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Revisión

La seguridad alimentaria en Venezuela. 1. Una evaluación de los sub-objetivos suficiencia, acceso, disponibilidad y estabilidad. Período 1999-2012

Food security in Venezuela. 1. An evaluation on food sufficiency, access, availability and stability. Period 1999-2012

Daniel Castro Aniyar

Instituto de Investigaciones Económicas, Facultad de Ciencias Económicas y Sociales, Universidad del Zulia. Maracaibo, Venezuela.

Correspondencia: danielcastroaniyar@gmail.com

Aceptado 02-Junio-2013

Resumen

Este trabajo evaluó los alcances en seguridad alimentaria del Sistema Socialista de Soberanía Alimentaria en Venezuela (SSSA) desde el año 1999 hasta el 2012, a partir de los sub-objetivos suficiencia, acceso, disponibilidad y estabilidad. Para tal fin, se comparó información extraída de los discursos oficiales, de políticas públicas, de diarios de campo entre 22 emprendimientos del poder popular (sociedad civil convocada), a lo largo de ese período y de los indicadores socioeconómicos desde diferentes fuentes a nivel nacional y regional. Se concluye que, para estos sub-objetivos, mejoraron los indicadores de suficiencia, disponibilidad real, acceso de manera relativamente estable para ese período y pobreza asociada, en relación con los niveles anteriores al SSSA. De mantenerse estas condiciones, el país lograría la meta de reducir la pobreza a la mitad para el 2015 según los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU y asociados. Estos indicadores fueron desarrollados principalmente mediante estrategias de provisión, comercialización, distribución y regulación de precios. Sin embargo, tal mejoría no se acompaña de aumentos suficientes de producción y de tierras cultivadas.

Palabras claves: Chávez, pobreza, políticas públicas, seguridad alimentaria, socialismo, subnutrición, Venezuela.

Abstract

In this work the Venezuelan Food Sovereignty Socialist System (FSSS) from 1999 to 2012 was evaluated. This first evaluation focused on food sufficiency, access, availability and stability from official discourses, public policies descriptions, field journals among 22 popular power’s entrepreneurships and social economical indicators. For those food security objectives, this country improved food sufficiency, real availability, access, stability and poverty indicators, compared to indicators before FSSS and to other similar countries. If conditions maintain, Venezuela would achieve 50 % poverty reduction, which is an United Nations Millennium Development Goals’s task for 2015. These indicators have been mainly developed through a commercialization, price regulation, supply and distribution strategy. Nevertheless, this improvement is not associable with sufficient production and cultivated lands increasing.

Key words: Chávez, food security, poverty, public policies, socialism, Venezuela, undernourishment.

INTRODUCCIÓN

Cuando Hugo Chávez Frías ganó las elecciones venezolanas en diciembre del 1998 el país estaba pasando por un aumento sostenido de la pobreza desde 1983, una percepción generalizada de que sus clases políticas eran corruptas y que la economía viajaba sin rumbo (Garrido y Montilla, 1999).

En relación a la pobreza, todos los indicadores de esta variable ascendían sistemáticamente y apuntaban a un aumento de la desnutrición, así como de la mortalidad infantil, vinculado a la caída del Producto Interno Bruto (PIB) y la productividad agroalimentaria (Purroy, 1980; España-N, 1989; Carmona, 2001; FAO/CAF, 2006; Moran-Esparza, 2007). Además del drama que suponía en los mundos de vida de los sujetos, esto profundizaba la percepción que tenía la sociedad civil de que los beneficiarios del petróleo, tanto en el Estado como en la empresa privada, habían estafado a la sociedad (Coronil, 1997).

A partir de la victoria electoral de Hugo Chávez, la convocatoria a una Asamblea Constituyente, la redacción y referéndum popular sobre una nueva Constitución entre 1999 y el 2000, el Estado hizo eco de las propuestas de diferentes sectores de la vida nacional otorgando a la participación política de la sociedad civil y a la inclusión social un rol protagónico, al menos teórico, en el diseño de la nueva República. En este contexto se inició un nuevo ciclo de políticas públicas que tuvieron presencia significativa en el sector agroalimentario venezolano.

Con el fin de ofrecer al lector una imagen articulada de estas políticas, este trabajo denomina como Sistema Socialista de Soberanía Alimentaria (SSSA) el conjunto de políticas públicas realizadas desde 1999 con el objetivo de producir:

a) Seguridad alimentaria. Esto es, permitir a la población venezolana acceder a los alimentos de la dieta diaria y con ello colaborar con la reducción de la pobreza, según los indicadores establecidos por la FAO;

b) Soberanía alimentaria. Esto es, producir, transportar y vender los alimentos a partir de recursos nacionales con el fin de reducir la dependencia extranjera y privada de la economía, y

c) Socialismo. Esto es, promover un sistema político-productivo autosostenido a través de la socialización de la propiedad sobre los medios de producción y servicios alimentarios para así impulsar la “solidaridad” (entendida como responsabilidad social) de los trabajadores/propietarios con el entorno social (Chávez-Frías, 2007a).

En esta primera parte del trabajo se analizó el primer objetivo del SSSA, la seguridad alimentaria, constituido por los sub-objetivos suficiencia, acceso, disponibilidad, estabilidad, e inocuidad. En la segunda parte se analizarán los alcances en autosuficiencia (o autonomía), un concepto estrechamente asociable a la soberanía alimentaria (FAO, 2005; Rodríguez-Rojas, 2007). En este trabajo se dejó por fuera los alcances en términos de inocuidad¹. El ámbito de este trabajo comienza con la primera de las políticas del SSSA, la creación de la Asamblea Constituyente y la Constitución Bolivariana en 1999, y cierra con la propuesta del Fondo Zamorano.

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CONTENIDO

1.- El Sistema Socialista de Soberanía Alimentaria (SSSA)

2.- La seguridad alimentaria desde la perspectiva de sociedad civil

3.- La seguridad alimentaria según la FAO. Indicadores nacionales

3.1.- Cobertura del sistema

3.2.- Cobertura por superficies cosechadas

3.3.- Cobertura por componentes de producción, comercialización y provisión directa

3.4.- Cobertura nutricional

REVISIÓN DE LITERATURA y otras fuentes

1.- El Sistema Socialista de Soberanía Alimentaria (SSSA)

El SSSA es un conjunto de políticas públicas que fueron diseñadas para generar soberanía alimentaria, seguridad alimentaria y socialismo mediante el impulso de formas de participación y autogestión de la sociedad civil.

El SSSA no es un fenómeno homogéneo ni unívoco, sino que es producto de diferentes momentos. De hecho, existe una periodización de este proceso ideado a partir de las diferentes calidades de la articulación entre el Estado y la sociedad civil convocada (Castro-Aniyar, 2012) pero que, por su profundidad, no es pertinente a los objetivos de este trabajo. A pesar de que las políticas alimentarias bolivarianas nunca fueron identificadas con las siglas “SSSA”, la idea de un sistema general de políticas públicas se encuentra explícito en los discursos² y en la formación de organismos como el Ministerio del Poder Popular para la Alimentación (MINPPAL) o el Sistema Integrado de Control Agroalimentario (SICA).

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Las políticas del SSSA contienen marcos jurídicos (la Constitución Bolivariana, la Ley de Tierras y la Ley del Poder Popular, entre otras) y se despliegan con diferentes instrumentos: instancias administrativas (la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI) y el MINPPAL, entre otros), productivas estatales (la Corporación Venezolana Agraria (CVA), la Corporación Venezolana de Alimentos (CVAL) y Agropatria, entre otras), productivas cogestionadas o gestionadas por el Poder Popular (Cooperativas, Empresas de Producción Socialista y Consejos Comunales Agrarios, entre otros), comercialización y abastecimiento (las Casas de Alimentación, la Corporación de Abastecimiento y Servicios Agrícolas (CASA), Mercados de Alimentos (MERCAL) y la Productora y Distribuidora Venezolana de Alimentos (PDVAL), entre otras).

