratados en régimen de Derecho Administrativo y los contratados laborales. El común denominador de todas estas modalidades es que permitían burlar los principios de mérito y capacidad para acceder a la función pública, pues los nombramientos se hacían discrecionalmente, sin superar la correspondiente oposición. Todavía hoy hay miles de funcionarios en activo que entraron por estas vías.
A pesar de todo, en términos generales, la burocracia de la etapa franquista se caracterizó por su economía (reducido número de funcionarios) y por el predominio de la tecnocracia (acceso a las jefaturas de los funcionarios más cualificados). Sólo de esta forma se explica que el padre de la Vicepresidenta De la Vega, a pesar de cierta cuarentena preventiva, terminase su vida administrativa en una jefatura y con distinciones honoríficas por su carrera. Esto habría sido imposible con el actual régimen.
Pero la verdadera acta de defunción del funcionariado fue la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública de 1984. Con ella se puede decir que el “felipismo” enterró definitivamente el sistema de carrera en favor de un modelo de “botín electoral” a la americana. El gobierno socialista recelaba de la administración heredada del franquismo y estimó necesario y conveniente darle un giro a la izquierda “a la brava”. Para ello:
1.- Profundizó en la discrecionalidad política de los nombramientos, atribuyendo a cada Administración la elección de los puestos de trabajo que debían cubrirse por concurso de méritos o por libre designación. Obviamente, se reservaron para la libre designación todos los puestos de mayor jerarquía responsabilidad y retribuciones, que en muchos casos acabaron en manos de personajes de escasa formación, corruptos, incompetentes o todo a la vez. El escándalo adquirió tales dimensiones que por Ley de 1988 se tuvo que limitar la discrecionalidad en la libre designación, concretando los puestos que estaban reservados a esta forma de provisión: “Subdirector General, Delegados y Directores regionales o provinciales, Secretarias de altos cargos, así como aquellos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo” La coletilla final dejó la puerta abierta para que las comunidades autónomas hiciesen lo que les viniese en gana. Bajo el mandato de Fraga en la Xunta de Galicia, se reservaron a la libre designación todos los puestos de niveles superiores. Esto supone la politización total de la Administración.
2.- Se mantiene la figura del personal eventual o de confianza política. Se trata de los famosos “asesores a dedo” que desempeñan puestos de confianza no reservados a funcionarios y que son nombrados y cesados discrecionalmente por los cargos políticos. Desde entonces su número ha crecido exponencialmente en todas las administraciones, siendo el instrumento predilecto para la colocación de la “casta política” sin escatimar en costes. Baste recordar los 300 asesores de Zapatero, o la cifra increíble de los que prestan apoyo a Gallardón en el Ayuntamiento de Madrid. Las Di putaciones también emplean a gran cantidad de supuestos “asesores” cuya función es la pura y dura militancia partidista.
3.- Como ocurre que no hay dos sin tres, se potenció la utilización de la contratación de personal laboral en las administraciones, tanto de laboral fijo (con la misma estabilidad que los funcionarios) como de laboral de duración determinada (que mediante el fraude de ley acababa convirtiéndose en fijo). La vía de la contratación, al burlar el sistema de oposiciones que se exigía para los funcionarios, permitió al PSOE y a los sindicatos UGT y CC.OO. (entre otros) colocar a decenas de miles de afiliados en las distintas administraciones. Aprovechando el vacío normativo, se contrató a personal laboral para desempeñar puestos de trabajo de funcionarios.
Las tensiones que se produjeron entre los que entraban por oposición y los contratados comenzaron a perturbar el normal funcionamiento de los servicios públicos. Al final se recurrió al Tribunal Constitucional, quien en su Sentencia 99/1987, de 11 de junio, si bien tuvo que admitir la figura de los laborales en la Administración matizó que, en general, los puestos de trabajo públicos estaban reservados a los funcionarios, por lo que instó al Desgobierno a relacionar aquellos puestos que, con carácter excepcional, podían ser desempeñados por personal laboral. Así lo hizo mediante la Ley de 1988 de Modificación de la Ley de Medidas de 1984. El resultado fue que muchos de los que habían sido contratados estaban ocupando plazas ahora reservadas a funcionarios. Para regularizar su situación se optó por los procesos de funcionarización de esos laborales, que han alcanzado hasta nuestros días. La culminación del despropósito es la situación vigente en la que, en función de lo que más convenga a cada cual, los contratados laborales pueden optar por funcionarizarse (sin proceso selectivo, por supuesto) y los funcionarios pueden “laboralizarse”. Solución salomónica para dirimir las disputas entre ambos colectivos.
4.- La mezcla del sistema de empleo (relaciones de puestos de trabajo) y del sistema de carrera (cuerpos de funcionarios).
Desde la Ley de Medidas del año 1984 la organización de la función pública resulta caótica, porque se utilizan al mismo tiempo dos fórmulas que resultan incompatibles: las relaciones de puestos de trabajo (sistema de empleo) y los cuerpos de funcionarios (sistema de carrera). Actualmente, tras la entrada en vigor del Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007, de 12 de abril) los Cuerpos de Funcionarios, según la titulación exigida para el ingreso, son cuatro: el Superior (Grupo A1); el de Gestión (Grupo A2); el Administrativo (Grupo C1) y el Auxiliar (Grupo C2).
A su vez, los puestos de trabajo se clasifican en 30 niveles, estando asignado a cada cuerpo un intervalo de niveles. El problema es que esos niveles no son exclusivos de cada cuerpo, pues hay niveles compartidos. De este modo, es posible que un funcionario de un cuerpo superior pueda depender jerárquicamente de otro perteneciente a uno inferior. Hay casos absurdos como los que suceden en la Universidad de Salamanca. Las promociones internas ficticias dan lugar a que, tras la superación de las pruebas, los funcionarios se queden en su puesto de trabajo, debidamente reclasificado. Así se dan situaciones en las que un funcionario del Cuerpo de Gestión puede estar a las órdenes de otro del Cuerpo Auxiliar Administrativo. En la Xunta de Galicia abundan las plazas que pueden ofertarse indistintamente a funcionarios pertenecientes a tres cuerpos diferentes. En este caso la antigüedad suele vencer siempre a la titulación académica.
5.- La introducción de la negociación colectiva en las administraciones: la gran pieza cobrada por algunos sindicatos.
No cabe duda de que para algunos sindicatos la Administración era lo más parecido a una reserva de caza mayor, con un suministro ilimitado de presas. Si conseguían meter la cabeza, el número de afiliados y representantes crecería de forma espectacular, con lo que también sus ingresos se dispararían. Contando con una fuerte presencia en el Estado y en las nuevas administraciones autonómicas, que crecían como setas en otoño lluvioso, podían llegar a instalarse en el presupuesto, utilizando su capacidad de negociación como un chantaje para participar en el reparto de los recursos públicos.
Pero la negociación colectiva en una materia que, según la propia Constitución era prerrogativa de las Cortes, pues imponía su regulación por ley, resultaba un sinsentido. No obstante, al PSOE también le interesaba que su sindicato filial UGT y CC.OO., también afín ideológicamente, participasen en el control de la Administración. Y así surgió en 1988 la Ley de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas. Con ella consiguieron entrar por la puerta grande, con importantísimas prerrogativas, que en algunos casos eran auténticos privilegios.
