台灣的都市更新事業，依據其「實施者」的不同，可大致區分為三大模式：公辦都更、民辦都更及自辦都更 1。這三種模式的本質差異，源於誰來擔任主導、籌措資金與承擔風險的核心角色。
公辦都更（由政府主導）：此模式的實施者為政府機關或其委託、同意的專責機構，例如直轄市、縣（市）主管機關、國家住宅及都市更新中心等 1。公辦都更通常適用於具有公共性、產權複雜或市場性不足的地區，例如大規模公有土地佔比較高的區域，或是有迫切安全疑慮的海砂屋、危險建築物等 1。
民辦都更（由建商主導）：這是目前最常見的都更模式 2。由民間建設公司擔任實施者，與地主合作推動都更案。建商提供資金與專業團隊，地主則提供土地，雙方透過協議合建或權利變換的方式，在重建後分配房地 2。
自辦都更（由地主主導）：在此模式下，逾七人的土地及合法建築物所有權人可自行組織「都市更新會」，並擔任實施者 2。這種模式賦予地主極高的主導權與決策權，重建後的利益不需分潤給建商，但所有權人也須自行籌措龐大的重建資金，並承擔繁瑣的行政、法律與財務流程 2。
針對使用者提出的核心疑問「地主需成立更新會嗎？」，根據上述定義與《都市更新條例》第27條規定，答案是明確的：公辦都更的地主無需成立都市更新會 6。成立都市更新會是「自辦都更」的法定要件，因為更新會在此模式下扮演的是「實施者」的角色。而在公辦都更中，實施者已由政府機關或其委託的機構擔任，地主的主要角色是作為「權利人」，亦即更新後的房地受益者。
公辦都更在實務上並非單一且靜態的模式。過去，政府受限於人力與行政資源，多採「劃定更新地區」但不直接介入實施 1。然而，近年來為加速都更進程並解決市場失靈問題，政府的角色已從單純的「劃定者」轉變為更積極的「實施者」或「協力者」。這包括政府「自行實施」、同意國家住都中心等專責法人擔任實施者，或是透過公開評選程序委託民間機構來執行 1。這種公私協力模式的演進，有效地結合了政府的公權力與民間的專業性及資金，顯著提升了公辦都更的推動效率與成功率。
以下透過表格，為讀者呈現三大都更模式的關鍵差異，以便進行初步評估與比較。
表一：三大都市更新類型比較表
特性項目
公辦都更
民辦都更
自辦都更
實施者
政府機關或其專責機構/委託機構
民間建設公司
地主自主成立之都市更新會
資金來源
政府預算、都更基金或公開評選之出資者
建商全額出資
地主自籌或向銀行融資
決策主導權
政府主導與監督
建商主導與整合
地主透過更新會自行決策
地主分回利益
由專業估價師評估後分配，較協議合建透明
協議合建方式協商分配，地主分回坪數需扣除建商利潤
地主全權主導利益分配，實拿坪數較多
主要風險
行政程序與時程相對漫長
利益分配糾紛、建商信用風險
資金壓力大、流程繁雜、專業知識門檻高
儘管公辦都更由政府主導，但地主並非完全處於被動地位。相反地，地主的「意願」與「參與度」是整個都更案能否成功啟動與推進的關鍵催化劑。
表面上，地主的主要權利體現在重建後的房地分配，這通常透過「權利變換」的方式來實現，確保分配的透明與公平性 7。然而，在實務操作中，地主的參與遠比這更具影響力。部分地方政府如桃園市，已建立「地主主動申請公辦都更」的專案計畫 8。這類計畫將地主自行整合的意願比例，作為政府投入資源進行評估與招商的前提。例如，桃園市要求危險建築物需逾50%意願，一般街廓則需逾75%意願，政府才會受理申請 8。
此模式體現了公辦都更的「雙軌制」啟動邏輯：其一是由政府考量公共利益與都市機能，主動劃定地區並推動；其二則是由地主從基層發起，以高意願作為信號，吸引政府將其納入公辦範疇。此一發展突破了傳統公辦都更「由上而下」的模式，為地主提供了一條「由下而上」的實質參與管道。它表明，地主的團結與積極性，能將一個原本因產權複雜或整合困難而被市場忽略的案子，轉化為政府願意投入公權力與資源的標的，從根本上解決了民辦都更所面臨的資金與信任困境。
