Com ha argumentat el politòleg Fritz Scharpf, en l'Estat democràtic actual les actuacions de l'autoritat governamental requereixen algun tipus de legitimació. Aquesta pot ser una legitimació institucional o en termes de procés decisori (input-legitimacy) —el govern del poble—, que es refereix al caràcter més o menys democràtic del procés i la participació dels governats en l'adopció de decisions, o ser a més o alternativament una legitimació en termes de rendiment o resultats (output-legitimacy) —el govern per al poble—, que es refereix als efectes més o menys democràtics de les decisions, en el sentit de més o menys concordes amb els interessos i les preferències dels governats. Tots dos tipus d'arguments de legitimació es complementen i es reforcen mútuament en l'Estat democràtic. Es diria que en temps de bonança econòmica la legitimitat del Govern, el parlament i les administracions depén principalment de la seua capacitat per a proveir resultats de creixement econòmic i benestar generals i d'oferir serveis adequats als diferents usuaris de l'administració de manera ràpida i especialitzada. En temps de crisi econòmica i fiscal, no obstant això, el descontentament amb els resultats i l'augment de la insatisfacció dels ciutadans posa en perill la legitimació del Govern, i per a compensar la falta de resultats, les institucions representatives i els polítics es bolquen a potenciar la legitimitat fent més democràtica l'adopció de decisions i el procés de govern. Temps de crisi porten així usualment a propostes de regeneració democràtica o reforma institucional. Aquestes propostes es fan encara més complexes en contextos de govern multinivell, on són diversos els nivells que han de legitimar-se davant els ciutadans i als quals se'ls exigeix una major qualitat democràtica.
En primer lloc proposem algunes dimensions i criteris per a mesurar la qualitat democràtica en aquells àmbits que afecten l'Estat autonòmic i l'estudi de diversos tipus de reformes que afecten aqueixes dimensions. En segon lloc, examinem els efectes de la crisi en el rendiment democràtic general de l'Estat autonòmic i de les “democràcies autonòmiques”, els seus sistemes representatius i el seu paper en el sorgiment d'iniciatives de reforma democràtica, estudiant el seu contingut, abast i virtualitat real com a forma de regeneració democràtica. Mitjançant l'anàlisi d'algunes reformes democràtiques en curs en els dos nivells i en diversos àmbits del legislatiu i l'executiu, els seus tipus i continguts, motivacions i determinants, es persegueix una millor comprensió de la qualitat democràtica del sistema i dels efectes democràtics de la crisi econòmica.
Diverses preguntes més concretes guien la nostra indagació: Pot afirmar-se que l'Estat autonòmic ha millorat la qualitat de la democràcia al nostre país fins ara? Quants dels problemes de la democràcia espanyola o la qualitat democràtica són provocats per la versió espanyola del federalisme? Ha fet la crisi econòmica i fiscal actual que l'Estat autonòmic haja deteriorat la qualitat de la nostra democràcia?, Quins han sigut els punts forts i febleses de la democràcia espanyola i de les democràcies autonòmiques? Ha provocat la crisi la implantació de reformes que danyen la qualitat democràtica o està sent un al·licient o oportunitat d'intensificar la discussió sobre la regeneració democràtica i el sorgiment d'iniciatives que puguen contribuir a revitalitzar la democràcia i combatre la creixent desafecció pública? Quins són els continguts i motivacions bàsiques de la majoria de reformes i com pot afectar això a la seua efectivitat?
Els estudis existents en el Dret Públic i la Ciència Política i de l'Administració no ens ofereixen fins ara respostes clares a la majoria d'aquestes preguntes. Si bé disposem de molts estudis, alguns ja amb tradició de diversos anys, sobre la qualitat de la democràcia espanyola basats en judicis d'experts o altres basats en opinions ciutadanes, pocs es refereixen al nivell autonòmic. Aquestes auditories o altres índexs internacionals de democràcia o qualitat democràtica solen ser agregats per país i no inclouen a les Comunitats Autònomes ni són capaces d'observar les diferències entre territoris. A més, els seus indicadors no sempre mesuren els canvis en el terreny real o en les institucions, ja que són molt formals a vegades i mesuren els drets o regulacions però no el seu exercici real o la seua percepció pels ciutadans. Encara que efectivament sabem cada vegada més sobre com funcionen les democràcies autonòmiques, els seus sistemes representatius i la seua governança i administracions manquem encara de dades comparatives sistemàtiques sobre la qualitat democràtica de les Comunitats Autònomes i de les seues iniciatives de reforma democràtica. Els estudis dedicats a estudiar la desafecció o les actituds democràtiques regionals i els estudis sobre participació o innovacions democràtiques, o aquells centrats en la governança o bon govern han estat habitualment separats d'aquells que estudien els sistemes representatius autonòmics des de la Ciència Política o el dret, i no han establit mesures per a avaluar la qualitat democràtica ni els seus efectes generals, donada la dificultat d'establir aquestes mesures.
Finalment, molts estudis i índexs basats en enquestes a ciutadans a vegades miren només al nivell nacional i poden estar esbiaixats per l'atmosfera mediàtica d'antipolítica i frustració que es respira al pais. Intentarem per tant, una aproximació exploratòria que combine els debats científics sobre Estat autonòmic, la qualitat democràtica, la desafecció ciutadana i les reformes democràtiques i de bon govern, fixant-se en particular en les conseqüències actuals de la crisi econòmica. Per a això, comencem amb unes consideracions conceptuals i teòriques sobre la qualitat de la democràcia i les seues relacions amb el federalisme i la descentralització així com dels tipus de reformes o innovacions democràtiques i els seus possibles efectes institucionals i sobre les percepcions ciutadanes de la crisi actual. En segon lloc, es presenta un breu diagnòstic dels problemes democràtics en l'Estat autonòmic segons la majoria dels estudis disponibles. En tercer lloc s'analitzen breument algunes de les respostes i iniciatives de reforma dels governs, el seu contingut i motivacions principals així com algunes reformes proposades i no practicades, per a concloure amb algunes consideracions generals i perspectives de futur.
Encara que existeixen diverses concepcions de la democràcia i del que haja de considerar-se la seua qualitat, el punt de partida de la majoria dels estudis és la premissa que un sistema democràtic busca establir un bon equilibri entre els valors normatius, interdependents de la llibertat i la igualtat i que això requereix control
Aquests tres principis han de ser garantits i assegurats per diferents dimensions funcionals. Per exemple, la llibertat depén de la garantia de les llibertats individuals (incloent la llibertat d'associació i d'opinió, és a dir, una esfera pública activa) en el context d'un Estat de dret sòlid. La igualtat com a valor només és possible si existeix la transparència, la igualtat de participació i una certa capacitat governamental de resposta o receptivitat en termes de representació. Finalment, en les democràcies que millor funcionen, el control o la responsabilitat han de ser exercides tant vertical com horitzontalment. En un sistema descentralitzat la consecució d'aquests tres valors normatius és encara més difícil d'aconseguir, encara que alguns aspectes o valors de la democràcia coincideixen plenament amb els propis valors del federalisme, per la qual cosa es poden veure potenciats coadjuvant així a una major qualitat de la democràcia. En altres casos, no obstant això, el, federalisme presenta elements menys compatibles amb la qualitat democràtica.
Les relacions entre el federalisme i la democràcia i la seua qualitat són, per tant, ambivalents, ja que aquell pot tindre un efecte potenciador o inhibidor d'aquesta. Per a ser sintètics, podem assenyalar cinc arguments, associats als seus cinc defensors clàssics, segons els quals el federalisme en les seues diverses formes pot potenciar la democràcia:
La defensa madisoniana, segons la qual, el federalisme prevé l'abús de poder mitjançant la divisió dels poders —checks and balances—. Cada govern està en disposició de limitar els excessos de la resta evitant els potencials perills per a la llibertat individual, per la qual cosa la multiplicació d'instàncies governamentals amb els contrapesos que comporta, afavoreix aquesta llibertat.
Argument milleà: la creació de diferents nivells de govern amb potestat en diverses matèries, però amb un nombre menor de ciutadans que l'Estat central, multiplica les oportunitats de tals ciutadans d'expressar-se democràticament per mitjà del vot, augmenta el pes de cada vot i afavoreix una participació democràtica informada pel fet de localitzar algunes decisions polítiques en una escala cognitivament més a l'abast del ciutadà mitjà.
Argument tocquevillià de la ciutadania: la multiplicació d'instàncies governamentals augmenta el nombre d'interessos polítics que poden defensar els ciutadans i proporciona més punts d'accés per als grups socials. Això facilita el desenvolupament d'una ciutadania activa, atés que els interessos polítics creats per les estructures federades estaran més pròxims al ciutadà que els establits pel Govern central. Això propícia més participació ciutadana i promou l'acte-confiança de les comunitats locals.