La consecuencia más inmediata de la negociación colectiva fue la aparición de tantos regímenes funcionariales como administraciones dotadas de autonomía había. La regla general que rige desde entonces es que, cuanto más pequeña es una administración, mayor es el nepotismo y mejores son las condiciones laborales y las retribuciones que se acuerdan con los representantes sindicales. En los ayuntamientos y diputaciones la mayor parte de los funcionarios han entrado gracias a los masivos “enchufes” de alcaldes y presidentes, de los que los algunos sindicatos han sido partícipes, cómplices y colaboradores necesarios. Hoy la administración local está absolutamente fuera de control, con unas retribuciones que resultan insultantes, tanto para los vecinos que las pagan aguantando el expolio municipal, como para los demás funcionarios que sufrimos el agravio comparativo. El motivo de tan generosas dádivas es doble. Por una parte, los políticos deben ser generosos con los familiares y militantes del partido (todo queda en casa). La segunda razón es incluso más perversa. En las administraciones pequeñas todos saben los tejemanejes que se traen entre manos los políticos. Y muy a menudo se trata de asuntos turbios o directamente delictivos. Por lo tanto, con las retribuciones desproporcionadas se pretende comprar su silencio, haciéndoles partícipes de la corrupción.
Otra muestra de los privilegios de los funcionarios locales es que tienen abiertas de par en par las puertas de la administración autonómica. Pueden acceder al desempeño de puestos de trabajo en la administración de su comunidad autónoma, pero la administración local está blindada para los funcionarios ajenos. Se trata de un clarísimo trato de favor, sobre todo si tenemos en cuenta que, debido a los elevadísimos niveles con que los han obsequiado los políticos, los funcionarios locales arrasan en los concursos autonómicos. Pocos son sin embargo los que dan este paso, debido a la espectacular diferencia en las retribuciones entre ambas administraciones.
Hay otras entidades de reducidas dimensiones, como son las universidades públicas, en las que la endogamia (sobre todo entre el profesorado) y una mal entendida autonomía universitaria, han degenerado en extraordinarias condiciones laborales. Los rectores han estado disparando con pólvora del Rey, pues la nómina entera se la pasan a la comunidad autónoma de la que dependen. En Castilla y León, antes de ser transferidas, dejaron cerradas unas negociaciones que se traducirían luego en importantísimos incrementos de los gastos de personal. La Junta dijo sí a todo, ansiosa por recibir la competencia. También en las universidades se ha producido otro resultado perverso, fruto de la intervención sindical. Se trata de la eliminación de competidores externos mediante la reserva de todas las plazas vacantes de las convocatorias de PAS (Personal de Administración y Servicios) a la promoción interna. Antes la legislación básica estatal establecía un límite máximo del 50% de las plazas que se podían reservar a la promoción interna. Algunos sindicatos se encargaron de hacerlo desaparecer, propiciando en muchos casos promociones devaluadas o ficticias en provecho de sus representantes y de sus representados.
Mientras tanto, en las administraciones masivas por número de funcionarios, como son el Estado y las Comunidades Autónomas, de las que sacaban la mayor tajada en forma de subvenciones, siempre se han mostrado blandos y condescendientes. Hasta tal punto es así que se puede afirmar rotundamente que los funcionarios autonómicos y estatales no nos hemos beneficiado en absoluto de los años de la bonanza económica, debido sobre todo a la sospechosa pasividad de nuestros representantes. Pero que nadie se engañe, que la mayoría no haya sacado provecho no significa que todos hayan salido con las manos vacías.
En la Junta de Castilla y León la representación de los funcionarios ha estado infestada de colectivos de interinos que perseguían un único objetivo: acceder a la función pública en condiciones privilegiadas. Para ello no han dudado en utilizar la negociación para hacer derogaciones puntuales de los principios de igualdad, mérito y capacidad. Las administraciones están llenas de poternas, pasadizos y subterráneos por los que se han colado ejércitos enteros. Se me ocurren muchos ejemplos, pero los más escandalosos son, sin ninguna duda, los excavados por el profesorado en Educación y por el personal sanitario. Es normal que los interinos defiendan su puesto de trabajo, pero los que hemos accedido por oposición nos sentimos agraviados. La ley siempre dice taxativamente que la prestación de servicios como personal interino, en ningún caso se puede considerar mérito para acceder a la función pública o a la promoción interna. Nunca ha servido para nada, porque lo cierto es que acaban accediendo mediante procesos selectivos privilegiados (profesorado) o directamente, sin ninguna prueba de capacitación (personal sanitario). Y una vez convertidos en funcionarios de carrera, se les computan los servicios prestados como interinos en la antigüedad, perjudicando claramente a quienes han seguido el procedimiento ordinario de ingreso. Para esto sirven algunos sindicatos, para agraviar a los mejores.
En definitiva, la negociación colectiva sólo ha servido para crear diferencias, discriminaciones y agravios comparativos injustificados e injustificables entre los distintos colectivos de funcionarios. Estas auténticas bombas de relojería han permanecido inactivas hasta que llegó el momento en que se acabó el dinero y fue necesario recortar las nóminas. Ahora ya nadie se calla. Los Gestores de Hacienda contradicen las declaraciones de los ministros. La Guardia Civil se insubordina y deja de cumplir la orden de imponer multas, e incluso se atreve a manifestarse. La Policía Nacional anda tan soliviantada por su discriminación con las policías locales que el propio Rubalcaba ha intentado controlarla, mediante el nombramiento a dedo de los comisarios. Pero están hechos unos leones y se lo han tumbado en los tribunales.
Para terminar, veamos cómo se razonan en la Exposición motivos del Estatuto Básico del Empleado Público las injustificables diferencias en los modelos funcionariales. Un auténtico ejercicio de hipocresía.
La existencia de las autonomías justifica que “el régimen de la función pública no puede configurarse hoy sobre la base de un sistema homogéneo que tenga como modelo único de referencia a la Administración del Estado. Por el contrario, cada Administración debe poder configurar su propia política de personal, sin merma de los necesarios elementos de cohesión y de los instrumentos de coordinación consiguientes. Por tanto, la densidad de la legislación básica en materia de función pública debe reducirse hoy en día, en comparación con épocas pasadas, teniendo en cuenta en todo caso las determinaciones de los Estatutos de Autonomía y la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional.
De otra parte, la apertura de mayores espacios a la autonomía organizativa en materia de personal es también necesaria para posibilitar la regulación diferenciada de los sectores del empleo público que lo requieran. Asistimos hoy, en efecto, a una gradual multiplicación de las formas de gestión de las actividades públicas dentro de cada nivel territorial de gobierno, que persigue responder adecuadamente a las exigencias que plantea, en cada caso, el servicio eficaz a los ciudadanos. La organización burocrática tradicional, creada esencialmente para el ejercicio de potestades públicas en aplicación de las leyes y reglamentos, se ha fragmentado en una pluralidad de entidades y organismos de muy diverso tipo, dedicadas unas a la prestación de servicios directos a la ciudadanía y otras al ejercicio de renovadas funciones de regulación y control. Esta diversidad de organizaciones ha contribuido igualmente a la heterogeneidad actual de los regímenes de empleo público. La correcta ordenación de este último requiere soluciones en parte diferentes en unos y otros sectores y, por eso, la legislación general básica no puede constituir un obstáculo ni un factor de rigidez. Antes al contrario, ha de facilitar e impulsar las reformas que sean necesarias para la modernización administrativa en todos los ámbitos.”
¿Alguien ha entendido algo?
6. Oscurantismo, discrecionalidad y descontrol en las retribuciones.
Tradicionalmente el sueldo era el único concepto retributivo que percibían los funcionarios, sin perjuicio de que resultase compatible con determinadas indemnizaciones. Como el sueldo venía determinado por el grado o categoría personal, la transparencia era absoluta y las retribuciones uniformes.