公辦都更的啟動，首先需要基地被劃定為「更新地區」。這主要是由政府依據《都市更新條例》第7條與第8條規定，視實際情況進行主動劃定，並分為三種主要類型 9：
迅行劃定：因戰爭、地震、火災等重大事變遭受損壞，或為避免重大災害發生，直轄市、縣（市）主管機關應「迅行」劃定更新地區 9。
策略性劃定：為配合重大建設，如鐵路、捷運場站、水岸、港灣周邊，或基於都市防災需要，各級主管機關得劃定「策略性」更新地區 9。
優先劃定：當建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、排列不良妨害公共交通安全，或居住環境惡劣時，可被劃定為「優先」實施更新的地區 9。
政府劃定更新地區的標準，不僅僅基於建築物本身的屋齡或窳陋，更考量了其背後所牽涉的「公共安全」、「都市機能改善」與「配合國家重大建設」等宏觀政策目標 1。例如，政府優先處理那些因海砂屋、輻射屋等問題導致公共安全疑慮的地區 1。這種以公共利益為核心的決策考量，正是公辦都更區別於民間市場導向都更的根本特徵。政府傾向於投入資源，處理那些因利潤不足或整合困難而導致市場失靈的「非市場性」案件，確保城市發展與公共福祉的均衡 1。
雖然公辦都更的核心精神是政府主導，但實務上已發展出地主可主動向政府申請公辦都更的管道。以桃園市為例，其「受理民間申請公辦都市更新專案計畫」即提供了一條具體的路徑 8。
地主若欲透過此路徑啟動公辦都更，需滿足以下條件並依循政府的評估機制：
申請資格：申請基地應符合各縣市的「都市更新單元劃定基準」，例如桃園市要求基地須位於都市計畫範圍內，且非空地過大或位於山坡地等不適宜開發區域 8。
意願整合門檻：地主需自行整合意願，並由其中一名所有權人代表提出申請。此時，意願比例是政府評估的第一道門檻。桃園市規定，危險建築物需有逾50%的所有權人數或門牌戶數簽署意願書；而一般街廓則需逾75%的門檻 8。
方案初評：政府在受理申請後，會委託專業團隊進行初步評估，協助地主了解重建後的建築量體、財務試算及容積獎勵等資訊 8。
模擬選配與同意調查：此階段將進行模擬選配，讓地主初步了解分回的價值，並再次進行同意調查。只有達到特定門檻（例如桃園市一般街廓需達到80%）後，政府才會正式進入招商程序 8。
這種「地主主動申請」的模式，證明公辦都更已不再是單純的「由上而下」的決策，而是一種「由下而上」與「由上而下」並存的雙軌制。地主透過自主整合與高意願，向政府發出強烈的更新訊號，從而有效地引導政府資源的投入，使其得以介入處理那些原本被視為難題的案件。
地主參與公辦都更的完整流程，可拆解為四個主要階段，涵蓋從意願整合到最終執行的每一個環節。
這是整個公辦都更流程的起點，也是地主最能發揮影響力的階段。地主需先與鄰里進行初步溝通，並由其中一人代表，檢具相關文件向地方政府提出申請 8。
此階段的核心在於達成政府所要求的「意願門檻」。不同地區與不同基地性質，其門檻要求有所差異。例如，桃園市針對危險建築物與一般街廓設有不同的意願門檻 8。這種差異化的設計，反映出政府政策的權重排序：對於涉及公共安全、有迫切性需求的案件，政府傾向於設定較低的門檻，以加速推動，避免少數「釘子戶」的拖延效應 9。這是在公共利益與少數人權益之間取得平衡的一種體現。
表二：公辦都更各階段地主同意門檻一覽
啟動類型
基地性質
階段
地主同意門檻
地主主動申請
危險建築物
受理申請階段
私有所有權人或戶數逾50%
一般街廓
受理申請階段
私有所有權人或戶數逾75%
危險建築物
招商前階段
所有權人數/面積皆逾50%
