Н.В.Муравьев.
Прокурорский надзор. Часть 2.
Прокурорский надзор в России.

I. Учреждение фискалов. § 36. Происхождение и устройство. – § 37. Деятельность. – Общая характеристика. – II. Учреждение прокуроров. – § 38. Происхождение и развитие. – § 39. Устройство и деятельность. – § 40. Параллель между фискалами и прокурорами.

I. Учреждение фискалов.

§ 36. Происхождение и устройство.

Допетровской России были чужды понятия об основных элементах прокурорского учреждения, и оно не появилось в ее юридическом строе, ни в целом виде своем, ни даже в отдельных проявлениях или признаках. Уголовное преследование производилось смотря по форме процесса или в порядке частного обвинения потерпевшим челобитчиком при состязательном «суде» по менее важным «судным» делам, или же порядком розыскным по распоряжению судьи следователя, при «сыске» по более важным преступлениям (по делам «сыскным», «губным», «тяжебным») и против «лихих людей», угрожавших общественной безопасности. В том и другом случае не было места особым органам публичного преследования, которое еще не выделялось из полицейских задач и судебных функций государства [2]. Не получило развития в Московской Руси и наблюдательное, контрольное начало, это главнейшее основание будущего прокурорского надзора. Необходимость в нем живо ощущалась в правительственном организме XVIII в. при чрезвычайном усилении и умножении должностных злоупотреблений, особенно в местном управлении, но систематического наблюдения за деятельностью служилых людей или вовсе не было, или оно не шло дальше таких несовершенных мер, как финансовая отчетность воевод по поступлению в казну различных сборов, назначение к воеводам товарищей для взаимного надзора, посылка дьяков и подьячих за границу для проверки действий послов, поощрение частных доносов и доносчиков и прочее [3].

Эта последняя мера в связи с постепенным расширением круга «сыскных» дел, указывала на недостаточность частного обвинения, а малоуспешная борьба «губных» учреждений Иоанна Грозного с преступлениями, возраставшими в качестве и количестве, свидетельствовала о слабости уголовного розыска при существующем судоустройстве. В царствование царя Алексея Михайловича при действии его Уложения практике уже была известна мысль о том, что если при совершении важного или тяжкого преступления (напр., убийства) нет или не может быть потерпевшего, который явился бы «челобитчиком» или «истцом», т.е. обвинителем, то преследование виновного должно производиться от имени царя. «А не будет на него (злочинца), – говорит Котошихин, – в смертном деле челобитчики, и таким делам за мертвых людей бывает истец сам царь» [4]. Таким образом, уже в Московском государстве намечалась почва для установления прокуратуры, но не выработалось еще самой ее идеи, способной привиться и разрастись. Первое осуществление в России этой идеи принадлежит Петру Великому, которого и следует считать основателем русского прокурорского надзора.

Вводя новый строй суда и управления, Петр везде встречал на своем преобразовательном пути те же трудности, препятствия и недостатки, с которыми и до него тщетно боролось московское правительство: хищение должностных лиц, их нерадение и неразвитость, беспорядок в делах и всюду полное преобладание личных видов над государственным интересом. Для всякого проникнутого последним начинания эти характеристические свойства старой служилой среды были язвой, растлевающее значение которой портило исполнение лучших мыслей преобразователя и мешало стройному и дружному действию его учреждений. Нужно было неусыпно следить за их деятельностью и, раскрывая и карая ее уклонения, поддерживать ее именно в том направлении, которое имел в виду законодатель. А для этого и чтобы пресекать в самом зародыше всякое зло, грозившее успеху новых созданий его творческого гения, он должен был знать все, что в них делается, держать их под постоянным своим надзором. Отдельные, еще не сплоченные части новой правительственной машины нуждались в объединении какою-либо живою и деловою силой, которая охраняла бы везде правильное применение истинной мысли Государя, оберегая при этом и драгоценные для выполнения его преобразований финансовые интересы фиска или казны. В этом смысле центральное установление государственного механизма Петра Великого – сенат – требовало существенного дополнения. «Правительство должно было, – говорить проф. Градовский, – прибегнуть к такой должности, которая имела бы целью стоять на страже закона, не доверяясь способности служащих лиц, и восполняла бы деятельность народа в деле охранения личной безопасности и общественного спокойствия… Учреждая сенат, законодатель, конечно, хотел сосредоточить в нем верховный контроль всех государственных учреждений, но, имея правительственное назначение, сенат не имел административной организации. Составленный как судебное место, он не мог лично преследовать и обвинять. Для того чтобы сделать его деятельным органом контроля, необходимо было еще учреждение с чисто личным характером, созданное для непрерывного надзора и преследования» [5]. По замечанию г. Петровского, ощущалась сильная надобность в учреждении, специально назначенном смотреть и контролировать. «Все основывалось на жалобах и на личном досмотре Государя, но Государю, хотя и Петру, за всем не усмотреть, и немало случаев, где челобитчика не будет… Давно пора было установить целое государственное учреждение для специальной потребности надзора» [6]. Таким учреждением и явились фискалы; их наблюдение и деятельность как бы воплощали в гражданском быту чуткий слух, зоркое зрение, обличающий голос и карающую руку верховной власти. Связывая между собою сенат и местные учреждения, они составили одну из трех главных частей правительственной системы Петра Великого [7].

Фискалы были учреждены по иностранным образцам, доставленным Германией и в особенности Швецией, где институт этот существовал уже давно и в столь развитом и полном виде, что положение о нем могло быть прямо переведено на русский язык. Они действовали и в соседних с Россией шведских провинциях, Финляндии, Лифляндии и Эстляндии, откуда нетрудно было заимствовать их для вновь приобретенной Ингерманландии. Материалом для заимствования послужили работы приглашенного Петром из голштинской службы, впоследствии советника камер-коллегии Генриха Фика, знатока шведских учреждений, который представил царю подробное их изложение с проектами введения их в России. Но в последующем развитии русского фискалата пришлось неоднократно в силу обстоятельств отступать от слепого подражания и так или иначе приспособлять заимствованное к русским условиям. В этом отношении история петровских фискалов, а затем и прокуроров есть любопытный пример могучего влияния своеобразной жизни на учреждения, сначала задуманные теоретически и целиком перенесенные с чужой почвы; в своем практическом приложении они быстро принимают местную окраску и, еще не меняя формы, уже усваивают себе иное содержание.

