Marco general
XII FORO INTERNACIONAL DE DESARROLLO TERRITORIAL
XII FORO INTERNACIONAL DE DESARROLLO TERRITORIAL
Cambios estructurales de la política pública para la ruralidad contemporánea en América Latina del Siglo XXI
Cambios estructurales de la política pública para la ruralidad contemporánea en América Latina del Siglo XXI
Bogotá, Colombia - 05 al 09 de noviembre de 2018
Bogotá, Colombia - 05 al 09 de noviembre de 2018
El Foro Internacional de Desarrollo Territorial, realizado anualmente desde 2006 en Brasil, es uno de los espacios latinoamericanos más relevantes de debate sobre temas relacionados al desarrollo de los territorios rurales y ha contribuido a la integración de los países de la región y en la gestión del conocimiento, para adoptar modelos innovadores de desarrollo rural con enfoque territorial. En sus 11 años, el Foro ha sido realizado por una amplia red de instituciones, con el auspicio del Gobierno de este país y el IICA, y su XII versión se traslada a Colombia, con el fin de contribuir a la identificación de los aportes que la nueva ruralidad y el desarrollo rural con enfoque territorial, pueden brindar para los actuales desafíos del país, internacionalizando su naturaleza.
Con el propósito de establecer cuál puede ser la contribución del XII Foro a la experiencia colombiana y, a la inversa, la contribución de Colombia a los países asistentes a la edición 2018 de este evento, en los días 6 a 8 de noviembre de 2017 se reunieron en Salvador de Bahía, en la Convención Preparatoria al XII Foro Internacional de Desarrollo Territorial, decenas de profesionales, gestores públicos y líderes de movimientos sociales con destacada actuación en temas relativos al desarrollo rural latinoamericano. El objetivo de este evento fue sentar las bases para la realización de la XII edición de este evento en Colombia en 2018. De allí salieron recomendaciones de agenda en tres dimensiones críticas del debate, la conceptual, la política y la institucional.
Objetivos
Propiciar un debate que contribuya a la construcción de una agenda país y una agenda latinoamericana, en la que los territorios rurales y sus principales actores sociales, superen su condición periférica en la política pública y participen como protagonistas de un proceso que reposicione el mundo rural en los marcos de desarrollo de los países y en la formulación de políticas públicas territoriales, que sigue siendo objetivo estructural de los modelos de desarrollo de América Latina que condiciona el futuro de nuestros países, no solo del espacio rural.
Impulsar el intercambio que permita que la experiencia innovadora de Colombia frente a la estrategia rural, expresada en una rigurosa reflexión, profundas reformas institucionales y estratégicos acuerdos políticos en torno a la paz, aporte y reciba lecciones de las experiencias latinoamericanas.
Abrir una discusión sobre una nueva generación de políticas, innovaciones e iniciativas frente a los nuevos aprendizajes y desafíos que aproveche la experiencia del Foro como escenario privilegiado de visibilización de lo rural desde hace quince años.
Agenda en la dimensión conceptual
En los últimos veinte años, Colombia ha realizado al menos tres grandes esfuerzos colectivos para comprender y actuar sobre el desarrollo rural: La Misión Transición, Convivencia y Sostenibilidad en 1998, el Informe Colombia Rural, Razones para la Esperanza en 2011 y la Misión para la Transformación del Campo en 2015 constituyen referentes conceptuales y programáticos que aportan enfoques y propuestas de enorme valor para el país y la región. Particularmente la última Misión ha establecido una hoja de ruta que proporciona la base de la planeación del sector en el país y que ha nutrido las decisiones institucionales y políticas de los últimos años.Esta base conceptual proporciona un escenario ideal para el intercambio de conocimiento con procesos de investigación y reflexión intensa ocurrida en otros países latinoamericanos, permitiendo identificar algunos de los aspectos críticos identificados en la fase preparatoria del XII Foro, entre las cuales se destaca el conjunto de temas que indican la necesidad de reubicar los proyectos territoriales como proyectos de transformación, con un carácter estratégico y estructural, de forma más coherente con la definición conceptual de desarrollo territorial, más allá de la perspectiva fragmentada, compensatoria y de corto plazo que orienta la mayor parte de las inversiones públicas, aunque estos sean justos a la luz de las demandas sociales.