Argument del Jutge Brandeis sobre les unitats integrants com a “laboratoris de democràcia”, segons el qual el federalisme fomenta la innovació institucional i ofereix més flexibilitat de resposta enfront dels problemes públics, ja que diferents solucions innovadores poden experimentar-se en diferents unitats que després poden transmetre's a altres unitats o al Govern central. D'aquesta mateixa manera es fomenta la competència entre governs, la qual cosa produeix més receptivitat enfront dels ciutadans i eficàcia en la governació.
Finalment, segons l'economista Tiebout, el federalisme maximitza l'adaptació entre preferències i resultats perquè acosta el poder a través de les eleccions a diferents nivells, garanteix major receptivitat i la rendició de comptes dels governs i ofereix major capacitat per a gestionar el conflicte entre interessos i la possibilitat als ciutadans de triar entre diferents serveis en diferents jurisdiccions.
L'anvers d'aquests avantatges també és conegut. Són els possibles costos del govern federal per a alguns d'aqueixos valors associats també amb la qualitat democràtica, que es manifestaran de manera diferent, igual que els avantatges, en funció del disseny institucional específic de cada ordre federal. Aquests costos poden ser:
Les complexitats de la manera de govern federal fan que tendixca a ser un govern més feble i lent en les seues decisions i menys receptiu. Això pot constituir en certs moments un obstacle al creixement econòmic o a la lluita contra les crisis econòmiques, o un impediment a la legislació social o a l'Estat de Benestar i a la capacitat d'innovació dels poders públics.
Les exigències de l'elaboració de la majoria de les polítiques públiques que requereixen cooperació i coordinació entre governs porten a deixar de costat als parlaments. Aquesta circumstància dona lloc a un cert “dèficit democràtic” creixent en el qual els representants parlamentaris dels ciutadans queden apartats del control i l'accés a l'adopció de decisions, diluint-se així la rendició de comptes, i prevalent els interessos burocràtics dels executius per damunt de les necessitats dels ciutadans i la societat civil. A més de representativitat i responsabilitat, les RIG dominades pels executius, s'argumenta, tenen clars problemes de transparència, ja que, enfront dels parlaments, en aquests òrgans intergovernamentals les decisions s'adopten en deliberacions secretes, en despatxos tancats, sense control possible del ciutadà.
La possible irresponsabilitat, l'evasió de responsabilitat o el traspàs de la culpa entre els diferents governs és un altre fenomen típic dels sistemes federals. Per exemple, s'ha criticat la manca rendició de comptes enfront del ciutadà que produeixen els sistemes imbricats o concurrents de decisió, on els governs tendeixen a traspassar la culpa als altres nivells i el ciutadà té dificultats per a assignar responsabilitats per les decisions fallides.
La desigualtat dels ciutadans: la sobrerepresentació dels estats membres xicotets en les segones cambres o senats, contemplada en moltes federacions, implica un clar atemptat al principi democràtic majoritari i a la igualtat electoral, a causa de les diferències de població.
La descentralització o el federalisme a vegades impliquen el traspàs de poder a líders polítics locals regionals, o barons, o el sorgiment d'una tecnocràcia regional. Això pot donar lloc a àmplies xarxes clientelistes que augmenten aqueix poder arribant a vegades a dificultar la normal alternança entre partits durant dècades en aqueixes regions.
Finalment, segons alguns estudis, la descentralització política amenaça amb propiciar un augment de la corrupció. Es donarien així més oportunitats per a la corrupció, juntament amb la pressió major de grups d'interés que són el resultat de la proximitat als decisores locals o regionals i a la major feblesa d'aquests en comparació amb els decisores nacionals.
Pel que respecta a la qualitat democràtica, existeixen diverses aproximacions teòriques i metodològiques per a entendre la qualitat de la democràcia i mesurar-la. D'una banda, es poden establir teòrica o normativament una sèrie de dimensions del que es considera una bona democràcia i mesurar qualitativament aqueixes dimensions. Aquest mesurament es pot realitzar sobre la base de l'opinió d'una selecció d'experts o preguntant mitjançant enquesta als ciutadans què pensen sobre determinats assumptes o pel seu grau de satisfacció amb indicadors dels resultats del sistema democràtic.
La major part dels nombrosos intents de mesurar la qualitat de la democràcia comparteixen una sèrie de criteris i dimensions. Molts d'ells són útils per al nostre propòsit de comprendre millor la qualitat democràtica en relació amb l'Estat autonòmic. Un dels enfocaments teòrics més útils, i que usarem ací, és el de Diamond i Morlino (2005). Aquests autors proposen entendre la qualitat, entre altres elements, des del punt de vista de diversos criteris procedimentals, com el grau en què una democràcia aconsegueix complir amb l'Estat de Dret, o garanteix la responsabilitat o rendició de comptes vertical o electoral, la responsabilitat horitzontal o interinstitucional, la participació, i la competència o pluralisme polític
Complementant aquestes dimensions amb alguna addicional basada en altres estudis existents proposem set dimensions que ens permeten estudiar i avaluar la democràcia en l'Estat autonòmic i les seues reformes en marxa. Aquestes dimensions són les següents:
Estat de Dret. Es refereix al grau d'igualtat davant la llei, els drets socials, la llibertat individual, la seguretat jurídica, la revisió jurisdiccional o constitucional de drets, el respecte del constitucionalisme i els principis democràtics racionals i federals. També es refereix a quant ha contribuït la descentralització a una millor qualitat o a l'extensió de la democràcia identificant-se amb ella i en quina mesura la gestió de la diversitat que es fa amb les minories lingüístiques o nacionals s'ha pogut conciliar amb els principis democràtics i els drets individuals.
Responsabilitat vertical o electoral es refereix a la mesura en què els electes pels ciutadans o altres òrgans constitucionals responen per les seues decisions i la mesura en què es produeix per a això un just accés a la informació o a un control per part dels electors, per exemple, mitjançant la llibertat d'informació o el pluralisme mediàtic. En sistemes compostos es refereix també a la responsabilitat electoral dels governs de les subunitats a través dels seus parlaments, i a la capacitat d'escrutini dels parlaments i electors als dos nivells. També es refereix al grau de domini de l'Executiu de les relacions i els acords intergovernamentals, la transparència en els acords intergovernamentals i la claredat en les competències i els ingressos, despeses transferències i responsabilitat financera. Aquesta responsabilitat s'exerceix de forma regular mitjançant eleccions a diversos nivells.
Responsabilitat horitzontal o interinstitucional és la responsabilitat que es té enfront dels governants d'altres institucions o actors col·lectius que tenen el coneixement i el poder per a avaluar el comportament dels governants. Es relaciona amb l'equilibri de poders a través del repartiment vertical i horitzontal del poder, per exemple als canvis en la relació formal entre els parlaments i el poder executiu o a la divisió de competències entre nivells territorials i la capacitat de controlar a altres governs. Es refereix a l'activitat de control del Govern que duen a terme els partits de l'oposició en el parlament, a les diverses activitats d'avaluació i seguiment dut a terme pel poder judicial i altres òrgans de fiscalització. També pot referir-se al paper d'escrutini de mitjans de comunicació i altres associacions (sindicats, patronals). En sistemes compostos, els mateixos partits polítics poden estar en el Govern en un nivell i en l'oposició en un altre o representats en el segona cambra.
Participació política i administrativa dels ciutadans. Es refereix al conjunt de comportaments i procediments, convencionals o no que permeten als individus i grups defensar les seues identitats o interessos en el procés d'adopció de decisions en forma de mecanismes de democràcia directa o representativa. La participació produeix proximitat del Govern als ciutadans, la qual cosa pot conduir a un millor acompliment institucional i promoure el capital social i la confiança general en la societat i el Govern.
Competència i pluralisme polítics. Es refereix a aquells elements que permeten que més d'un actor participe realment en l'adopció de decisions polítiques. Pot referir-se a la competència dins del sistema de partits, dins dels propis partits, o en els grups d'interés. Sol implicar la capacitat de tots els actors per a competir amb èxit sota les mateixes regles del joc, així com la possibilitat que hi haja diferents opcions alternatives en la formació del Govern i en les polítiques públiques proposades. La competència en les eleccions afavoreix la major igualtat en la representació o representativitat dels diferents territoris i els partits d'àmbit no estatal de tot l'Estat. En els sistemes federals, la competència es pot referir al grau en el qual les majories nacionals són capaces de convertir les seues preferències en polítiques públiques a nivell de la federació a través de la segona o la primera cambra (institucions demo-promotores) o la mesura en què les minories territorials estan protegits de les preferències de les majories estatals amb alguna mena de capacitat de veto (institucions demo-restrictives).
Transparència de les decisions i bon govern. Es refereix a la gestió imparcial de l'Estat de Dret i l'aplicació d'altres polítiques públiques de manera imparcial que evite actes de corrupció i balafiament i proporcione una gestió i uns serveis públics de qualitat als ciutadans.