23 февраля 1711 г. был учрежден сенат, а уже 2 марта того же года в указе об обязанностях его в отсутствие царя ему предписано «учинить фискалов во всяких делах, а как быть им – пришлется известие» [8]. Оно не замедлило, и в следующем уже указе от 5 марта 1711 года дается краткое, но довольно ясное и точное определение новой должности, которая заключается в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего», и состоит из 3-х иерархических степеней с обер-фискалом во главе. Начавшееся таким образом существование фискалов обнимает собою до 1730 г. 20-летний период времени, в течение которого ряд указов и распоряжений последовательно определяли различные стороны нового учреждения, все еще, по-видимому, находившегося в фазисе образования. Законодатель делает опыты, сам констатирует их недостатки и пытается их исправить по указаниям практики, пока, наконец, не убеждается в необходимости радикально видоизменить основную мысль и постановку института. Практике вообще предоставляется большой простор в его организации: через ½ года после учреждения фискалата первый обер-фискал Былинский, недоумевая относительно всех подробностей своей еще только вчерне намеченной должности, входит в сенат с десятью «докладными пунктами», в которых спрашивает, каковы пределы его ведения, в каком порядке ему и помощникам его действовать, где присутствовать и заниматься, из каких источников производить канцелярские расходы и проч. Сенат 11 августа 1711 г. дал в своей «резолюции» по этим «пунктам» первую фискальную инструкцию [9]. Затем фискалы постепенно вводились при всех ведомствах и установлениях, по мере их окончательного устройства: при войсках [10], при флоте [11], при духовном правлении [12], при государственных коллегиях [13]. Большинство отдельных распоряжений о фискалах имеет характер ретроспективный, с прямою ссылкою на вызвавшие их случаи. Из общих же узаконений, кроме упомянутого уже указа 5 марта 1711 г., наиболее важными представляются: указ 17 марта 1714 г. «о должности фискалов», содержащий в 11 статьях обстоятельное определение задачи и обязанностей этих должностных лиц [14]; инструкция или наказ земским фискалам 1719 г., в большей своей части переведенная Фиком со шведского [15] и, наконец, изданный уже при Екатерине I указ 25 апреля 1725 г. «о должности генерал-фискала и его помощника государственного обер-фискала», в 14 статьях которого воспроизведены главнейшие черты петровского учреждения фискалов [16]. На основании совокупности всех этих источников из различных перипетий, постигших это учреждение, можно извлечь общее понятие об его устройстве и деятельности, с тем чтобы потом, бросив беглый взгляд на внутреннюю его историю, сделать общий о нем вывод, объясняющий и его судьбу.

Фискалы распределялись по нескольким степеням или рангам. В лице обер-фискала сосредоточивался повсеместный надзор за делами и деятельностью правительственных установлений на всем пространстве империи, почему обер-фискал и называется иногда в законах «государственным» [17]. При нем состояли товарищи в числе 4-х, из которых двое назначались из купечества, «дабы состояние купеческое могли тайно ведать» [18]. При центральных учреждениях, приказах, а затем коллегиях, были особые фискалы «у каждого дела по одному» [19]. В провинциях при каждом губернаторском правлении состоял провинциал-фискал с товарищами и с фискалами из купечества [20]. В городах были городовые фискалы по одному или по два, «смотря по препорции [21]». Наконец, при фискалах каждой из перечисленных категорий состояли для поручений в неопределенном числе нижние или рядовые фискалы. Сначала обер-фискал действовал при сенате, имея здесь и особую свою канцелярию; в 1719 г., с учреждением коллегий, он перешел в Юстиц-Коллегию, которая и становится для фискалов руководящим установлением [22]; вместе с тем надзор их приобретает более судебный характер, не теряя, однако же, и финансового своего значения. Определяя фискальские обязанности этого последнего рода, «инструкция» 1719 г. возлагает их как бы на особых фискалов, которых называет земскими и подчиняет Камер-Коллегии [23]. Нигде в других источниках об этих земских фискалах не упоминается, и если принять весьма вероятное мнение г. Петровского, считающего эту «инструкцию» за один из проектов–переводов со шведского, написанных Фиком, то следует предположить, что она просто содержит в себе изложение особых «земских» обязанностей, которые исполнялись ординарными фискалами [24]. С переходом обер-фискала из сената в юстиц-коллегию явилась надобность в замещении фискальского поста при сенате и в объединении государственным значением этой должности всего учреждения фискалов. Петр долго колебался в выборе этого важного сановника и даже открытым признанием своих затруднений мотивировал временную меру – назначение переменного дежурства штаб-офицеров гвардии для исполнения фискальских обязанностей при сенате [25]. Наконец, в 1723 г. гвардии полковник Мякинин был назначен генерал-фискалом, а в 1725 г. обер-фискал формально сделался его помощником. Все поименованные должности различались между собою, кроме пространства ведения, еще и порядком осуществления предоставленной им власти.

Право доносить прямо в сенат, в юстиц-коллегию, в случае же надобности и непосредственно Государю, принадлежало только генерал- и обер-фискалам с товарищами. Все другие фискалы должны были подавать доношения в низшие инстанции: коллегиальные – в коллегии, провинциальные – губернаторам и воеводам и т.д. Только в случае безуспешности доносов, или когда предметом их служили злоупотребления самих «коллежских» президентов или губернаторов, низшие фискалы доносили прямо в высшие установления чрез обер- и генерал-фискала. По содержанию же власти все фискалы были между собою равны и, подобно нынешним прокурорам, как бы нераздельны. В первом указе о фискальской должности (5 марта 1711 г.) сказано, что «низшие фискалы во всем имеют такую же силу и свободность, как и обер-фискал, кроме того, что вышнего судью или генерального штаба на суд без обер-фискала позвать не могут» [26]. Подчинение низших фискалов высшим, хотя и несомненное, не было точно и ясно определено в законах. Провинциал-фискалы получали от обер-фискала указы «по их должности» и доносили ему о состоянии надзора по вверенным им частям. Определеннее была зависимость городовых фискалов от провинциальных. Последние обязывались наблюдать, «дабы в городах фискалы в проведывании всего действие бы вели исправно», причем им предписывалось раз или два в год объезжать свою провинцию и лично удостоверяться в исправной деятельности городовых фискалов. Неисправных они могли по указу 1714 г. удалять своею властью, выбирая других на их место; по закону же 1725 г. они должны были в таких случаях представлять генерал-фискалу. В этом же законе впервые категорически постановлено о служебном подчинении всех низших фискалов, как коллежских, так и провинциальных, которые находятся «под дирекциею» генерал- и обер-фискалов с товарищами. По мысли Петра Великого, порядок избрания и назначения высших фискальских чинов должен был соответствовать их отношению к сенату, как деятельных органов принадлежащего ему верховного надзора. Должности обер- и провинциал-фискалов замещались по избранию и утверждению сената. Петр строго соблюдал этот порядок и не изменил его даже после осуждения обер-фискала Нестерова, приказав сенату «искать в генерал-фискалы и обер-фискалы добрых людей и для того объявлять всем коллегиям, ежели кто знает к оному делу достойных кого и таковых дабы писал в кандидаты и имена прислать на генеральный двор» [27]. Впоследствии обер-фискал присвоил себе назначение провинциал-фискала, но это всегда рассматривалось как злоупотребление, и в 1729 г. все областные фискалы, назначенные «по прихотям Нестерова», без указа сената были вызваны в Москву «на смотр» и затем раскассированы [28]. Впрочем, провинциал-фискалам сенат давал только санкцию, избрание же их исходило от генерал- или обер-фискала.

Что же касается до городовых фискалов, то они частью назначались провинциал-фискалами, частью избирались горожанами. Вследствие крайней трудности находить в тогдашней служилой среде людей, способных исполнять сложные обязанности, не приходилось быть особенно разборчивым и строгим при определении условий для занятия фискальских должностей. Законодатель ограничился одним лишь нравственным цензом и сам указывает на крайнюю необходимость найти людей, хоть сколько-нибудь подходящих, «понеже дело сие нужно есть». При учреждении фискалов в 1711 г. повелено было в обер-фискалы «выбрать человека умного и доброго, какого чина ни есть» [29]. В дальнейшем развитии фискалата проводится то же начало: фискалами предписывается назначать «людей добрых и правдивых», «людей добрыя совести перед Богом и честного жития». Единственным формальным условием, и то лишь для городовых же фискалов из «шляхетства», был возраст не моложе 40 лет. Для городовых же фискалов из купечества было поставлено другое оригинальное ограничение: предписывалось брать фискалов из «средней или меньшей статьи» купечества, а «не из первостатейных и не из тех, которые платят большие оклады, дабы не учинить в платеже табельного оклада недобору», так как купеческие фискалы освобождались от податей [30]. По своему служебному положению фискалы были включены в военно-чиновничью иерархию табели о рангах [31]. Затем, в видах улучшения личного состава, ранги их были возвышены особым указом 1723 г., по которому были приравнены: генерал-фискал – к генерал-майору, государственный обер-фискал – к бригадиру, фискалы в коллегиях от полковника до майора, провинциал-фискалы – к капитану [32].