· La multidimensionalidad del rural, más allá del productivismo. Hablar de desarrollo rural es hablar de más que la dimensión económica o productiva. Importan los aspectos culturales, los modos de vida, las relaciones de género, la diversidad de dimensiones, en fin, todo lo que caracteriza la vida social en estos espacios.
· La intersectorialidad. Si lo rural es multidimensional, entonces no bastan las políticas agrícolas para promover el desarrollo de estos espacios. Es necesario permanentemente buscar la complementariedad y la coordinación entre distintas áreas de gobierno, secretarías y ministerios, competencias y habilidades que están dispersos en un conjunto de actores y estructuras.
· Las múltiples funciones y significados de lo rural para las sociedades latinoamericanas. El debate sobre desarrollo rural ha permanecido restringido a la comunidad de los gestores, activistas e intelectuales de alguna forma vinculados a la agricultura familiar, al campesinado, poblaciones indígenas y pueblos tradicionales de América Latina rural. Para la mayoría de las sociedades latinoamericanas estos pueblos y las regiones que habitan no son considerados como riqueza y potencialidad para el desarrollo. La mayoría de las veces, a ellos se dirigen políticas sociales asistenciales o inversiones públicas en menor cantidad que aquellos destinados a los grandes sectores exportadores. Es necesario avanzar hacia una comprensión por parte de la mayoría de la población de que las regiones rurales y las poblaciones que allí viven no necesitan ser solamente objeto de inversiones o políticas compensatorias, sino que también pueden transformarse en la principal base para un nuevo ciclo de desarrollo en América Latina, un ciclo más coherente con la idea de inclusión social, inclusión productiva y sostenibilidad ambiental. Para ello, hay que romper los límites en que hoy se hace este debate. Es necesario discutir los costos financieros, sociales y ambientales del modelo dominante. Se trata incluso de discutir el lugar que cada segmento ocupa en las estrategias de desarrollo de los países.
· Los proyectos y planes de desarrollo territorial rural como proyectos de reestructuración y transformación. A lo largo de los últimos quince años, en los marcos de la expansión de los gastos e inversiones sociales en muchos de los países de la región, se elaboraron planes y proyectos de desarrollo territorial que permitieron dar visibilidad a las demandas históricas y reprimidas de las poblaciones rurales. Esto contribuyó a satisfacer demandas antiguas y mejorar las condiciones de vida de un gran contingente de personas. Pero el origen de la idea de desarrollo territorial buscaba dar cuenta de un desafío aún más profundo: transformar las bases materiales en que están organizadas la vida social y económica en estas regiones. Estos planes y proyectos deberían tener una perspectiva a largo plazo, y no a corto plazo como ha sido predominante. Ellos deberían orientarse en una perspectiva de cambio de las actividades económicas en un sentido de mayor inclusión y competitividad, no solo de individuos o productores, sino principalmente de territorios, y no sólo suplir limitaciones puntuales como ha prevalecido.
· Los diversos tipos de políticas para el desarrollo rural bajo un enfoque territorial. Comprender la adopción del enfoque territorial del desarrollo rural en estos términos implica, discutir tres tipos distintos de medios de implementación: a) políticas diferenciadas de desarrollo rural: como la política de crédito para la agricultura familiar en diferenciación a la aplicada a la agricultura patronal, la política de asistencia técnica específica y así sucesivamente); b) políticas y programas explícitamente diseñados como políticas y programas de desarrollo territorial; y c) estrategias territoriales implícitas o explícitas de los Estados y de las fuerzas sociales hegemónicas y que operan a través de otras políticas sectoriales "no rurales" (es decir, la dimensión territorial de la política industrial, de la política social, de la política de ciencia y tecnología, etc.).