Capacitat governamental d'actuar de manera receptiva i legitimitat. Aquesta dimensió es refereix més als criteris de resultat i a la capacitat de receptivitat i legitimitat dels governs als diferents nivells territorials, és a dir, fins a quin punt existeix una correspondència entre les decisions i les expectatives o desitjos dels ciutadans.
En molts països s'han produït regularment des de fa anys reformes del disseny institucional que pretenen potenciar deliberadament alguns d'aquests trets o dimensions procedimentals de la qualitat democràtica. Així, existeixen innovacions democràtiques que expandeixen el mercat electoral, algunes que dispersen el poder i la responsabilitat dins del sistema polític, unes altres que promouen la participació mitjançant mecanismes de democràcia directa i/o deliberativa, les que obrin l'administració al públic i, finalment, també s'observen algunes reformes que intenten limitar el poder o els privilegis de la classe política o controlar millor als representants electes i els seus actes
Per a la nostra indagació és necessari observar les possibles relacions mútues entre el sistema autonòmic, la situació de crisi econòmica i les possibilitats que s'obrin perquè es desenvolupen alguna d'aquestes innovacions democràtiques i els seus possibles efectes en la qualitat democràtica del nivell central o autonòmic. Si observem els tipus de mesures habituals en altres països i les agrupem en funció de la dimensió procedimental de la qualitat democràtica a la qual més afecten, constatem que la responsabilitat vertical o electoral s'ha tractat de potenciar típicament amb mesures com les reformes electorals o de l'activitat parlamentària que tracten d'augmenten la publicitat i la visibilitat de l'acció governamental o intergovernamental en els parlaments.
Respecte a la responsabilitat horitzontal o interinstitucional, les mesures habituals de reforma han sigut les reformes parlamentàries o del sistema judicial o els òrgans de control extern que augmenten el control sobre l'activitat governamental. Quant a la participació política i administrativa dels ciutadans, les mesures més freqüents trobades en molts països són, en l'àmbit parlamentari les iniciatives legislativa populars o els referèndums o consultes, i en l'àmbit administratiu la participació ciutadana en panells, fòrums, òrgans consultius o deliberatius. Per part seua, la competència i pluralisme polítics s'han reforçat habitualment amb ajustos del sistema electoral o de les cambres legislatives i el seu grau de proporcionalitat i inclusivitat.
Així mateix, la transparència de les decisions i el bon govern s'ha tractat de promoure amb iniciatives d'accés a la informació pública, els codis de bon govern i la participació ciutadana mitjançant les TIC’s. A continuació es detallen diverses mesures típiques que afecten aquestes dimensions de la qualitat democràtica.
Dimensions procedimentals d'avaluació de la qualitat democràtica i mesures típiques de reforma .
Responsabilitat vertical o electoral
Reformes electorals que augmenten la proporcionalitat o vinculen representants i representats
Ús de les tecnologies de la informació i la comunicació (TIC’s) per a les votacions
Augment de la informació governamental sobre les actuacions públiques
Mesures d'augment de la llibertat d'establiment de nous mitjans de comunicació i anticoncentració de la propietat dels mitjans
Creació de convencions constitucionals
Publicació d'acords intergovernamentals
Vies d'obertura i transparència dels instruments de RIG.
Responsabilitat horitzontal o interinstitucional
Reformes procedimentals que augmenten la capacitat dels parlaments per a l'escrutini i control de l'Executiu
Oficines parlamentàries de control pressupostari
Introducció o enfortiment dels defensors del poble
Descentralització del poder cap als governs locals o subestatals
Mesures que augmenten la protecció dels drets dels ciutadans a través del sistema judicial
Participació política i administrativa dels ciutadans
Introducció o major ús de referèndums iniciats per polítics o preceptius
Introducció o major ús dels referèndums d'iniciativa ciutadana
Reducció del llindar perquè un referèndum siga vàlid
Introducció o major ús de peticions que permeten als ciutadans elevar qüestions en els parlaments
Introducció de la ILP o reducció de filtres excessius a la iniciativa legislativa popular
Introducció de referèndums derogatoris de lleis
Introducció de la iniciativa ciutadana de reforma constitucional
Augment de la funció dels afiliats del partit en la selecció de candidats
Augment de la funció dels no afiliats o simpatitzants en la selecció del candidat del partit (per exemple, a través d'eleccions primàries)
Augment de la funció dels afiliats en la selecció del líder del partit
Augment de la funció dels no afiliats en la selecció del líder del partit (per exemple, a través d'eleccions primàries).
Introducció o extensió de mesures destinades a promoure una major representació de dones Competència i pluralisme polítics
Reformes que faciliten el vot o el registre per a votar
La reducció de l'edat mínima per a votar
Altres extensions del dret de vot (p. ex. als ciutadans que viuen a l'estranger o per als residents no ciutadans)
Reformes electorals que augmenten la personalització (el grau en què les eleccions s'enfoquen en els candidats individuals en lloc de només els partits, per exemple vot preferencial i desbloqueig de llistes)
L'escurçament del cicle electoral (el període màxim entre les eleccions legislatives i executives nacionals)
La introducció d'eleccions directes per a càrrecs que no eren prèviament triats directament (nacional o local)
Transparència i bon govern
Millora de la llibertat d'informació o una major facilitat d'accés públic a la informació oficial
Introducció o major ús de “jurats ciutadans, enquestes deliberatives, assemblees de ciutadans o altres processos deliberatius similars
Introducció de Codis de Bon Govern –Codis Ètics o Codis de Conducta
Ús de les tecnologies de la informació i la comunicació (TIC’s) per a promoure la participació ciutadana i l'adopció de decisions locals
Augment de l'ús de mesures que enfortisquen la veu dels ciutadans dins de l'administració (cartes de serveis, finestretes úniques i enquestes de satisfacció)
Major regulació del finançament dels partits o les campanyes electorals (com els límits de donació, els límits de despeses, o els requisits de transparència)
Augment de la regulació de la conducta personal dels representants polítics o els seus assumptes financers privats (publicació de renda i patrimoni dels diputats i la seua parelles, o dels alts càrrecs, enfortiment dels Codis de Conducta o normes més estrictes sobre reembossament de despeses o dietes)
A més d'aquestes mesures, que poden tindre efectes, encara que no sempre unívocs, en el funcionament dels òrgans democràtics i el comportament dels votants, existeix també una sèrie de mesures amb efectes difusos en diverses de les dimensions i que es dirigeixen sobretot a canviar les percepcions dels ciutadans respecte al funcionament de les institucions democràtiques o la seua satisfacció amb elles. Són mesures específiques contra la desafecció ciutadana o destinades a reduir els percebuts com a privilegis dels polítics i augmentar la satisfacció dels ciutadans amb les institucions polítiques. Consisteixen habitualment en la reducció del sou dels polítics, del nombre de diputats en la Cambra baixa nacional o en les assemblees regionals, de l'aforamiento o altres prerrogatives dels diputats o una reducció del finançament públic dels partits polítics. No és clar que aquest tipus de mesures potencien la qualitat de la democràcia.
Possibles efectes de la crisi en la democràcia: insatisfacció, iniciatives de reforma i discursos regeneracionistes com a resposta La crisi econòmica i la gestió que s'està fent d'ella, entre altres factors, han provocat un empitjorament de la percepció del funcionament i la qualitat de la democràcia en la majoria dels països democràtics. A Espanya, el percentatge d'insatisfets amb el funcionament de la democràcia s'ha situat en 17 punts percentuals per damunt de la mitjana europea. Per exemple, en només un any ha descendit el 60% del total de la qualificació de la democràcia des que es va iniciar la consulta a experts de la Fundació Alternatives en 2008.
En tots els països, la crisi sembla haver provocat un gran canvi en la forma en què la gent experimenta i percep la democràcia, canvi que ja es venia gestant des de fa diversos anys a causa de fenòmens com la globalització econòmica, la creixent influència dels mercats i grups de pressió o la pertinença a organitzacions supranacionals que redueixen l'autonomia dels Governs. Aqueixos canvis han afectat el nucli principal de la democràcia, és a dir, a la connexió entre la decisió política i la voluntat de la ciutadania. L'última recessió econòmica mundial, s'ha afegit a aquesta crisi democràtica prèvia i les reaccions o respostes dels governs (les mesures de consolidació fiscal, la disciplina fiscal, les privatitzacions, els rescats bancaris, les mesures d'austeritat amb les polítiques socials, etc.) estan afectant el funcionament dels mecanismes democràtics produint una creixent sensació entre els ciutadans d'impotència democràtica.
Cal preguntar-se quines conseqüències té la crisi en la qualitat democràtica a través de les reformes que genera, tant de les polítiques públiques i la despesa com a través d'algunes reformes institucionals que promou. Sens dubte podríem postular diferents possibilitats, tant positives com negatives, en la seua incidència sobre la democràcia.
