Sammendrag og hovedtrekk

Generelt

Arbeidet med økonomiplan 2021-2024 har startet opp allerede i desember 2020. Grunnlaget for arbeide er følgende:

• Bystyrets budsjettvedtak i PS 19/222 Budsjett 2020 og økonomiplan 2020-2023

• Nye vedtak fattet av bystyret i løpet av 2020, og som påvirker budsjettene i perioden 2021-2024

• Nye beregninger av felles inntekter og utgifter for 2021-2024 som renter på lån, nye avdrag, nye avtaler, kontingenter, lønnsavsetning, pensjon, kvotekraft osv.

• Nye innmeldte behov for økte/justerte tjenester, eksempelvis nye brukere i tjenester, inndekning av inntektsreduksjoner, driftskonsekvenser av investeringsprosjekter som ikke er innarbeidet tidligere, innarbeiding av underskuddsdekning ved negativt resultat osv.

Tabellen under viser at Bodø kommune har cirka 3,1 mrd. kr i sentrale inntekter i form av skatt på inntekt og formue, ordinært rammetilskudd og skatt på eiendom. Disse inntektene skal først og fremst dekke finansielle kostnader (rente og avdrag av lån) og vedtatte avsetninger, og deretter finansiere tjenesteproduksjon.

Foreslåtte nettorammer (differansen mellom inntekter og utgifter) for avdelingene er vist i tabellen under.

De økonomiske rammebetingelsene for kommunen er blitt betydelig vanskeligere de senere år. Dette skyldes en kombinasjon av statlige rammebetingelser og konsekvenser av kommunens egne vedtak. Inntektene fra eiendomsskatt er i perioden 2017-2021 redusert med 112 mill. kr, uten at tjenesteproduksjonen er redusert tilsvarende. I stedet for å avsette til fond er merinntekter fra skatt brukt til å opprettholde høy kvalitet på tjenester. I 2020 er det dessuten betydelig inntektssvikt fra salg av kvotekraft som trolig vil vedvare. I tillegg er det tidligere vedtatt at aksjeutbytte skal avsettes til det kommunale næringsfond i stedet for å finansiere drift.

Bodø kommune fikk kun 2 mill. kr i økte frie inntekter i statsbudsjettet for 2020. For resterende periode 2022-2024 er situasjon enda verre. Kommunens budsjetterte inntekter fra skatt- og rammetilskudd er høyere enn det staten legger i statsbudsjettet. Disse midlene skal dekke pris- og lønnsvekst, og finansiere vedtak som er fattet i økonomiplanen som rulleres. Dette har ytterligere forverret saldering av budsjettet og økonomiplanen.

For å sikre fremtidig økonomisk bærekraft for Bodø kommune og gode velferdstjenester for innbyggere har bystyret vedtatt effektiviseringskrav som vist i tabellen under.

Verdiene i tabellen er oppgitt per år, til sammen 417 mill. kr i perioden 2020-2023.

Arbeidet med driftstilpasningen har pågått fra desember 2019. I løpet av 2020 er det realisert 46 mill. kr. Ettersom man ikke har lyktes med å effektuere hele kravet, må resterende beløp overføres til neste budsjettår 2021.

Rådmannen erkjenner at organisasjonen heller ikke vil være i stand til å realisere hele driftstilpasningsbeløpet i 2021. Det foreslås derfor å omfordele kravet slik at byrden blir jevnere fordelt i økonomiplanperioden. En slik utjevning forutsetter bruk av fondsmidler som erstatning for nedtrekk i drift. Forslaget innebærer at hele premiefondet hos Bodø kommunale pensjonskasse (BKP) benyttes. I tillegg må skatteinntekter og andre disponible midler brukes.

Tabellen under viser hvordan driftstilpasningen er fordelt i perioden per avdeling. Avdelingene har utarbeidet forslag til tiltak slik det fremgår av vedlegg 10.4. Tiltakene er drøftet med ledere og tillitsvalgte. Det gjøres også ROS analyse av tiltakene. Linken til alle Ros analysene blir gjort tilgjengelig på samme nett-området hvor rådmannens forslag til økonomiplan 2021-2024 ligger.

Rådmannen har fordelt ufordelte effektiviseringskrav fra kommunen felles område ut i avdelingene.

Fra økonomiplan 2020-2023 ligger det økninger i innsparingskravene i perioden, korrigert for dette, samt tatt med innsparingskravene som ligger igjen på kommunens fellesområde, blir det totale kravet som er fordelt slik:

De totale kravene summerer seg opp til 416-417 mill. kr i perioden.

Forhold som krever oppmerksomhet i kommende økonomiplan

Pensjonskostnader: Disse er betydelig redusert som følge av den generelle økonomiske situasjonen i verden og Norge på grunn av koronapandemien. Reduksjonen bidrar positivt i budsjettet for 2021, men skaper stor usikkerhet for resten av perioden. Rådmannen har ikke satt av midler til økte pensjonskostnader i 2022, men har funnet rom til det i 2023 og 2024. Det er imidlertid stor usikkerhet om beløpet er tilstrekkelig.