Из источников не видно, чтобы фискалы получали постоянное определенное содержание. Вознаграждение выдавалось им по мере трудов, в известном размере «штрафа», взысканного с виновного, если фискальский донос на него оказывался основательным: под штрафом разумелись и «отписанные на государя», т.е. конфискованные в казну вотчины и поместья. По указу 5 марта 1711 г. фискалу присуждалась половина взысканного штрафа; указом 17 марта 1714 г. размер этот уменьшен: взысканный штраф велено делить на две половины, из которых одна шла в казну, а другая распределялась между фискалами, так что ¼ всего штрафа выдавалась фискалу-доносителю, ½0 – обер-фискалу с помощниками, а остальная часть делилась между провинциал-фискалом и всеми городовыми фискалами [33].

Все фискалы империи составляли особое ведомство, центром которого служила находившаяся в Петербурге сначала при обер-, а затем при генерал-фискале особая «фискальская канцелярия» с заведовавшим ею секретарем. При ней был дом, в котором могли останавливаться и временно проживать фискалы, приезжавшие в столицу из провинций по делам службы. В распоряжение как столичных, так и провинциальных фискалов назначались подьячие для письмоводства и солдаты для посылок [34].

§ 37. Деятельность. – Общая характеристика.

Выше уже была приведена общая задача фискалов, – «проведывать и надсматривать про неправый суд и сбор казны». Выраженная таким образом в указе 5 марта 1711 г., она развивается в целом ряде положений: «кто неправду учинит, то должен фискал позвать его перед Сенатом (какой высокой степени ни есть) и тамо его уличить [35]. Действие же их (фискалов) сие есть взыскание всех безгласных дел, т.е.: 1) всякие преступления указам; 2) всякая взятку и кражу казны и прочее, что ко вреду государственному интересу быть может, каково бы оное имени ни было; 3) також и прочие дела народные, за которые нет челобитчика», с указанием и примеров таких дел [36]. По воинскому Уставу фискал есть «смотритель за каждым чином, так ли всякой должностию истинною служит и в прочих делах, врученные ему поступает» [37]. Подтверждая призвание фискалов «смотреть и взыскание чинить всех безгласных дел», указ 20 апреля 1725 г. предписывает фискалам о поступках, противных закону и государственному интересу «благовременно доносить и со всякою прилежностию и верностию поступать, дабы никакая сила, власть, родство, свойство, посулы, ненависть или недружба, а зависть и иная страсть превратить от того не могла» [38].

При этом фискалам запрещается, «когда еще кто по делу осужден не будет, никого повреждать, и в подозрение ни словесно, ни письменно приводить, но по закону и правам чин свой содержать», другими словами, руководящим началом их деятельности выставляется соблюдение законности и беспристрастия. К этим общим обязанностям «инструкция земским фискалам» 1719 г. присоединяет подробно определенные особые обязанности чисто фискально-финансового свойства; попечение о целости имуществ и доходов государя и государства вместе с преследованием всякого относящегося сюда нарушения [39]. Таким образом, задача фискалов ограничена пределами узко понимаемого публичного интереса: это дела царские, государственные, казенные в тесном смысле, или безгласные. Все же дела частного характера, касающиеся нарушения частного интереса, дела, по которым есть потерпевший, жалобщик, безусловно изъяты из ведения фискалов. Законодатель очень заботится о том, чтобы фискалы не вмешивались в никакие «челобитчиковы дела»; в них велено фискалам «не вступать, а ведаться челобитчикам самим, также и в неправом суде вершенье на судью в сенате им, челобитчикам бить челом самим же, а фискалам до того дела нет» [40]. Под угрозою «жестоким штрафом или разореньем и ссылкою» фискалам запрещено «явно иль тайно» касаться таких дел, как «глас о себе имеющих» [41]. Вообще все, что, заключая в себе нарушение частных прав и интересов, не затрагивало прямо государства или казны, гражданские споры, частные обиды и другие преступления против личности – все это лежало вне компетенции фискалов. Даже неправосудие и злоупотребления должностных лиц по подобным делам требовали внимания и участия фискалов только в том случае, если от неправильных действий чиновников грозил прямой ущерб «государственному интересу».

Соблюдая это основное условие, практика не замедлила расширить круг обязанностей фискалов, перечисленных в законе. Фискалат оказался органом, пригодным и удобным для исполнения многих других второстепенных задач публичного характера, которые выдвигала развивающаяся государственная жизнь. Государь, сенат и коллегия пользовались фискалами для разных отдельных судебно-административных надобностей, по мере их возникновения. Обер-фискал Нестеров, жалуясь в доношении сенату на недостаток помощников и обилие дел, пишет: «да сверх нашей же должности фискальной, просят всегда из всех коллегий и канцелярий и приказов и в другие разные места фискалов к осмотрам и описям и оценкам подрядных и разных дел» [42]. Потребность в деятельном и всюду проникающем контроле сказывалась все шире и яснее, естественно, отыскивая себе удовлетворение в институте, поставленном именно для надзора за предметами общественной важности и государственного значения. В итоге деятельность фискалов заключалась: 1) в надзоре за исполнением должностными и частными лицами указов и регламентов; 2) в попечении об имущественном, казенном интересе, и 3) в преследовании: а) казнокрадства, лихоимства чиновников и вообще должностных хищений, и б) безгласных преступлений явно противогосударственного, противообщественного характера [43].

Формы и средства этой деятельности, однако же, далеко не соответствовали ее широкой сфере и богатому содержанию. Фискалы не производили формального исследования, не руководили им, не контролировали должностных актов, не останавливали их исполнения; они только: 1) проведывали, 2) доносили, и 3) обличали, т.е. доставляли некоторый материал для исследования и контроля, побуждали к тому и другому высшие установления и содействовали им в восстановлении порядка или прав казны.

Проведывание было тайное и явное. Первое производилось через нижних или рядовых фискалов. Для явного же проведывания служили: а) всячески поощряемые доносы частных лиц о должностных злоупотреблениях; фискалы были обязаны проверять справедливость таких доносов и для этого могли вызывать к себе и расспрашивать доносчиков; б) право рассматривать в присутственных местах подлинные дела и документы, и в) личное присутствие при некоторых правительственных действиях (напр., при конфискациях в казну). Обо всем проведанном фискалы доносили правительству, причем в письменных доносах им рекомендовалось указывать не только самое нарушение, но и закон, против которого оно направлено [44]. Фискальские «доношения» подавались по принадлежности в то установление, которого они непосредственно касались; так, в сенат и коллегии поступали от состоявших при них фискалов доношения о беспорядках и упущениях в собственном ведомстве этих учреждений. В особенно важных случаях или при бездеятельности компетентного места по полученному доношению фискалы могли апеллировать выше и через обер- или генерал-фискала к самому государю. Производство в присутственном месте по доношению не зависело от фискалов. Но, по-видимому, они имели право, по крайней мере в сенате, лично и устно обличать лицо, на которое поступило доношение [45]. Участие фискалов в судопроизводстве выражалось еще и в том, что они присутствовали при допросе обвиняемого и подписывали акт о допросе его, так же как и составляемую для доклада выписку из дела, «чтобы от них, фискалов, в том какого и на приказных людей доношения не происходило» [46]. При проведывании и доносе, этих главнейших формах фискальской службы, закон предписывал фискалам относиться ко всем вообще участвующим в деле лицам, в том числе и к обвиняемым, сдержанно и прилично, и «в письмах и на словах, в позыве всякого чина людям бесчестным и укорительных слов отнюдь не чинить» [47].

