¿La unión hace la fuerza? La política de la acción colectiva de los gobernadores en Argentina, Brasil y México

Nadie podría negar que las negociaciones están en el centro de la vida política. Éstas atraviesan las dinámicas partidarias, pero también el día a día del funcionamiento de los gobiernos. Las negociaciones políticas de cualquier tipo no ocurren en el vacío. El resultado final no solo dependerá de los recursos con los que cuente cada una de las partes involucradas, sino también de cuánto estén dispuestas a ceder con tal de alcanzar un acuerdo.

En los sistemas políticos federales, particularmente en aquellos donde los distintos niveles de gobierno tienen responsabilidades compartidas en distintas áreas de la política, las negociaciones son una cuestión central (Riker 1964). Sin embargo, se vuelven particularmente relevantes en contextos en los que se ponen sobre la mesa cuestiones fundamentales como la forma en la que se dividen las responsabilidades y las prerrogativas gubernamentales o la distribución de los recursos. Mientras que en la dinámica del día a día las interacciones pueden darse entre funcionarios de segunda línea del gobierno federal y los gobiernos estatales o provinciales (Cameron 2001), cuando la negociación se centra en cuestiones más relevantes que ponen en discusión los pilares del “pacto federal” (qué nivel de gobierno cobra qué impuestos, cuál realiza qué gastos, quién está a cargo de hacer qué en términos de políticas públicas, etc.) los protagonistas pasan a ser los presidentes, por un lado, y los gobernadores, por el otro (Tommasi 2006).

En algunos federalismos de países desarrollados, como Australia o Canadá, estos procesos de revisión de los arreglos intergubernamentales se encuentran institucionalizados. Las partes se reúnen de manera periódica, con una agenda definida, roles y reglas claras y las negociaciones acontecen a la luz pública (Painter 2000, Cameron 2001, Simeon 2006 [1971]). En países federales como los de América Latina, estas mismas negociaciones se dan de manera igualmente intensa, pero en un contexto informal, sin reglas específicas y de manera privada. Como consecuencia, las estrategias que desarrollan los diferentes actores se vuelven más importantes para que puedan lograr los resultados que persiguen.

Si bien un importante número de trabajos centrados en los federalismos de Argentina, Brasil y México ha destacado la relevancia de estos procesos de negociación, el foco ha estado puesto en entenderlos desde una visión centrada en las relaciones entre presidentes y gobernadores (lo que en el libro se conceptualiza como la dimensión vertical de las negociaciones intergubernamentales). Sin embargo, salvo algunas excepciones (Gonzalez 2016; Flamand 2008; Montero 2004; Bonvecchi 2005; Haggard y Webb 2004),  poca atención se ha prestado a la dimensión horizontal de estas negociaciones: los vínculos que tejen los gobernadores entre sí. Mi libro ¿La unión hace la fuerza? La política de la acción colectiva de los gobernadores en Argentina, Brasil y México se concentra en esta segunda dimensión e intenta mostrar qué explica que en algunas circunstancias los gobernadores se unan en bloque y negocien con el presidente de manera colectiva, mientras que en otras no.

Un viejo dicho propone que “la unión hace la fuerza” y por eso resulta contraintuitivo que en ocasiones algunos gobernadores decidan negociar de manera separada sin aprovechar la capacidad de presión colectiva. En el contexto de las dinámicas federales, negociar en bloque genera además condiciones para que los acuerdos se institucionalicen y los beneficios adquieran un carácter permanente. Ponerse de acuerdo con otro grupo de personas para sostener una postura común, sin embargo, en la mayoría de los casos supone renunciar a, o al menos poner en un segundo plano, los intereses individuales. Por eso, actuar de manera colectiva implica para los gobernadores asumir costos para lograr la coordinación y una apuesta a mediano plazo. Por eso, quienes estén urgidos por llegar a acuerdos de manera más rápida pueden ver la opción de entablar negociaciones bilaterales que les generen beneficios individuales como las más provechosa, aún cuando éstos sean de carácter coyuntural y no se sostengan en el tiempo.