Hi haurà reformes que conduïsquen a una deterioració de diverses de les dimensions procedimentals o substantives de la democràcia, però també hi haurà algunes reformes noves que suposen una millora. El primer efecte d'una crisi profunda, amb la insatisfacció pública aparellada, és la volta a la palestra d'un discurs públic sobre regeneració democràtica i la discussió de mesures usualment conegudes i copiades d'altres països. A vegades, a més dels discursos, els polítics pot ser que emprenguen polítiques de reforma o regeneració democràtica amb efectes a vegades nocius per a la qualitat democràtica, en virtut de diverses motivacions, en alguns casos purament egoistes, com tractar de garantir la seua permanència en el poder, per exemple restringint la competència electoral, evitant la participació ciutadana o suprimint els controls per part del Parlament o altres òrgans externs de control, utilitzant la crisi com a pretext per a augmentar el seu poder o imposar el seu programa ideològic. En altres casos, els polítics poden estar motivats per la necessitat d'implantar dolorosos i impopulars retallades pressupostàries que els forcen a emprendre certes reformes institucionals que comporten estalvi pressupostari.
Respecte a les reformes potencialment positives per a la qualitat democràtica produïdes per la crisi, solen produir-se quan els polítics consideren que la legitimitat, és a dir la lluita contra la insatisfacció i la desafecció creixent, és en si mateix un recurs polític fonamental i pensen, amb raó o sense ella, que la pèrdua de la legitimitat de resultats (output-legitimacy) que s'ha produït amb la crisi pot ser compensada per un guany en la legitimitat del procés (input-legitimacy). També poden creure que si comparteixen el poder i s'obrin als ciutadans o altres institucions la culpa de les reformes impopulars podrà ser compartida. En altres casos, no obstant això, podem trobar-nos amb reformes democràtiques que podrien qualificar-se de simbòliques o populistes, que tracten de complaure a curt termini a una opinió pública descontenta, tractant de fer veure que la classe política també pateix amb la crisi i respon a la població, a vegades en un sentit demagògic o populista, desviant l'atenció d'altres mesures impopulars, com quan les reformes van dirigides a reduir el nombre de parlamentaris o a baixar el sou als polítics.
Tenint en compte aquests tipus de reforma, Renwick i Pilet han distingit entre tres mecanismes o enfocaments de la reforma: constructius, populistes i de distracció. El primer sosté que són necessàries reformes estructurals del sistema, incloent reformes democràtiques, per a alleujar la crisi i millorar el funcionament del sistema democràtic. L'enfocament populista, per part seua, tracta d'evitar l'enuig amb la classe política a causa de la crisi econòmica generant una espècie de càstig contra ella per la seua mala conducta, que pot conduir a la derrota electoral dels governants o fins i tot a l'intent de la seua imputació judicial. Es tracta que algunes de les reformes i les seues conseqüències negatives recaiguen sobre aquesta classe en el poder. Aquestes reformes tenen, per tant, una base antipolítica o anti-classe política i no aspiren en rigor a cap millora del funcionament o la qualitat del sistema democràtic. Finalment, l'enfocament reformista de distracció consisteix en el fet que els polítics duen a terme reformes més o menys populars amb la finalitat de desviar l'atenció dels seus fracassos econòmics o d'altres polítiques impopulars.
Serveixen d'alguna cosa les reformes democràtiques? Des de fa molts anys, es ve observant el fenomen de la desafecció enfront de la política, els partits polítics i les institucions representatives i de govern en totes les democràcies occidentals mes, la preocupació amb la desafecció política, ja fins i tot abans que començara la crisi, ha portat a variats estudis i propostes en alguns casos en el nivell autonòmic, especialment afectat per aquest fenomen, i encarregats pels propis governs. Segons aquests estudis, la desafecció suposa una falta de comprensió dels processos de decisió, un sentiment d'exclusió d'aquests processos i una desconfiança en la solvència i la integritat dels actors polítics principals.
La desafecció afecta sobretot a col·lectius amb pocs recursos (econòmics, laborals, culturals) que comprenen malament el sistema i creuen que la política no els resulta útil per a respondre a les seues necessitats quotidianes, però també creixentment a sectors socialment ben situats que tenen la sensació de no necessitar un sistema polític sense el qual se senten capaços d'aconseguir molts dels seus objectius: econòmics, de capacitat d'influència, de reconeixement d'estatus, de realització personal, etc. Aquest segment es veu portat a defensar el “buidaent” de capacitat de decisió a les institucions públiques o la seua privatització i a traslladar aquesta capacitat de decisió a àmbits protegits del control de la ciutadania. Els joves es veuen especialment afectats per la desafecció política, la qual cosa podria agreujar la persistència del fenomen.
La desafecció pot tindre greus conseqüències pel que sol actualment ocupar un dels primers llocs en l'agenda governamental. Encara que, almenys fins a l'arribada de la crisi, la desafecció no semblava estar soscavant la legitimitat de la democràcia, sí que pot afeblir la confiança en les normes bàsiques de convivència que exigeixen respecte pels drets els altres. La desafecció dificulta també l'acceptació de les diferències i del pluralisme social i obri el passe a reaccions i moviments de caràcter “populista” que busquen l'adversari en les persones que són “diferents” immigrants, forasters, minories, etc.
Així mateix, segons aqueixos estudis la desafecció promou les reivindicacions d'interessos individuals, corporatius o sectorials, deixant a un costat l'interés general compartit.
Finalment, erosiona l'acceptació de l'autoritat institucionalitzada i, en conjunt, es redueix l'espai de decisió pública i s'afebleix la cohesió social. Moltes de les iniciatives de reforma que s'adopten o s'estan adoptant, abans i durant la crisi, per a millorar la qualitat democràtica, tenen com a propòsit fonamental el combatre la insatisfacció ciutadana amb el funcionament de la democràcia i combatre la desafecció dels ciutadans enfront de les institucions.
No obstant això, no sabem massa encara sobre quins efectes tenen els diferents tipus de reforma que hem descrit, com les que propicien major responsabilitat, participació o transparència, sobre la percepció, la satisfacció amb la democràcia i la desafecció amb les institucions. Alguns indicis suggerits per estudis recents, no obstant això no són massa falaguers, ja que troben un efecte escàs d'algunes d'aquestes mesures de reforma democràtica. Així, Dahlberg i Holmberg recentment conclouen que les mesures per a potenciar la qualitat de la democràcia en els aspectes procesuales del circuit representatiu i participatiu importen menys en la satisfacció dels ciutadans amb el funcionament de la democràcia que les mesures de resultat, com l'eficàcia percebuda de l'administració, de la seua professionalitat o la seua imparcialitat. Bosch i Orriols tampoc troben una relació clara, excepte per a un grup escàs de votants més sofisticats, entre les mesures de reforma democràtica com l'obertura de llistes electorals i la satisfacció ciutadana amb la democràcia. Pel que respecta a les mesures per a augmentar la transparència, els estudis tampoc són molt optimistes, ja que com observa Cardenal (2014), no hi ha una relació clara entre l'existència de lleis de transparència i la qualitat democràtica mesura de forma agregada. Grimmelikhuijsen et al. (2013) i De Fine Licht (2013), per part seua, observen que no hi ha evidència empírica que la transparència augmente la confiança en els governs o el grau d'acceptació de les decisions adoptades, ja que moltes vegades les percepcions de la transparència dels ciutadans no es basen tant en la transparència real com en les opinions sobre la transparència en el sistema.
Repassant grosso modo algunes de les dimensions citades, podria dir-se que pel que fa als criteris de l'Estat de dret i el constitucionalisme i la identificació dels principis democràtics amb els de l'Estat autonòmic, el sistema espanyol mostra una total identificació de democràcia amb autonomia i descentralització. Això ocorre fins al punt que tots dos han sigut tradicionalment concebuts, en la recent doctrina i pràctica constitucional espanyola, com a elements que es reforcen i necessiten mútuament. Alguns observadors, no obstant això, han criticat el model territorial espanyol sobre la base que ha permés la introducció d'alguns residus o disrupcions incompatibles amb el constitucionalisme racional occidental, en afermar la presència en el sistema de certs tipus de legitimació historicistes o no democràtics del poder, que han arribat a justificar diversos privilegis o tracte especial per a algunes unitats basats en el reconeixement de drets històrics anteriors a la constitució.