В недолгом существовании петровского фискалата играл выдающуюся, а иногда и решающую роль вопрос о служебной ответственности его чинов; положением этого вопроса в данное время определялось общественное отношение к учреждению, и все постигавшие его перемены отражались в той или другой постановке ответственности фискалов.

Петр Великий первоначально не хотел связывать им рук страхом преследования и наказания за неправильные или ошибочные доносы. Ставя по своему обыкновению дело радикально, он вовсе устранил всякую ответственность за доношение, почему-либо не подтвердившееся, а вопрос о доношении заведомо лживом остался открытым. Опасение парализовать в самом основании фискальскую деятельность пересилило другие соображения, и в указе 5 марта 1711 г. фискалам дана полная свобода: «буде же не уличит, отнюдь фискалу в вину не ставить, ниже досадовать», даже под угрозою «жестокого наказания и разорения всего имения». Ограждение фискалов пошло еще и дальше: областные фискалы не только лично, но и со всеми своими поместьями были изъяты из юрисдикции местного начальства, губернаторов, и сделаны подсудными только сенату, через «государственного фискала» [48].

Но уже с первых шагов фискалата его встретило и сопровождало общее нерасположение, выразившееся в свойственной времени резкой и грубой форме. Провинциал-фискалы жалуются, что обыватели их поносят и, искажая их название, дают им оскорбительные прозвища; обер-фискал Желябужский горько сетует на то, что и в сенате к фискалам относятся враждебно «с непорядочным гордым гневом, с непотребными укоризны и поношением позорным» [49].

Не далее, как через год после учреждения фискалов, знаменитый митрополит рязанский Стефан Яворский с кафедры Успенского собора громит фискалов и в поучении своем указывает именно на их безответственность и безнаказанность как на главную язву нового установления: «Закон Господень непорочен, а законы человеческие бывают порочны. А какой же то закон, например: поставити надзирателем над судом и дати ему волю, кого хочет обличити, да обличит; поклеп сложить на ближнего судью вольно то ему. Не так подобает сим быти: искал он моей головы, поклеп на меня сложил, а не довел – пусть положит свою голову; сеть мне скрыл [50] – пусть сам ввязает в такую; ров мне ископал – пусть сам впадет в он, сын погибельный, чужою да мерою мерити» [51].

Общие нарекания и смелое выражение их в слове к народу блюстителя патриаршего престола не остались без серьезных последствий. Всегда чуткий к слабым сторонам своих учреждений и никогда не стеснявшийся открыто признавать необходимость в исправлении сделанного, Петр принял меры и против обнаруженных опытом недостатков в учреждении фискалов, хотя везде сквозит нежелание его стеснять их свыше надобности и запугивать ответственностью. В «положении» 17 марта 1714 г. были установлены основания для этой последней. Она строго различается, смотря по характеру и степени умышленности главного нарушения фискальского долга – неправильного доношения. Единичная ошибка или неудача в «добросовестном уличении» в вину не ставится, «ибо невозможно о всем оному (фискалу) аккуратно ведать». При частых же неосмотрительных и несправедливых доношениях, но, однако же, без умысла, «ни для какой корысти или злобы», с фискала взыскивается «легкий штраф», в размере по усмотрению сената, «дабы впредь лучше осмотряся доносил». Зато к умышленному и заведомо ложному доносу и к таковому же послаблению законодатель беспощаден: виновный в этом фискал считается «преступником» и подвергается суровому тальону, т.е. тому же наказанию, которое грозило за умышленное или скрытое им преступление [52]. Но и дальнейшая затем деятельность фискалов, с одной стороны, и отношение к ним самих правительственных органов, с другой, не оправдало ожиданий Государя и не соответствовало его желаниям. Указ 28 июня 1720 г. из юстиц-коллегии вице-президенту Спб. надворного суда Клокачеву с горечью констатирует враждебность судей к фискалам и небрежение их доношениями: «а ныне ж и надворных судов судьи також прилежна радения и решенья по фискальным доносам не чинят, но также откладывают день от дня и поступают к фискалам с неприятными выговоры, что де у них опричь фискальных дел есть дела». Это, в свою очередь, ведет к нареканиям на фискалов и подрывает их авторитет: «в чем есть фискалам печальное подозрение, а от обличенных и укоризна, якобы фискальство ничто суть» [53]. Из инструкции земским фискалам 1719 г. видно, что правительству было хорошо известно тяжелое положение фискальской должности. Государь прямо обещает свою царскую защиту тем, кто будет исполнять эту нелюбимую должность усердно и добросовестно. «И понеже земского фискала чин тяжел и ненавидим, того ради Его Царское Величество всех земских фискалов, которые верностью своею показывать будут в своем милостивом защищении содержать изволит» [54]. Петр Великий не отрешается от мысли, что для действительности надзора, для поддержания в нем энергии и рвения нужно относиться снисходительнее к его ошибкам, чем к вялости или бездействию. «Лучше доношением ошибиться, нежели молчанием», – говорит указ 1722 г. об учреждении должности генерал-прокурора [55].

При всем, однако же, стремлении государя не давать в обиду своих верных слуг они сами вынуждали его своими поступками показывать на них жестокие примеры, невзирая на их заслуги и усердие. Летопись фискальства за первое его десятилетие представляет любопытное сочетание неутомимой ревности в исполнении предначертаний преобразователя по водворению правды и порядка в его учреждениях с личным своекорыстием самих преследователей. Фискалат, очевидно, отдал дань своему времени и несовершенствам своего состава и устройства. Наиболее ярким и характеристичным эпизодом этой летописи является деятельность и судьба третьего обер-фискала Нестерова [56]. Он управлял фискалатом в течение 7 лет (1715–1722 г.) и положил основы фискальской службы как при сенате, так и по переходе обер-фискалов в юстиц-коллегию.