Premieavvik: Som følge av at premiefondet hos Bodø kommunale pensjonskasse brukes til å utjevne driftstilpasningen i økonomiplanperioden, vil årlige tekniske korrigeringer av totale pensjonskostnader slå negativt ut og det vil påløpe en merkostnad på 94 mill. kr. Dette er imidlertid beheftet med stor usikkerhet.

Amortisering av tidligere års premieavvik: I kommunen balanse ligger en pensjonskostnad på over 270 mill. kr som må regnskapsføres i løpet av 7 år med et årlig beløp på over 60 mill. kr. Kommunen har lite reserver på premieavviksfondet for å dekke denne kostnaden. Rådmann har funnet rom til 26 mill. kr og satt av midler til å håndtere dette. Det betyr at det må jobbes videre med å finansiere resterende beløp ved utgangen av 2021.

Egenkapital: Som følge av lavere avkastning i finansmarkedet og lavere pensjonssatser vil det oppstå behov for egenkapital i pensjonskassene. Rådmannen vil gå i dialog med Bodø kommunale pensjonskasse for å se hvordan dette kan løses. Når det gjelder KLP har kommunen ikke mulighet til å velge egne løsninger, men må være en del av den totale løsningen som KLP vil utarbeide for sine kunder.

Fondsreserver: Kommunen har lite reserver for å håndtere uforutsette utgifter. I 2021 vil det største fondet som er premieavviksfondet bli tømt. Det samme gjelder disposisjonsfondet. På grunn av planlagt negativt nettodriftsresultat vil det heller ikke være mulig å bygge opp reserver. Dette er en uholdbar situasjon på sikt, og rådmannen ber bystyret om å lage en plan på hvordan dette kan endres.

Forlenget avdragstid på lån: Kommunen har i mange år betalt fortere ned på lån. I tidligere år med sviktende inntekter er dette håndtert med å betale mindre i avdrag. Rådmannen erkjenner nå at dette ikke lengre er mulig ut ifra gjeldende rammebetingelser. I dette budsjettforslaget foreslår rådmannen derfor å forlenge avdragstiden og kun betale minimumsavdrag. Med dette mister kommunen ytterligere et verktøy for å håndtere situasjonen.

Lånekostnader: Kommunen har en stor låneportefølje som øker ytterliggere i kommende økonomiplan.. Renten er nå historisk lav, og det spås at dette nivået vil vedvare en stund til. Erfaringer fra tidligere år viser at renten kan øke raskt dersom finansmarkedet endres. Bodø kommune har ikke satt av midler for å finansiere en renteoppgang.

Befolkningsvekst: Prognose for befolkningsvekst for Bodø i årene som kommer viser at det blir færre unger i skoler og barnehager, og flere eldre. Statlige overføringer tilpasses dette fortløpende, noe som betyr at det vil skje en omfordeling av statlige midler fra oppvekst og kultur til helse- og omsorg, Rådmannen har innarbeidet demografiske hensyn i foredlingen av driftstilpasningsbeløp.

Langsiktig bærekraft

Ny kommunelov trådte i kraft 3. oktober 2019. I den nye loven tydeliggjøres kommunens ansvar for å sørge for fremtidig økonomisk bærekraft på lang sikt. «Økonomiforvaltningen skal ha bestemmelser som stiller overordnede krav til styring og forvaltning av kommunens virksomhet og økonomi over tid», heter det i loven. Dette innebærer krav om at alle kommuner skal bruke finansielle måltall i økonomistyringen. Bodø kommune har i flere år hatt økonomiske handlingsregler, som oppfyller den nye kommunelovens krav til finansielle måltall.

Tabellen under viser vedtatt målsetting og hva som foreslås i dette økonomiplanforslaget:

Indeks: Indeksen er kombinasjonen av alle handlingsreglene, og som viser hvilken tilstand kommuneøkonomien er i. Eksempelvis kan en kommune med en høy resultatgrad takle en økning i gjeldsgrad, mens en annen kommune med høy fondsgrad kan takle flere år med underskudd. Tilnærmingen innebærer at en indeks på 100 tilsvarer en sunn kommuneøkonomi. For Bodø kommunes del viser handlingsreglene at kommunens økonomi forverres i økonomiplanperioden. Den vektede indeksen har en nedgang fra 86,8 til 76,7 i slutten av perioden. Dette skyldes en kombinasjon av økt gjeld og utfordringen med å få et positivt driftsresultat.

Resultatgrad: (netto driftsresultat i % av brutto driftsinntekt) skal være på minimum 1,75%. Resultatgrad er en av de viktigste indikatorer på kommunens økonomiske sunnhet og bæreevne. Den viser hvor mye kommunen har til disposisjon av årets drift til l fondsavsetning (sparing) og eget bidrag til finansiering av investeringer.