L'Estat autonòmic sembla que ha potenciat també la responsabilitat interinstitucional, un cert equilibri de poders i el control del Govern, a través de la divisió vertical i horitzontal de poders. Això ha permés que, malgrat els diferents i canviants graus de congruència partidista en els parlaments centrals i regionals, molts partits i grups diferents tinguen l'oportunitat de participar en els executius regionals i influir en les polítiques públiques i poder controlar a altres governs a través de coalicions multinivell o bé estant en el Govern o en l'oposició en els altres nivells. Així, l'existència de coalicions de govern i relacions entre partits diferents a diversos nivells, fa que partits amb diferents polítiques o objectius institucionals facen costat a governs a diferents nivells a canvi del seu suport en l'altre nivell, la qual cosa ha tingut també un efecte moderador en la competència entre partits, competència que és usualment de tipus que en la literatura politológica es denomina adversarial en el cas espanyol.
En termes de la rendició de comptes vertical i de la transparència de l'acció governamental en l'adopció de decisions i les polítiques públiques, el predomini clar dels Executius enfront dels parlaments i la distribució, en la seua major part concurrent, de competències han impedit una clara assignació de responsabilitats pels ciutadans. Així mateix, la rendició de comptes en el sistema s'ha vist desdibuixada a causa de la dependència de moltes Comunitats Autònomes de la transferència d'ingressos centrals i la utilització de les subvencions territorializadas i de les inversions públiques per al finançament d'alguns serveis regionals.
Quant a competència electoral, el pluralisme i la igualtat de representació, en forma de distribució equitativa d'escons en el parlament per a les diferents unitats integrants, el sistema parlamentari proporcional espanyol ha produït alguna representació desproporcionada d'alguns territoris per raons històriques, demogràfiques o pel sistema electoral i la grandària xicoteta de les circumscripcions. Aquesta representació, no obstant això, no ha impedit que els principals partits i interessos a nivell subestatal hagen sigut justament representats en la Cambra Baixa de les Corts Generals. Malgrat algunes crítiques comunes sobre l'excessiva influència dels partits d'àmbit no estatal en el Parlament espanyol, sabem que la seua representació parlamentària està en plena consonància amb la seua vertadera quota del vot popular en els seus territoris.
D'altra banda, l'asimetria de situacions fiscals existent ha plantejat a vegades el retret democràtic que implica la desigualtat de la representació dels diputats bascos i navarresos, que poden votar en el Congrés i el Senat, fins i tot ser decisius, en l'aprovació d'algunes normatives fiscals que afecten a totes les altres Comunitats Autònomes, però no a ells, que gaudeixen d'autonomia per a aquests temes concedida pel seu règim fiscal especial. Els altres diputats no poden dir res sobre els seus assumptes fiscals. Precisament aquest privilegi fiscal constitucional o els seus resultats pràctics han sigut criticats com una ruptura dels principis democràtics, constitucionalment garantits d'igualtat de totes les unitats integrants i la igualtat de tots els ciutadans davant les lleis tributàries. Uns altres ho han defensat recorrent a la història i a raons pragmàtiques com les exigències de la integració de l'Estat o l'encaix dels nacionalismes.
Quant a la participació política, el sistema autonòmic ha promogut la proximitat del Govern als ciutadans i afavorit la participació política, tant electoral com no convencional, a tots els nivells. També ha promogut, almenys fins a la crisi, el creixement general del capital social i la confiança en el Govern, encara que tot indica que existeixen diferències clares entre Comunitats Autònomes.
En general veiem que hi ha hagut una bona compatibilitat entre qualitat democràtica i Estat autonòmic. No obstant això, també podem assenyalar alguns problemes de la qualitat democràtica que s'han detectat en la democràcia espanyola, dels quals no tots tenen a veure amb el model territorial. Així per exemple, s'ha assenyalat el predomini dels executius enfront dels parlaments i la inoperància del seu control, per exemple en temes europeus. S'ha criticat l'ús excessiu, agreujat amb la crisi, de Decrets llei i la impossibilitat consegüent del control de l'Executiu, així com el poder excessiu dels grups parlamentaris sobre el diputat individual. Així mateix, s'ha assenyalat l'excessiva politització de les administracions i dels òrgans de govern judicial i la lentitud de la justícia, que impedeix l'exercici pràctic d'algunes garanties judicials.
Respecte a la participació s'ha criticat repetidament l'escassetat o dificultat dels instruments existents de democràcia directa i la falta de democràcia interna en els partits.
Pel que fa a la responsabilitat horitzontal i la competència política, s'han fet notar les interferències polítiques en els mitjans i televisions públiques autonòmiques mitjançant les concessions per a la creació de mitjans, les ajudes i subvencions o l'assignació arbitrària de la publicitat institucional. També s'ha assenyalat la inoperància real dels Consells audiovisuals en les tres Comunitats Autònomes on existeixen o han existit (Catalunya, Navarra, Andalusia) o la falta de control dels mitjans de comunicació pels parlaments autonòmics i les seues comissions especialitzades en la resta de les Comunitats Autònomes
Així mateix, s'ha denunciat la falta de competitivitat i representativitat dels parlaments regionals en les eleccions en moltes Comunitats Autònomes a causa de la poca proporcionalitat del sistema electoral. Finalment, s'ha assenyalat la corrupció en el finançament dels partits i l'escassa capacitat dels òrgans de control per a impedir-la, així com els problemes d'accés de partits nous per la regulació de mitjans i informació en campanyes electorals i finançament.
Quant a la promoció de la transparència i la qualitat del Govern, el sistema espanyol sembla haver tingut poc èxit. La corrupció i el balafiament dels diners públics són un problema seriós a nivell regional i local. La freqüent politització partidista de les altes esferes de les administracions regionals i locals i la falta d'efectivitat dels mecanismes de fiscalització s'han combinat amb les creixents necessitats de finançament dels partits polítics i els perversos incentius i oportunitats creats pel boom immobiliari i la contractació pública, donant lloc en quasi totes les Comunitats Autònomes, per exemple, a repetits casos de finançament irregular dels partits i al cobrament de comissions per l'adjudicació de contractes públics a canvi de certes decisions administratives.
També respecte a les administracions i la seua obertura i transparència, s'han destacat la politització i ineficàcia dels òrgans de fiscalització dels recursos financers de les administracions i els partits en els tres nivells. En molts casos, s'han creat xarxes de patronatge, clientelisme i corrupció que afecten no sols els departaments ministerials de les Comunitats Autònomes, sinó també a tota la xarxa d'ens autònoms i empreses públiques del nivell autonòmic. Això en part s'ha atribuït a la falta de transparència i publicitat activa en l'activitat de les administracions autonòmiques, tant en la seua contractació com en la seua gestió pressupostària.
Si ens referim a la legitimitat de la democràcia espanyola, les dades més sistemàtiques, assenyalen un creixent descontent, desconfiança i desafecció cap a les institucions i la democràcia en general (Montero, 2014). Algunes de les deficiències més sovint assenyalades pels experts, per exemple els que participen en l'auditoria democràtica de la Fundació Alternatives cada any, són la dependència econòmica del poder polític, la corrupció, la inaccessibilitat als representants, l'accés desigual al poder, la falta de mecanismes per a perseguir la corrupció, la llunyania dels partits i la baixa participació ciutadana.
Pel que respecta a l'Estat autonòmic, la crisi econòmica, especialment des de 2010, ha vist una creixent deslegitimació i insatisfacció amb el seu funcionament. Quan es pregunta als ciutadans, l'Estat autonòmic contribueix la seua quota a la insatisfacció amb el sistema democràtic a Espanya amb diversos motius, encara que no sembla que la majoria d'ells tinguen a veure amb la qualitat democràtica. Aquests motius també semblen estar clarament influïts pel discurs mediàtic creixentment agressiu contra el model de descentralització autonòmic. Segons els estudis del CIS, les principals causes de la pèrdua de legitimitat o d'insatisfacció amb l'Estat autonòmic han de veure, segons els ciutadans enquestats (CIS 2012) amb la seua suposada responsabilitat en l'augment de la despesa pública i del nombre de polítics, així com la creació de més impostos (“més polítics, més gent per a cobrar; més balafiament, més malbaratament; més corrupció”, 31% de les respostes). Un altre 10% de la població opina que el model autonòmic ha augmentat la burocràcia i ha duplicat l'administració (“gestions complicades; molts governs”). Un 8% sosté que ha augmentat les diferències entre Comunitats Autònomes (“unes comunitats amb més privilegis que unes altres; repartiment no equitatiu”) i un 7% que ha fomentat els interessos particulars de les Comunitats Autònomes, els individualismes i la insolidaritat.
Altres acusacions tradicionals contra l'Estat autonòmic com que ha fomentat els enfrontaments entre Comunitats Autònomes, els separatismes o la ruptura d'Espanya no són a penes esmentades. Com assenyala Llera (2012), sembla que la major innovació institucional de la nostra Transició mostra símptomes clars de desgast. Segons les dades del seu estudi, aquest autor assenyala com encara es dona un balanç positiu de legitimació de l'Estat autonòmic, però aquest ha retrocedit, caient l'autonomisme no perquè hi ha més federalistes o independentistes sinó perquè hi ha més centralistes.