Энергичный исполнитель мыслей Петра Великого о правительственном надзоре, необычайно усердный и неутомимый, Нестеров несмотря на свой печальный конец остается крупною личностью в истории этого надзора в России XVIII века. В нем как бы воплотилась та идея, которую Петр хотел вложить в фискальство: он вечно в движении и в работе, за всем присматривает, всюду подмечает казнокрадство и лихоимство и с замечательною настойчивостью обличает их перед сенатом, а если сенат его не слушает, то и непосредственно перед Государем, которому, кстати, доносит и о непорядках самого сената и злоупотреблениях сенаторов. Его доношения – непрерывный обвинительный акт против тогдашнего чиновничества, мрачная картина поголовного хищения и неустройства. Высокопоставленных и сильных лиц Нестеров, по-видимому, не боялся; напротив, опираясь на доверие Царя, он смело и как бы с особенною ревностью изобличает их противозаконные деяния. Так, он без устали преследует за неправосудие и взятки сенаторов князей Волконского и Якова Долгорукого, графа Мусина-Пушкина и друг., не страшась мимоходом задевать даже всесильного «светлейшего князя», т.е. Меншикова, Шереметева, Апраксина. Петр внимательно прислушивается к доношениям обер-фискала и дает ему широкую свободу действия, благодаря которой и своей необыкновенной энергии Нестеров достиг полного успеха в известном деле сибирского губернатора князя Матвея Гагарина, которого обер-фискал изобличил в колоссальных злоупотреблениях и довел до плахи. Заслуга Нестерова важна еще потому, что он был вынужден в собственном своем ведомстве бороться с тем же злом, которое преследовал в других; не встречая в подчиненных ему фискалах ни помощи, ни поддержки, он и их должен был уличать в преступлениях и подвергать примерной каре. Характеристичны сетования Нестерова на состав фискалов в 1714 г., перед самым назначением его обер-фискалом. Плохи были, по его свидетельству, московские фискалы, «а в других губерниях и спрашивать уже нечего, – писал он в сенат, – многие фискалы по городам ничего не смотрят и ни с кем остуды [57] принять не хотят, добились чрез обер-фискала (Желябужского) своих мест, чтобы отбыть службы и посылок [58], и живут, как сущие тунеядцы в своих деревнях; я положил на них штраф, а обер-фискал сложил, потому что у них общая дворянская компания, а я между ними замешался один только с сыном моим, которого обучаю фискальству». Участь этого одинокого обличителя по призванию, всею душою преданного фискальству, в которое он за недостатком помощников посвящал собственного сына, была трагическая. Деятельность Нестерова, прославившегося открытием злоупотреблений, не могла не создать ему множества врагов, которые искали только случая отмстить ему. Случай этот скоро представился, так как и сам Нестеров далеко не был безупречен. Обстоятельства благоприятствовали его падению, потому что с появлением в 1722 г. нового учреждения, прокуратуры, предназначенного для исправления или замены фискалов, они уже были в тени, в энергии обер-фискала уже не ощущалось прежней надобности, и тем ярче выступили темные стороны его деятельности, тем легче было свести с ней многочисленные счеты. Дело, погубившее Нестерова, не будучи само по себе особенно значительным, явилось лишь поводом и предлогом. Ярославский провинциал-фискал Савва Попцов, уличенный во взяточничестве, перед казнью оговорил в том же и Нестерова. Государь разгневался и поручил вновь назначенному генерал-прокурору Ягужинскому и прокурору военной коллегии Пашкову произвести над обер-фискалом розыск. Нестерова пытали, уличали в разных преступлениях (в том числе во взятках по откупам [59] и за назначение воевод, из чего видно, как велико было его влияние) и «вышний суд», составленный из сенаторов, генералитета и офицеров гвардии, приговорил его к смертной казни, которая и была совершена над ним [60]. Гибель знаменитого обер-фискала, ни в ком, по-видимому, не возбудившая сожаления, была сильным ударом учреждению фискалов, которое после того уже не оправилось и, окончательно дискредитированное, не могло быть поддержано ни мерами обновления, ни пересмотренным положением о фискалах 1725 г. В указе 22 февраля 1723 г., изданном после казни Нестерова, назначение фискалов новых высших рангов прямо мотивируется необходимостью поднять их уровень; Петр откровенно сознается, что прежние фискалы, выбранные из «самых нижних людей», «явили себя в великих преступлениях и злодействах» [61]. Естественно поэтому, что с установлением сначала наряду с фискалами, а затем и для замены их нового прокурорского учреждения, фискалы были ему немедленно подчинены. В 1722 г. фискалам велено доносить обо всем «своим прокурорам», т.е. состоящим при одних с ними коллегиях, надворных судах и проч.; вместе с тем, все фискалы с обер-фискалом во главе подчинены генерал-прокурору, которому предписано «смотреть за ними».

И в этом порядке подчинения проявилось фискальское начало – доношения во чтобы то ни стало, все выше и выше, на собственных начальников, до тех пор, пока цель доношения не будет достигнута. На прокуроров, не внимающих доношениям, фискалы доносят обер-фискалу, а этот последний – генерал-прокурору; если же и обер-фискал бездействует, то фискалы и на него доносят генерал-прокурору [62].

Сделавшись низшими агентами нового органа надзора – прокуратуры, фискалы еще существуют некоторое время, и даже по временам процветают и при преемниках Петра Великого, благодаря значению доносов в смутные эпохи временщиков, верховников [63], регентства и дворцовых переворотов. Но неудовлетворительность института уже сознана, а учреждение прокуратуры делает его излишним. Уничтожение фискалов, впрочем, последовало не по какому-либо одному правительственному акту, а совершилось постепенно; как бы само собой отжившее установление стушевалось и сошло со сцены. В 1729 г., как упомянуто выше, был предпринят и общий пересмотр областных фискалов. Указом 27 июня [64] все провинциал- и городовые фискалы империи вызваны на смотр в верховный тайный совет и сенат, которому приказано их «разобрать». Результаты этой разборки были решительны: указом 24 декабря того же 1729 г. повелено тех из областных фискалов, «которые были из шляхетства, годных определять в военную службу и к делам, кто куда достоин, а негодных, написав в валовой список, отпустить домой до указу» [65]. Почти одновременно с провинциальными исчезли и столичные фискалы: в указе 15 мая 1730 г., в царствование Анны Иоанновны, фискальская канцелярия называется уже «бывшею», а дела ее, книги, денежная казна и «канцелярские приборы» распределяются между различными присутственными местами [66]. Ординарных гражданских фискалов, впрочем, надолго пережили фискалы в войсках и во флоте, «инквизиторы» в духовном ведомстве и местные фискальские чины в Остзейских провинциях.

Таковы были в общих чертах устройство, деятельность и судьба фискалов Петра Великого. Они не заслужили доверия и сочувствия современников и оставили по себе потомству темную память; о ней достаточно свидетельствует сохранившееся и до наших дней укоризненное и оскорбительное значение самого слова «фискал» в смысле доносчика, представление о котором возбуждает чувство страха, ненависти и презрения. Недаром, вероятно, сложилось у народа это бытовое понятие, и теперь еще живущее в преданиях и нравах русской школы. Образовавшие его причины важны и поучительны для последующей истории прокурорского надзора, но формулировать их нужно с осторожностью, чтобы условий временных и случайных не смешать с органическими свойствами института, зависящими от той или другой его организации.

По мысли законодателя, фискалы являлись стражами законности, порядка и интересов казны, без точного, однако, определения сущности и пределов этих начал, а с предоставлением понимания и применения их усмотрению самих охранителей. Деятельность фискалов проявлялась в надзоре и преследовании, которые сливались, смутно различаемые в законе и вовсе не отделявшиеся на практике. Средствами же действия были исключительно проведывание и донос в их простейшей и грубой форме. В такой постановке фискальского надзора уже скрывались задатки его неудачи, которой способствовало и много привходящих обстоятельств. Состав петровских фискалов, набранных без разбору и без гарантий порядочной службы, к ней притом совсем неподготовленных, очевидно не мог оказаться на высоте положения, требовавшего закономерного надзора за действиями других. А лучшего состава взять было неоткуда, и правительство по неволе и сознательно считалось с этим недостатком. Нерадивость и уклонение от службы отличали и фискалов наравне с другими тогдашними чиновниками; злоупотребления, и в особенности взяточничество, было также в служебных нравах времени, – и фискалы не могли быть свободны от этого греха. Но хуже всего была их безнаказанность или, точнее, крайняя слабость их ответственности. Они прикрывались «милостивым защищением» верховной власти и эластичными постановлениями закона о наказуемости только корыстного или умышленно лживого доноса, доказать который было почти немыслимо [67].