Oversikten viser at beregnet resultatgrad forventes å være negativ i hele økonomiplanperioden. Dette betyr at kommunen bruker av fondsmidler for å saldere budsjettet, noe som strider mot statlig anbefaling og bystyrets eget vedtak. Rådmannen gjør oppmerksom på at resultatgraden er beregnet som om driftstilpasning allerede er innfridd. I praksis betyr det at resultatgraden kan bli svakere dersom driftstilpasningen ikke innfris.

Gjeldsgrad viser lånegjeld i forhold til brutto driftsinntekter. Statens anbefaling er 75 % for hele låneporteføljen. Bodø kommune har satt målet til 85 %. Dersom investeringsnivået i den kommende økonomiplanperioden ikke reduseres, vil gjeldsporteføljen øke til 158,7 % av brutto driftsinntekter i 2024. Det er en økning i forhold til 2020 på 32,5 %. Dette er ikke mulig å finansiere med dagens inntekter. Selv om bystyret finner midler til å betjene renter og avdrag vil det ikke være midler til å finansiere drift i nye bygg. Rådmannen foreslår derfor en gjennomgang og revurdering av kommunens investeringsplan som kan bidra til å gjenopprette økonomisk handlefrihet på dette området.

Fondsgrad (andel av ubundne driftsfond i forhold til brutto driftsinntekter) er også lavere enn vedtatt nivå. Nivået på disposisjonsfond avhenger av om kommunen klarer å oppnå en tilstrekkelig positiv resultatgrad. Fondsgrad er et mål på nivået på disposisjonsfondet over tid slik at Bodø kommune kan:

• Ha en buffer mot uforutsette hendelser.

• Sikkerhet mot plutselige renteøkninger.

• Handlefrihet til å gripe de muligheter som byr seg.

• Egenkapital til fremtidige investeringer

Slik det framkommer av denne økonomiplanen vil kommunen ikke klare å sette av midler til disposisjonsfond, slik at kommunen kan øke sin buffer mot uforutsette hendelser.

Belastningsgrad er renter og avdrag i forhold til brutto driftsinntekter. Vedtatt mål for Bodø kommune er 11 %. Kommunen vil måtte bruke mer av frie midler til å betjene renter og avdrag i kommende økonomiplan fordi rente og avdrag øker. Årsaken til at 2020 kom så bra ut er avdragsutsettelse på rundt 121 mill. kr. Fra 2021 foreslår rådmann en varig forlengelse av avdragstid som vil gi lavere avdragsbelastning.

I PS 52/20 Tertialrapport med budsjettreguleringer vedtok bystyret følgende:

«Budsjettert nivå på handlingsreglene i økonomiplanen 2021-2024 skal være forberedt i forhold til budsjettertnivå vedtatt i økonomiplan 2020-2023.»

Rådmannen varsler at dette ikke er mulig å oppnå uten at effektiviseringskravene økes utover det som allerede er vedtatt og ber bystyret om å ta stilling til hvordan dette kan løses.

Forslag til videre arbeid med driftstilpasningen

Nivået på handlingsregler tilsier imidlertid at kommunens drift må tilpasses ytterligere. Dette må gjennomføres på en måte som er håndterbar omstillingsprosess for organisasjonen.

En slik omstilling kan gjøres på flere måter:

• Se på investeringsnivå og hvilke prosjekter som prioriteres. Rådmannen anbefaler man prioriterer prosjekter som gir reduserte driftskostnader og mer optimal drift, spesielt innenfor helse- og omsorg.

• Kommunen må bygge økonomiske reserver. Sparing må prioriteres foran økning i tjenester dersom kommunen får økning i rammetilskuddet fra staten.

• Full stillingsstopp: Rådmannen vil r innføre full stillingsstopp i 2021 som et virkemiddel for å oppnå driftstilpasningen. Unntaket vil være stillinger i turnus i helse- og omsorg der det ikke er mulig med omrokkering av personell. I tillegg kan helt spesielle nøkkelstillinger vurderes. Styringsretten må benyttes for å omplassere ansatte og unngå oppsigelser. Oppsigelser kan bli benyttet i de tilfelle oppgaver forsvinner eller reduseres i organisasjonen. Alle midlertidige stillinger skal følges opp slik at kommunen unngår faste ansettelser i gjennomføring av Prosjekter. Stillingskontrollen skal fortsette også i 2021.

For å lykkes med nødvendig driftstilpasning og omstillingsarbeid er det viktig for rådmannen at bystyret er tydelig på hvilke områder eller tiltak som skal skjermes i en denne prosessen. Dette vil spare tid og ressurser slik at administrasjonen har nødvendig kraft og fokus rettet mot de tiltakene som har politisk tilslutning.