· Sostenibilidad ambiental y la cuestión agroalimentaria. Uno de los principales temas planteados en la agenda de las sociedades actualmente se refiere al patrón o al régimen agroalimentario. Es creciente el cuestionamiento en nuestras sociedades sobre la sanidad de los alimentos. Al mismo tiempo, los datos más recientes muestran también que tras diez años de avances en la reducción del hambre en el mundo ha vuelto a aumentar en los últimos años. Todo ello, sumado a las proyecciones de crecimiento poblacional mundial, plantea una gran interrogante sobre lo que será el patrón agroalimentario futuro. Las propuestas encabezadas por las organizaciones de la agricultura familiar pueblos indígenas y demás grupos sociales de América Latina rural traen cuestionamientos al modelo dominante y la necesidad de cambios radicales en las formas de producir, distribuir y de acceder a los alimentos. Aquí está una buena oportunidad para conectar los temas rurales a la agenda más amplia de las sociedades latinoamericanas.
· La Agenda 2030 y los Objetivos del Desarrollo Sostenible. El XII Foro deberá ser la oportunidad para elevar el debate sobre el desarrollo rural y el enfoque territorial, tomando como referente los Acuerdos de las Naciones Unidas sobre el Futuro que Queremos (Río, 2012) y de la Agenda 2030 (Nueva York, 2015) que establece los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Esto en el marco del momento histórico que vive Colombia, con un explícito reconocimiento de la importancia estratégica del mundo rural. Este marco representa otra oportunidad para sacar los temas del desarrollo rural de su nicho y conectarlos a la agenda más amplia de las sociedades latinoamericanas e incluso mundiales. Los compromisos asumidos por los países y que resultaron en la Agenda 2030 y en los ODS y sus metas crean un campo de debates en el que las regiones rurales latinoamericanas y las poblaciones que allí viven pueden posicionarse de manera activa. Los ODS pueden ser vistos como un conjunto de metas aisladas, o pueden ser vistos como la oportunidad de buscar una nueva narrativa sobre el desarrollo, en la cual la gran cuestión es cómo encontrar la complementariedad entre los diversos ODS. Es decir, se puede buscar el crecimiento económico generando más desigualdades o disminuyendo las desigualdades.
Agenda en la dimensión política
Colombia ha puesto en el centro del debate político nacional el papel del mundo rural en la construcción de paz y su papel en las causas últimas del conflicto nacional. Los acuerdos de paz y el intenso debate político que han generado, constituyen un escenario privilegiado para la discusión política del desarrollo rural. El Acuerdo sobre la Reforma Rural Integral que forma parte de los acuerdos para el fin del conflicto, constituye un nuevo escenario de debate político que no existe en otros países de la región y que se manifiesta en la centralidad de lo rural, en medio de profundas divergencias, que refuerzan su esencia política y ofrecen una oportunidad única para el intercambio de experiencias en América Latina.Una cuestión central a ser debatida tiene que ver con los significados políticos del nuevo contexto que se impone para América Latina en general y para los espacios rurales latinoamericanos, en particular. En los últimos quince años se ha generado una ola de innovaciones que se concreta en planes y programas de desarrollo territorial y de desarrollo rural; en el próximo período es necesario pasar de estos planes y programas a una nueva estrategia de desarrollo rural, con nuevos temas, nuevos contenidos, y principalmente con un nuevo lugar, menos periférico, para los espacios rurales en los proyectos de desarrollo de los países latinoamericanos.
· Los nuevos flujos económicos, demográficos y de poder que moldean los contornos del desarrollo rural latinoamericano. Peso cada vez mayor del capital financiero en la adquisición de tierras y en el control de recursos naturales en el continente, las nuevas formas contractuales y de dominación que ponen en el circuito financiero la capacidad de decisión sobre inversiones y formas de uso de estos recursos naturales, la internacionalización, principalmente el control de tierras y otros recursos por grupos internacionales, debilitando las formas de regulación y control de los países sobre éstos recursos, entre otros.
· Desafíos de las sociedades globales y cómo repercuten sobre los proyectos y modelos de desarrollo para el mundo rural latinoamericano. Las desigualdades estructurales, el cambio climático, la desindustrialización de los países latinoamericanos, o el nuevo estatuto de la cuestión social en un capitalismo que es cada vez más ahorrador de trabajo por cuenta de los cambios tecnológicos, lleva a repensar el futuro de los países latinoamericanos implicando comprender estos desafíos globales y de qué forma las áreas rurales pueden ser reposicionadas en las narrativas sobre el desarrollo.
