Recientemente, estudios de democratización en América Latina han resaltado el rol determinante de la construcción de Estado y especialmente, de la recaudación de impuestos, para fortalecer la representación política de la ciudadanía en las instituciones de gobierno y la formulación de políticas públicas. El mecanismo general que explica esta relación es relativamente simple: si a un ciudadano(a) se le exige pagar impuestos, éste exigirá a su vez la posibilidad de decidir cómo se gastan tales impuestos y de asegurar beneficios a través de la provisión de bienes públicos. Así, la impopularidad generalizada en torno a los impuestos y las reformas tributarias puede generar a largo plazo una mejora en la calidad de la democracia, incrementando las demandas ciudadanas por representación política.

La literatura sobre el contrato social fiscal (fiscal social contract) ha profundizado en el estudio de este mecanismo. En particular, estudios recientes han demostrado que la participación en elecciones, protestas públicas y procesos de rendición de cuentas se incrementa s a medida que el nivel de impuestos gravados es más alto, especialmente en países con altos niveles de corrupción. El principal mecanismo identificado en este contexto es que la pérdida individual de ingresos causada por el pago de impuestos no es compensada por bienes públicos, ya que los impuestos son malversados. En consecuencia, los contribuyentes buscan compensar esta sensación de pérdida “castigando” a los gobiernos mediante su participación política.

¿Es válida esta teoría para explicar la participación política de la ciudadanía a nivel subnacional? Esta pregunta es relevante porque implica comprender los sistemas tributarios descentralizados y su relación con la participación en espacios de decisión subnacional. La literatura sobre el contrato social fiscal ha mostrado que, en países con capacidad estatal limitada, los gobiernos nacionales deciden delegar la recaudación de impuestos a las élites locales para maximizar dicha recaudación. Sin embargo, esta predicción deja de ser válida cuando dichas élites malversan los fondos públicos y no proveen los bienes requeridos por la ciudadanía. En ese sentido, es importante estudiar hasta qué punto la ciudadanía se moviliza para castigar electoralmente a estas élites locales y demandar una mejor representación política.

Este post presenta evidencia empírica preliminar que sustenta el efecto positivo de la tributación sobre la participación política en elecciones subnacionales. Esta evidencia ha sido sistematizada y analizada como parte de la investigación doctoral realizada por el autor en la Universidad de Ámsterdam (Países Bajos). En particular, en este post se analiza el efecto de la recaudación del impuesto predial o a la propiedad sobre la participación en elecciones locales en Colombia durante las últimas dos décadas (2003-2023). Aunque el Estado colombiano cuenta con un sistema tributario centralizado, la recaudación de tres impuestos clave está delegado a los 1.103 gobiernos municipales (elegidos popularmente cada cuatro años): el impuesto predial o a la propiedad, el impuesto de industria y comercio y el impuesto de circulación y tránsito de vehículos automotores. Según la información tributaria municipal publicada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Centro de Estudios de Desarrollo Económico (CEDE), estos impuestos fueron en promedio el 56.3 % de los ingresos totales municipales en 2023, con una amplia variación subnacional: dicho porcentaje osciló entre el 1.5 % y el 97.6 %. El resto de los ingresos municipales proviene principalmente de transferencias del gobierno central. Entre 2004 y 2015, el 55 % de los gobiernos municipales fueron sancionados por corrupción, y la probabilidad de sanción era más alta en los municipios con mayor dependencia de las transferencias y, por ende, con una menor recaudación tributaria.

El estudio de los efectos del impuesto predial —que representó una quinta parte de los ingresos tributarios municipales en 2023— es importante dado que es el principal impuesto pagado directamente por la ciudadanía, y su incremento está significativamente asociado con una mejor provisión de bienes públicos. Además, es uno de los tributos que genera mayor descontento popular debido a sus frecuentes aumentos, generalmente asociados a la actualización catastral o a cambios en el gravamen. El Gráfico 1, creado por el autor a partir de los datos de tributación municipal del CEDE y los resultados electorales oficiales, muestra la relación espacial entre el promedio del impuesto predial per cápita recaudado entre 2003 y 2023 (en dólares corrientes de 2023) y el promedio de participación en las últimas seis elecciones a alcaldías municipales en el país. Se observa que la mayoría de los municipios con mayor participación electoral (mapa B) están ubicados en el centro-oriente del país, donde también se encuentran los municipios con mayor recaudación del impuesto predial.