La Ley de Funcionarios de 1964 quebró este modelo al eliminar los grados personales. Para introducir discrecionalidad y confusión en las retribuciones se creó el doble sueldo: el sueldo reglado (o sueldo propiamente dicho) y el sueldo discrecional, integrado por distintos complementos. A todo ello había que añadir diversas indemnizaciones, gratificaciones e incentivos.
En la Ley de 1984 se profundiza en la discrecionalidad, al mezclar definitivamente las retribuciones básicas (sueldo, trienios y pagas extraordinarias) iguales para todos los funcionarios pertenecientes al mismo cuerpo, con las retribuciones complementarias (complementos de destino, específico, de productividad y gratificaciones por servicios extraordinarios). Además, las retribuciones básicas (claras, transparentes y uniformes) fueron perdiendo peso con respecto a las complementarias. En las primeras estaba garantizado un mayor igualitarismo entre los cuerpos, al establecer un abanico salarial máximo de 1 a 3. Es decir, las retribuciones superiores no podían triplicar en cuantía a las inferiores. En las complementarias no hay límite alguno a las diferencias retributivas.
El objetivo principal de la negociación colectiva ha sido siempre mejorar las condiciones económicas de los funcionarios. Sobre las retribuciones básicas no cabe negociación, pues su cuantía viene determinada anualmente en las leyes de presupuestos. Todo el peso de la negociación se ha centrado en mejorar las complementarias. Aquí es donde se ha producido el gran descontrol y los agravios comparativos que son ofensivos. Según la administración a la que pertenezca el funcionario, puede llegar a ganar el doble e incluso el triple.
La cuantía del complemento de destino (que retribuye el grado personal o nivel del puesto de trabajo) también viene determinada en las leyes de presupuestos. Algunos sindicatos se han centrado en mejorar los niveles mínimos asignados a cada Cuerpo, con resultados escandalosos. Mientras en las universidades y en los ayuntamientos el nivel mínimo del Cuerpo Auxiliar Administrativo es el 18, en la Junta de Castilla y León es el 14, y hasta hace unos meses era el 12.
El complemento específico tenía por objeto retribuir los puestos de trabajo en función de su dificultad, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad, penosidad… Los encargados de valorar discrecionalmente estos conceptos, difícilmente mensurables, han sido los políticos, con el silencio cómplice de algunos sindicatos. Y de aquí surgen las grandes diferencias. Gracias a este complemento las retribuciones de los cargos de libre designación pueden triplicar fácilmente en cuantía a las que perciben los funcionarios de concurso. En la administración local hay barra libre de específicos para premiar a parientes y militantes del partido. Basta una pincelada: cuando un alcalde se fija el sueldo discrecionalmente, suele tomar como referencia el del funcionario mejor pagado, normalmente el Secretario. Piensen en la cantidad de alcaldes que ganan más de 80.000 € y se asustarán de lo que les están pagando. Esto en las grandes ciudades, pero las condiciones retributivas de ensueño se han extendido incluso a los pequeños ayuntamientos, comprometiendo seriamente su viabilidad. El Secretario de un ayuntamiento de menos de 2.000 habitantes supera fácilmente los 50.000 € brutos anuales.
En la Junta de Castilla y León, la apatía de los altos cargos a la hora de adaptar la retribución a la dificultad de cada plaza (salvo en los puestos de libre designación) está originando crisis importantes en la prestación de los servicios. Al pagar igual a todos los funcionarios, sin tener en cuenta el trabajo que realizan, tienden a abandonar las plazas de más complejidad para trasladarse a otras más mediocres. Los servicios están en situación de constante provisionalidad por la huida de la elite hacia destinos menos expuestos. Tal es el pánico que producen estas movilidades que no han dudado en restringir los concursos de traslados, celebrándolos cada cuatro o cinco años, en lugar del concurso anual que está establecido por ley. Pero esta solución sólo genera más frustración y descontento entre el funcionariado, que ve cómo sus derechos se conculcan sin ninguna defensa posible.
El complemento de productividad, cuyo objeto, como su propio nombre indica, es retribuir el rendimiento, también se ha desvirtuado. En muchas administraciones se han alcanzado acuerdos con algunos sindicatos para abonar una cuantía mensual fija, escalada según los distintos cuerpos. Al estar igualados todos en productividad, nadie va esforzarse en hacer más que la media.
Las gratificaciones tienen por objeto retribuir los servicios extraordinarios realizados fuera de la jornada normal. Para evitar la picaresca se dispone que no puedan ser fijas en su cuantía ni periódicas en su devengo. Esta limitación no afecta, por lo que he comprobado, a los cargos de libre designación, que tienen en las gratificaciones un concepto retributivo más. Y eso a pesar de que con el complemento específico suele retribuírseles una jornada de especial dedicación. Por supuesto, el oscurantismo sobre las gratificaciones que se pagan es total.
En la Junta de Castilla y León (y en las demás autonomías) ciertos colectivos de funcionarios, prevaliéndose de su importancia estratégica, se han dotado de todo tipo de privilegios retributivos. Es el caso del personal médico el cual, visto lo que han negociado sus elitistas sindicatos, deberían prestar juramento hipocrático (de hipócritas) por su vocación pesetera. Hasta hace poco estaban cobrando un complemento de dedicación exclusiva. Nada que objetar, si no fuese porque no resultaba incompatible con la prestación de servicios en la sanidad privada ni con la posesión de consultas particulares. Hoy este colectivo vuelve a estar en pie de guerra porque la Junta ha intentado acabar con el fraude de las guardias. Por lo que parece, era una práctica habitual aplazar operaciones para forzar esos turnos de guardia, que les reportaban incrementos de hasta un 30% en sus retribuciones. Y como guinda tenían también la compensación con jornadas de descanso. Con este panorama resulta dudoso que a los médicos les interese el buen funcionamiento de la Sanidad Pública. ¿Alguien se ha dado cuenta del conflicto de intereses?
Aún a riesgo de aburrir, no quiero dejar pasar la ocasión de denunciar otra práctica abusiva, sólo explicable por la indolencia de los responsables de personal. Se trata del cobro indebido de indemnizaciones por razón del servicio, fundamentalmente dietas y desplazamientos. Hasta que estalló la crisis, en la Junta de Castilla y León constituían para muchos técnicos un sueldo extra mensual. Algunos llegaron al extremo de organizar el trabajo en función de las salidas que era necesario realizar para cobrar esas dietas, utilizando además inútilmente los vehículos oficiales. Otros, verdaderos corruptos, se cobraban esas dietas sin salir de la oficina. Pero tanto fue el cántaro a la fuente…
Recientemente el Estatuto Básico de los Empleados Públicos ha añadido otro factor más de discordia, al introducir un nuevo elemento para determinar la cuantía y estructura de las retribuciones: “La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.” Si usted pregunta a los funcionarios de la Junta por la llamada “carrera horizontal” pocos sabrán explicarles en qué consiste. Pero todos se quejarán amargamente de que en Sanidad ya la han implantado y los funcionarios de ese servicio están cobrando más. Los agravios se producen incluso dentro de la misma casa.
Si leemos detenidamente el artículo 17 del mencionado Estatuto, podríamos pensar que se trata de volver a implantar, en un colosal revuelto de ajetes y gambas, el antiguo escalafón.
Artículo 17. Carrera horizontal de los funcionarios de carrera.
Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto podrán regular la carrera horizontal de los funcionarios de carrera, pudiendo aplicar, entre otras, las siguientes reglas:
a) Se articulará un sistema de grados, categorías o escalones de ascenso fijándose la remuneración a cada uno de ellos. Los ascensos serán consecutivos con carácter general, salvo en aquellos supuestos excepcionales en los que se prevea otra posibilidad.
b) Se deberá valorar la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño. Podrán incluirse asimismo otros méritos y aptitudes por razón de la especificidad de la función desarrollada y la experiencia adquirida.