A grandes rasgos, los componentes directos son los siguientes, nombrados como se les denomina en las observaciones de campo, en orden de aparición: la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV), la cual introduce el objetivo de seguridad alimentaria (ANC, 1999). El Plan Bolívar 2000, desaparecido en el 2003, de corte asistencialista, el cual incluyó 2 programas alimentarios, uno de ellos escolar. La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA) que alude a la expropiación de tierras improductivas y ociosas, incluyó el concepto de soberanía alimentaria y generó el Instituto Nacional de Tierras (INTI), encargado de las expropiaciones. El Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007 y Primer Plan Socialista (PPS) de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-2013 que interpretaron la seguridad como la superación del Estado periférico. La inclusión tardía del “equilibrio social” en el Plan del 2011-2007. Los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP) antecesores de los Consejos Comunales. MERCAL-CASA, quienes, junto a los posteriores CVAL y PDVAL, importan, compran y comercializan alimentos subsidiados en casi 30.000 puntos, superando en ventas las redes privadas de supermercados. CADIVI que controla la venta de divisas desde el 2003 junto al Sistema de Transacciones con Títulos en Moneda Extranjera (SITME) desde el 2005, siendo este último sustituido para el 2013 por el SICAD (Sistema Complementario de Administración de Divisas), con objetivos de subasta de divisas. Las Casas de Alimentación y la Fundación Programa de Alimentos Estratégicos (FUNDAPROAL), de corte asistencial que luego se fusionaron en MERCAL (García-Bravo et al., 2012). La Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (SADA) que ya para el 2011 controlaba el 49 % de almacenaje de alimentos (MINPPAL, 2012). La regulación de precios, establecida por decretos dictados regularmente sobre los productos de la cesta básica. Los Consejos y Bancos comunales que han levantado proyectos de diverso tipo en el territorio. La CVA, el Centro Técnico Productivo Socialista Florentino (CTPS Florentino), las Empresas de Producción Social (EPS), los Núcleos de Desarrollo Endógeno (NUDES), las Unidades de Producción Social (UPS), el Sistema de Asociaciones Rurales Auto-Organizadas (SARAOS), las cooperativas y las Empresas recuperadas, todos con objetivos productivos, generalmente de cogestión o gestión estatal directa o indirecta. Organismos de regulación estatal como el SICA, el Instituto Nacional de Salud Agrícola (INSAI), el MINPPAL o la Fundación para la Capacitación e Investigación Aplicada a la Reforma Agraria (CIARA). Se redefine el Estado hacia el socialismo por lo que se crea la Reforma Constitucional (que se pierde en Diciembre del 2007, pero que incluye el principio de las Comunas y la Nueva Geometría del Poder (NGP)) (Chávez-Frías, 2007b). La Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria (LOSSA). La Ley del Poder Popular y la Ley de Comunas del 2010. Empresas de insumos y específicos como la marca Venezuela (arepas, pan y café), Agrotiendas socialistas-ECISA (Empresa Comercializadora de Insumos y Servicios Agrícolas) y Agropatria (insumos agrícolas, transporte y almacén), COMERSSO (Corporación de Comercio y Suministro Socialista) (mayoristas) y Bicentenario (supermercados).

En el sector financiero se crearon varios bancos especializados, llamados todos “Banca Social”, en orden de aparición: el Fondo Único Social (FUS), el Banco del Pueblo Soberano (BPS), el Banco de Desarrollo de la Mujer (BANMUJER), el Banco Agrícola de Venezuela (BAV), el Banco de Comercio Exterior (Bancoex), el Banco de Desarrollo Económico y Social de Venezuela (BANDES), el Fondo para el Desarrollo Agrario Socialista (FONDAS), el Banco de Industrial de Venezuela (BIV), el Banco del Tesoro, el Banco Bicentenario, el Fondo de Eficiencia Socialista, el Banco de Venezuela, el Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN), el Fondo Conjunto Chino-Venezolano y el Fondo Zamorano (un encaje bancario con objetivos crediticios agrícolas). El proyecto de endeudamiento para el 2011 (que definió explícitamente el uso de deuda externa para consolidar el modelo de seguridad alimentaria) y las misiones específicas como Gran Misión AgroVenezuela, que entregó créditos a productores y potenciales productores.

En la Fig. 1 se muestra el SSSA según la posición de algunos componentes en la cadena económica llamada socialista. En este gráfico se observan los componentes del SSSA al 2012, enmarcados por los programas oficiales y las leyes competentes que fueron diseñadas para orientarlos ideológica y estratégicamente. Adicionalmente, la Fig. 2 muestra los componentes más importantes del SSSA según los actores para los que fueron creados. Allí puede observarse que un número importante de ellos fueron concebidos originalmente para empoderar a la sociedad civil.

Es importante indicar que estos gráficos interpretan el discurso con el que se planificó el SSSA, pero determinar si sus objetivos tuvieron éxito supone identificar previamente si los objetivos de seguridad y soberanía fueron alcanzados. Asimismo, resulta importante destacar la evolución de las coyunturas que hicieron posible la creación y el desarrollo de los componentes del SSSA. Finalmente, los aumentos persistentes de los precios petroleros desde el 2003, la victoria electoral, el giro del proyecto nacional endogenista al socialista en el 2006, el relativo éxito de las experiencias de los Consejos Comunales iniciados en el 2004 y fundamentalmente los aumentos persistentes de los precios petroleros desde el 2003 (y que siguieron así hasta el 2012) impactaron la manera como los componentes del SSSA habían sido diseñados, tal como se muestra en los Cuadros 1 y 2. A partir del 2006 es posible observar una multiplicación de los componentes estatales del SSSA y, consecuentemente, un aumento muy significativo del gasto público en estas áreas con consecuencias de diferente tipo para los objetivos de las políticas.

2.- La seguridad alimentaria desde la perspectiva de sociedad civil

La participación de la sociedad civil en las políticas alimentarias debe enmarcarse en un contexto dinámico de la política venezolana que fue resultado de las crisis socio-económicas y políticas antes del chavismo, así como de la polarización durante ese período. Los textos constitucionales, las leyes habilitantes del 2000 y los discursos populistas del presidente reflejaban y orientaban el sentimiento de que ensanchar el espacio público proveería de salidas a la crisis.

Para comprender la dinámica articulatoria de la sociedad civil con el Estado desde 1999 hasta el 2012, se observaron 22 emprendimientos civiles del llamado popular bolivariano, a todo lo largo del período, todos relacionados mayor o menormente con los objetivos de seguridad y soberanía alimentaria³.

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Estas observaciones fueron participantes y se produjeron desde diferentes atalayas, la mayor parte de las veces, vinculadas a medios comunitarios a nivel nacional y proto-comunitarios como ViVe TV. Hubo un número similar de emprendimientos observados en todos los períodos categorizados y analizados. De ellas se desprende, a los efectos de este trabajo:

1. Desde 1999 hasta el fin del paro petrolero-alimentario en febrero del 2003 los problemas por generar seguridad alimentaria estuvieron fundamentalmente condicionados por un Estado cuyos aparatos eran insuficientes e ineficientes para impactar por sí solos el subsistema. Estas carencias fueron simbólicamente reemplazadas por una relación directa entre el presidente del Ejecutivo y la sociedad civil en vías de organizarse, fenómeno que se extendió hasta el 2012. Una herramienta permanente, experimentalista y heterogénea de esa relación fue lo que aquí se ha denominado “la agenda civil”. La agenda civil tuvo un papel cada vez más importante de 1999 hasta el 2005 con el auge de los consejos comunales, aunque su importancia declinó a favor de la agenda estatal a partir del 2007. En muchos casos la agenda civil provocó soluciones que incrementaron la generación de seguridad alimentaria en ausencia del Estado.

2. Los problemas de generación de seguridad alimentaria fueron identificados básicamente con la ineficiencia interna y externa (en 7 emprendimientos observados), los conflictos internos (2 emprendimientos), la polarización (3), la corrupción (1) y los problemas de absorción del gasto público (10). En algunos casos los problemas declarados se yuxtapusieron. La ineficiencia y los conflictos internos fueron más frecuentes de 1999 al 2003, la polarización fue más frecuente de 1999 al 2012 y los problemas derivados de los problemas de absorción del gasto público fueron mayores y más graves del 2006 hasta el 2012, con los importantes incrementos asociados de gasto público.

En los más de 12 años analizados, los problemas de eficiencia y sobre todo de absorción del gasto público parecieron ser los que más pesaron en la cristalización y despunte de las políticas. Además, si se piensa que las políticas productivas son más sensibles a los problemas de estructura económica que las asistenciales, puede identificarse una mayor persistencia de los problemas de gasto y de estructura económica en todos los sujetos productivos del SSSA desde el 2005 hasta el 2012, allí precisamente donde la inyección de gasto y los controles verticales de la derivación de recursos han sido más intensos y crecientes. Por ejemplo, entre los trabajadores y trabajadores-presidentes de 3 empresas básicas del Estado entrevistados en Guayana (Sayago et al., 2010), fue mucho más sonoro el discurso de que la empresa no funcionaba plenamente por causa de la desinversión del período neoliberal (que planificaba privatizar estas empresas a mejor precio), el sabotaje interno de los antiguos trabajadores del bipartidismo y por causa de que el Estado aún no había comenzado a comprar los insumos fabricados por ellos (en el 2010). Sin embargo, en el contexto de conversaciones y observaciones descritas a mayor densidad (Geertz, 1995) se encuentra la conciencia bien compartida de que los precios de las empresas artesanales de hierro brasileños, de las otras empresas que compiten en la fabricación de aluminio primario fuera de Venezuela y de las siderúrgicas han bajado de tal modo en el mercado mundial que es imposible mantener la nómina venezolana sin el apoyo del Estado (Sayago et al., 2010). El discurso que motiva la organización del poder popular se sostiene en la polarización y en la urgencia de vencer al adversario en todos sus frentes, pero desestima las debilidades provenientes de otros frentes de tipo estructural en la economía.