La relación entre tributación y la participación electoral es endógena: la mayor participación en elecciones de los contribuyentes puede incrementar con mayores niveles de tributación, pero también puede a la vez promover el desarrollo de mejores sistemas tributarios, o reducir las tasas de tributación si los gobiernos electos promueven ese tipo de políticas. Por lo tanto, la evaluación de los efectos de la tributación local sobre la participación electoral requiere de la identificación de cambios exógenos en el nivel de tributación. Para esta identificación, este post replica la estrategia empírica propuesta por Luis R. Martínez en su estudio de los efectos de la tributación sobre la provisión de bienes públicos. En particular, se utiliza la actualización catastral como una variable instrumental de la recaudación del impuesto predial. Según la ley vigente, esta actualización debe ser realizada cada cinco años. Al ser dirigida y ejecutada por una institución centralizada (el Instituto Agustín Codazzi), dicha actualización es poco susceptible de ser afectada por la participación política subnacional. La distribución espacial de la actualización catastral, tanto en las propiedades de las zonas urbanas como en las zonas rurales (Gráfico 2), indica que dicha actualización tiene escasa relación con la participación en elecciones locales. Además, la recaudación del impuesto predial entre 1993 y 2023 incrementó en promedio 1.73 USD per cápita en municipios donde hubo una actualización catastral en las propiedades de las zonas urbanas y 1.90 USD donde hubo una actualización en las propiedades rurales, como indican los modelos de regresión presentados en la Tabla 1 (columnas 1 y 2).

Para estimar el efecto de la recaudación del impuesto predial sobre la participación electoral en los municipios colombianos, se aplicaron modelos de regresión en dos etapas estimados por Mínimos Cuadrados Ordinarios (MCO) (Tabla 1). En la primera etapa, se estimaron los valores de la recaudación del impuesto predial utilizando las actualizaciones catastrales como variables independientes (columnas 1 y 2 de la Tabla 1). Luego, en la segunda etapa, se usaron os valores predichos del impuesto predial per cápita en el periodo anterior a cada elección como variable independiente, y como variable dependiente el porcentaje de votantes por municipio (columnas 3 y 4 de la Tabla 1)

Los resultados indican que un aumento de 1 USD en el impuesto predial per cápita, instrumentado mediante la actualización catastral rural, incrementa la participación electoral en 0.7 puntos porcentuales. Este efecto es estadística y sustantivamente significativo, considerando que la participación promedio aumentó apenas nueve puntos porcentuales en las últimas seis elecciones (del 60.5 % al 69.2 %). Sin embargo, es importante señalar que este efecto es significativo solo cuando se instrumenta con actualizaciones rurales, ya que la recaudación de impuesto predial estimada a partir de la actualización catastral urbana no muestra relación estadística con la participación (columna 3).

En conclusión, este post presenta evidencia empírica que respalda parcialmente una relación causal positiva entre la recaudación de impuestos y la participación en elecciones subnacionales. Esta relación debe validarse con pruebas adicionales de robustez sobre los instrumentos utilizados (actualización catastral) y con análisis complementarios que evalúen los mecanismos teóricos subyacentes. En particular, cabe esperar que una mayor recaudación del impuesto predial en Colombia también aumente la participación en actividades políticas preelectorales, como audiencias de rendición de cuentas o protestas públicas relacionadas con el presupuesto municipal y la provisión de bienes públicos. Por lo tanto, el fortalecimiento de la capacidad estatal local, y más en particular, de la capacidad de recaudar impuestos locales, puede posicionarse como una herramienta útil de política pública para reducir el control de las élites locales en regímenes autoritarios subnacionales y apoyar procesos de transición democrática, al aumentar las demandas de la ciudadanía por una mejor representación política.

Sebastián Pantoja Barrios es candidato a doctor en Ciencia Política, Universidad de Ámsterdam (Países Bajos).