· Los límites de los modelos predominantes en América Latina. Durante los años 2000 el continente vivió bajo la búsqueda de una "complementariedad" entre los sectores exportadores de commodities y la agricultura familiar, campesina, grupos indígenas. Muchos gobiernos han intentado al mismo tiempo reforzar su posición de exportadores de materias primas y reforzar, con las ganancias de ello, una agenda social vigorosa. Los años más recientes han sido escenario de cambios en muchos gobiernos y de una revisión de esta agenda, en gran medida debido a la crisis fiscal y a los cambios en el mercado internacional de commodities. En algunos casos esto ha resultado en discontinuidades de políticas e incluso en desestructuración de políticas, programas o espacios institucionales. Aquí se trata de discutir los temas que pueden abrir posibilidades para un reposicionamiento de la agenda del desarrollo rural en la narrativa más amplia sobre el desarrollo latinoamericano: ¿qué estrategias, qué prioridades, qué formas de financiamiento del Estado, de las políticas sociales y de las políticas agrícolas y rurales?
· Heterogeneidad estructural y cohesión territorial. Aquí los temas fundamentales involucran la heterogeneidad de formas y cómo estas grandes tendencias se manifiestan en los diferentes países del continente. No son uniformes las tendencias demográficas (donde la población sigue creciendo, cómo y por qué), las tendencias económicas (donde se disminuyen y donde aumentan las diferencias entre el mundo rural y el mundo urbano), las tendencias sociales (donde se disminuyen o aumentan otras formas de desigualdad, como la desigualdad de género, generacional, entre grupos sociales, etc.). Reconocer la heterogeneidad estructural de los países latinoamericanos y cómo se manifiesta espacialmente es fundamental para comprender la diversidad local y, desde ahí, diseñar políticas y programas más ligadas a las especificidades y a los contextos de cada país o de cada región dentro de los países.
· La inclusión como eje central de lo político. La cohesión como objetivo de desarrollo se ha abierto paso como alternativa a los modelos compensatorios, destacando elementos esenciales del Estado Social de Derecho que se basa en el reconocimiento y garantía de derechos fundamentales, en los cuales la inclusión social e inclusión productiva se constituyen en esencia política de una estrategia de cohesión social y cohesión territorial, como una nueva perspectiva política de superación de la pobreza, marginación y desigualdad.
· La cuestión agraria, bajo las viejas y nuevas formas - La mención a las viejas y nuevas formas se refiere a la necesidad de reposicionar el histórico conflicto agrario en los países latinoamericanos frente a los nuevos flujos representados por las tendencias de internacionalización y de financeirización antes mencionadas, que trae nuevos contornos y dificultades para la ecuación de este tema.
· Participación, democracia y las elecciones en los procesos de desarrollo - este tema involucra dos dimensiones. Una, por así decir, interna a los espacios rurales. Se trata de cómo democratizar los procesos de toma de definición confiriendo iguales oportunidades y posibilidades de participación a hombres y mujeres, jóvenes y ancianos, blancos y negros y demás etnias. Otra dimensión involucra los conflictos en los procesos de toma de decisión más allá de estas poblaciones. Es decir, cómo reposicionar el mundo rural en los centros de poder de los Estados y de los gobiernos, dándole más voz y más poder de influencia.
· La interdependencia entre la política y las políticas. Los participantes en la Convención preparatoria llamaron la atención, por último, a la necesidad de colocar los temas de desarrollo rural no sólo como temas de políticas públicas y programas específicos. Por el contrario, por todo lo que se dijo a lo largo de los dos días y medio de debates, la cuestión central es de naturaleza política, es decir, de cómo los intereses de las poblaciones rurales se combinan o entran en conflicto con los intereses de otros segmentos, en general más poderosos, de las sociedades latinoamericanas. Sin discutir las relaciones de poder y la asimetría que hay en la capacidad de hacer valer los intereses de estas poblaciones, frente a los intereses de los sectores exportadores de commodities, será difícil sacar a las políticas y programas de desarrollo rural de la condición de nicho, por más valor e importancia que tengan. Es el principal desafío que pueden ser enfrentados por los actores del mundo rural y para el que el XII Foro necesitará contribuir.