Por el contrario, los casos que pareciesen encajar menos en los problemas de eficiencia productiva y absorción del gasto público fueron Industrias Diana, Agrotiendas socialistas y ENLANDES (Empresa Nacional de Lácteos Los Andes) -en este último caso, la información obtenida fue de manera indirecta en Industrias Diana y en Obuchi et al. (2011). Ello se explica en parte porque:

a) los 3 emprendimientos no dependen totalmente de la regulación de precios pues tienen un porcentaje de productos no regulados en el mercado o por fuera de la comercialización llamada “socialista” que les permiten un margen de maniobra,

b) declaran que, además, sus productos no dejan de ser medianamente rentables en su estructura de ganancias incluso bajo la regulación y la inflación hasta el 2011, por cuanto perciben más rápidamente dólares de importación que sus competidores privados y

c) al menos los 2 primeros emprendimientos solapan en su estructura productiva una importante importación de productos que consiguen a un cambio regulado más estable que la inflación o el cambio paralelo, los cuales sostienen su oferta.

A diferencia de los otros emprendimientos, Industrias Diana, Agrotiendas socialistas y ENLANDES demostrarían que, en condiciones propicias, algunos componentes del SSSA podrían ser sostenibles en el tiempo por sí mismos.

3. Todos los emprendimientos productivos que lograron arrancar fueron parcial o totalmente exitosos en proveer de más alimentación a redes más accesibles y por lo tanto, presentaron éxitos en la generación de seguridad alimentaria entendida por su objetivo definitorio de “acceso”. En otras palabras, casi todos generaron mayor producción la cual se colocó por vía de la asistencia o del mercado en el consumo alimentario. Las observaciones no indican que la participación social en el SSSA fue un fracaso por sí misma; muchas veces indican lo contrario. Incluso algunos procesos de participación han llegado a integrar el territorio en la generación de seguridad alimentaria multiplicando con ello formas de participación social, económica y política.

Entonces, los problemas de autonomía alimentaria que se indicarán más adelante no residirían en la incapacidad de los emprendimientos en colocar más alimentos y hacerlos accesibles, sino en aspectos relativos a la sostenibilidad de esos emprendimientos en el mercado. El impulso socio-político observado en los emprendimientos del 2003 y 2004, se estaría agotando desde el 2006 hasta el 2012 mostrando un deterioro de la mística en la organización popular y en el Estado, a la manera de un ciclo que se cierra y se aleja de su interés por desarrollar soluciones desde la acción pública (Hirschman, 1986). Por un lado, el proyecto “socialista” impulsado por el Estado impulsa iniciativas no acatadas plenamente por las organizaciones populares, es reiteradamente acusado de no escuchar el tiempo de su entorno social y decreta sus propias políticas e intereses por la vía del aumento del gasto en detrimento de la autonomía de los emprendimientos. Las organizaciones populares, si bien no se desentienden de las iniciativas estatales, se refugian también en proyectos particulares y simultáneos, derivando recursos de diferente tipo por fuera de la dimensión productiva que exige el Estado.

A lo largo de todos esos sujetos y a lo largo de, sobre todo, desde el 2006 hasta el 2012, el gasto intervino de manera determinante en:

a) la cartera crediticia agrícola,

b) en los refinanciamientos sobre fondos perdidos,

c) en las expropiaciones y confiscaciones,

d) en los subsidios directos,

e) en cubrir los déficits generados por la corrupción o la ineficiencia,

f) en la transformación de proyectos productivos en proyectos asistencialistas,

g) en la compensación que supuso sacrificar exportaciones agrícolas,

h) en los problemas recaudatorios provocados por la derivación de recursos fuera del sistema formal,

i) en compensar los efectos de la inflación reprimiéndola de sus esquemas de precios y pagos,

j) en los gastos causados por la opacidad estadística y contable, entre otros.

Todo ello hizo al SSSA observado muy dependiente del gasto en el período indicado, tanto en el nivel macroeconómico, como en el nivel concreto de la implementación de las políticas sobre el propio mercado de alimentos. Pero, paradójicamente, las erogaciones crecientes de gasto también indican la necesidad del Estado por mantener los niveles de suficiencia alimentaria a pesar de la progresiva desarticulación de la participación como recurso efectivo del SSSA en el plano productivo. De algún modo, el Estado procuró compensar los problemas generados por el propio gasto y sus políticas asociadas, con más gasto.

3.- La seguridad alimentaria según la FAO. Indicadores nacionales

En esta sección se intentó medir la generación de seguridad alimentaria por parte del SSSA a través de los procedimientos convencionales establecidos por la FAO (FAO, 2005). Para abordar el sub-objetivo central de la seguridad alimentaria “suficiencia”, entendido como: “la proporción en la cual, el abastecimiento de alimentos satisface los requerimientos energéticos y nutricionales de la población, en un período determinado”, se empleó como referencia el binomio “acceso y disponibilidad” a los nutrientes. Para ello, se utilizó la ponderación del déficit nutricional en niños menores de 5 años en relación a la norma calórica, los porcentajes de la población y en el tiempo de estudio. Se adicionaron algunas otras medidas antropométricas. Por cuanto el precio de los alimentos e ingresos familiares son variables de pobreza y estos indicadores están relacionados con “acceso”, se reforzó el cumplimiento de estos objetivos mediante las asociaciones explícitas hechas por la FAO entre seguridad alimentaria y pobreza. Es una preocupación en la FAO que las naciones procuren cumplir las metas del milenio relacionando explícitamente seguridad con pobreza (FAO, 2005).

Han habido otros análisis que procuraron centrar la idea de seguridad alimentaria en Venezuela por fuera del enfoque de la FAO. En uno de estos casos se dio importancia al sub-objetivo “autonomía” y a una proyección estructural del sub-objetivo “estabilidad” con el fin de afirmar que el alto nivel de importaciones y el desabastecimiento cíclico en los anaqueles son la evidencia de la inseguridad alimentaria. Esta perspectiva supedita el consumo efectivo de los alimentos a la ineficiencia de las empresas y del modelo socialista de producción (Obuchi et al., 2011).

En otro caso se ha procurado centrar el problema de la suficiencia alimentaria supeditando el consumo efectivo de nutrientes a variables de la estructura económica como la inflación, salario mínimo y la canasta alimentaria. Según este análisis, la pobreza por la línea de ingreso estaría mal medida por el Instituto Nacional de Estadística-Banco Central de Venezuela (INE-BCV). Una medición diferente revelaría mayor pobreza, una canasta alimentaria más inaccesible y por consiguiente, mayor insuficiencia alimentaria. Esta perspectiva desestima el papel del SSSA, muy especialmente de sus componentes comercializadores, en la baja de los precios sobre el mercado tradicional por cuanto éste último ha seguido siendo el tipo mercado fundamental sobre el que reposa la economía nacional. De este modo, ese análisis desestima el ahorro producido por los precios regulados y los precios subsidiados del SSSA para centrar el análisis en la inflación y los ciclos de escasez en los anaqueles (CENDAS-FVM, 2011).

En un camino contrario, este trabajo se decanta por la alternativa ofrecida por la FAO, la cual mide el impacto de la política pública en los nutrientes efectivamente consumidos por la población en un tiempo determinado. Es decir, se parte de la idea de que el SSSA genera seguridad alimentaria en la medida que alimenta efectiva y adecuadamente a su población en el tiempo, con independencia de los problemas de eficiencia empresarial, volatilidad inflacionaria y suficiencia productiva. Si bien la noción de seguridad alimentaria supone directa o indirectamente que ella debe ser el resultado de políticas estables de producción y mercado que den consecuencia a la nutrición, también es cierto que la seguridad se produce cuando la nutrición mínima o media es efectivamente alcanzada. Esta perspectiva, tal como lo hace la FAO, pone en primer lugar la suficiencia alimentaria en el tiempo para medir la seguridad alimentaria.

No por esta razón este trabajo deja de reconocer sub-objetivos muy importantes del concepto de seguridad alimentaria, tales como estabilidad y autonomía o autosuficiencia que podrían comprometer peligrosamente los alcances que se habrían logrado.

3.1.- Cobertura del sistema

El concepto de seguridad alimentaria hace posible destacar aspectos como el esfuerzo del Estado en hacer viable la política pública. Con el fin de identificar preliminarmente este esfuerzo, la FAO ha dado importancia al papel que juega el gasto estatal en agricultura y alimentación para lograr suficiencia alimentaria (FAO, 2010). Una manera de medir este esfuerzo, quizás la mas simple, consiste en el tamaño de la financiación (Van den Bosch y Cantillon, 2006).