També el greuge comparatiu s'ha radicalitzat, sent els nacionalistes els objectius del greuge. Es dona tant un cansament amb la manera de gestionar les diferències com una inquietud amb les posicions nacionalistes en relació a les qüestions comunes d'Estat. En un altre estudi recent sobre els efectes de la crisi en les actituds enfront del sistema territorial autonòmic, poden trobar-se els següents resultats (Pérez Nievas et al. 2013):
Un descens de les actituds positives cap al model autonòmic des de 2009. A partir de posicions encara molt dividides al començament dels 1980 s'havia arribat a un creixent suport a l'Estat autonòmic que va aconseguir el seu punt màxim en 2006. Des de 2010 la caiguda de la legitimitat es fa encara més intensa.
La satisfacció o suport específic (valoració de l'Estat de les autonomies) evoluciona de manera semblant a la legitimitat, amb un augment del triple entre 2010 i 2012 d'aquelles avaluacions negatives que sostenen que les Comunitats Autònomes augmenten la despesa pública. Els resultats també posen de manifest un major efecte d'insatisfacció creixent en les Comunitats Autònomes més colpejades per la crisi, com Andalusia i Catalunya.
Respecte a les diferències territorials, es constata la pèrdua de suport a l'Estat autonòmic en totes les Comunitats Autònomes, amb l'única excepció del País Basc. Es dona una clara disminució del suport a Múrcia, Madrid, Castella i Lleó i Catalunya i l'estabilitat a Andalusia. A Catalunya augmenta l'opció independència, en altres Comunitats Autònomes la d'un Estat centralitzat. L'efecte de la identitat nacional exclusiva és negatiu sobre els nivells de legitimitat autonòmica a Catalunya i País Basc en 2012 i positiva a Andalusia en aqueix mateix any.
La intensitat en els efectes dels factors econòmics de la crisi sembla ser feble encara que els resultats confirmen la seua incidència durant el període 2010-2012, especialment a Andalusia, Catalunya i Madrid. Aquesta situació s'explica sens dubte per les exigències de compliment dels objectius de dèficit públic i les polítiques de consolidació fiscal i ajust, que han tingut clares conseqüències sobre la prestació de serveis bàsics a la ciutadania per part dels Governs autonòmics.
Sembla clar que aquest fenomen ha entelat la imatge de les Comunitats Autònomes i els ha fet perdre el seu tradicional atractiu i, fins i tot, legitimitat institucional entre bona part de la ciutadania. S'ha produït així un ràpid canvi de percepció des d'un alta legitimitat i satisfacció amb el seu funcionament a un rebuig per amplis sectors de la població. Això s'ha combinat també amb el paper d'alguns polítics i alguns mitjans de comunicació que han divulgat una certa versió demagògica política en avaluar el paper de les Comunitats Autònomes com a bocs expiatoris de la crisi. Els mitjans han preferit ressaltar la negativitat dels discursos sobre el balafiament autonòmic, l'ocupació intensiva de les administracions autonòmiques, les obres faraòniques, la corrupció i la mala gestió enfront de la versió no menys vertadera del balanç dels aspectes positius del mode. Podem assenyalar com les tensions centrífugues durant els anys 2000, tant des del País Basc com des de Catalunya i interpretació de les sentències del TC en resposta a algunes demandes, han potenciat també els discursos deslegitimadores tant per part dels nous «centralitzadors» com per part dels secessionistes.
Finalment, la terrible crisi de credibilitat i legitimitat que pateixen els partits polítics en les actituds públiques no ha pogut per menys que arrossegar a les opinions sobre l'Estat autonòmic, necessàriament sustentat en els diferents subsistemes de partits regionals.
En aquest apartat es presenten breument algunes de les iniciatives de reforma que afecten la qualitat democràtica per part dels dos nivells de govern. Encara que manquem d'espai per a analitzar la motivació darrere d'aquestes reformes empreses al nostre país amb conseqüències en la qualitat democràtica, sí que podem a grans trets esbossar algunes de les reformes més importants en funció de les dimensions de la qualitat de la democràcia a les quals afecten i alguns determinants polítics de la seua posada en marxa.
Si comencem referint-nos a la dimensió de responsabilitat vertical i competència política, no hi ha hagut recentment cap reforma en direcció d'una major proporcionalitat del sistema electoral, tal com s'ha sol·licitat repetidament des d'alguns grups polítics especialment des de 2008 i creixentment amb la crisi i a partir dels moviments ciutadans al voltant del 15M. Després de l'intent de la subcomissió del Congrés per a l'examen i discussió de les possibles modificacions del règim electoral general i el subsegüent dictamen al Consell d'Estat, la reforma electoral ha sigut de moment abandonada, però ha sigut creixentment demandada per grups de la societat i diversos grups parlamentaris.
Tampoc sembla haver succeït molt en termes de reformes que potencien la responsabilitat horitzontal o interinstitucional o milloren la posició del legislatiu enfront de l'executiu o impulsen el paper dels òrgans de control com el Tribunal de Comptes i el Defensor del Poble o la independència dels mitjans de comunicació públics. Donat l'ús creixent dels Decrets llei, la tendència sembla la contrària a la d'un augment de la responsabilitat interinstitucional.
La major part de les reformes proposades pel Govern o el parlament central s'han concentrat en la dimensió de la transparència i el bon govern, especialment en un sentit racionalizador de la despesa, i com a part integrant de les polítiques d'austeritat, sense una especial racionalitat democratitzadora. Cal destacar la promulgació de la Llei 9/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, que fa que per primera vegada Espanya tinga una llei d'accés a la informació pública i s'acoste als estàndards dels països del nostre entorn, si bé aquesta llei no ha estat exempta de crítiques per part dels experts en transparència per la seua parquedat i falta de garanties en la seua implantació. Recentment s'ha estés el seu àmbit d'aplicació entre altres, a la Casa de la seua Majestat el Rei, partits polítics, organitzacions sindicals i organitzacions empresarials encara que no s'aprofundeix en la transparència i l'accés a la informació que posseeixen els parlaments i el poder judicial. Així mateix, mitjançant la formació d'un Grup de Treball per a la Regeneració Democràtica i el diàleg amb els grups parlamentaris i diversos ministeris, la Vicepresidència del Govern ha liderat una estratègia legislativa coneguda com a Pla Nacional de Regeneració Democràtica que tracta de reaccionar davant el rosari d'escàndols de corrupció en el principal partit de govern i en el de l'oposició i la indignació ciutadana. Aquest pla comprén una sèrie de mesures “polítiques, jurídiques i d'ordre pràctic dirigides a dotar de més control i més transparència a l'activitat pública” que afecten la lluita contra la corrupció en les seues diverses facetes en l'entés que aqueixa lluita contribuïsca a combatre la insatisfacció ciutadana amb la democràcia i les institucions i la creixent desafecció. Aquest pla està constituït per diverses peces legislatives i afectarà a més de deu lleis, sent els seus elements clau la Llei orgànica de Control de l'Activitat Econòmica i Financera dels Partits Polítics, que pretén dotar al Tribunal de comptes de més mitjans i instruments de control dels partits i les fundacions i associacions vinculades a ells.
Altres mesures legislatives són l'Estatut del Càrrec Públic que contindrà incompatibilitats i òrgans de gestió, vigilància i control. Així mateix es preveuen diferents reformes penals i processals per a endurir les penes associades als delictes de corrupció. També es preveu la reforma de la Llei de Contractes del Sector Públic, per a enfortir les prohibicions de contractació amb el sector públic a totes les persones físiques i jurídiques condemnades per delictes relacionats amb la corrupció. En el mateix sentit han anat algunes mesures de transparència del Congrés dels Diputats, on s'han publicat el patrimoni de tots els diputats responent a una reclamació pública molt àmplia i a les al·legacions de corrupció i finançament il·legal dels partits.
Quant a la dimensió de la participació política cal destacar el procediment per a l'elaboració de la pròpia Llei de Transparència que ha comptat amb la participació ciutadana. Des de la reforma de la Llei orgànica Reguladora de la Iniciativa Legislativa Popular de 2006, no obstant això, no s'han produït innovacions en la participació ciutadana en les funcions del Parlament central.
Moltes altres propostes de reforma que afectarien el funcionament de la democràcia espanyola i a la seua qualitat estan en l'agenda de l'oposició o els grups de la societat civil com la pròpia reforma del senat o de les RIG, o la clarificació de competències i l'atribució de responsabilitats, la reforma del sistema electoral i les seues circumscripcions, superant la província, o en la línia reclamada pel Consell d'Estat per a garantir la igualtat d'electors i partits. Atés que requereixen un gran consens, aquestes reformes serà difícil que arriben a bon port.