De todo ello se desprende que, con la Ley de 1984 y posteriores, el PSOE implantó definitivamente un sistema de botín electoral a la americana. El partido triunfante coloca a su ejército de ocupación en todas las estructuras de la administración, que deja de servir con objetividad a los intereses generales. Lo que prima a partir de entonces es el interés partidista, que no es otro que el de la perpetuación en el poder. La mayor parte de las decisiones sobre la utilización de los recursos públicos se tomarán en función de la agenda electoral. Entonces los abusos de poder y la corrupción se generalizan, como se demostró en la etapa final de Felipe González.
En la década de los 80 el PSOE trató de convertir a España en un régimen totalitario, aprovechándose de la inexperiencia propia de la juventud de nuestra democracia. El asalto a las distintas administraciones e instituciones fue total:
· Incentivó la colaboración con el ejecutivo de los funcionarios de elite (Cuerpos de Letrados e Inspectores de Hacienda) mediante mejoras retributivas y otros favores. Aznar ahondó en esta línea de la zanahoria y Zapatero no les va a la zaga.
· Propició el nepotismo en la universidad, con la clara intención de ideologizar a las futuras elites de la sociedad. Aquí en Salamanca se dice que, si llega a cerrar la Universidad, en el caso del profesorado sólo afectaría a unas cuantas familias. Como era de esperar, el nivel de los docentes cayó por los suelos.
· Acabó con la independencia de la administración de justicia. Mediante el nombramiento de la mayoría de los miembros del Consejo General de Poder Judicial y del Tribunal Constitucional por las Cortes, el partido que conseguía la mayoría absoluta sometía a los órganos judiciales. La Fiscalía también pasó por el aro mediante una férrea disciplina jerárquica, con un Fiscal General del Estado convertido en una especie de comisario político del gobierno. Para mayor vergüenza, se consiguió burlar el acceso a la carrera judicial por oposición, creando un turno especial para “juristas de reconocido prestigio” que es fácil imaginar cómo se utilizó.
· Sometió a los sindicatos mayoritarios U.G.T. y CC.OO., afines ideológicamente, y a la misma patronal, integrándolos en la administración mediante la atribución de funciones públicas propias del Estado, tales como la formación profesional ocupacional y la solución de conflictos laborales. Todos ellos se instalaron en el presupuesto, del que percibían una riada creciente de subvenciones que les permitió incrementar constantemente su burocracia interna.
· Dejó seriamente tocada la libertad de prensa, al establecer un sistema de concesiones de licencias administrativas de radio y televisión, con la clara finalidad de controlar y limitar la independencia de los medios.
· Funcionarizó de facto a gran parte del colectivo del mundo de la cultura, que entró en la órbita de la administración a través de las subvenciones, lo que llevó a muchos a convertirse en lacayos del poder, con gran lucro personal.
Zapatero mamó de este totalitarismo durante los años que estuvo de diputado raso. Bajo la falsa fachada del talante, se adentró todavía más en la peligrosa senda del control y de la perversión de las instituciones. Tiene el dudoso honor de ser el primer presidente de la democracia que ha utilizado de forma coordinada a la justicia, la fiscalía, la policía y los medios de comunicación para la lucha partidista. Desde mi punto de vista, la famosa cacería de Garzón y Bermejo, en vísperas del lanzamiento mediático del Caso Gürtel, es uno de los episodios más tristes de nuestra democracia. Rubalcaba, ministro heredado del felipismo, trató de implantar la libre designación para todos los altos cargos policiales, con un claro tufillo a policía del partido típico de un régimen dictatorial.
¿Y qué alternativas ofreció el PP a este modelo de ocupación del sector público cuan piratas repartiéndose un barco botín?
NINGUNA. Aznar en su segunda legislatura tuvo las manos libres para llevar a cabo las reformas necesarias para despolitizar las instituciones. Era la persona idónea para llevarlas a cabo, pero sucumbió a los cantos de sirena del totalitarismo. En su etapa de Castilla y León aprendió que, cuando un partido ocupa todos los resortes del poder en una administración, la alternancia se hace inviable, propiciando la perpetuación de la casta dirigente. Cuando consiguió la presidencia del país también tuvo que transigir con la cruda realidad de los barones y caciques del partido, que habían ocupado con sus ejércitos de militantes las autonomías, diputaciones y ayuntamientos. Estos auténticos señores feudales no estaban dispuestos a arriesgarse a perder su presa, que en muchos casos era su única forma de vida, por una ocurrencia regeneracionista del líder. Tuvo algún destello, como el intento de poner coto a la endogamia en la universidad, pero su ley fue inmediatamente abolida por el siguiente gobierno de Zapatero.
Para ilustrar lo que digo, pongo el ejemplo de lo que ha hecho el PP en mi terriña ourensana, o lo que queda de ella, Señor Rajoy.
El presidente de la Di putación Provincial ourensana, el ínclito José Luis Baltar, consiguió imponer a Rajoy, a Feijóo y a la democracia la sucesión dinástica de su hijo al frente de la corporación, retrocediendo desde el siglo XXI a la noche de los tiempos medievales.
Baltar ha elevado el nepotismo a la categoría de arte. El número de personas que ha "promocionado" (eufemismo empleado por él para evitar el malsonante término enchufe) es asombroso y probablemente se cuenten por miles. En la Di putación los principios de igualdad, mérito y capacidad para acceder a los empleos públicos se pasan por el forro del Presidente.
La prensa publicaba hace poco una noticia más sobre las reiteradas acusaciones que ha tenido que afrontar José Luis Baltar, relacionadas con irregularidades en las contrataciones de la Di putación. La oposición ha denunciado desde casos de enchufismo hasta la incorporación en masa de trabajadores en periodo preelectoral para asegurarse votos. El resultado es una administración mastodóntica, en comparación con las escasas funciones que tiene, y que emplea en pagar a su personal la inmensa mayoría de los recursos.
Además de mantener 33 porteros en el Centro Cultural y 16 operarios de limpieza en el Teatro Principal, la Di putación también acumula hasta 15 trabajadores en la Biblioteca de Autores, por lo que los usuarios no disponen de sillas para sentarse. Algo parecido ocurre con los cinco o seis alguaciles que se concentran al lado del despacho de Baltar, que tienen que turnarse para poder utilizar el par de sillas disponibles, según denuncia la oposición. Para dilatar al máximo el poco trabajo que tienen que realizar, uno se dedica a llevar los expedientes, otro el Boletín Oficial de la Provincia, otro el periódico, otro una carta y otro el correo interno, porque no tienen que hacer. En el registro hay cinco personas para poner un sello.
El servicio de obras es el destino que tiene mayor capacidad de contratación. Durante los períodos electorales puede acumular a más de 300 operarios, realizando distintas funciones a lo largo de la provincia. En cambio, el Pazo Provincial se encuentra muy saturado, por lo que unos trabajadores acaban entorpeciendo las tareas que realizan sus compañeros por falta de espacio físico. Tal es la cantidad de "trabajadores" en las dependencias de la Di putación que en ocasiones se ha optado por colocarlos en las oficinas de otras administraciones para que no estorben. Es el caso de las famosas "sillas calientes" del Ayuntamiento de Ourense. Cuando ganaron las elecciones, los del bipartito se encontraron con una sorpresa. Por los pasillos de la corporación había unas sillas con unos individuos que nadie sabía qué hacían o de quién dependían. Además, en el mismo puesto se turnaban distintas personas a lo largo del día, lo cual añadía más misterio al asunto. Al final resultaron ser Agentes de Desarrollo Local contratados por la Di putación, probablemente con cargo a fondos europeos. Huelga decir que todos ejercían de enchufados políticos y que no realizaban otra labor que la de cobrar a fin de mes. Eran tantos que algunos se mandaron de vuelta a los municipios en los que debían prestar sus servicios, para trabajar el voto de sus paisanos. Los más afortunados se quedaron haciendo bulto en la Di putación y los que no cabían, se los endosaron al Concello de Ourense.