一般街廓
招商前階段
所有權人數/面積皆逾80%
政府劃定
迅行劃定區
事業計畫階段
逾50%同意
策略性/優先劃定區
事業計畫階段
逾75%同意
自行劃定
一般地區
事業計畫階段
逾80%同意
一旦意願門檻達成，政府便會正式介入。此階段可省略「都市更新事業概要」的擬定，直接進入「都市更新事業計畫」的報核程序 7。這是因為公辦都更由政府主導，已先行完成初步的評估與規劃，無需地主再自行擬具計畫構想。
政府會委託專業團隊進行「方案初評」與「模擬選配」 8。這個過程會根據基地的土地使用分區、建蔽率與容積率等法規限制，進行初步的建築規劃與財務試算 8。地主可透過模擬選配，初步了解重建後的分回坪數與位置，作為後續決策的參考。
當事業計畫初步成形，政府會依據《都市更新條例》第12條規定，採公開評選方式委託民間都市更新事業機構擔任實施者，或同意由國家住都中心等專責機構自行實施 1。
這個公開評選的過程，對地主而言是極為重要的保障。政府的介入意味著實施者的選擇將經過嚴格的審查與評估，而非僅憑民間建商的片面承諾。這有效降低了地主在民辦都更中可能面臨的「一案建商」或信任風險 2。實施者選定後，其應擬具都市更新事業計畫，並在報核前舉辦公聽會，向所有權人說明計畫內容，包括實施者名稱、實施地區、房地分配等關鍵事項 7。
權利變換是公辦都更最常採用的房地分配方式，其核心精神在於「公開、透明、公平」 2。實施者會委託專業估價師，評估更新前後的土地與建築物價值，並根據其價值比例進行分配 2。
在計畫報核過程中，實施者會將權利變換計畫與事業計畫一併送交政府審查，並進行為期30天的公開展覽 7。地主可在公展期間，對計畫提出書面意見，若對分配結果有異議，甚至可在公展期滿前無條件撤銷已簽署的事業計畫同意書 12。這種制度設計，從法律上賦予了地主實質的程序參與權與保障，確保其權益在每一個環節都能被充分考量。
無論是由地主主動申請，或是政府在劃定地區後進行的事業計畫報核，皆需要備妥一系列的法律與地政文件。這些文件是確保計畫合法性與完整性的基礎，其內容必須詳實且具時效性 13。
表三：公辦都更地主申辦文件檢查表
文件名稱
用途與說明
注意事項
地籍圖謄本
標示更新單元範圍，確認基地地理位置與形狀。
核發日期應與事業計畫申請報核日相同 13。
土地/建物登記謄本
證明土地及合法建築物的所有權人、面積、他項權利等資訊。
需檢附最新核發之「全部」及「他項權利部」謄本 13。
建築物套繪圖
顯示建築物在土地上的配置與界線，確認是否符合劃定基準。
需為申請報核日前3個月內申請之正本 13。
土地使用分區證明書
確認基地是否位於都市計畫範圍內，並釐清其土地使用性質。
需為申請報核日前3個月內申請之正本 13。
都市更新事業計畫同意書
證明所有權人對都更計畫的實質參與意願，為最關鍵文件。
需本人親筆簽名及蓋章，應載明實施者與分配資訊，簽署前需詳閱 12。
在都更流程中，地主會接觸到多種不同名稱的「同意書」，其法律效力與意義截然不同 12。
事業概要同意書：這是流程初期的文件，旨在調查地主的初步意願，屬於「簡要說明計畫」的概念 12。其法律效力較低，地主可以重複簽署，並不代表最終的實質承諾。然而，這類意願書所累積的比例，卻是判斷政府是否受理，以及都更案是否能直接跳過概要階段進入事業計畫的關鍵 7。
都市更新事業計畫同意書：此文件代表地主對都更案的實質承諾 12。其內容會詳細載明實施者、建築設計、財務計畫及房地分配等關鍵資訊。一旦簽署，即代表地主同意這份具體的計畫書。