El Estado ha hecho una importante inyección de recursos sociales políticos y sobre todo, económicos, para el logro, no solo de seguridad sino también del objetivo “soberanía alimentaria”. Esta inyección consistió fundamentalmente en 3 tipos de componentes: teórico-jurídicos, institucionales y financieros. Por cuanto, de esos 3 componentes, la FAO ha hecho particular insistencia en que los Estados aumenten el gasto en agricultura y alimentación para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (FAO, 2010), este trabajo insiste en un primer momento en la dimensión financiera y su relación con el binomio seguridad alimentaria/lucha contra la pobreza.

Se entiende que el aumento de los importes en gasto social son el resultado de los aumentos de los ingresos nacionales por la vía de la exportación de hidrocarburos, aumento de la fiscalidad y diferentes instrumentos de deuda pública. Pero, según el INE (2013a) (Fig. 3) no solo se revela un aumento de la disponibilidad de recursos del ejecutivo sino su efectiva inyección en la economía de manera permanente por una década, el cual, al menos, coadyuvó a un aumento considerable del ingreso familiar en relación a la década anterior.

Es pertinente matizar que el cálculo que hace el INE (en la figura) no utiliza la compensación por la vía del Índice de Precios al Consumidor (IPC) sino en relación al dólar estadounidense, en una medida que suele denominarse “Poder de Compra Internacional” (PCI), o también “Paridad de Poder Adquisitivo” (PPA). Esta medida revelaría un mayor poder de compra de los consumidores en el mercado mundial. Sin embargo, el consumo fue delimitado en la práctica por un control de cambio de divisas el cual definió de manera artificial en el valor de la moneda. El mercado paralelo indicaba una tendencia creciente a la devaluación que no se expresó en este cuadro. Tal situación se hace más patente por el hecho de que el cuadro también esconde una inflación acumulada, asociada a la devaluación, de un 306,1 % entre 1999 y 2012 (BCV, 2013a; INE, 2013a) que afectaría el ingreso familiar real. La inflación indicada se expresa en la Fig. 4.

Sin embargo, ni la devaluación ni el INPC anulan la pertinencia del cálculo del INE. Para la década del chavismo hubo un aumento de los ingresos que correspondió a un aumento formidable del gasto social, en comparación a la década anterior. Este aumento del ingreso se tradujo en un mayor consumo de alimentos evidenciable desde el 2004 que continuó su ascenso hasta el 2006.

De acuerdo a cifras tanto del sector gubernamental como no gubernamental, los venezolanos están consumiendo más cantidad de alimentos desde 1999 hasta el 2012 (PROVEA, 2006; INE, 2013c). Según el INE (2013c) ha habido un incremento en casi todos los alimentos de mayor consumo a excepción de la harina de maíz y de la pasta alimenticia.

Por su parte, la encuestadora Datanálisis, calculó que en el primer trimestre de 2006 la demanda de alimentos creció 9 % respecto del mismo período del año anterior, estimando que “Este crecimiento se podrá mantener estable hasta finales del año. Calculamos que el crecimiento del consumo de alimentos en 2006, será de 8 % aproximadamente”. Para Datanálisis este aumento se verifica tanto en el aumento de la compra de alimentos como en el aumento en la cantidad de comidas y de alimentos que contienen esas comidas (PROVEA, 2006).

Al comparar las estimaciones de consumo por rubros para los cálculos del INE (2013c) desde el segundo semestre del 2003, esto es, luego de la consolidación del SSSA y de los años 2009-2010, es posible observar que los aumentos del consumo indicados en la cita anterior se mantuvieron durante la segunda mitad de la década, tal como se desprende de la Fig. 5.

También es posible observar que el consumo de pollo fue creciente en detrimento de los carbohidratos hasta el 2006 y que, desde ese año, todos los demás rubros en su conjunto siguieron ascendiendo progresivamente aunque de manera irregular. La información generada se calcula “por persona” por lo cual no refleja el incremento poblacional en un 25,56 % que hubo en Venezuela desde el 2001 hasta el 2011 (INE, 2013d; INE, 2013e). Dicho en otras palabras, si el gráfico se calculase solo en gramos x día, las curvas de gramos consumidos serían visiblemente más ascendentes. Visto desde esta perspectiva, la tesis de que el desabastecimiento en los anaqueles, característicamente irregular, por temporadas y por regiones, habría impedido el consumo de los rubros básicos, no parece sostenerse.

En relación al aumento de la producción asociada entre 1999 y 2010, los resultados arrojados por el VII Censo Agrícola fueron optimistas: pollos (106 %), porcinos (91 %), leche (68 %), algodón (23 %), maíz (26 %), sorgo (10 %) y cacao (13 %) (Buitrago-Arcia, 2011). Los datos del VII Censo Agrícola fueron impugnados por diputados de la oposición venezolana y por la mesa técnica del programa electoral opositor argumentando que los datos son falsos y la producción inferior (MUD, 2012). Los datos de FEDEAGRO, el sindicato de productores agrícolas de mayor preeminencia pública en el país, tampoco corresponden a los mostrados por el Censo Agrícola (FEDEAGRO, 2011; Gutiérrez, 2012), ni tampoco parecen expresarse en el PIB agrícola, medido por el BCV y que se muestra (mas adelante) en la Fig. 6. Los datos levantados y arrojados por el BCV tampoco corroboran esta tendencia al aumento de la producción desde el 2007 al 2011 (Fig. 6). En espera de confirmar la veracidad del censo, restan los datos de consumo del INE, los cuales han sido confirmados en varias oportunidades por los protocolos de la FAO (FAO/CAF, 2006) y que han servido de referencia a organismos independientes como PROVEA (Programa Venezolano en Educación y Acción en Derechos Humanos) (PROVEA, 2000; 2006; 2011).

Hasta este momento se concluye que hubo una importante inyección de gasto público que coadyuvó un aumento de algunos ingresos familiares y que éstos debieron sostener un aumento del consumo alimentario durante al menos 8 años, generando estabilidad. Pero aún ello no responde a otras preguntas: ¿Tal aumento se produjo también en las poblaciones que presentaban desnutrición? (acceso y disponibilidad). ¿El aumento del consumo alimentario supuso la reducción de la pobreza?. ¿El aumento del consumo se acompañó de un aumento de la producción nacional? (autosuficiencia).

3.2.- Cobertura por superficies cosechadas

Una manera de financiar el SSSA consistió en la obtención de tierras para hacerlas productivas por la vía de su “recuperación”, tanto por expropiaciones de la Ley de Tierras, confiscaciones o recuperación de ejidos y latifundios.

Cuarenta años antes de 1998 la superficie cosechada por habitante ya se estaba reduciendo, esto es, en sentido inverso al crecimiento demográfico. Según el mismo ex-ministro de la Producción y Comercio, J. J. Montilla: “...el área cosechada por habitante se reduce de 2.575 m² en 1950, a 2.089 m² en 1961; a 1.706 m² en 1970; a 1.177 m² en 1980; a 898 m² en 1990, y a 714 m² en 1998, lo cual ocurre sin haber logrado como contraparte, una sustancial mejora en el rendimiento por unidad, de superficie.” (PROVEA, 2000).

Doce años después, en base a los datos ofrecidos por el VII Censo Agrícola publicado el 2010, el ministro Loyo hizo referencia a las hectáreas cultivadas en 1998 como 1.638.923, lo que resulta en algo más de 700,01 m² per cápita para ese año. Lo que significa que estuvo utilizando en el 2011 una fuente similar que su par en 1998. En esa misma declaración el ministro Juan Carlos Loyo sostuvo que la superficie cultivada habría aumentado en un 49 % desde 1998, de 1.638.923 ha a las 2.433.943 ha del 2010 (Buitrago-Arcia, 2011). Si se cruzan estas cifras con las proyecciones demográficas realizadas por el INE⁴, las hectáreas calculadas por el VII Censo Agrícola habrían correspondido a unos 844.13 m² per cápita para el 2010.

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Esto significa que, sin poner en duda la declaración del ex-ministro, la superficie cosechada se incrementó 144,12 m² per cápita, esto es, un 20,59 % en 12 años del SSSA. Esto demostraría que el aumento de la producción asociable a esas hectáreas no correspondió a un aumento de población que no solo es mayor de 5 millones de personas (+ 23,15 %), sino con una mucha mayor capacidad de demanda como se desprende, al menos, de las colocaciones de gasto e inversión social en la Fig. 3 del epígrafe 3.1. Salvo que las tecnologías de aprovechamiento de las tierras hubiesen cambiado radicalmente en todo el territorio, cosa que no fue así, la política de recuperación de tierras y créditos agrícolas del SSSA no aumentó suficientemente la base territorial sobre la cual impulsar adecuadamente la agricultura en relación a la demografía y la demanda.

