La estructura de la corrupción sistémica: Cómo la corrupción se consolida en los gobiernos locales
Por: Oliver Meza (Tecnológico de Monterrey, México) y Elizabeth Pérez-Chiqués (Centro de Investigación y Docencia Económicas, México)
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En el municipio de Asientos, en el Estado de Aguascalientes en México, el alcalde presuntamente desvió cerca de 100 millones de pesos en donaciones a sus propios funcionarios, dinero que era destinado a la asistencia social. Expertos consideran que no habrá consecuencias para el alcalde, ya que los órganos encargados de vigilar y sancionar la corrupción están controlados por el poder político. Además, indican que su permanencia en el poder responde a una relación simbiótica con grupos empresariales y políticos, basada en el intercambio de dinero y votos. En México, la mayoría de las experiencias de corrupción reportadas por los ciudadanos involucran al gobierno municipal. Sin embargo, los instrumentos y estrategias anticorrupción suelen ser insuficientes o fracasan en abordar la corrupción a este nivel. En el peor de los casos, y debido a la gran maleabilidad de la corrupción, estos mecanismos son utilizados con fines corruptos.
En nuestro nuevo libro editado, The Structure of Systemic Corruption: How Corruption Consolidates in Local Governments, publicado a finales de 2024 por Springer, se presenta una serie de estudios interconectados diseñados para comprender la corrupción sistémica en los gobiernos locales en América Latina. Basado en un marco analítico que examina el problema desde cuatro dimensiones, el libro ofrece una contribución que busca dar sentido a un fenómeno complejo sin caer en simplificaciones excesivas. Argumentamos que la corrupción sistémica es una manera de gobernar en la cual el funcionamiento de las instituciones formales está condicionado por lógicas institucionales informales. Dentro de estas lógicas informales, los agentes de todos los niveles de la estructura organizacional de los gobiernos locales utilizan recursos públicos para fines ajenos al bien común. Este tipo de corrupción resiste la legalidad, lo que anula cualquier efecto beneficioso de una reforma legal, reglamentaria o de un cambio institucional formal.
Nuestro principal objetivo de investigación es explicar cómo se consolida la corrupción en los gobiernos locales. Para ello, desarrollamos y pusimos a prueba un marco analítico que denominamos el Marco de la Consolidación de la Corrupción (Corruption Consolidation Framework, CCF). El CCF se originó a partir de una investigación nuestra previa, de corte abductiva realizada en dos municipios mexicanos. Posteriormente, el marco se utilizó para investigar la corrupción en diversas localidades dentro de México y a nivel internacional.
Este acercamiento se aleja de la literatura que clasifica de manera simplificada los diferentes tipos de corrupción y decide aportar a la reciente literatura, como la de Yuen Yuen Ang quien hace una advertencia crítica sobre las definiciones de corrupción y los sesgos del norte global. Este acercamiento también busca comprender las interconexiones que componen estos sistemas robustos e informales. En este sentido, construimos sobre el trabajo de Strach y Sullivan, Mungiu-Pippidi, y Johnston, entre otros, adoptando un acercamientos dirigido a analizar y entender sistemas informales de gobernar. Finalmente hablar de corrupción sistémica nos lleva a la ineludible crítica sobre aquellas políticas anticorrupción que se generen en este tipo de contextos. Nos sumamos a la reciente literatura de Campbell y Danar, Naxera y Krčál, Rojas-Salazar, Konov y Gorbacheva, Lagos y Zhang que hace énfasis en las estrategias existentes para generar y aprobar política anticorrupción cuyo diseño y manipulación permite que todo se mantenga igual.
El libro presenta una colección organizada y cuidadosamente seleccionada de investigaciones sobre el CCF, desarrollada de manera colaborativa e internacional durante los últimos cinco años. El libro se divide en dos secciones. La primera presenta el marco conceptual y profundiza en sus dimensiones mediante estudios de caso. La segunda sección amplía las contribuciones al CCF y explora su aplicación en diversos contextos, incluyendo Chile, Brasil y Puerto Rico, lo cual permitió evidenciar su utilidad para el análisis en distintos sistemas de gobernanza y niveles de descentralización.
El estudio de los gobiernos locales permite analizar la corrupción en una escala más manejable, ya que estos son órganos plenos y completos del Estado, lo que posibilita un enfoque holístico del fenómeno. Para comprender la consolidación de la corrupción, es fundamental examinar las estructuras que la sostienen, para esto nos enfocamos en las siguientes dimensiones—redes, mecanismos organizacionales, opacidad y balances y contrapesos (Gráfico 1). Estas dimensiones representan las condiciones necesarias para evaluar la estructura de gobernanza en un gobierno local y determinar si la corrupción se ha consolidado, así como caracterizar esta consolidación y entender sus mecanismos.