Mientras la mayoría de los asalariados de la provincia apenas llegan a los 1.000 € mensuales, en la Di putación no se andan con chiquitas a la hora de pagar a la familia y militantes. Los sueldazos del personal funcionario son de escándalo y se complementan con otras retribuciones tales como subsidios de los tipos de interés por la compra de vivienda, ayudas para estudios del personal y familia y lo último, un plan de pensiones para complementar la escuálida pensión que les quedará en el futuro. Esto en una provincia en la casi el 50% de sus habitantes viven de las pensiones, que además se encuentran entre las más bajas de España. Todo ello con el beneplácito de Comisiones Obreras que, como suele ser habitual en ellos, desempeñan el papelón de sindicato amarillo. El representante de este sindicato en la junta de personal es a su vez concejal del PP.
En una ocasión se me ocurrió la infeliz idea de presentarme a unas oposiciones de Técnico de Administración General. Al final acabaron aprobándolas los hijos de los alcaldes y diputados provinciales del Partido Popular. El escándalo se destapó por la filtración de un opositor que se quedó sin la plaza que le habían prometido. La oposición trató de utilizarlo para erosionar a Baltar. Se oyeron cosas tremendas como que el 80% de la plantilla de la Di putación había entrado a dedo. Fraga se tragó el sapo soltando una frase para la historia: “Es normal que los hijos de las familias prominentes destaquen en las oposiciones”. La imagen de Baltar salió reforzada entre los ourensanos porque quedó meridianamente claro que, quienes aspirasen a conseguir un empleo público, debían pasar bajo el yugo de su señor. Un periodista preguntó a un transeúnte qué le parecía lo de los enchufes, y en la contestación retrató a una sociedad derrotada y destruida en su autoestima: “Ya se sabe, el que a buen árbol se arrima, buena sombra le cobija”.
Si PP y PSOE han sido nefastos para la burocracia, la influencia que han tenido los nacionalistas con ocasión de las mayorías simples de aquéllos ha resultado catastrófica. Su verdadera obsesión ha sido compartimentar España, poniendo barreras de separación por todas partes. Han implantado sistemas discriminatorios de selección de funcionarios con la intención de reservar el empleo público a sus nacionales. En ocasiones han ejercido un nepotismo escandaloso. Me remito a lo que han perpetrado con las policías autonómicas vasca y catalana. Como la Constitución prohíbe la discriminación racial, y la genética también demostró que lo de las razas es cuando menos dudoso, han recurrido a la imposición de barreras idiomáticas para disuadir a los ciudadanos de otros feudos. En ocasiones han ponderado más el conocimiento del idioma propio que una carrera, expulsando a profesionales cualificados e impidiendo la entrada de los procedentes de otra taifa. Los funcionarios de las autonomías, que somos la mayoría, hemos perdido la movilidad geográfica. Por poner un ejemplo, la Xunta de Galicia, presionada por algunos sindicatos, no quiere saber nada de abrir los concursos de traslados a funcionarios de otras autonomías. En mi caso, si se incluye alguna plaza del Cuerpo de Gestión es de forma testimonial, y además acostumbran a ofertarnos lo peor. Nosotros sí que podemos decir que cualquier tiempo pasado fue mejor.
Funcionarios y legislación autonómica: diarrea normativa.
Periódicamente la Junta de Castilla y León (hablo de esta administración porque es la que más conozco, pero es extensible a todas las autonomías) nos sorprende con ocurrencias como la regulación de un código ético para sus empleados públicos. Se trata de acciones publicitarias vacías de contenido, que tienen por objeto presentar ante los ciudadanos una fachada de administración moderna, eficiente y responsable. Poco importa que por dentro el edificio se encuentre en un estado ruinoso. Lo primordial son los titulares grandilocuentes que ofrecen estos trampantojos normativos que los funcionarios leemos estupefactos ante tanta estulticia.
Véase como muestra este fragmento del Código Ético de los funcionarios:
“La Administración de la Comunidad de Castilla y León quiere ser una Administración de confianza por la cercanía a las personas a las que sirve. Una Administración que, en su trabajo diario, demuestre una decidida vocación por entender y atender las necesidades de los ciudadanos y, por ello, valore especialmente aquellas conductas de sus empleados que generan climas de confianza y respeto y que son las que permiten hacer realidad el compromiso de acercar al ciudadano una Administración «más fácil, inteligente, emprendedora, abierta, responsable e integradora”.
Hace unos meses soltaron a los papagayos de la prensa, que repiten las informaciones que les pasan los gabinetes de prensa sin hacer ningún enjuiciamiento crítico, que las Cortes habían regulado los derechos de los ciudadanos ante la administración autonómica. Cualquiera podría pensar que hasta entonces los ciudadanos estaban indefensos y que esos mismos derechos, que se recogían en el artículo 35 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 1992, no podían ser aplicados sin la salvadora intervención de los legisladores regionales.
Se suceden los anuncios sobre los sucesivos acuerdos firmados con los sindicatos mayoritarios para la modernización de la administración autonómica. Poético brindis al sol pues, en la práctica, no vinculan en nada a la administración firmante, que los incumple sistemáticamente. Para muestra los sucesivos compromisos de convocar anualmente los concursos de traslados de funcionarios, algo que es innecesario pactar, pues está recogido en la legislación autonómica. Es decir, la administración y los sindicatos pactan el cumplimiento de la legislación vigente. Pero a la hora de la verdad, los concursos se convocan con una periodicidad quinquenal, lo que frustra la posibilidad de progresar en la carrera funcionarial (si es que a estas alturas sigue existiendo), impide la movilidad territorial, ignora la conciliación de la vida familiar y laboral, fomenta la provisionalidad y la discrecionalidad en la cobertura de vacantes y acaba provocando graves crisis en la prestación de los servicios. ¿Es esta la administración moderna que anuncian a bombo y platillo?
La Ley de Funcionarios del Estado de 1965 estuvo en vigor hasta 1984. Las grandes leyes administrativas del franquismo, que eran de una gran altura técnica, estuvieron vigentes durante décadas. Esta longevidad de las normas creaba seguridad jurídica y los temarios de las oposiciones no quedaban obsoletos con el paso de los años. Hoy en día cambian de un año para otro. Gran parte de las normas que estudiamos los funcionarios son derogadas, reformadas, refundidas… de forma constante y compulsiva. Teóricamente, para actualizar nuestros conocimientos la administración organiza un aluvión de cursos de formación continua. Pero esta formación rara vez tiene relación con los cometidos concretos de los puestos de trabajo que se desempeñan. Se ha convertido en una forma de evasión o escapismo de los cometidos diarios, en un entretenimiento para funcionarios ociosos, o en verdaderas carreras para conseguir unos puntos adicionales de cara a los concursos de traslados. Si alguien necesita imperiosamente un curso para poder desempeñar de forma competente sus cometidos, lo más probable es que nunca lo consiga, o que se lo den cuando cambie de puesto.
Esta frenética actividad legislativa surge de la necesidad de justificar la existencia de parlamentos autonómicos permanentes, compuestos por políticos profesionales sin otro cometido. En los últimos tiempos está provocando una verdadera diarrea normativa, que apabulla a los asustados funcionarios destinatarios de la misma. Esta normativa “motorizada”, que crece y cambia a una velocidad de vértigo, ha provocado la aparición tantos sistemas legislativos diferenciados como autonomías existen. Y la consecuencia más grave de este disparate puede ser, de persistir en la demencia autonomista, la aparición de fronteras jurídicas y la consiguiente ruptura de la unidad de mercado.