En líneas generales, según el contexto productivo estudiado y los factores macroeconómicos (inflación, devaluación, caída de las exportaciones no petroleras, rezago en los precios regulados, dificultad de obtención de divisas), aumentar la producción por la vía de la “recuperación” de tierras, en el caso más optimista, requeriría todavía de reformas importantes en lo macroeconómico y en la política alimentaria sin las cuales no parece posible obtener el efecto deseado, ni en la producción ni en la cobertura del SSSA por superficies cosechadas. Este crecimiento sigue siendo tendencialmente muy insuficiente para satisfacer el aumento de los ingresos familiares provocado por la inyección de gasto público, el aumento consiguiente de la demanda alimentaria y el crecimiento de la población. Esto es posible de afirmar, incluso, sin considerar variables fundamentales como eficiencia productiva y estabilidad de la producción en el mercado, variables que, por demás, tampoco gozan de entera salud en la mayor parte de las observaciones vaciadas.

3.3.- Cobertura por componentes de producción, comercialización y provisión directa

El SSSA ha ejecutado nacionalizaciones y recuperaciones de medios de producción con el objetivo de incorporarlos a una red de producción socialista que responda a la demanda nacional.

En relación a la recuperación de las tierras, el ministro de Agricultura Juan Carlos Loyo declaró a principios del 2011 que la política de recuperación de tierras había afectado hasta esa fecha un 10 % de los espacios dedicados a la siembra. Tal política de recuperación se habría iniciado en el 2002 con la aplicación de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Este porcentaje correspondía a unos 3 millones de hectáreas sobre los “30 millones de hectáreas con vocación agrícola, pecuaria y forestal existentes en el país”, refiriéndose a “450 mil pequeñas, medianas y grandes fincas” con que cuenta toda la nación. Las tierras recuperadas estarían en un 72 % “completamente productivas” e incrementarían para ese año “en 19 % y 30 % la ganadería y los productos vegetales, respectivamente” (AVN, 2011). Aún para la fecha de la declaración no se había lanzado la Gran Misión AgroVenezuela, la cual prometería nuevas inversiones y aún mejores resultados. La fabricación de alimentos y bebidas cayó en su totalidad en 9,1 % para finales del 2011 (BCV, 2011a) afectando a la industria manufacturera, aunque no se refleja en la Fig. 6.

Las razones atribuidas por el BCV acerca de la caída del subsector manufacturero de la industria alimenticia fueron: “…las fuertes precipitaciones, por problemas en la disponibilidad de insumos, por el rezago en los precios de venta y por la volatilidad de los precios de las materias primas importadas, que específicamente impactaron en la producción de lácteos, carne y derivados.” (BCV, 2011a).

En el Cuadro 3 se muestran las tasas de crecimiento de la producción agrícola y pecuaria por rubros de varios períodos en base a datos compilados por Gutiérrez-S. (2011). Si bien, en términos generales es posible decir que los rubros arroz, maíz, sorgo, caraota, palma aceitera, papa, melón, cebolla, tomate, cacao, café, caña de azúcar, aves, bovinos, huevos, leche y porcinos aumentaron su producción desde la victoria electoral del chavismo, también es cierto que tal aumento tuvo un promedio del 2,55 %, lo que difícilmente alcanzaría al 23,15 % de crecimiento demográfico entre 1998 y el 2010 (INE, 2013f), y el 68,4 % de aumento acumulado del consumo familiar que hubo entre 1998 y el 2011 (Covarrubias-Marquina, 2012), impulsados por el gasto público (Rincón y Labarca, 2012) y sin contar la producción a la baja de los demás rubros.

El mismo Cuadro 3 muestra de manera separada los inicios del chavismo, con los consiguientes paro petrolero-alimentario y golpe de Estado, y los últimos períodos donde el Estado ha dispuesto de mucho mayor gasto en el subsistema. Desde el 2003 al 2008, además, se ha producido un importante aumento de emprendimientos que el Estado deriva hacia el modelo endogenista-socialista de la alimentación. Sin embargo, en el período 2008-2010 vuelven a caer 15 rubros alimenticios agrícolas. Adicionalmente, se observa que las caídas desde el 2008 al 2010, fueron mucho más altas que las asociables al paro petrolero-alimentario del 2002-2003.

En relación a la cobertura de superficies cosechadas, recuperación de tierras y producción agrícola del SSSA parecería posible afirmar que hubo un aumento del control por parte del poder popular de importantes medios de producción que sumaron un 10 % del campo venezolano, acorde a lo señalado por el ex-ministro Loyo (AVN, 2011) con una capacidad productiva relativamente mayor, la cual se demostró durante el período 2003-2008. Sin embargo, el poder popular no solamente no pudo alcanzar luego la dinámica de la demanda nacional, sino que contrajo su capacidad en el período estudiado del 2008 al 2010, correspondiendo éstos a los efectos más contundentes del aumento del gasto asociado al mismo SSSA.

En relación a la producción manufacturera de alimentos, también se produjo una importante intervención del Estado que trasladó empresas privadas al poder popular y al mismo Estado. La actividad del Estado en este sentido fue persistente entre el 2005 y el 2012 pero fue particularmente más intensa entre el 2007 y el 2010. Tomando como año base lo estatizado en el 2006, en el 2007 ≈ triplicó sus propiedades en el sector alimentación manufacturero, en el 2008 obtuvo un número similar al del 2006, en el 2009 las multiplicó por ≈ 8,3 y en el 2010 las multiplicó por casi 8. En total, en ese período el Estado sumó 20 veces del 2007 al 2010, propiedades sobre los medios de producción alimentarios, según datos del propio Estado (PROCOMPETENCIA, sin fecha). Los resultados de estas intervenciones en términos de su incidencia en la producción global de alimentos para el año 2011 también son asociables a una leve recuperación de la manufactura del 3,43 % (Fig. 6).

Todas estas relaciones indican que el SSSA logró ampliar su radio de cobertura productiva en superficies cosechadas (absolutas), tierras recuperadas, empresas expropiadas y empresas adquiridas, generando con ello un importante control del aparato productivo nacional. Pero no logró generar una incidencia efectiva en la producción global de alimentos ni de manera absoluta (en relación a la productividad anterior) ni de manera relativa (en relación al aumento demográfico y la demanda).

Los componentes de la comercialización más importantes del SSSA son MERCAL, PDVAL (precios subsidiados) y Abastos Bicentenario (precios regulados). El componente fundamental de provisión directa y gratuita para personas con déficit nutricionales son las Casas de Alimentación. Por ello, en el Cuadro 4 se presenta una distribución de la presencia de los diferentes tipos de Mercales, Pdvales, Bicentenarios, Casas de Alimentación y otros, creados desde el 2003 hasta el 2011, los cuales suman un total de 22.327 puntos de acopio, comercialización y provisión directa que permiten acercar la recepción de producción local y colocar las mercancías en lugares de difícil acceso.

La red MERCAL, como la PDVAL, copia el éxito de las pequeñas “bodegas” privadas (abastos, alimentaciones, tienditas); una de sus estrategias consiste en que hay cerca de 20 Mercales tipo II (más pequeños) y 20 Mercalitos (bodegas generalmente domésticas) por cada uno de los Supermercales o Megamercales de cada Estado a lo largo del territorio. Incluso grandes firmas privadas de alimentos como Empresas Polar, utilizan su enorme capacidad de distribución para penetrar mercados a través de las “bodegas” (Facchi, 2002). Los Mercalitos, como las “bodegas”, son aquellos que se encuentran cerca de la calle y otros emblemas de lo doméstico y, por tanto, también del mundo femenino e infantil. Por cuanto la participación de las mujeres en las formas de poder popular residencial es muy marcada, el Mercalito atrae una relación con la alimentación más privada, en el dominio casi exclusivo de lo femenino y lo doméstico. De hecho, los Mercalitos no son siempre visibles a los visitantes extraños y siempre forman parte del paisaje de la casa que los acoge, de modo que comprar allí se convierte en el equivalente a comprar en la casa del vecino e, incluso, dentro de la casa del vecino.

Esta estrategia ha tenido resultados en atraer a los compradores. Según la Encuesta de Misiones y Programas Sociales del Gobierno, Mercal es el primer local comercial, medido por volumen de alimentos adquiridos, muy por encima de los abastos. Sin embargo, medido por el sitio de compra durante la semana de referencia de la Encuesta, el 19,3 % de la población que declara comprar en Mercal prefiere esta red y, en un cercano segundo lugar, en los abastos. Y, entre 80,7 % de la población que declara no comprar en Mercal, el primer lugar son los abastos, casi 4 veces más que el competidor siguiente, los Supermercados no en cadena. De tal modo que Mercal prevalece en ventas por volumen y, al mismo tiempo, compite con los abastos la prevalencia en visitas semanales (BCV, 2011b).