Поэтому возможность вредить доносами частным лицам предоставлялась полная; общественная же польза от доносов была лишь относительная, а орудия фискальского воздействия далеко не всегда действительны. Проведывание и доношения фискалов, встречаясь с упорством или неправосудием присутственных мест, слишком часто вовсе не достигали цели, и нужно было много недюжинной энергии или обличительный фанатизм Нестерова, чтобы не падать духом перед препятствиями и продолжать добиваться цели. Сплошь и рядом «проведывать» было затруднительно, или даже вовсе невозможно, а доносить уже поздно даже для предотвращения последствий должностного преступления. Контролировать своевременно должностные акты и действия фискалы не имели права и вообще в присутственных местах они являлись не существенными органами и участниками делопроизводства, а пришлыми надсмотрщиками, от которых все прячут и все сторонятся. Деятельность фискалов не выработалась в должностное преследование, властное и открытое, и как по форме, так и по самой своей природе стала ненавистна, отождествляясь на практике с шпионством и наушничеством. Это сродство, из которого не могли выбраться фискалы, навсегда заклеймило все их учреждение даже и в народных воспоминаниях. Сами чиновники, фискалы боролись главным образом с чиновниками же, мало занимаясь безгласными преступлениями общего характера, от которых, однако же, тяжко страдало общество. Нередко трудно было определить, из-за чего ведется эта борьба, из-за правды или корысти, и кто в ней прав, нападающий ли во имя закона или защищающий свою личность и имущество. В роли фискалов-доносчиков иногда являлись люди низкие, клеветники, доносы возводились лживые, своекорыстные, обогащавшие доносчика на счет его жертвы – удивительно ли, что фискалов еще больше ненавидели, чем боялись, а самое имя их сделалось презренным? Справедливость заставляет, однако, указать, что подобные чувства питали к фискалам главным образом высшие, более развитые и обеспеченные классы общества, и в особенности класс служилый, чиновничество, против которого и направлялись фискальские доношения, где было много поводов и предметов для обличения, грозившего в случае его успеха падением с высоты и гибелью. В простом народе, у людей бедных и зависимых, вовсе не было столь неприязненного отношения к фискалам. «На нем, – говорить г. Петровский, – менее всего могли отражаться темные стороны фискальства, на него мало или даже вовсе не могли простираться корыстные виды фискалов» [68]. Напротив, здесь фискалы, исполняя свои обязанности, иногда служили бедным и угнетенным единственною защитою против притеснителей. В истории фискальского надзора не мало ее примеров, и она, во всяком случае, должна быть поставлена фискалам в заслугу, уменьшающую их бытовые вины. Нельзя не отметить также еще другие полезные стороны и последствия их деятельности. Преследованием явного беззакония они внушали хотя некоторый спасительный страх должностным преступникам, напоминали им, что не все и не всегда сходит с рук безнаказанно. Впервые явилась сила, громко, словом и делом призывавшая к законности должностных действий и требовавшая соблюдения порядка в учреждениях. Она делала это еще неловко, неумело, грубо, подчас сама впадая в то, что изобличала, но начало закономерному надзору уже было положено, брошенное семя не заглохло и принесло плоды.

II. Учреждение прокуроров.

§ 38. Происхождение и развитие.

Из сделанного очерка учреждения фискалов ясно, что оно не достигло цели, поставленной ему законодателем, и не удовлетворило все возраставшей потребности в бдительном надзоре за правительственными установлениями и должностными лицами. Особенно проявлялось это внутри присутственных мест, к которым нельзя было прикрепить фискалов, постоянно отвлекаемых своими многочисленными и разнохарактерными обязанностями. Недостаточность, а вместе и крайняя непопулярность фискальского надзора естественно приводили к мысли о другой, иначе организованной форме его, которая могла бы действовать совокупно с фискальством, так как это последнее в известной степени все-таки приносило свою долю пользы, и правительство не находило еще возможным совсем отказаться от него в делах местного управления. В поисках за такой новой контрольной формой Петр Великий имел в виду прежде всего сенат, где беспорядки, разоблаченные Нестеровым и очевидные для Государя, являлись наиболее вредным и растлевающим примером, а между тем и обер-фискал с переходом своим в юстиц-коллегию не мог уже сосредоточивать на них своей деятельности. К сенату поэтому и относились первые попытки, предшествовавшие учреждению прокурорского надзора. Еще в 1715 г. Петр назначил в сенат графа Василия Никитича Зотова «генерал-ревизором» или «надзирателем» указов с обязанностью следить за их исполнением [69]. Мера эта не удалась, как по выбору неподходящего лица, так и по неопределенной постановке должности, которая вследствие этого сама собою упразднилась, как только Зотов в 1718 г. получил другое назначение. В 1720 г. ее обязанности были возложены на обер-секретаря сената, которым тогда состоял Щукин, пользовавшийся за свою честность и деловитость большим доверием и уважением Петра. «К обыкновенной должности обер-секретаря» прилагается настоящее наблюдение за сенатом, за правильностью и порядком производства в нем дел, и даже за законностью его распоряжений. В случае нарушения или упущений со стороны сенаторов обер-секретарь должен немедленно обо всем лично или письменно доносить Государю [70]. Не привилась и эта мера; Щукин вскоре умер, и полномочия его не были перенесены на его преемников. Поручение наблюдать за сенатом, данное лицу, ниже его стоящему и подчиненному, видимо, не обещало полезных результатов, в особенности при буйных и беспорядочных нравах сенатского состава времен князя Якова Долгорукова и барона Шафирова. Затем в 1721 г. для надзора за сенатом была применена мера весьма своеобразная: в нем учреждено, как уже упомянуто выше, переменное дежурство штаб-офицеров гвардии с кругом обязанностей и полномочий еще более широких. Прежде чем доносить Государю о беспорядке или беззаконии в сенате, офицеры-надзиратели должны были троекратно напомнить сенатору-нарушителю об его долге, а в случае упорства или невежливого поведения, имели право даже предварительно донесения Государю арестовать и отвести виновного в крепость [71]. Будучи издано лишь в качестве временного, и это распоряжение, мало сообразное с достоинством высшего государственного установления, было недолговечно. Тогда, наконец, в 1722 г. явилось учреждение генерал-прокурорского и просто прокурорского надзора, устройством которого Петр Великий и разрешил давно заботившую его задачу создать действительный и достойный орган правительственного контроля над исполнением законов.