Decían los antiguos que lo importante no es que las leyes sean demasiado buenas, sino que se cumplan. Actualmente en el proceso de elaboración de las normas rara vez se consulta a los funcionarios. La tarea de la gestación normativa recae en políticos teóricos que, en su inmensa mayoría, desconocen el día a día del trabajo en las administraciones públicas. En otros casos se confía su redacción, mediante jugosos contratos, a supuestos expertos en la materia. Éstos acostumbran a hacer exhaustivas recopilaciones de las diversas normas vigentes en otras administraciones, para luego acabar creando una sofisticada miscelánea de todo lo aprovechable en el encargo. Las normas resultantes son tan sofisticadas como inútiles, pues rara vez contienen un estudio sobre los medios económicos, materiales y humanos necesarios para llevarlas a buen término. A este respecto se me ocurre el caos que originó en las comunidades autónomas la aplicación de la utópica Ley de la Dependencia.
Al final de cada mandato los parlamentos y ejecutivos autonómicos se justifican ante sus electores con la fría estadística de las decenas de leyes y cientos de reglamentos que aprobaron en la legislatura. Pero la realidad es que cada incremento del volumen normativo se traduce en un acrecentamiento del caos y la inseguridad jurídica en las administraciones. Hace poco el Reino de España, por imperativo de la Unión Europea, tuvo que revisar toda su normativa interna para purgarla de cualquier contenido que pudiese resultar contrario a la directiva comunitaria sobre la libertad de circulación y de establecimiento de trabajadores y empresas dentro del territorio comunitario. Se encontraron con la sorpresa de que las autonomías habían generado miles de normas que era necesario revisar. Los funcionarios a los que se encargó este cometido no tenían conocimiento de la existencia de la mayoría, a pesar de que se aplicaban en sus propias consejerías. Por experiencia sabemos que la administración funciona por inercia, y a menudo en los impresos administrativos se sigue haciendo referencia a normas ya derogadas hasta que alguien se da cuenta del error.
Un sistema corrompido difícil de cambiar
Algunos funcionarios, principalmente los que han entrado en la administración por los pasadizos subterráneos que les han abierto los políticos o los sindicatos, han hecho de la estabilidad en el empleo un privilegio para no trabajar. Tampoco voy a negar que todos conocemos opositores que, tras superar la carrera de obstáculos del proceso selectivo, una vez dentro consideran que tienen derecho a llevar una vida relajada. Sin embargo, la mayoría de los que me he encontrado, han entrado con verdadera vocación de servicio público. Pero el sistema acaba corrompiendo las convicciones más firmes, convirtiendo a unos buenos trabajadores en la caterva más pícara, insolidaria, cobarde y sumisa que se pueda encontrar en el panorama laboral. Tengo la certeza de que nadie se va ofender por este comentario.
Pasados los primeros años todos tendemos a adoptar estrategias de supervivencia. Al principio la falta de perspectiva te hace creer que eres la piedra angular de la oficina y tratas de ser solidario. Pero la experiencia te dicta que no es conveniente echar una mano a tus compañeros, porque al final puedes acabar cargando con su trabajo. La regla de oro del buen funcionario acaba siendo la de quejarse siempre, aunque no se tenga nada que hacer. La mediocridad también se convierte en una pauta de prudencia, pues el trabajo tiende a fluir hacia los más entusiastas y productivos, sin ninguna recompensa.
Pero lo que al final produce definitivamente la pérdida de la fe en el sistema es la “casta parasitaria” (con permiso de Enrique de Diego) nombrada por los políticos para dirigir la administración. Por lo general, cuanto más alto es el cargo que se desempeña, mayor acostumbra a ser la incompetencia. Pronto se hace evidente que para ser un humilde funcionario, se exige la superación de un proceso selectivo, en el que a menudo hay que competir con miles de opositores. En cambio, para desempeñar las más altas jefaturas, las que tienen a su cargo dirigir, organizar y coordinar a cientos o miles de humildes funcionarios, basta con el carné del partido político de turno. Todo empleado público aprende rápido que no debe esperar demasiado de sus jefes pues, salvo excepciones, miden a sus subordinados por la utilidad que les puedan reportar en su carrera política. Y una vez que se han servido, apropiándose de los méritos de su trabajo, no acostumbran a ser agradecidos.
De los altos cargos se puede prescindir sin que se resienta el funcionamiento de la administración. En la Junta hay muchos servicios que funcionan a pesar de llevar vacante la jefatura durante meses e incluso años. Lo verdaderamente relevante para aglutinar, coordinar y hacer funcionar a los grupos de funcionarios son las jefaturas intermedias. Se debería extremar el celo en la selección de estos profesionales. La realidad es que la mayoría de las que se cubren por concurso, por el peso que tiene la puntuación de la antigüedad, acaban en manos de funcionarios que se encuentran al final de su vida laboral. Muchos no han actualizado sus conocimientos y por consiguiente son incapaces alcanzar un mínimo nivel de competencia en el desempeño. Otros tantos consideran que tienen derecho a jubilarse en una jefatura, y que su única tarea es repartir el trabajo a los subordinados y firmar todo lo que éstos le dan hecho. Unos y otros suelen dejar arrasadas las dependencias por las que pasan.
Para seleccionar a los candidatos más idóneos para cada plaza, estaba prevista la figura del concurso específico. Consta de dos fases. En la primera se valoran los méritos generales de los concursos. En la segunda se valoran los méritos específicos, para lo que el candidato debe elaborar una memoria sobre los cometidos del puesto y sus propuestas para mejorar su funcionamiento. Posteriormente se celebra una entrevista que suele versar sobre la memoria. Este sistema, aparentemente idóneo, en la Junta de Castilla y León se ha corrompido completamente, convirtiéndose en la práctica en una farsa bajo la que se esconde una libre designación.
Podría parecer que la casta política tiene bastante con el personal asesor de confianza, las libres designaciones y las plazas de concurso específico. Nada más lejos de la realidad. El largo brazo de los políticos alcanza ya a todas las plazas, incluso las de concurso. La tardanza en la convocatoria y resolución de los concursos produce el resultado ya mencionado de la aparición de multitud de vacantes. Para cubrirlas provisionalmente se utilizan las comisiones de servicio, pero son los altos cargos quienes deben informarlas favorablemente. Y para conseguir las mejores es imprescindible contar con la protección de un padrino. Para el resto de las plazas los funcionarios deben mendigar. Es lo más triste de las administraciones: la figura de los funcionarios mendicantes para obtener una pequeña y transitoria mejora retributiva, aunque en la mayor parte de los casos se lo sacan de su pellejo. De un modo u otro todos nos hemos convertido en mendigos de la casta política, en detrimento de nuestra dignidad, de la carrera funcionarial, de la solidaridad (ande yo caliente…) y de la independencia al servicio del interés general.
Resulta una ironía que en el Código Ético de los Empleados Públicos se cite la neutralidad como valor ético, disponiendo con fingida inocencia que “Las personas al servicio de la Administración de la Comunidad de Castilla y León mantendrán sus filiaciones al margen del desarrollo de la función pública, absteniéndose de identificar con un interés determinado la labor que desarrollen.
Los empleados públicos buscarán servir a los ciudadanos dando lo mejor de sí dejando al margen sus preferencias ideológicas.
También se debe mantener la cautela sobre las posibles interferencias de los grupos de presión o de interés en el ejercicio de la función pública. La neutralidad también obliga a distanciarse de los mismos para no confundir su posición con el interés general.”