A diferencia de los componentes productivos del SSSA que están teóricamente y en la práctica orientados hacia la recolonización simbólica del espacio (Nueva Geometría del Poder, la comuna, el territorio federal, el punto y círculo, entre otros), los componentes de comercialización no transforman radicalmente el espacio. Más bien se adaptan a ellos y les sirven de hito. Es por esta razón que en algún momento las grandes firmas de alimentación privadas vieron con buenos ojos la posibilidad de colocar sus productos en MERCAL (Puente y López, 2008). A diferencia de la tendencia dominante y global que ha sustituido al pequeño vendedor por grandes cadenas como ‘supermarkets’, ‘malls’ u ‘outlets’, modalidades de tipo expansivas y recolonizadoras simbólicas del territorio, MERCAL generó una relación con el consumidor geográficamente más cercana que también fue útil para la diversificación de las estrategias de mercadeo privadas. Esta relación entre empresa privada y MERCAL mermó cuando se extendió la regulación de precios y la polarización se intensificó en esta área, para permitir una mayor entrada de productos importados a partir del 2008. Esto es observable en los anaqueles en el decrecimiento de la oferta de productos del sector nacional privado, la cual, sin embargo, persistió en los Abastos Bicentenario desde el 2010.

La territorialización de los Mercales marca claramente que la política no está dirigida a las clases medias ni a sus comunidades, ni menos aún a las clases altas, aunque todas éstas también sean usuarias crecientes de la red (MINPPAL, 2011; PROVEA, 2011). En este sentido, la idea de cliente está claramente supeditada a la idea de suficiencia alimentaria y al ahorro del ingreso familiar en las clases pobres.

Para facilitar los problemas de acceso de la población de menores recursos y, al mismo tiempo, evitar los problemas internos de corrupción y contrabando de alimentos subsidiados al extranjero o hacia otras redes de comercialización interesadas en controlar la venta de productos escasos en los anaqueles, los 275 Mercales móviles (comandos que asocian a los centros de acopio, las Fuerzas Armadas y cierta institucionalidad) procuran cubrir transversalmente los territorios no alcanzados por los puntos de venta fijos. Desde el 2010 se extrae de las observaciones que los Mercales móviles y Mercales a cielo abierto han aumentado su presencia como estrategias de consumo de la población. De manera similar a MERCAL, PDVAL se extiende sobre el territorio nacional repitiendo el patrón poblacional del país y multiplicándose en forma de Pdvales tipo I. Según declaración del propio presidente Chávez, para el 2010 esta red sumaba 2.257 puntos de venta, incluyendo a los Pdvalitos, vendiendo productos a “65 % menos que el precio capitalista” (Varela, 2010).

A diferencia de MERCAL, PDVAL fue fundado en el 2008 con el objetivo de vender a precios regulados y competir con el mercado tradicional. Por esta razón, en un principio la estrategia territorial no repitió el patrón de establecimientos por asentamientos pobres, sino que buscó acercarse a centros de comercialización ya identificados por el mercado privado o en espacios con posibilidades de competencia. Quizás por la misma razón, en ese momento se establecieron menos Pdvalitos en el entorno doméstico de los barrios pobres. En la práctica, como los productos de PDVAL sí terminaron siendo objeto de subsidio, los establecimientos fundados posteriormente al 2008 volvieron a dirigirse hacia los sectores pobres, complementando el ‘target’de MERCAL; esta nueva etapa de PDVAL coincidió con su traspaso de PDVSA a la Vicepresidencia de la República y de ahí a su adscripción al Ministerio del Poder Popular para la Alimentación (PDVSA y sus filiales, 2008; Directivo PDVAL-COL, 2010; Gaceta Oficial, 2010a; Gaceta Oficial, 2010b).

FUNDAPROAL (Mercal Protección), MERCAL y PDVAL han colocado juntos la mayor cantidad de alimentos del SSSA entre las poblaciones más pobres. De acuerdo al MINPPAL, en el 2011 ya tiene 6000 establecimientos, suministró 124.673,24 toneladas métricas de alimentos y benefició 900.000 personas. El Ministerio para la Alimentación asegura haber atendido durante ese año a 14.948.690 personas comercialmente, esto es, sumando a Mercal, Pdval y Bicententario (MINPPAL, 2012). En el Cuadro 5 se presenta la evolución de los 2 componentes más importantes desde el 2008 hasta el 2011; y en el Cuadro 6 se muestra como este beneficio fue dirigido muy fundamentalmente a los estratos IV y V.

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En este caso, el INE y el MINPPAL no entienden como “beneficiario” al consumidor de alimentos sino al cliente de la red, lo que impide tener cifras precisas del beneficio en seguridad alimentaria, pues el cálculo incluye a los compradores de alimentos regulados y subsidiados que revenden los productos fuera del país y cuyas cifras, al día de la redacción de este trabajo, se estiman muy importantes pero aún no determinadas.

La empresa privada reconoció para el 2011 la cobertura de MERCAL y PDVAL como un factor en contra del crecimiento del sector basado en el mercado. En este respecto el presidente de la Cámara Venezolana de la Industria de Alimentos (CAVIDEA) declaró: “Los programas sociales alimentarios no deben estar dirigidos a 60 % de la población, porque es solo 18 % el que está realmente en situación crítica. …al depurar este segmento se impulsará la recuperación de la inversión y de la producción nacional de alimentos.” (PROVEA, 2011). En efecto, el peso del subsidio en los productos de la red es tan significativo que explica en muy buena medida la importancia de MERCAL en todos los estratos. Al respecto, el Ministerio para la Alimentación ha provisto el Cuadro 7.

La variación anual está estrechamente ligada a que estos componentes mantienen los productos alimenticios básicos fuera del alcance de la inflación. Por cuanto la inflación de estos años se expresó entre un 20 y un 30 % anual (Ruiz-Uzcátegui, 2006; BCV, 2013a; INE, 2013b), el impacto de los subsidios en MERCAL y PDVAL para el 2011 hizo imposible a la empresa privada competir aunque, al mismo tiempo, mitigó el efecto de la inflación en las clases más bajas por la vía de los subsidios.

En relación a la estrategia territorial de la dimensión comercializadora del SSSA, ésta ha sido explicada junto a las descripciones de la cobertura.

A MERCAL y PDVAL habría que sumar la incorporación de la red de Abastos Bicentenario 48, distribuidos entre 35 Abastos Bicentenario, 7 centros de distribución y 6 Gran Abasto Bicentenario. Cantidades que permanecieron constantes en el 2011 (MINPPAL, 2012), adquiridas de la empresa CADA y ÉXITO, propiedad de la firma franco-colombiana CATIVEN, S. A. (Gaceta Oficial, 2011). Estas sucursales se encuentran en zonas de mayor ingreso familiar que MERCAL y PDVAL, muestran una mejor relación de mercadeo con las clases medias, ofrecen mayor variedad de la producción privada nacional y no hay informes de que vendan productos a precios subsidiados. La red Bicentenario si compite con los supermercados privados en los centros urbanos más importantes del país.

En relación a los alimentos dispensados directamente a poblaciones que expresaron niveles calóricos deficitarios, la cobertura del SSSA debe trasladarse a las Casas de Alimentación o Cocinas Comunales. Según el primer director de MERCAL fueron 4 mil casas en el 2005 y cerca de 6 mil en el 2010 por todo el territorio. Están distribuidas tanto en grandes ciudades como en sectores rurales. Tal red cubriría el 66 % de la protección calórica de las personas atendidas (Rodríguez, 2010). De tal modo que se presume que no han habido nuevas casas para el 2011, puesto que la cifra coincide exactamente con la presentada por la Memoria del Ministerio para ese año (MINPPAL, 2012).

La red se traduce en una estructura llamada S.U.C.R.E. (Sistema Unificado de Casas y Refugios para la gestión alimentaria) que desde el 2004 pertenece a los programas Mercal Protección y Mercal Máxima Protección (Casas de Alimentación y Suplemento Nutricional) del Ministerio del Poder Popular para la Alimentación (FUNDAPROAL, 2012). En el 2004, del millón de personas atendidas por MERCAL, 400.000 estaban bajo los 2 programas de Mercal Protección (Rodríguez, 2010).

Sus actividades, más que el número de establecimientos, han seguido en crecimiento desde entonces. Para el 2007 se informó estar atendiendo directamente a 1.200.000 personas (FUNDAPROAL, 2012), lo que correspondió a un 4,37 % de la población nacional de ese año. Si se cruza esta cifra con el 9,2 % de pobreza extrema que declara el INE para el 2007, unas 2.471.042 personas, las Casas de Alimentación habrían atendido cerca de la mitad de la población nacional en pobreza extrema: un 48,56 % (INE, 2013h).

3.4.- Cobertura nutricional

Se comenzará esta evaluación con las cifras ofrecidas por el mismo VII Censo Agrícola en relación a los niveles de pobreza de los productores agrícolas, medidos por necesidades básicas insatisfechas. La pobreza de los productores permitirá reconocer la eficiencia del componente productivo del Sistema Alimentario venezolano, incluyendo el SSSA, en este aspecto.