За отсутствием прямых указаний трудно с точностью определить, как именно и откуда зародилась у преобразователя России идея прокурорского для нее надзора, но по совпадению и последовательности историко-юридических фактов можно высказать более или менее вероятные предположения об этом начальном моменте в истории нашей прокуратуры. Не подлежит сомнению, что образцы ее были взяты извне, и мысль о ней навеяна иноземными порядками, в которых Петр и путем личного знакомства, и посредством собирания письменных материалов стремился найти способы удовлетворения домашним своим потребностям. Анналы Парижского парламента сохранили подробное описание небезынтересного события, с которым, быть может, следует связать первые представления Петра о прокуратуре. Во время своего пребывания в Париже в 1717 г., тщательно изучая все, что могло иметь для него какой-нибудь интерес, он пожелал присутствовать и в заседании парламента. 19 июля состоялось общее собрание последнего (Grand chambre), созванное нарочно для русского Царя, так как незначительность подлежавшего рассмотрению гражданского дела и каникулярное время не требовали чрезвычайного заседания. Обстановка его была торжественная, как при lit de justice в королевском присутствии. Чины парламента и его прокуратуры, облаченные в свои парадные одеяния, в горностаевых мантиях и со всеми знаками своего достоинства, дважды, перед открытием и перед закрытием заседания, почтительно преклонились пред Царем, который ответил им вежливым поклоном и внимательно, при помощи объяснения толмача следил за происходившим. Главную часть заседания составило устное заключение (requisitoire) занимавшего прокурорское место генерал-адвоката де Ламуаньона (Guillaume de Lamoignon). Речь его, переведенная Петру, была прямо рассчитана на его внимание. После краткого заключения по существу дела, адвокат короны сказал, что обстоятельства рассматриваемого дела сами по себе незначительны и недостойны внимания великого Монарха, но что он, представитель французской королевской прокуратуры, от имени всех чинов ее (gens du roi) пользуется случаем для того, чтобы поздравить парламент с высокою честью царского в нем присутствия. «И прежде, – закончил красноречивый прокурор Людовика XV, – мы видали соседних Государей, являвшихся отдать долг уважения познаниям и мудрости нашего судилища, но не было еще примера, чтобы Государь страны столь отдаленной и столь могущественный в Европе и в Азии пожелал присутствовать в этом высоком собрании. А так как истории суждено передать потомству подвиги и доблести этого героя, то храм правосудия должен включить настоящий день в число славнейших дней своих, а летописи парламента всегда сохранят о нем воспоминание» [72]. Петр благосклонно выслушал эту патетическую тираду, сказанную в духе того времени и нравов; можно с вероятностью допустить, что лично виденное зрелище королевского уполномоченного перед высшим судилищем, окруженного общим уважением и облеченного авторитетом слова и властью действия, произвело на его восприимчивый ум сильное впечатление. – В следующем 1718 г. упомянутый выше Генрих Фик предлагал Петру в своих проектах устроить при сенате особую канцелярию, а во главе ее поставить особого начальника, выше обер-секретаря и наравне с сенаторами, с правом голоса в их совещаниях. Тот же Фик в составленном им по поручению Петра описании шведского государственного устройства особенно подчеркивает первую из шести учрежденных Карлом XII должностей статс-министров, предназначенных сдерживать в границах власть сената. Должность эта есть «высший омбудсман» или «хранитель правосудия». «Сей титул, – говорит Фик, – значит высшего полномочного королевского в делах юстиции. Высокое его надзирание в том состоит, чтобы правда и правосудие исправно и вскоре по уложениям, правилам и судебным регулам учинена была. Все фискалы в высоких судах и губерниях обретаются под его управлением и должны ему доносить… Он имеет власть обо всех делах известиться и каждому ради его поступку выговаривать» [73].

В этих словах изложена вкратце вся сущность будущего прокурорского надзора. Под очевидным влиянием двух таких образцов, шведского и французского, и сложилось учреждение Петром Великим при сенате должности генерал-прокурора, которому были даны вспомогательные прокурорские чины при всех присутственных местах и, сверх того, подчинены фискалы. Дальнейшее развитие прокуратуры шло тем же путем, как и развитие фискалата, т.е. посредством приспособления чужого института к русской действительности, по мере надобности, возникновения отдельных случаев и указаний практики. Прокурорский надзор явился видоизменением и исправлением фискалата, завершая в этом отношении все прежние попытки, вызванные, в свою очередь, жизнью и опытом, которые, по замечанию г. Петровского, требовали учреждения прокуратуры именно в таком виде, в каком оно последовало. Генезис прокурорского установления был в общем следующий: русская государственная жизнь создала и ярко выставила настоятельную потребность; в иноземной идее, обусловленной теми же, но лишь ранее согнанными надобностями, оказалось средство к удовлетворению этой потребности, а затем все практическое осуществление дела на русской почве сообразовалось с ее особенными условиями и почти сразу пошло самостоятельно и своеобразно, быстро пустив в ней глубокие корни. Это было подражание, но из тех, которые необходимы и неизбежны в прогрессивном упорядочении и совершенствовании молодого строя, пользующегося для этого опытом более старых организаций; это было заимствование, но такое, которое имеет непреложное основание в общих всем цивилизующимся государствам юридических потребностях, и потому, будучи взято из одного, находит себе в другом второе отечество.

Эпохой учреждения и затем последовательного образования прокурорского надзора при всех установлениях был 1722 год. Указ 12 января этого года есть первое узаконение о русской прокуратуре; им повелено: «быть при сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, також во всякой коллегии по прокурору, которые должны рапортовать генерал-прокурору». Учреждение прокуроров объявляется делом неотложной важности, и Государь спешит его организацией: «ныне ни о чем так надлежит трудиться, чтобы выбрать и мне представить кандидатов на вышеописанные чины… понеже дело нужно есть» [74]. Затем следует ряд указов, всюду вводящих новые органы надзора. 18 января учреждены прокуроры в провинциях при надворных судах, с направлением к ним фискальских доношений [75]. В табели о рангах 24 января прокурорам отведено высокое место в чиновничьей иерархии, гораздо выше фискалов и наравне с высшим рангом судей и администраторов [76]. 5 апреля «регламент» адмиралтейств-коллегии обстоятельно определил права и обязанности состоящего при ней прокурора [77]. 27 апреля два указа первостепенной важности «о должности сената» и «о должности генерал-прокурора» сделали то же самое относительно сената и состоящих при нем начальников прокурорского надзора, генерал-прокурора и его помощника, обер-прокурора. Еще указ от того же 27 апреля ближайшим образом определил прокурорскую должность при всех коллегиях, конторах и надворных судах, со ссылкою на признанный нормальным адмиралтейский регламент. Наконец, указом 11 мая образована прокуратура при Святейшем синоде, в который велено в обер-прокуроры «выбрать из офицеров доброго человека, чтоб имел смелость и мог управление синодского дела знать», а 13 июня ему дана «инструкция», прямо списанная с указа о должности генерал-прокурора [78].

Организуя прокурорский надзор, Петр Великий старался дать его личному составу возможно большую силу и авторитет. 18 января 1722 г., перед Персидским походом он назначил первым генерал-прокурором любимца своего Павла Ивановича Ягужинского и первым обер-прокурором Скорнякова-Писарева. Уже один выбор Ягужинского показывал, какое чрезвычайное значение придавалось новой должности главы прокурорского надзора. От природы умный и даровитый, по своему времени достаточно образованный, энергичный и деятельный, Ягужинский, по единогласному почти свидетельству современников, был вполне способен успешно исполнять возложенные на него важные государственные обязанности, которые делали его посредствующим звеном между Монархом и управлением. Петр всегда имел к нему большое личное доверие и, называя его своим «оком», говорил: «если что-нибудь осмотрит Павел, то я знаю это так верно, как будто бы я сам видел». Представляя его перед отъездом в Астрахань сенату, составленному из высших государственных сановников, Петр весьма внушительно сказал сенаторам: «вот мое око, коим я буду все видеть; он знает мои намерения и желания, что он за благо рассудит, то вы делайте, и хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы, однако ж, то исполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления» [79].