Altres propostes en discussió que afectarien la qualitat democràtica en diferents direccions són la reforma dels reglaments parlamentaris per a permetre el reequilibri entre diputat i grup parlamentari, l'ús major de les TIC per les cambres, un major control del Govern, la supressió d'algunes prerrogatives parlamentàries com l'aforamiento, la Llei de Secrets Oficials, el control d'idoneïtat dels candidats per als titulars d'institucions com el Tribunal Constitucional, el de Comptes o el Consell General del Poder Judicial o l'eliminació de límits a la iniciativa legislativa popular, introduint el referèndum derogatori de lleis, la introducció de la iniciativa ciutadana de reforma constitucional, o l'augment de la majoria de decisió del TC per a evitar que un tribunal dividit ideològicament i contra la majoria dels partits prenga una decisió que no siga concertada, per exemple sobre un estatut d'autonomia (Sánchez-Cuenca, 2010).
Si s'observen les mesures de reforma democràtica ja adoptades o en fase de proposta que s'han donat en diverses Comunitats Autònomes podem començar referint-nos a les mesures de reforma dels sistemes electorals, en uns casos en la direcció d'un reforçament del component majoritari i en uns altres de major proporcionalitat, mitjançant canvis en el número dels diputats o en les circumscripcions o fins i tot en la mena de llistes o l'intent d'incidir en la dimensió intrapartidista per a acostar als diputats a l'elector. En diverses Comunitats Autònomes, i amb motivacions polítiques diferents, no sempre relacionades amb la crisi de legitimitat percebuda, i en alguns casos amb intervenció o iniciativa de la ciutadania (Catalunya o Andalusia) s'han establit comissions parlamentàries a Catalunya, Astúries, Madrid o Andalusia per a estudiar reformes electorals.
En altres casos, la iniciativa ha sorgit del partit en el Govern, com a Madrid o Castella-la Manxa. La major part d'elles no han arribat a bon port encara que en dos casos sí s'han aprovat, com la de la reducció de l'assemblea de Castella-la Manxa o la incompatibilitat alcalde-diputat autonòmic a Andalusia en 2011. En altres casos, encara que no es va arribar a un acord majoritari final, s'han proposat mesures molt interessants des del punt de vista de la millora de la qualitat democràtica. Així, a Astúries, per exemple, es van discutir mesures innovadores com el desbloqueig de les llistes a la manera sueca, la introducció de l'obligatorietat dels debats electorals i les primàries o el mailing conjunt per a abaratir els costos de campanya o la creació d'un districte superposat de 10 escons per a augmentar la proporcionalitat.
Menys positiva és la valoració que mereix, en termes de qualitat de la democràcia, les reformes que consisteixen en la disminució del nombre de diputats o al seu desprofesionalización que en alguns casos, i sota el pretext de l'austeritat no són més que intents de tancar el sistema polític a nous partits mitjançant una manipulació del sistema electoral per a reforçar el majoritarisme. La reducció de sous dels diputats, per part seua, adoptada de manera mediàtica i populista ni tan sols té els efectes d'austeritat pretés en el pressupost de l'assemblea.
En el costat més positiu, poden esmentar-se algunes mesures de reforma que han reforçat la funció legislativa dels parlaments autonòmics millorant així la seua responsabilitat horitzontal o interinstitucional enfront de l'executiu i obrint-se també a la participació ciutadana i a la transparència de les seues activitats.
Recollint algunes mesures recents dels parlaments i assemblees autonòmiques contingudes en l'Informe recent de CALRE (2013) es poden esmentar com a mesures d'enfortiment de la funció legislativa la creixent informació sobre projectes o proposicions de llei, per exemple a Galícia: amb l'obertura d'informació governamental sobre projectes de llei en pàgines web del Govern gallec. També a Balears, els informes, documentació i avaluació de la legislació precedent i la seua incidència efectiva o a Andalusia les compareixences informatives dels agents socials i organitzacions interessades davant el Parlament abans que els grups formulen esmenes.
El Reglament del Parlament d'Andalusia, per exemple, es refereix a les compareixences informatives (art. 112) dels “agents socials i organitzacions que pogueren estar interessats en la regulació de què es tracte, incloses, en el seu cas, les Administracions públiques”.
El del Parlament d'Astúries, pioner en aquesta mena de regulacions, també estableix que les comissions podran recaptar la compareixença de consellers, funcionaris i representants del Principat en institucions i empreses, de presidents d'organismes públics, així com de “persones o col·lectius experts o interessats en assumptes que s'estiguen tractant en la Cambra a fi de prestar assessorament o informe”.
A Extremadura s'ha introduït la norma de què tota iniciativa legislativa siga objecte d'un debat de totalitat, la qual cosa garanteix que ja des de la fase inicial de la tramitació els grups parlamentaris poden efectuar judicis polítics sobre la idoneïtat o no del projecte o proposició de llei. També la fase del procediment legislatiu denominada període informatiu, pel qual els grups poden sol·licitar la compareixença dels agents socials, organitzacions i ciutadans.
A Galícia cal destacar la potenciació de la web de la cambra perquè el ciutadà aporte suggeriments als textos legislatius (programa anomenat Lexisla amb nós).I al País Basc s'ha posat també en funcionament en 2011 una plataforma digital anomenada “Iniciativa ADI”: aporta, debat, influeix, per a facilitar l'accés a documents, formular suggeriments i conéixer els resultats del procediment legislatiu havent-se usat ja en la tramitació de diversos projectes de llei.
Al País Basc es fan plens exclusivament de control i s'ha augmentat la utilització de comissions d'investigació. Així mateix s'han expandit les maneres de control, com per exemple a Andalusia amb les “preguntes de màxima actualitat”, que poden presentar-se fins a les 19 hores del dia anterior al començament d'una sessió plenària. També existeixen en aquesta comunitat les preguntes d'iniciativa ciutadana, que han d'assumir-se per un diputat per a la seua substanciació.
A Extremadura s'han introduït les preguntes al President del Govern regional en el segon ple ordinari de cada mes i s'introdueix la previsió de debats monogràfics sobre assumptes d'interés general de la Comunitat Autònoma.
A Andalusia s'ha reforçat el paper de les comissions donant-los un paper de compliment de les mocions aprovades a través de la comissió corresponent.
A partir de les reformes dels estatuts d'autonomia d'algunes Comunitats Autònomes des de 2006 i l'aprovació d'una altra normes sobre participació, en moltes Comunitats Autònomes s'han regulat drets com ara el de promoure i presentar iniciatives legislatives, a la participació en el procés d'elaboració de les lleis, a dirigir peticions i plantejar queixes a les institucions o a promoure la convocatòria de consultes populars. Així, s'han reforçat algunes regulacions de les consultes populars i la iniciativa legislativa popular, les compareixences parlamentàries i audiències, preguntes d'iniciativa ciutadana, comissions de peticions, etc.
Algunes Comunitats Autònomes han volgut anar més enllà dels paràmetres de la ILP al nivell central per a incentivar la presentació de tals iniciatives que fins ara ha sigut molt limitada. A Andalusia, per exemple, s'ha estrenat recentment l'anomenat “escó 110” que amplia les possibilitats de participació directa dels ciutadans en la vida parlamentària, amb la celebració d'un ple a la fi de juny on es defensava una ILP d'UPyD sobre reforma de la Llei Electoral d'Andalusia, iniciativa promoguda per UPyD i que ha va aconseguir reunir les 45.000 signatures necessàries.
Dins de la dimensió de participació política podríem també incloure totes aquelles mesures recents d'enfortiment de la transparència del parlament i la seua proximitat a la ciutadania.. Per exemple, a Andalusia: el servei de publicacions del Parlament divulga en diferents formats les diverses facetes de l'activitat parlamentària, a Galícia o Balears s'han publicat la renda i patrimoni dels diputats o s'ha incorporat a la pàgina web del parlament. Al País Basc s'han publicat cartes de serveis de l'administració parlamentària. També s'han potenciat els instruments digitals, com a Andalusia, on es transmeten i emmagatzemen les sessions en la pàgina web. També s'han potenciat les webs individuals dels diputats amb elements d'interactivitat, on es recullen les seues intervencions.
Finalment cal destacar l'ús de les xarxes socials pels parlaments, i s'ha potenciat, com al País Basc, la participació ciutadana en els projectes de llei a través de les noves tecnologies. Pel que fa també a la responsabilitat horitzontal, d'alguns òrgans de control extern com a tribunals de comptes o defensors del poble autonòmics s'ha proposat la seua supressió, prenent les seues funcions l'òrgan estatal.
No s'han produït mesures democratitzadores de despolitització ni control dels mitjans públics ni transparència de les ajudes públiques e a aquests.
Finalment, la majoria de les reformes s'han centrat en l'àmbit de la transparència, el bon govern i la qualitat del Govern i la participació pública en l'administració, sobretot al nivell local. Destaquen el sorgiment de diverses lleis reguladores del Govern, lleis de bon govern, de govern obert, de règim d'incompatibilitats, etc.