Según ese censo que, como se ha visto en el epígrafe 3.1, ha sido acusado de falsear de manera optimista los datos, para el 2008 Venezuela presentó 93.913 productores en pobreza extrema, 81.064 productores pobres y 79.478 productores no pobres (MPPAT, 2013). En otras palabras, el microcosmo productivo agrícola ha sido profundamente desigual y expuso niveles de pobreza impensables en el resto del subsistema: del 100 % de los productores, esto es, unas 254.455 personas, el 68,76 % se encuentra viviendo en pobreza y dentro de este porcentaje un 36,9 % vive en extrema pobreza. En otras palabras, la importante financiación bancaria, las expropiaciones, confiscaciones y otras formas de recuperación de tierras o de empresas agrícolas, la evidencia en las observaciones de los problemas de retorno crediticio, las inyecciones en forma de compras del Estado, la inversión en infraestructura agrícola, entre muchas otras formas de recuperar la potencialidad productiva del campo, indican un esfuerzo de inversión sostenido desde, al menos el 2002 hasta el 2012, que no resulta en el mejoramiento definitivo de las condiciones sociales del eslabón base del sistema alimentario. Esto supone consecuencias en la interdependencia política del sector, en su propia capacidad emprendedora y en el desarrollo del territorio agrícola, uno de los fundamentos establecidos por la FAO-Latinoamérica para apuntalar el desarrollo del sector alimentario (Schejtman, 1999). Tal desventaja socioeconómica se trata de un fenómeno perceptible también antes del chavismo (Anido, 2002; Anido-Rivas y Fuentes-Méndez, 2007). Sin embargo, estas evidencias no se repiten en otras partes de la cadena, incluyendo el consumidor urbano.

En líneas generales, como se indicará a continuación, la pobreza en Venezuela se ha reducido, se ha incrementado la nutrición, ha descendido la desnutrición según los parámetros convencionales, y han mejorado las condiciones de acceso a los alimentos.

Según el INE (2013a), basado en fuentes del INN y el Sistema Integrado de Indicadores Sociales de Venezuela (SISOV, 2011; SISOV, 2013), basado en fuentes del SISVAN (Sistema de Vigilancia Alimentaria y Nutricional) del INN, el déficit nutricional (medida antropométrica expresada en la relación peso/edad/sexo) y la prevalencia de la desnutrición (índice calculado en base a la disponibilidad energética, las kilocalorías mínimas y el coeficiente de variación) han descendido notablemente desde el comienzo del SSSA.

La Fig. 7 muestra que desde el año 1990 el déficit nutricional fue en descenso, correspondiendo a los años de la “Concertación”(2º período de Carlos Andrés Pérez). Desde 1994 hasta 1998, años correspondientes a la “Convergencia” (2º período de Rafael Caldera), a pesar de la creación de PROAL (Programa de Alimentos Estratégicos), el déficit aumento hasta 1998.

El año 1999 es el primer año del chavismo y es el año en que se impulsan las primeras políticas del SSSA como el Plan Bolívar 2000, lo que puede asociarse con una recuperación de los niveles nutricionales en la población para el año siguiente.

Del 2002 al 2003, hacia los años del golpe de Estado, la mesa de negociación y diálogo y, finalmente, el paro petrolero-alimentario, el déficit volvió a aumentar. Tal como se observó a través de las “olas de participación”, esto es asociable con el hecho de que el Estado aún no tenía control efectivo de sus políticas y con el hecho de que entre los objetivos del paro estuvieron, precisamente, generar inseguridad alimentaria y derrumbar las exportaciones petroleras para presionar la salida del gobierno antes de las elecciones.

Una vez el Estado recuperó el control de las instituciones fundamentales y ganó márgenes de legitimidad, se creó MERCAL y se implementaron otras políticas del SSSA, lo cual se expresó con una caída persistente del déficit hasta el año 2010.

Tal como se aprecia en la Fig. 7, la caída del déficit nutricional fue mayor que el 50 %, por lo que puede decirse que, de mantenerse este nivel para el 2015, se trataría de un sub-Objetivo del Milenio alcanzado⁶.

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La misma periodización de los hechos puede observarse en casi todos los gráficos subsiguientes, corroborando el mismo proceso desde diferentes medidas e incluso fuentes.

En la Fig. 8, correspondiente al Índice de Prevalencia de la Subnutrición (IPS), durante parte de la “Concertación” y durante la “Convergencia”, la aplicación de las medidas neoliberales (esto es, sumado al pago de la deuda, el desplome de los acuerdos de la OPEP -Organización de Países Exportadores de Petróleo- y la incapacidad del aparato productivo nacional en reaccionar a la Agenda Venezuela) coadyuvaron a un aumento precipitado del IPS, el cual no pudo ser contenido por las políticas sociales compensatorias ni por el hecho de que la agricultura aún no había entrado en el juego más directo de las nuevas orientaciones económicas. El aumento de la inflación y la liberación de las importaciones ahogó al aparato productivo nacional generando consecuencias negativas en el poder adquisitivo de los estratos con menos ingresos. De 1990 al año 2000 este índice prácticamente se duplicó.

Del 2000 al 2004 se recuperó levemente la nutrición revelando el efecto de las nuevas políticas en la alimentación. Pero, tal como sucedió con el déficit nutricional, esta recuperación se estancó por efectos de la inoperatividad de la agenda del Estado, el conflicto político y finalmente el paro petrolero-alimentario.

Posteriormente, desde marzo del 2003 el índice descendió de 15 a 3 hasta el 2008, esto es, un 80 %. De continuarse esta tendencia hacia el 2015 se habrá mostrado también en esta medida una disminución mayor al 50 %, cumpliendo así uno de los sub-Objetivos del Milenio. Visto solamente desde 1998 hasta 2008, esto es, desde el principio del chavismo hasta antes de las erogaciones más vigorosas de gasto público que comenzaron en el 2008, se trata de una evolución positiva de esta medida de 21 a 3 puntos, esto es, un 85,7 %.

Es importante hacer notar que las 2 medidas de desnutrición son muy diferentes. La evolución del pliegue cutáneo, la estatura y el peso no tiene porqué coincidir con la evolución del consumo mínimo calórico y la disponibilidad de energías. Solo coinciden cuando lo que se analiza es la consecuencia de un aumento del consumo efectivo de nutrientes, sin otras consideraciones en la malnutrición o en la biología genética. Pero, además, no solo coinciden sino que se comportan similarmente en la curva histórica. Por ello es posible afirmar desde estas medidas que las condiciones nutricionales de la población venezolana han mejorado y que tal mejoría corresponde al SSSA. Dado que se trata de períodos mayores a una década, no solo generan una tendencia positiva hacia el futuro sino que puede hablarse también del sub-objetivo “estabilidad” de la seguridad alimentaria.

La tasa de mortalidad infantil, en la Fig. 9, asocia los aspectos nutricionales con la pobreza y algunos efectos en la morbilidad asociada a la calidad de vida. Esta tasa repite el mismo comportamiento de los indicadores nutricionales, confirmando el efecto del SSSA en sus resultados.

Aún más, cuando la misma tasa diferencia a la población menor de 5 y 1 año lo que intenta es mostrar una mortalidad más expuesta a factores exógenos vinculables a la pobreza en los niños menores de 5 años. En este caso se asocia el indicador con entorno tóxico, insalubridad, problemas de inocuidad en los alimentos, déficits en la atención sanitaria, insuficiencia alimentaria provocada por la pobreza económica, entre otros. La Fig. 10 muestra la mortalidad infantil de niños menores de 5 años.

Esta figura es particularmente elocuente en describir el efecto del paro petrolero-alimentario como variable exógena vinculada a necesidades básicas insatisfechas: Dado que las cifras del 2002 y del 2004 son muy similares, se desprende que el paro habría dado muerte a cerca de 3,2 niños por cada mil niños nacidos vivos registrados. Dado también que el censo anterior fue solo 2 años antes en el 2001 y que arrojó una población infantil menor de 5 años de 2.973.535 personas (INE, 2013d), es posible inferir que el paro petrolero-alimentario fue la causa directa o indirecta de la muerte de 9.515,3 niños.

Desde otro ángulo, al observar esta información en términos más concretos, comparando el índice de prevalencia de la subnutrición en el sistema estadístico de la FAO (FAO, 2013) por países similares a Venezuela (economías desiguales, grandes o medianas, mineras y de gran población) es parecida y en 2 de esos casos, mejor que el desempeño nutricional de Venezuela⁷. El Cuadro 8 explica esta relación.

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Venezuela aparece como el país que desciende más rápidamente la prevalencia de su subnutrición luego de Perú, durante el tiempo de estudio. Sin embargo, lucen más eficientes las políticas de Argentina, México, Uruguay y Chile, por cuanto sus prevalencias son por sí mismas bajas durante el mismo período. De tal modo que, detrás de Perú, Venezuela ocuparía el 6º lugar en la eficiencia de su acceso, disponibilidad y estabilidad, según países de su región, similar composición industrial y PIB per cápita. En relación a los otros países, Venezuela muestra éxitos similares en el retroceso del hambre para los mismos períodos.