Hay gente que no quiere enterarse de que esta región (al igual que las otras) hace tiempo que ha perdido la edad de la inocencia.
Los jefes de personal de las distintas administraciones públicas acostumbran a reducir la disciplina funcionarial al control del tiempo de trabajo. Lo que realmente les obsesiona es cubrir la apariencia de la presencia efectiva del personal en sus puestos durante el horario de trabajo de la jornada laboral. A nadie interesa la evaluación del rendimiento y la productividad de los funcionarios, a pesar de que el Estatuto Básico del Empleado Público presentó su evaluación como la gran panacea para acabar con el típico funcionario holgazán de las viñetas de Forges. Yo considero que es mejor no medir la productividad del sector público para que nadie se de cuenta de la monstruosa ineficiencia que hemos creado. Tampoco a los altos cargos les interesa que se mida su trabajo aunque, si mal no recuerdo, en la Ley de funcionarios de la Junta de Castilla y León se contemplaba la evaluación del desempeño, y se preveía que su resultado tendría consecuencias retributivas. Una vez más se demuestra que las buenas prácticas que se recogen en las leyes, no sirven para nada cuando no hay voluntad de cumplirlas.
Veamos lo que dice el artículo 20 del Estatuto Básico:
Artículo 20. Evaluación del desempeño.
1. Las Administraciones Públicas establecerán sistemas que permitan la evaluación del desempeño de sus empleados. La evaluación del desempeño es el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados.
4. La continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concurso quedará vinculada a la evaluación del desempeño de acuerdo con los sistemas de evaluación que cada Administración Pública determine, dándose audiencia al interesado, y por la correspondiente resolución motivada.
¿Alguien se acuerda de esto?
Y sin ánimo de ofender, veamos también lo que se dice en artículo 70 de la Ley de la función pública castellano-leonesa:
Artículo 70. Evaluación del desempeño.
1. Progresivamente se implantará un sistema de evaluación de los diferentes puestos directivos y unidades con rango igual o superior a jefatura de servicio que integran la Administración de la Comunidad de Castilla y León, al objeto de apreciar el nivel de su rendimiento y en el que se garantizarán, en todo caso, los principios de igualdad, objetividad, mérito, capacidad, eficacia administrativa y seguridad jurídica. Dichas evaluaciones, que serán de carácter anual, podrán extenderse a las unidades administrativas inferiores que tengan por objeto la prestación de servicios diferenciados.
5 Los resultados obtenidos en el proceso de evaluación podrán tenerse en cuenta para la valoración de los puestos de trabajo y, en su caso, para la determinación del complemento de productividad, conforme a las previsiones contenidas en el Capítulo V del presente Título.
Vuelvo a lo mismo: ¿Para qué se hacen normas que no hay intención de cumplir?
Pero eso no quiere decir que el control horario no sea necesario. Cuando los funcionarios de justicia del Estado hicieron huelga para reivindicar su asimilación salarial a los que habían sido transferidos a las autonomías, lograron en parte vencer el pulso con el Ministro de Justicia. Consiguieron la mejora retributiva, pero a cambio tuvieron que pasar por la implantación de sistemas de control de horarios. Y es que el Ministerio de Justicia sabe que los funcionarios de esta rama de la administración son los más incumplidores de todos. El problema está en que sus señorías, los jueces y magistrados, consideran que su dignidad impide que puedan someterse a ningún tipo de control. Y si ellos no cumplen, no pueden exigir lo contrario a sus subordinados. El cumplimiento de la jornada laboral se deja al criterio ético de cada funcionario judicial. Pero son demasiados los que entran al trabajo entre las nueve y las diez de la mañana, y tras el correspondiente descanso para el café, salen a las dos. El resultado es una justicia lenta, con multitud de órganos judiciales colapsados por los asuntos pendientes. Pero debemos preguntarnos: ¿Le interesa a los políticos corruptos que la justicia funcione?
Es imprescindible que los ciudadanos que acudan a las oficinas públicas en horario de atención al público encuentren a algún funcionario que les atienda. Pero reducir todo el trabajo de los responsables de personal al control del tiempo de trabajo, sin consideración alguna al resultado, es tanto como no asumir ninguna responsabilidad. Las administraciones están llenas de funcionarios que “matan el tiempo” utilizando el ordenador como instrumento de ocio, ya sea abriendo la inmensa marea de correos basura (muchos estarán ahora mismo leyendo éste, que no es basura, lo cual los dispensa), navegando por Internet (los privilegiados que lo tengan) o jugando al solitario, al Tetris y demás pasatiempos imprescindibles para combatir el tedio de la burocracia. Otros, más caraduras, utilizan los medios públicos para trabajos particulares.
Pero a los jefes no les importa quién hace el trabajo, con tal de que vaya saliendo. La desorganización se traduce en que, si hay x funcionarios y la mitad apenas tiene carga efectiva de trabajo, la otra mitad debe hacer cuadrar la productividad. Las alarmas saltan cuando algún superior cuestiona el funcionamiento del servicio, poniendo en peligro la poltrona o las expectativas de ascenso en la carrera política. Entonces se produce el traslado de responsabilidades en sentido descendente de la escala jerárquica, hasta llegar a los que vulgarmente se conocen como “los últimos monos de la casa”. Es costumbre en la Junta y en todas las administraciones en general, apalear a los funcionarios competentes y trabajadores. Ya he explicado antes que no existe ningún incentivo a la productividad por lo que, al final, los servicios acaban quedándose sin sus mejores empleados. Cuando los veteranos con más conocimientos se van y hay una rotación continua de funcionarios en los puestos, cuando la provisionalidad en su cobertura alcanza a una parte importante de la plantilla, el servicio entra en crisis permanente.
También tengo que mencionar como responsables del mal clima laboral a los funcionarios incompetentes, que piden plazas que son incapaces desempeñar para cobrar sus retribuciones, confiando en que el trabajo lo hagan sus compañeros. La ley permite que puedan ser separados de un puesto si son incapaces de desempeñarlo, pero los superiores prefieren no meterse en líos con los sindicatos. La solución suele ser que cargue con su trabajo otro funcionario al que suele ofrecerse alguna compensación. Esta es una situación humillante que sólo se solucionará cuando, con absoluta normalidad, se pueda separar al funcionario incompetente (y caradura) para destinarlo en otro puesto base.
Del absentismo laboral en las administraciones prefiero no hablar porque es de sobra conocido. Sólo voy apuntar las causas que lo provocan: la relajación de la disciplina, la inamovilidad en el puesto, la proverbial insolidaridad funcionarial, el mal ambiente laboral y la falta de motivación.
Con todo lo dicho hasta aquí, a pesar de que los empleados públicos somos la envidia de todos los trabajadores, lo cierto es que el ambiente laboral en las administraciones está enrarecido y en muchos casos es de abierta hostilidad entre jefes y subordinados y entre los propios compañeros de trabajo.
La Junta de Castilla y León cuenta con un verdadero ejército de más de 85.000 funcionarios. Duplica en número al que desplegaron los tres reyes de España en la decisiva batalla de las Navas de Tolosa. Pero tal y como están las cosas, aún cuando fuesen 500.000 no mejoraría la eficacia. El sistema partidista español ha provocado que las administraciones tiendan hacia el totalitarismo, dejando en un segundo plano el servicio al interés general para servir preferentemente a los intereses del partido político de turno. Pero ocurre que los servidores públicos están sujetos a un estatuto funcionarial que los hace inamovibles y con ello independientes. Para controlarlos, nada mejor que exigir la militancia partidista o la sumisión para progresar en la carrera profesional y acceder a las jefaturas. En cuanto al resto, en la práctica las administraciones no se sienten vinculadas por la legalidad. La vulneración de los derechos de los funcionarios coloca a éstos ante la tesitura de enfrentarse a sus servicios jurídicos y a una justicia que frustra la tutela efectiva por su lentitud exasperante. El peligro de los sindicatos se ha conjurado desde el momento en que se han convertido en una parte de la propia administración, al aceptar las subvenciones públicas como fuente de financiación. El empleador financia a los representantes de los trabajadores, un caso típico de amarillismo sindical que en la empresa privada está prohibido por la propia Ley Orgánica de Libertad Sindical.
