Presupuesto de Ingresos

Los ingresos del presupuesto de la República para el ejercicio económico 2018 en la versión de proyecto de ley ascienden a ¢9.313.932 millones (25,9% del PIB). Este total se compone de ¢5.184.299 de ingresos corrientes y ¢3.018 millones de ingresos de capital cuya efectividad fiscal fue certificada por la Contraloría General de la República en oficio N° 9019 (DFOE-SAF-0409) de 11 de agosto de 2017; además, incluye ¢4.120.334 millones como previsión de recursos provenientes del endeudamiento interno mediante colocación de títulos, y ¢6.282 millones del crédito BID N° 2526 / OC-CR aprobado por Ley N° 9025 de 15 de febrero de 2012. En el Gráfico 1 puede observarse el financiamiento del presupuesto inicial en el período 2005-2018.

Del total de los ingresos corrientes estimados (los cuales crecen un 8,3% en comparación con la reestimación para el año 2017 –¢4.787.000 millones–), un 93,2% (¢4.833.803 millones) corresponde a ingresos tributarios, que al ser comparados con el PIB estimado por el Banco Central para el 2018 (¢35.983.451 millones), arroja como resultado una carga tributaria del 13,43% para ese año.

La carga tributaria mostró un incremento sostenido en el período 1991-2001, empezando en un 11,00% del PIB en 1991 y alcanzando el 13,22% en 2001. Luego se mantuvo alrededor del 13% del PIB hasta el año 2004, para luego incrementarse por cuatro años consecutivos y llegar al 14,95% del PIB en 2008. Posteriormente, cae abruptamente a 12,91% en 2009, y se mantendría oscilando entre 12,71% y 13,43% del PIB en el período 2009-2018 (Ver Gráfico 2).

A pesar de que el Gobierno Central cuenta con 30 rubros de ingresos tributarios para el 2018, un 93,1% de la recaudación total esperada de este tipo de ingresos se concentra en seis de ellos (Impuesto a los ingresos y utilidades, Impuesto sobre las ventas, Impuesto único a los combustibles, Impuesto selectivo de consumo, Impuesto a la propiedad de vehículos y Derechos arancelarios de importación). Este fenómeno puede verse ilustrado en los Cuadros 1 y 2.

Resulta preocupante observar como de estos principales seis rubros de ingresos tributarios, el Impuesto sobre las ventas, el Impuesto único a los combustibles, el Impuesto selectivo de consumo, y los Derechos arancelarios de importación muestran una tendencia de desaceleración en su crecimiento, que imprime al total de ingresos tributarios una tendencia en similar sentido, a pesar de que un impuesto tan importante como el Impuesto sobre la renta muestra tasas de crecimiento aún de dos dígitos. Este fenómeno puede apreciarse en los Gráficos 3 al 9.

La estimación de los ingresos corrientes efectuada por el Órgano Contralor se realizó a partir de la utilización de técnicas estadísticas, econométricas y de análisis de series de tiempo aplicadas a la información disponible sobre el recaudo observado al 30 de junio de 2017, así como la aplicación de estas mismas técnicas para determinar la correlación entre el monto recaudado y posibles variables explicativas, que para los principales rubros de ingreso, según procediera, resultaron ser: a) la variación esperada del producto interno bruto, tanto a nivel agregado como a nivel de industrias, b) el nivel esperado de inflación, c) el comportamiento esperado de las importaciones sin regímenes especiales ni hidrocarburos, d) las expectativas de evolución del tipo de cambio, e) la estimación de la cantidad de litros de combustible importados y producidos por Recope, y f) la variación promedio observada en el tamaño de la flotilla vehicular, entre otras. En relación con este tema, el Gráfico 10 presenta la evolución de las tasas de variación de los ingresos tributarios (principal componente de los ingresos corrientes) y del PIB en el período 1992-2018.

Como aspecto favorable para el ejercicio económico 2018, puede mencionarse el hecho de que el Gobierno contará con la recaudación del Impuesto a las Personas Jurídicas aprobado mediante Ley N° 9428 de 21 de marzo de 2017, y que entró en vigencia el 01 de setiembre de 2017. El ingreso estimado para 2018 por este impuesto es de ¢21.000 millones (¢6.825 millones para 2017, correspondiente a los cuatro meses de vigencia durante este año).