En relación a la pobreza y la pobreza extrema, la Fig. 11 muestra el retroceso de esta variable por la vía de la línea de ingreso. También allí se evidencia el impacto diferencial del paro petrolero-alimentario, del SSSA y de las “olas de participación”.

La línea de ingreso mide la relación entre la canasta básica normativa y el ingreso familiar (INE, 2011a). Visto desde la fuente del INE (2013a) la caída de la pobreza desde 1998 hasta el 2011 fue del 26,0 al 15,2 % (41,5 % de variación) y la de la pobreza extrema del 17,1 al 6,0 % (64,9 % de variación).

El descenso de la pobreza extrema desde el 2003 fue muy pronunciado lo que permite resaltar, aparte del incremento de los ingresos familiares en el consumo urbano, el papel de componentes específicos dentro del SSSA como la inversión/gasto rural, las Casas de la Alimentación, el propio MERCAL (basado en estrategias territoriales de comercialización cerca de las zonas pobladas más deprimidas), los Bancos comunales relacionados a sus Consejos Comunales y otros beneficios relacionados con misiones de corte asistencialista fuera del SSSA, como la Misión José Gregorio Hernández y la Misión Guaicaipuro.

La relación entre ambas curvas permite suponer que responden al efecto de un conjunto de políticas articuladas entre sí.

Con el objetivo de observar la pobreza no solo como un resultado del acceso al mercado sino como el resultado de haber accedido satisfactoriamente a bienes y servicios de consumo básico, el INE publica el indicador pobreza crónica, que es el resultado de la relación entre la línea de ingreso y la pobreza entendida como Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) (INE, 2011a). La pobreza crónica, por su naturaleza, refleja mejor el contexto en que se produce la pobreza. Esto es importante para los objetivos de seguridad alimentaria, puesto que la FAO recomienda tratar de resolver los problemas de suficiencia alimentaria entendidos como un conjunto de factores tales como territorio, producción, participación, salud, educación, mercado, aprovechamiento de los recursos e incluso institucionalidad. Superar los problemas de pobreza crónica supone afectar positivamente el contexto en el que se desenvuelven los sujetos y por tanto mejora las condiciones de la seguridad alimentaria en el tiempo. Por ello, un contexto adverso a la generación de pobreza es asociable a favor del sub-objetivo “estabilidad” de la seguridad alimentaria.

Por su naturaleza, la pobreza crónica, resiente menos directamente el efecto de las políticas redistributivas y por lo tanto su comportamiento es más moderado en la curva (Fig. 12). Sin embargo también indica con claridad una involución de la pobreza en un ≈ 50 % desde el 2003 hasta el 2011.

En relación a la manera como el gobierno mide la pobreza por línea de ingreso, existen organizaciones de la sociedad civil, vinculadas a la oposición venezolana que impugnan el protocolo del INE. Una de ellas es el Centro de Documentación y Análisis Social de la Federación Venezolana de Maestros (CENDAS-FVM). Este centro, adscrito a los sindicatos magisteriales, calcula de modo diferente la canasta básica normativa. Para ellos el efecto de la inflación es mucho más contundente y no debe ser considerado el efecto amortiguador de la comercialización socialista, por cuanto el mercado sobre el que reposa en la práctica la canasta alimentaria sigue siendo el tradicional privado. En efecto, de las observaciones es posible reconocer que los consumidores se hacen de los productos de la cesta alimentaria en el mercado formal y paralelo (no regulado) cuando desaparecen cíclicamente de los anaqueles de la comercialización socialista.

El sector que de manera regular más pesa sobre el INPC desde al menos el 2010 hasta el 2012, es el sector alimentación (INE, 2013b; BCV, 2012), En algunos años es solo superado por el sector educación. Por tanto, el efecto sobre el poder salarial es necesariamente impactante.

El CENDAS-FVM levantó sus propias cifras, excluyendo a la comercialización socialista, tal como MERCAL o PDVAL y concluyó que para octubre del 2011 el poder adquisitivo del salario mínimo tuvo un déficit del 54,8 % para poder compensar el precio de la canasta. Un trabajador con salario mínimo, por tanto, solo podría adquirir el 45,2 % de la canasta alimentaria. (CENDAS-FVM, 2011). En cambio, como se observa en la Fig. 13, esta relación no ha sido medida del mismo modo por el gobierno a través del INE. Para este instituto la canasta básica ya fue alcanzada por el salario mínimo en 1999, esto es, en el primer año del chavismo y continuó así hasta el 2011.

En relación a la realidad observada, ocurre que la inestabilidad de los suministros en los sistemas públicos y privados, la dificultad de la población para acceder a productos que llegan a la comercialización socialista (largas colas, corrupción, entre otras), los problemas de inflación, devaluación, acaparamiento y especulación, también condicionan la volatilidad de los precios, regulados o no, haciendo ubicua la medición de la canasta básica.

Por otra parte, la desestimación de la comercialización socialista en el cálculo del CENDAS-FVM contrasta con la importancia que le da el INE en el otro extremo. Esto pone en relieve el peso económico, pero también político, de MERCAL y PDVAL en el ahorro familiar de la canasta alimentaria en todo el país, indicado en el Cuadro 7 del epígrafe 3.3. Tal como se mostró allí, el ahorro fue persistente en este período y causado por el hecho de que se mantuvieron niveles similares de subsidio a pesar del aumento del precio de los alimentos bajo el efecto de la inflación venezolana. En el cuadro se percibe irregularmente este ahorro, dado que en el año 2009 se produjo la crisis de los precios petroleros simultáneamente al aumento de los precios de los alimentos a nivel mundial.

CONCLUSIONES

Los recursos del SSSA para facilitar el “acceso” a la alimentación, tanto territorial, institucional, jurídico, como por la vía de los precios, se han multiplicado.

Han aumentado los recursos dispuestos por el Estado como el gasto, los medios de participación civil y la infraestructura asociada, que permitirían un desarrollo de las bases para la autosuficiencia alimentaria.

El modelo del SSSA demostró que la participación social en el diseño e implementación de las políticas fue fundamental, sobre todo desde el 2003 hasta el 2006. Sin tal participación de la sociedad civil ni su deseo de articularse a la convocatoria del presidente del Ejecutivo, habría sido más difícil el logro de muchos objetivos del SSSA.

La marcada pobreza del sector productivo agrícola en relación al resto del país ha condicionado negativamente la autonomía emprendedora política y económica del sector, incluyendo a los productores del SSSA. Esta dependencia hace difícil pensar en algún tipo de gestión socialista o auto-sustentable que surja de las propias fuerzas agrícolas para transformar o mejorar el modelo productivo. El desempeño productivo del poder popular, condicionado por los propios controles estatales, no luce aún en capacidad de dar una respuesta adecuada al mercado nacional, por lo que depende cíclicamente de créditos públicos y otras formas de subsidio directo o indirecto.

A pesar de los alcances en suficiencia alimentaria, las importantes inyecciones de gasto en el área productiva, las expropiaciones y la multiplicación de componentes estatales y civiles para el desarrollo alimentario, se observan importantes amenazas provenientes de la demanda y el crecimiento demográfico. Aún las áreas cultivadas no alcanzan el aumento de la población ni el aumento de la demanda. Las mismas amenazas están relacionadas con la incapacidad de aumentar suficientemente la producción agrícola para las necesidades del país.

Los niveles de suficiencia alimentaria en Venezuela han ascendido durante el SSSA.

La pobreza y la pobreza extrema se han reducido, medidos convencionalmente por línea de ingreso, Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y pobreza crónica.

El hecho de que la reducción de la pobreza y el aumento de la suficiencia alimentaria se produjo persistentemente desde el 2003 hasta el 2012, permite indicar “estabilidad” de tal seguridad alimentaria, a pesar de las diferentes amenazas estructurales del modelo.

El descenso de la pobreza y el aumento y estabilidad de la suficiencia alimentaria en el tiempo se traducen en una mayor seguridad alimentaria, medido por los sub-objetivos suficiencia, acceso, disponibilidad y estabilidad, sobre todo en comparación a los períodos anteriores al chavismo. Sin embargo, aún no se presentan evidencias de la autosuficiencia o autonomía de la seguridad.

La seguridad alimentaria venezolana, medida por suficiencia, acceso, disponibilidad y estabilidad, mostró condiciones positivas para alcanzar el sub-Objetivo de Desarrollo del Milenio de reducir a la mitad el hambre para el 2015.

En relación a los países latinoamericanos industrializados y PIB per cápita similar, según el Índice de Prevalencia de la Subnutrición (IPS) en las últimas 2 décadas, Venezuela mostró el 6º lugar de su desempeño, por detrás de Argentina, México, Uruguay, Chile y Perú.

Las políticas de subsidio y provisión de alimentos fueron los instrumentos fundamentales que permitieron alcanzar la suficiencia señalada por fuera del mercado nacional de bienes y trabajo.

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