La literatura comparada sostiene que la capacidad estatal, y en especial la capacidad y usabilidad de las burocracias, contribuyen al reforzamiento y consolidación de las democracias en donde éstas ya existe (Linz y Stepan 1996; Suleiman 1999). Estos efectos serían visibles en una dimensión crítica para la democracia liberal en América Latina: el accountability horizontal o las actividades de supervisión y las sanciones que ejercen agentes autónomos del Estado para contener a los ejecutivos (Mazzuca 2012; Fortin 2012).

A su vez, la investigación sobre democracia subnacional en América Latina ha dado cuenta de la existencia de regímenes y prácticas no democráticas en este nivel, donde los ejecutivos subnacionales son capaces de mantenerse en su cargo apoyándose en el uso abusivo o discrecional de los recursos públicos que tienen a su disposición (Gibson 2005; Behrend 2011; Durazo Herrmann 2017; Gervasoni 2010). Sin embargo, estas investigaciones han prestado poca atención a las dificultades que enfrentan los agentes fiscalizadores subnacionales para frenar a estos ejecutivos, situación que es aún más crítica para los gobiernos municipales, los cuales han recibido poca atención por parte de esta la literatura (Pino 2017; Došek 2019).

En un reciente artículo, titulado Loyal to the executive: The effect of state capacity on local horizontal accountability, analizo si los efectos positivos de la capacidad estatal sobre el accountability horizontal se mantienen a nivel local, estudiando las labores de fiscalización de los concejos municipales en municipios que siguen modelo de alcalde fuerte (donde concejales y alcaldes son elegidos por separado). Basándose en el método comparativo, se analizan cuatro municipalidades de Santiago de Chile con distintas características sociales, económicas y políticas (Las Condes, Estación Central, Quinta Normal y Providencia. Pudahuel y Ñuñoa se incluyeron, además, como shadow cases en el análisis). Chile provee un contexto de un Estado estable (según su nivel de fragilidad) y una democracia consolidada, en donde la corrupción es comparativamente baja y la democracia electoral a nivel local es robusta. Los alcaldes chilenos suelen ser figuras preponderantes en la política local, contando con mayor poder y mejores condiciones laborales que los concejales, mientras que los gobiernos locales chilenos permanecen en gran medida independientes de la política nacional (Toro 2016; Luna y Altman 2011). No obstante, en Chile, los concejales tienen un mandato formal y una posición cercana pero formalmente desvinculada de la administración municipal, lo que los deja en una situación privilegiada para fiscalizar a los ejecutivos locales (Kersting et al. 2009; Rosales 2007).

La investigación considera el periodo gubernamental que va de diciembre de 2012 a diciembre de 2016 y toma como variable dependiente la disposición de los concejos municipales a fiscalizar al ejecutivo local. Conforme a los hallazgos de Hendrix (2010) y adaptando las consideraciones de Giraudy (2012) sobre la fortaleza del Estado, la capacidad estatal de estas municipalidades (variable independiente) se consideró a partir de la capacidad burocrática, tomando en cuenta la magnitud de las burocracias, nivel de profesionalización, su disponibilidad de recursos para responder a demandas locales, su capacidad de recibir y responder a estas demandas, su involucramiento proactivo con las comunidades locales, y su usabilidad, operacionalizada como lealtad al alcalde. El análisis se basó en 66 entrevistas en profundidad con actores claves en las cuatro municipalidades, 88 artículos de prensa en los que los concejales aludían a la municipalidad, y 15 solicitudes de pronunciamiento realizadas por concejales ante la Contraloría General de la República, además del análisis de datos secundarios provenientes la encuesta CASEN 2015, el Sistema Nacional de Información Municipal y el Ministerio de Hacienda.

La Tabla 1 resume los principales hallazgos de la investigación. Estos muestran, en primer lugar, que las burocracias pueden desalentar la fiscalización de los concejales, dada su capacidad de interferir en el apoyo que los concejales reciben de sus electores. Las burocracias muy capaces y usables, que son altamente eficientes en atender las necesidades locales, tienden a hacer que los concejales sean irrelevantes a los ojos de los votantes, aislándolos así de las comunidades locales. Dado que estas comunidades pueden tener una satisfactoria interacción directa con los funcionarios municipales, tienen menos incentivos para interactuar con los concejales. Así, el servicio que los concejales ofrecen a las comunidades locales en otros contextos—esto es, intermediar en sus demandas frente a la administración municipal—se vuelve innecesario, dificultando que desarrollen dos estrategias clásicas para ganarse el apoyo de los votantes: el servicio a los votantes y atribuirse el mérito de la resolución de problemas locales. En estas circunstancias, estos concejales suelen depender de la influencia del alcalde sobre el electorado para obtener el apoyo de los electores, lo que les disuade de fiscalizar al ejecutivo local.

Sin embargo, la falta de capacidad burocrática tampoco fortalece el accountability horizontal. Es más, si la burocracia sigue siendo usable para el alcalde y mantiene un carácter patrimonial, ésta puede desempeñar un papel central en la influencia que ejercen los alcaldes sobre los concejales, dándole acceso a recursos municipales que éstos últimos puedan usar para fines clientelares a cambio de su lealtad con el alcalde. Sin embargo, en estos casos, los concejales que pueden mantener su base de votantes con recursos propios pueden, también, escapar a la influencia del alcalde. La disposición de los concejales a fiscalizar a los alcaldes es sólo mayor cuando las burocracias locales no son utilizables. En este caso, aunque la burocracia sea muy capaz, el alcalde pierde los dos mecanismos que, en los casos anteriores, permitían a los alcaldes disuadir la fiscalización de los concejales: aislarlos de las comunidades locales o intercambiar su lealtad por recursos clientelares.

Estos resultados destacan la importancia de la autonomía de los agentes fiscalizadores, especialmente respecto de los ejecutivos que deben supervisar. Esta condición, pese a ser aparentemente obvia y frecuentemente señalada en la literatura sobre accountability horizontal a nivel nacional, se viola fácilmente en los gobiernos municipales de Chile. Contrario a lo que se ha observado a nivel nacional, la capacidad estatal local no sólo no contribuye a la solución, sino que empeora el problema. Por supuesto, reducir la usabilidad o capacidad de las burocracias locales no es una alternativa deseable y la mera eficacia burocrática tampoco vuelve irrelevante la fiscalización (como lo muestran los casos recientes de corrupción en municipios altamente eficaces). Mejores alternativas pueden provenir del diseño de los procesos electorales locales que, por ejemplo, ayuden a concejales a asegurar el apoyo electoral que es esencial para empoderar a las agencias estatales o permitan reducir la influencia que tienen los incentivos electorales en este respecto. En cualquier caso, para que los consejos municipales puedan actuar realmente como supervisores de los gobiernos locales, el diseño institucional de los municipios debe contemplar mecanismos que los blinden eficazmente contra la influencia del ejecutivo, incluso cuando el Estado es fuerte a nivel local.

Martín Ordoñez es investigador postdoctoral en la Escuela de Gobierno de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

* Este artículo fue financiado por la Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo (ANID) a través del programa FONDECYT Postdoctorado N°3220799.