Insiste el Órgano Contralor en la necesidad de simplificar el sistema tributario, concentrando los esfuerzos de la Administración Tributaria en un número reducido de impuestos que aporten más y tiendan a ser más progresivos, y tratando de uniformar y ampliar las bases imponibles.

El sistema tributario costarricense tiene una amplia cantidad de impuestos que aportan poco al Gobierno a pesar del costo operativo y de gestión que conllevan; además, grava relativamente poco a las actividades y sectores económicos que más dinamizan la economía, como lo es la industria de servicios (el peso de esta industria en el PIB pasó de un 10% en 1966 a un 28% en 1991 y un 40% en 2012)[1].

Por otra parte, estudios realizados por la Contraloría General han revelado la necesidad de continuar fortaleciendo la gestión tributaria y aduanera en procura de evitar el fenómeno de la evasión e incrementar la recaudación tributaria. (Véase, por ejemplo, Informe N° DFOE-SAF-IF-04-2015 sobre la gestión de la Dirección de Grandes Contribuyentes Nacionales, Informe N° DFOE-SAF-IF-14-2016 sobre el impuesto a las utilidades de las personas físicas y jurídicas con actividad económica lucrativa que prestan servicios profesionales, e Informe N° DFOE-SAF-IF-06-2016 sobre la eficacia de la gestión de las aduanas).

Por su parte, el mismo Ministerio de Hacienda ha realizado estudios que revelan importantes incumplimientos en el impuesto sobre la renta y en el impuesto sobre las ventas (8,22% del PIB)[2], mientras que en un estudio realizado con datos del año 2015, determinó que el gasto tributario total (ingresos que se dejan de percibir a causa de exoneraciones tributarias) para Costa Rica alcanzó un monto de ¢1.367.077 millones; que en ese momento equivalía al 4,96% del PIB (de los cuales el 2,85% correspondía al impuesto general sobre las ventas, el 1,84% al impuesto sobre la renta y el 0,27% a otros tributos)[3].

Todos estos resultados se encuentran planteados en un reciente Informe de política fiscal elaborado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico[4], en el cual se determinó que en el país el incremento de los gastos no ha sido igualado con un aumento de los ingresos fiscales, que la destinación específica de los ingresos fiscales limita el poder discrecional del Gobierno, que una reforma tributaria estructural reequilibraría la combinación de la estructura impositiva centrándose en mejorar la equidad, y que resulta necesario intensificar los esfuerzos en la lucha contra la evasión fiscal al tiempo que la Administración Tributaria refuerce su capacidad de fiscalización.

Recientemente, el Ministerio de Hacienda dio a conocer el «Proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas». Al respecto, y según se indica en la página web del Ministerio de Hacienda, este Proyecto busca darle vía de no bloqueo a los Proyectos de Ley de Impuesto al valor agregado, modificaciones al Impuesto sobre la renta, regla fiscal e iniciativas de eficiencia en materia de empleo público, con lo cual la iniciativa busca consolidar la propuesta de fortalecimiento de la hacienda pública.

[1] Noticia publicada por el BCCR el 26/01/2016. Disponible en: http://www.bccr.fi.cr/noticias/historico/2016/calculo_cuentas_nacionales.html descargada el 31/08/2017.

[2] Ministerio de Hacienda (2015). Dirección General de Hacienda (DGH). División de Política Fiscal. Incumplimiento Tributario en Impuestos sobre la Renta y Ventas 2010-2013. Disponible en versión electrónica en:

http://www.hacienda.go.cr/docs/56b3c9b1e7428_Estudio%20Incumplimiento%20IGV%20e%20ISR%202010-2013%20(3).pdf

[3] Ministerio de Hacienda (2016). El Gasto Tributario, Metodología y Estimación. Impuesto de Ventas, Impuesto de Renta y otros tributos. Disponible en versión electrónica en:

http://www.hacienda.go.cr/docs/5813da8067ee2_gasto%20tributario%202015.pdf

[4] OCDE (2017), Análisis de políticas fiscales de la OCDE: Costa Rica 2017, Éditions OCDE, París. pp. 19 y s.s.