Agenda en la dimensión institucional
Los últimos 7 años han significado una profunda reforma institucional del sector rural de Colombia, modificando estructuralmente la estructura del sector con la introducción de una visión de red institucional. En 2011 se creó una nueva institucionalidad para el sector pesquero y otra para el ordenamiento productivo y social de la propiedad rural; en 2015 se crean cuatro instituciones para la gestión de políticas de tierras y para el desarrollo rural, particularizando en la atención a los territorios y poblaciones más afectadas por el conflicto; y en 2017 se reforma estructuralmente el sistema de innovación y extensión rural. Estos cambios implican nuevas concepciones institucionales y han generado un desafiante y complejo proceso de transición que se relaciona con los nuevos marcos conceptuales y nuevos equilibrios políticos.En América Latina las políticas de desarrollo rural, aunque muy exitosas para consolidar un espacio institucional diferenciado y estratégico para la agricultura familiar, el campesinado, los pueblos indígenas y las poblaciones tradicionales, poco ha logrado influir en otras esferas de gobierno para poner el desarrollo de las políticas rurales como parte importante de la agenda y de la estrategia de desarrollo de los países. En una palabra, se estableció como un nicho institucional. Para avanzar hacia un tratamiento del tema de desarrollo rural como algo estratégico y no periférico la agenda de los países latinoamericanos, al menos dos temas son considerados de alta relevancia.
· Temas de diseño institucional, gobernanza y gestión territorial. En este campo cuatro temas de políticas públicas y diseño institucional se definen como fundamentales para una nueva generación de políticas de desarrollo rural con enfoque territorial: a) Priorización del territorio como unidad de intervención de política pública; b) Ordenamiento territorial basado en definiciones sobre "a quién corresponde” (en términos de espacios y actores) las iniciativas de regulación, inducción e inversión en desarrollo rural; c) Políticas públicas diferenciadas con definiciones sobre cómo garantizar la institucionalización de espacios, recursos y diseño diferenciado de políticas para las poblaciones rurales más frágiles, sea con el diseño de políticas, sea con la definición de marcos legales en los países; d) La importancia de los mecanismos de coordinación, en un enfoque en el que la complementariedad y la intersectorialidad son fundamentales y es necesario especial atención a los mecanismos de coordinación de políticas, involucrando niveles y áreas de gobierno, sociedad y actores de mercado; e) Pactos territoriales como expresión de la gestión social del territorio basada en participación, negociación y consenso en torno a proyectos estratégicos territoriales.
· Temas de instrumentación de políticas. Este conjunto de temas de diseño institucional y gobernanza territorial necesitan ser tratados tanto en términos de perfeccionamiento de marcos legales, políticas y programas existentes, como en el sentido de formar nuevos instrumentos, coherentes con la idea de una nueva etapa en el desarrollo rural latinoamericano.
· Los temas relativos a la formación de una inteligencia territorial y la creación de capacidades institucionales coherentes con el nuevo enfoque. Una etapa de transición o reforma del desarrollo rural exige un gran esfuerzo en formación de capacidades institucionales, que necesitará ser de dos tipos: a) Capacidades técnicas, para producir conocimientos, datos, informaciones, escenarios y proyecciones dirigidas a la asesoría permanente a los territorios y a los gestores públicos para el seguimiento de los territorios y para el monitoreo y evaluación de políticas; b) Capacidades políticas, necesarias para masificar las innovaciones técnicas y traducirlas en acuerdos, capacidad de enforcement, movilización de actores y cambios institucionales necesarios a los avances deseados. La inteligencia territorial necesaria consiste en la articulación de la experiencia necesaria para alimentar y calificar los procesos de intervención e involucra la creación o fortalecimiento de redes de profesionales existentes, nuevas y mejores formas de diálogo entre el mundo técnico-científico y el mundo de la política y de los gobiernos. Como crear o fortalecer estas capacidades y esta inteligencia territorial son temas prioritarios para el futuro.