地主在簽署文件前，應理解其法律效力與背後的意涵。在公辦都更中，由於政府的參與提供了公信力，地主簽署的風險相對較低，但仍應善用權利，在事業計畫公開展覽期間（30天），仔細審閱計畫內容，並可在公展期滿前無條件撤銷同意 12。這項權利是法律賦予地主的最後一道防線，能夠有效地保障地主在任何階段都能做出最符合自身利益的決定。
公辦都更對地主而言，具備顯著的優勢與挑戰，地主在決策前應進行全面權衡。
主要優勢：
公信力與公權力協助：政府的參與提供了極高的公信力，尤其在處理產權複雜、整合困難的案件時，政府可運用公權力協助解決問題，排除民辦都更難以克服的障礙 1。
降低地主財務壓力與風險：公辦都更由政府或其委託的專業機構主導，由其負責籌措資金與執行作業，地主不需自行承擔龐大的重建費用或專業風險，大幅降低了參與門檻 2。
程序透明與權益保障：權利變換的分配方式需經政府審議，由專業估價師估價，過程公開透明，有效保障了地主分回房地的公平性 7。
潛在挑戰：
行政程序與時程漫長：相較於協議合建，公辦都更因需經過多階段的審議、公聽會與公開展覽程序，整體流程相對冗長，時間成本較高 2。
公共性與市場性的平衡：公辦都更傾向於處理不具市場性的案件，將公共利益置於首位 1。這意味著，雖然保障了都更的實施，但其在追求公共福祉的同時，可能會影響開發效率或地主分回利益的最大化。
台北市大同區的斯文里三期都更案，是公辦都更的指標性成功案例，其經驗為地主提供了重要的啟示 1。此案原屬戶數多、弱勢族群比例高、產權複雜的整建住宅，歷經多年延宕，最終由台北市政府都市更新處接手，擔任全國首例由政府「全程自行實施」並「進場整合與出資」的公辦都更案 1。
此案的成功，不僅僅在於政府的公權力介入，更在於其突破了傳統公辦都更的模式，展現了政府的「主動性」與「在地化服務」 16。面對整合困難與弱勢戶多的挑戰，政府設置了駐地工作站，親訪每家每戶了解需求，並建立跨部門的弱勢戶追蹤系統，提供中繼安置與搬家協助 15。這種政府超越單純「實施者」角色，轉而成為「社區營造者」與「社會服務提供者」的做法，有效地化解了居民的疑慮與阻力。
斯文里三期案證明，公辦都更的成功不僅僅取決於法規與資金，更依賴於政府在實際操作中的協調能力、同理心與彈性。它告訴地主，若能與政府建立有效的溝通管道，並積極參與，公辦都更可以是一個兼顧公益與私益的最佳路徑，甚至能將一個被市場放棄的燙手山芋，轉變為成功的重建典範 16。
本報告透過深入分析，完整解析了公辦都市更新的申辦條件、流程與地主角色。核心結論為：公辦都更是一種由政府主導，地主無需成立都市更新會的都更模式。其啟動方式採「政府主動劃定」與「地主主動申請」的雙軌制，為地主提供了實質的參與管道。公辦都更的最大優勢在於政府的公信力、公權力與專業資源的挹注，能夠有效解決產權複雜、安全疑慮或市場性不足的都更難題。
為協助地主做出明智決策，本報告提出以下行動建議：
第一步：釐清需求與確認資格。地主首先應確認自家房屋是否符合都更條件（例如屋齡滿30年、位於都市計畫區內等），並可至地方政府官網查詢是否已位於政府劃定的「公劃更新地區」 7。
第二步：主動整合鄰居意願。若基地不在公劃地區，地主可參考各縣市的專案計畫，先行與鄰居進行意願整合，並達到政府要求的門檻，作為向政府申請的基礎 8。
第三步：全程參與與善用權利。積極參與政府各階段舉辦的說明會與公聽會，並在事業計畫公開展覽期間仔細審閱計畫內容。地主應善用法律賦予的異議權與無條件撤銷權，以確保自身權益獲得充分保障 8。
第四步：尋求專業協助。由於都更流程涉及法律、建築、財務等多個專業領域，地主可考慮委託專業顧問團隊或法律專家提供協助，以降低風險，提高都更案的成功率 3。
總而言之，公辦都更不僅是一種重建方式，更是地主與政府共同合作、改善城市環境的契機。地主不應將其視為被動接受的過程，而應視為一個主動參與、共同創造新家園的機會。