Així mateix, en diverses Comunitats Autònomes s'han promulgat Codis de Bon Govern –Codis Ètics o Codis de Conducta–. Aquests Codis, referits tradicionalment a l'àmbit funcionarial, guien amb els seus principis l'acció política, com per exemple el “Codi Ètic i de Conducta” del País Basc de maig de 2013. Pot destacar-se a Andalusia la Llei d'Incompatibilitats d'Alts Càrrecs, com una de les més exigents en tota Espanya, que ha sigut acompanyada de la publicació de les declaracions de la renda dels membres del Consell de Govern i els seus cònjuges. També en aquesta comunitat s'han publicat els ordres del dia i els acords dels Consells de Govern.
Però sens dubte el gruix més visible d'innovacions democràtiques a nivell autonòmic ha consistit en la promulgació d'una sèrie de Lleis de transparència (Llei de Transparència Pública d'Andalusia, Llei navarresa de govern obert, Llei extremenya de govern obert), una mica diferents en les diferents Comunitats Autònomes, en funció de si creen o no òrgans de transparència o del sentit diferent del silenci administratiu en el procediment de sol·licitud d'informació pública o la diferent intensitat del règim de publicitat activa prevista pel legislador autonòmic. La recentment aprovada Llei de transparència d'Andalusia, per exemple, estableix un Consell de la Transparència i Protecció de Dades, la independència de les quals es tracta de garantir amb la designació parlamentària del seu director. Aquesta llei estableix l'obligatorietat per a les administracions públiques de contestar en un termini no superior als 20 dies, termini inferior al mes que fixa la llei nacional, així com un Règim Sancionador, del qual manca la norma estatal.
Finalment, altres signes d'obertura dels partits polítics a la participació ciutadana són el creixent ús de primàries obertes o entre afiliats per a la selecció de candidats i líders en alguns partits a nivell autonòmic. Per descomptat, existeixen moltes altres propostes en l'agenda que la correlació de forces ha fet impossible implantar.
En tot cas, veiem que l'Estat autonòmic i les Comunitats Autònomes han complit en aquest cas una funció clau com a laboratoris de democràcia i d'innovacions democràtiques potencialment emulables pel parlament central. És difícil saber amb certesa si totes aquestes iniciatives tindran l'efecte desitjat sobre les actituds d'insatisfacció i desafecció democràtiques constatades per totes les anàlisis. En tot cas, moltes d'elles van en la bona direcció.
Caldria recordar ací per a acabar, no obstant això, alguns principis que han de subjaure a aquestes reformes si es pretén que tinguen efectes clars sobre la desafecció:
Més intel·ligibilitat, perquè la complexitat dels processos polítics i de les qüestions que aquests processos regulen dificulten que els comprenguen una part de la ciutadania.
Més transparència i participació, per a evitar processos innecessàriament foscos i distants de la ciutadania afectada i reservats a nuclis reduïts de polítics electes, professionals de l'Administració i representants dels grups d'interessos.
Més responsabilitat i rendiment de comptes, perquè la resistència dels actors polítics principals a donar compte de les seues actuacions és una de les causes principals de la desconfiança en la ciutadania i un incentiu per al comportament desviat o il·lícit d'alguns d'aquests actors.
Hhem vist com la majoria de les deficiències habitualment assenyalades en la qualitat de la democràcia no estan produïdes per la descentralització o el model federal espanyol. És veritat que existeixen trets com la falta de responsabilitat vertical i la complexitat enfront dels ciutadans del procés decisori que Espanya comparteix amb altres democràcies federals. Així mateix, hem vist que la crisi ha afectat la democràcia espanyola i la seua qualitat tant per les polítiques d'austeritat que s'han emprés per a reduir la despesa pública i aconseguir la consolidació fiscal com per certes estratègies que ha generat entre alguns polítics en el nivell central o autonòmic de polítiques institucionals planificades o espontànies de regeneració democràtica com a resposta al creixent descontent o l'exigència ciutadana i com a resposta a les necessitats de racionalització de la despesa i a certa crítica mediàtica populista. Aquestes polítiques hem vist que poden ser de diversos tipus i respondre a diverses motivacions polítiques i afecten dimensions diferents de la qualitat democràtica, aconseguint diferents graus reals d'efectivitat real en funció de diverses circumstàncies.
En aquesta aproximació general al tema existeixen indicis per a pensar que, a més d'haver deteriorat alguns aspectes de la qualitat democràtica a Espanya la crisi poguera haver també servit com a finestra d'oportunitat per a activar la democràcia espanyola en alguns aspectes, malgrat la imatge encara negativa traslladada pels mitjans, que no permet encara als ciutadans apreciar aquesta realitat. Com era previsible, l'anàlisi confirma la suposició que la crisi fa que els Governs estiguen tractant de compensar la legitimació d'output (el govern per al poble) per la legitimació pel procés (el govern del poble). S'ha constatat com les iniciatives de reforma en el nivell central i autonòmic, si bé han respost a variades motivacions polítiques, s'han concentrat sobretot en les dimensions de la transparència i alguna cosa en la participació, però sense haver afectat molt a la millora de les altres dimensions de la qualitat democràtica que hem identificat.
En termes de perspectives de futur, cap no oblidar que en alguns casos es produeixen tensions entre diferents objectius de les reformes democràtiques. A vegades diversos objectius de la reforma poden entrar en contradicció. Com recordava l'obra de Smith sobre el Democratic Audit al Canadà, referint-se a algunes iniciatives de democratització del sistema federal canadenc, alguns objectius poden estar en tensió amb altres valors. Per exemple, encara que el sistema ha de fer-se més inclusiu i representatiu, això no ha d'incapacitar-ho per a adoptar decisions o produir majories estables. Si bé, és recomanable una major participació ciutadana, aquesta no ha d'arribar a paralitzar-ho. I, si bé pot fer-se més receptiu i responsable, no han de ser només les preocupacions electorals les que determinen l'actuació dels polítics a diversos nivells. Si ens fixem en el que diuen els ciutadans i els experts, la democràcia espanyola s'ha deteriorat greument. No obstant això, les dades ens diuen que la desafecció és estructural en tots els països i s'ha agreujat amb la crisi i en part pot ser una construcció mediàtica i una reacció natural dels ciutadans a la impotència democràtica o falta d'autonomia política dels governs. El fet és que a conseqüència de la crisi i l'èmfasi creixent en la legitimitat pel procés, els ciutadans i els polítics semblen estar girant els seus ulls de nou al circuit representatiu i no sols a l'administració pública, la qual cosa és positiu des d'un punt de vista de la qualitat democràtica. Els parlaments semblen haver acceptat el repte i estan obrint-se a la societat i implantant mecanismes de participació i major control dels executius. Està per veure si aquesta deriva té èxit. I està per veure, si com ha passat amb els experiments participatius en el nivell local en els últims deu anys, aquestes reformes superen alguna cosa més que una escassa mobilització i interés ciutadà.
Abans d'avaluar les reformes cal veure, per tant, si s'usen i que efectes reals tenen. Hi ha alguns motius per a l'escepticisme, si s'observen alguns obstacles per a l'efectivitat de les reformes. En primer lloc està el paper real dels parlaments i institucions representatives. Tenint en compte que no és en els legislatius on s'adopten realment la majoria de les polítiques públiques, aquestes reformes poden fracassar o quedar-se en simbòliques si són molt sofisticades i avançades jurídicament però estan allunyades de la realitat social i política i de la governança de l'Executiu, les autoritats supranacionals i els ens reguladors semiautònoms que elaboren hui dia la major part de les polítiques públiques en el nivell nacional o supranacional.
En segon lloc, encara que la crisi i la insatisfacció han produït una clara mobilització ciutadana, aquesta ha de ser sostenible perquè es puguen utilitzar les noves vies de participació creades, i en alguns casos no sembla que hi haja excessiu interès ciutadà a usar aqueixos mecanismes.
En tercer lloc, hem assenyalat com existeix només una dubtosa evidència empírica que les reformes en les dimensions del procés (transparència, participació, etc.) tinguen efectes sobre les percepcions ciutadanes sobre el funcionament democràtic i sobre el descontentament o desafecció ciutadana.
Finalment el fracàs econòmic pot desencadenar debats sobre reformes democràtiques, però existeix molta menor evidència empírica que tots aqueixos debats s'hagen traduït o es vagen a traduir en reformes que vagen més enllà de la retòrica o els canvis simbòlics i a vegades de clar tint populista. Segurament es necessita alguna cosa més que la crisi econòmica i el discurs mediàtic negativista de descontentament permanent per a esperar la promulgació de reformes que veritablement augmenten la qualitat democràtica en les seues diverses dimensions.