Gráfico 1. Dimensiones del Marco de la Consolidación de la Corrupción
Fuente: elaboración propia
La primera dimensión está relacionada con la presencia de redes establecidas para extraer rentas (redes corruptas) o redes que, por sus características y relaciones con los gobiernos, facilitan o terminan involucrándose en la corrupción. Argumentamos que la corrupción sistémica depende de redes de agentes, algunos de los cuales participan conscientemente, otros como observadores silenciosos y otros más son partícipes sin darse cuenta. En estos contextos, los episodios de corrupción diádicos (entre dos actores), como puede ser una extorsión, no deben de analizarse de manera aislada, sino como parte de patrones más amplios de corrupción consolidada. En algunos casos, dependiendo de las características de la red, estos episodios pueden formar parte de cadenas complejas de acciones que involucran a múltiples actores actuando en conjunto para beneficiar intereses privados. Analizamos características de las redes como los vínculos entre participantes, los parámetros que establecen los criterios de participación (por ejemplo, lazos familiares, afiliación partidista), las motivaciones (ideológicas, económicas), el tipo de confianza predominante entre los participantes y cualquier ideología que pueda estar presente. El capítulo escrito por de Léon y Guajardo aborda y expande la dimensión de las redes, al considerar las redes intermitentes que surgen bajo condiciones específicas y se desarticulan de manera automática al cesar dichas condiciones, lo que lleva a concluir que el organizador principal de la red es el contexto institucional.
La segunda dimensión radica en los mecanismos organizacionales que permiten y refuerzan la consolidación de la corrupción. Estos mecanismos promueven, inculcan o generan ciertos comportamientos entre sus miembros, incorporando acciones individuales dentro de patrones colectivos. Incluyen las lógicas informales y las relaciones de poder que impregnan las jerarquías organizacionales y contribuyen a la aculturación y normalización de la corrupción. Además, los mecanismos organizacionales pueden incluir la capacidad de silenciar, castigar o premiar a los agentes dentro de la red mediante canales formales o informales. El capítulo escrito por Rojas y Pérez-Chiqués se centra en los mecanismos organizacionales que conducen y sostienen la consolidación de la corrupción. Los autores argumentan que los gobiernos municipales se deben de estudiar como instituciones neo-patrimoniales en lugar de como burocracias weberianas, ya que este enfoque entorpece el análisis de los mecanismos organizacionales observados.
La tercera dimensión tiene que ver con la opacidad. La opacidad permite bajos niveles de rendición de cuentas y el abuso de la discrecionalidad para beneficiar intereses privados. Puede manifestarse a través de ambigüedades legales e incertidumbre en los procesos gubernamentales, lo que aumenta las oportunidades para actos corruptos. El capítulo escrito por Rentería aborda esta dimensión y argumenta que la conceptualización de la opacidad ha estado limitada al ser vista muchas veces como el opuesto de la transparencia. A partir de esta premisa, el autor propone un marco para analizar la opacidad como un problema de gestión de la información.
Por último, la cuarta dimensión de nuestro marco de CCF es la debilidad de los mecanismos de balances y contrapesos, lo cual permite a los agentes actuar con impunidad. Estos mecanismos incluyen estructuras legales y organizaciones formales, como leyes y regulaciones, oficinas de auditoría y contralorías, así como expectativas sociales sobre el gobierno y los políticos. El capítulo de Guerra se centra en los Órganos Internos de Control, un contrapeso formal a nivel municipal. Este capítulo muestra las complejidades de implementar medidas anticorrupción en entornos donde las instituciones de balances y contrapesos pueden carecer de las capacidades necesarias o estar cooptadas.
Con este libro pretendemos adelantar una teoría general sobre la consolidación de la corrupción que contribuya a un mayor entendimiento de esta manera de gobernar, con implicaciones importantes para las políticas anticorrupción diseñadas para estos contextos. Una de ellas sería que todas las políticas anticorrupción que se generen al interior de estos sistemas están destinadas a fracasar. Otra es que no podemos sencillamente respaldarnos, ni concentrarnos en las instituciones formales, ni en los tipos más visibles de corrupción. Nuestro objetivo es aportar precisión al estudio de la corrupción sistémica, diferenciando entre distintos tipos de consolidación, para así mejorar la comprensión de lo que se requiere en términos de políticas anticorrupción.
Oliver Meza es Profesor Investigador del Tecnológico de Monterrey. Elizabeth Pérez-Chiqués es Profesora Investigadora del Centro de Investigación y Docencia Económicas.
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