Pero los políticos no hacen ninguna autocrítica, y puesto que consideran que ellos no son responsables del desastre, la culpa debe ser necesariamente de los funcionarios, que no cumplen con sus cometidos. Con ello justifican lo que se ha dado en calificar como la “huida hacia el derecho privado”, que no es otra cosa que la creación de una administración paralela o administración en la sombra. Las fundaciones y empresas públicas que se han ido implantando se nutren de los presupuestos, pero no están sujetas al férreo control del gasto de la administración matriz. Funcionan como correas de transmisión de los políticos, ejecutando solícitamente sus órdenes. Seleccionan a su personal sin necesidad de respetar los procesos selectivos basados en los principios de igualdad, mérito y capacidad. Tampoco tienen obligación de rendir cuentas de las retribuciones que pagan, por lo general muy superiores a las de los funcionarios. Entran en competencia directa con éstos, a los que privan de sus funciones y en ocasiones, llegan a ponerlos a su servicio. Son también un nuevo factor de centralización, pues dependen directamente de los máximos órganos directivos.
Voy a poner un ejemplo personal que ilustra mis reflexiones. Hasta hace poco trabajaba en la Coordinación de Servicios de una Dirección General, en un puesto mal pagado, aunque era especialmente complejo por los cometidos que tenía atribuidos. A los funcionarios de los servicios centrales de esta Consejería nos habían prometido una mejora retributiva para compensar la dificultad del trabajo. La tendencia en las autonomías es hacia la creación de un nuevo centralismo, por lo que los servicios centrales acaparan la mayor parte de la carga de trabajo. Pero las últimas elecciones autonómicas trajeron la sorpresa de la creación de dos nuevas consejerías y el incremento en un 15 % del número de altos cargos. Al mismo tiempo se potenciaron las fundaciones dependientes de nuestra Consejería, hasta alcanzar en algún caso dimensiones colosales, asumiendo además gran parte de nuestras competencias. Con semejante gasto, las mejoras retributivas para los funcionarios se fueron parar al cajón del olvido. Pero como las desgracias nunca vienen solas, en nuestra Consejería, que es la última de todas en el escalafón, crearon una Viceconsejería con tanto o más peso que la propia Consejería. Había que habilitar un despacho digno para el Viceconsejero y para ello no dudaron en echarnos a los funcionarios de las dependencias que ocupábamos, enviándonos a un espacio residual, un semisótano que se utilizaba como sala de exposiciones. A veces el sentido común de los políticos brilla por su ausencia.
Y llegados a este punto, y aprovechando que el Pisuerga pasa por Valladolid y el Tormes por Salamanca, también podíamos hablar de las dependencias administrativas, elemento clave para una óptima organización y funcionamiento de cualquier administración. En general todas las autonomías han gastado ingentes sumas de dinero en la construcción o rehabilitación de los edificios destinados a sede de las consejerías. En infinidad de casos los políticos se han rodeado de lujos suntuarios. Pero la imagen de administración moderna acostumbra a desaparecer cuando nos trasladamos a las delegaciones de las provincias. El que tenga alguna duda que se pase por Salamanca. Hasta hace un año no han comenzado la construcción de un edificio propio, a pesar de de la dispersión y decrepitud de las oficinas de muchos servicios. En ocasiones han primado oscuros intereses inmobiliarios, lo que ha propiciado que se arrienden locales sin hacer caso de los informes desfavorables de los técnicos. La Junta es la encargada de vigilar la observancia de las normas sobre seguridad y salud laboral y sobre accesibilidad de discapacitados. En gran parte de sus oficinas se incumplen sistemáticamente. Demasiado a menudo los funcionarios tenemos que trabajar con gran precariedad de instalaciones y de medios y la atención a los ciudadanos acaba resintiéndose. De nada sirve que publiquen en la prensa lo moderna que es esta administración si después los ciudadanos tienen que acudir a unas dependencias más propias de un país en vías de desarrollo.
Mis propuestas para una administración eficiente.
1.- Unificar el régimen jurídico (estatuto funcionarial) de TODOS los funcionarios de TODAS las administraciones mediante la legislación estatal.
2.- Eliminación de la negociación colectiva en la función pública. No se puede negociar lo que está regulado por ley.
3.- Establecimiento de la oposición libre como única forma de ingreso, sin excepción alguna.
4.- Supresión de la categoría del personal laboral. Funcionarización de todos los laborales fijos y prohibición de nuevas contrataciones. Toda la administración debe estar atendida por funcionarios de carrera.
5.- Supresión del personal eventual de confianza política y reducción de las plazas de libre designación. Exigencia para todos los candidatos a las jefaturas de libre designación de una experiencia mínima de varios años de servicio en la administración.
6.- Implantación de un nuevo modelo retributivo simplificado y transparente. Establecimiento de techos retributivos fáciles de verificar que impidan cualquier tipo de discrecionalidad. Adopción de medidas para vincular la retribución a la productividad, con métodos objetivos para evaluar y medir el trabajo desempeñado por el grupo y por cada funcionario individual.
7.- Fomento de la promoción interna y de otras medidas que estimulen la carrera funcionarial.
8.- Reducción del número de representantes y delegados sindicales, cuya única misión será velar por el cumplimiento de la normativa y el respeto de los derechos de los funcionarios.
9.- Creación de órganos arbitrales independientes y obligatorios para resolver los conflictos entre la administración y los funcionarios. La actual parálisis de la Injusticia produce indefensión.
10.- Reducción del número de funcionarios y redistribución de los efectivos en función de las necesidades de los servicios.
11.- Agilización de los concursos, que obligatoriamente deben ser anuales, con exigencia de responsabilidades en caso de incumplimiento.
12.- Adopción de medidas que faciliten la movilidad interterritorial y el intercambio de funcionarios entre administraciones.
13.- Eliminación de las barreras lingüísticas y prohibición de cualquier discriminación para el empleo público por razón del idioma.
14.- Implantación de un modelo de formación de calidad, centrado en las necesidades de los puestos de trabajo desempeñados.
15.- Remoción en el puesto de trabajo de funcionarios incompetentes, con las debidas garantías para evitar arbitrariedades. Los funcionarios removidos se destinarán a puestos base que puedan desempeñar a satisfacción.
16.- Establecimiento de modelos de organización que estén basados más en el rendimiento que en el actual control de horarios. Implantación del teletrabajo de forma efectiva.
17.- Implementación de medidas efectivas de flexibilidad y movilidad para la conciliación de la vida familiar y laboral.
18.- Utilización masiva y eficaz de las nuevas tecnologías como herramienta de productividad. Reciclaje del personal.
19.- Inmediata supresión de toda la administración paralela. Disolución de fundaciones, empresas públicas y demás entes, reintegrando a la administración y a sus funcionarios las competencias que habían usurpado.
20.- DESPOLITIZACIÓN y DESPARASITACIÓN de la Administración, para que pueda servir de verdad al interés general de los ciudadanos.
Autorizo la reproducción de este texto por todos los medios de difusión.
Fdo. José Ángel Pérez Selas
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