Ahora bien, ¿qué es lo que explica que en ciertas circunstancias se logran formar estas coaliciones de gobernadores y en otras no? De manera sucinta, el argumento del libro es que resulta necesario considerar dos tipos de factores. Por un lado, los de carácter estructural que generan condiciones de posibilidad para que los gobernadores se junten. Por otro lado, la agencia también es central, en tanto que la conformación de estos grupos solo acontece si alguno(s) de los gobernadores asumen un rol de liderazgo y promueve(n) la “unión”.

Los dos factores estructurales que están en el centro del argumento son, por un lado, lo que denomino la “heterogeneidad interprovincial”, y por el otro, el poder presidencial. El primero hace referencia a las diferencias o similitudes que existen entre las unidades subnacionales en términos políticos, económicos y de coyuntura fiscal. Cuanto más grandes sean estas diferencias, más costoso será encontrar puntos en común entre los gobernadores para unirse. El segundo elemento refiere a las herramientas legales, políticas y presupuestales con las que cuentan los presidentes para imponer su voluntad y disciplinar a los gobernadores con los que debe interactuar. Cuanto mayor sean éstas, más chances de que los presidentes logren convencer a los gobernadores de manera individual a partir de beneficios particulares (y así prevenir la acción colectiva de éstos).

Por tanto, las posibilidades de que se formen coaliciones de gobernadores serán más altas cuando los poderes presidenciales sean limitados y la heterogeneidad sea baja. Sin embargo, que esto efectivamente ocurra dependerá de que alguno(s) de ellos asuma(n) el liderazgo y ponga en marcha estrategias no sólo para resaltar los puntos en común, sino también para evitar conductas no cooperativas. Y estos puntos en común pueden ser políticos, económicos o de carácter regional.

En el libro se utiliza este marco conceptual para analizar nueve procesos de negociación acontecidos en los tres federalismos latinoamericanos (Argentina, Brasil y México) en las décadas que siguieron a la transición a la democracia en cada caso (las dos últimas del siglo XX para los dos primeros y las dos primeras del siglo XXI para el último). La investigación muestra que las coaliciones de gobernadores jugaron un rol central en varios de estos procesos, aunque adquirieron cualidades diferentes en cada país. Mientras que México resultó el único caso en donde se constituyó un grupo que unió a todos lo mandatarios subnacionales (sin importar la pertenencia política), y que logró cierta institucionalización en la Conferencia Nacional de Gobernadores, en el caso de Argentina primaron las coaliciones partidarias, que unieron a los gobernadores peronistas, y en Brasil tuvo más peso la dimensión territorial, primando las coaliciones de gobernadores de diferentes regiones del país. También el análisis muestra que en algunos casos el amplio poder presidencial sirvió para evitar la acción colectiva.

Si bien el libro se centra en negociaciones sobre cuestiones fiscales, la interacción entre unidades subnacionales acontece en otros ámbitos de política que deben ser explorados. Por ejemplo, en países como Argentina han surgido agrupaciones de provincias productoras de hidrocarburos, que buscan representar a éstas de manera conjunta ante el gobierno federal. Asimismo, el libro procura demostrar que las diferencias territoriales que existen entre estados o provincias tienen efectos políticos, cuyo análisis debe ser profundizado.

Por último, el libro propone profundizar el entendimiento del poder presidencial, que tradicionalmente se limitó a destacar las prerrogativas legales y recién luego comenzó a prestar atención a la pertenencia partidaria como factor para capacidad de la capacidad de los presidentes para direccionar la dinámica política (Mainwaring y Shugart 1997). En línea con trabajos más recientes como los de Giraudy (2015) o Bonvecchi y Lodola (2011), solo por mencionar algunos, el libro plantea que las potestades del ejecutivo para distribuir recursos públicos es un elemento central para explicar cómo los presidentes se relacionan con otros actores políticos, en particular los gobernadores.

Juan C. Olmeda es Profesor-Investigador en el Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México y actualmente es parte del Excecutive Board del Research Committee en Comparative Federalism and Multilevel Governance de la International Political Science Association.