Назначение генерал- и обер-прокуроров ознаменовалось и первенствующим участием их в розыске и суде над обер-фискалом Нестеровым, направление которого они, впрочем, сами во многом унаследовали. Так, продолжалась и при них упорная борьба правительственного надзора с беспорядками в сенате: она проявилась, между прочим, в известной ожесточенной распре обер-прокурора Писарева с вице-канцлером Шафировым, которая окончилась падением обоих, оставив по себе след в наставительном указе Петра Великого, и теперь изображенном на зерцале [80]. Петр неотступно требовал от своих прокуроров энергической и настойчивой деятельности по надзору. В 1724 г., по словам Голикова, он велел «прибавить в прокурорскую должность, чтобы регламенты хранились так накрепко во всем, как военный регламент, и смотреть того накрепко за всеми членами и подчиненными, и чтобы, выбрав из регламента, читать так, как солдатам или матросам читают». Уверенный в крайней необходимости повсюду неусыпного надзора, он в том же 1724 году писал Ягужинскому: «Господин генерал-прокурор! которые прокуроры от коллегий здесь, прикажи им, чтобы они свои конторы здесь гораздо посмотрели, так ли делается, как надобно; а ежели что не так, чтоб тебе рапортовали, и оных бы сыскав и освидетельствовав, наказать, понеже за глазами, чаю, много диковинок есть» [81].

И прокуроры ревностно следовали этому призыву: последние годы царствования Петра (1723–1725 гг.) отмечены успешною и усердною деятельностью нового надзора, в которой особенно отличались, кроме самого генерал-прокурора, обер-прокурор Писарев и его преемник Бибиков, прокуроры юстиц-коллегии Ржевский, военной – Пашков, адмиралтейской – Козлов, вотчинной – Камынин, штатс-конторы – Жолобов, московского надворного суда – кн. Гагарин и мног. друг., часто упоминаемые в различных эпизодах великой преобразовательной эпохи.

В первое время после кончины Петра Великого, при Екатерине I, прокурорский надзор не терял еще своего значения. Указом 7 марта 1726 г. «о должности сената» были подтверждены все прежние обязанности высшей прокуратуры [82]. Генерал-прокурор Ягужинский не переставал занимать влиятельного положения, как это видно, между прочим, из представленной им императрице замечательной записки «о состоянии России», в которой сподвижник Петра Великого рассматривает все отрасли государственного управления и предлагает ряд мер к их улучшению, в смысле развития и охранения Петровских реформ [83]. Но уже при Екатерине, а всего более при ее преемниках наступил для прокурорского надзора период колебаний и извращения, которым подвергались, впрочем, и многие другие институты Петра Великого. Установление во главе правительства сначала верховного тайного совета, а затем и кабинета в ущерб власти сената должно было подорвать значение и его генерал-прокурора. Олигархические стремления «верховников» и владычество временщиков, очевидно, не могли ужиться с закономерным надзором прокуроров и, не нуждаясь в нем, предпочитали более удобное и гибкое орудие фискальских доношений. Прокуратура, продолжая существовать de jure, не отмененная никаким законодательным распоряжением, уничтожалась de facto как «несообразная с видами» тогдашнего правительства [84]. В изданном при Петре II важном «наказе» губернаторам, воеводам и их товарищам [85] вовсе не говорится о прокуратуре, как будто она уже не действует в гражданском управлении. Но зато о прокурорах не упоминается и ни в каких политических происках этого смутного времени, служивших целям личного честолюбия и самовластия. Напротив, генерал-прокурор Ягужинский, оставаясь верным законному порядку государственного строя, не только не участвовал в замыслах «верховников» ограничить власть вступившей на престол Императрицы Анны Иоанновны, но своевременно предупредил ее об истинных намерениях верховного тайного совета и много содействовал их разрушению. Быть может, именно вследствие этой заслуги генерал-прокурора Анна Иоанновна не замедлила восстановить прокурорский надзор, и по-прежнему под начальством Ягужинского. В манифесте 20 октября 1730 г. указывается на существующие в управлении беспорядки и злоупотребления и напоминается, что Петр Великий «при сочинении должности сенатской» такие непорядки «отвратить искал» посредством учреждения прокурорской должности, «каким же указом», говорит манифест, «оный чин по кончине дяди нашего и Государя отставлен и кем отрешен, о том нам неизвестно». Прокурорский надзор был восстановлен этим манифестом на прежних, петровских основаниях. Но уже в следующем, 1731 году, Ягужинский вследствие несогласия с Бироном был удален от двора и назначен посланником в Берлин. Должность генерал-прокурора, которую он продолжал носить номинально, до самой смерти своей в 1736 г., оставалась праздною до 1740 г., когда на нее был назначен один из бывших денщиков Петра Великого, князь Никита Юрьевич Трубецкой [86]. До этого назначения и вообще при Анне Иоанновне, высшая прокуратура, восстановленная на бумаге, на деле отсутствовала; вообще был сохранен лишь внешний вид петровских учреждений, но без действительной их сущности [87]. Этого нельзя, однако же, сказать о продолжавшей действовать центральной прокуратуре при коллегиях и в особенности о местном прокурорском органе, который получил дальнейшее развитие и из надзора, приуроченного к надворным судам, по указу 3 сентября 1733 г. «о должности прокурора» сделался настоящим губернским надзором с правом и обязанностью постоянного наблюдения за действиями губернатора и его канцелярии [88].

В правление принцессы Анны Леопольдовны прокурорский надзор постигло вторичное за десять лет уничтожение; но так как законодательного распоряжения о нем не последовало или не осталось, то и судить об этом факте можно лишь по акту о новом восстановлении как бы скраденного института. Из манифеста императрицы Елизаветы Петровны от 22 января 1742 г. о винах и наказании Миниха, Остермана, Левенвольда и друг. оказывается, что прокуроры отменены произвольным распоряжением всесильного при правительнице графа Остермана, который и заведовал даже не внутренними, а иностранными делами; мысль же об этом подал и «о точном извержении того нужнейшего чина старался» один из клевретов Остермана, начальник Красногорского военного корпуса, генерал-лейтенант Хрущов. Тому и другому манифест ставит в «жестокую вину» эту отмену создания Петра Великого, которая, по-видимому, была вызвана тем, что прокуроры стесняли произвол как высших правителей, так и второстепенных начальников. Императрица Елизавета Петровна немедленно по вступлении своем на престол указом от 12 декабря 1841 г. восстановила прежнюю власть и значение сената, а при нем и под его ведением – и всего прокурорского учреждения на старых, петровских его началах [89]. В таком же виде без существенных изменений прокурорский надзор действовал и при Петре III и Екатерине II до издания «учреждения о губерниях» 1775 г.

§ 39. Устройство и деятельность.

Несмотря на все законодательные колебания прокурорский надзор за первое полстолетие его существования (от учреждения его Петром Великим до реформ Екатерины II, 1722–1775 гг.) представляет общие типические черты, вытекающие из петровского его первообраза. По мысли Петра, средоточием и вместе вершиною прокурорского института была высокая государственная и политическая должность генерал-прокурора. Состоя при сенате, в неразрывном с ним единении, руководя в нем ходом дел и управляя его канцелярией, он начальствует над прокурорами и фискалами и как бы воплощает в себе самую идею правительственного надзора и контроля. Являясь связующим органом между монархом и управлением, он наблюдает за всеми отраслями этого последнего как верховный блюститель законов, всегда стоящий на страже их и готовый дать за всякое их нарушение ответ перед Государем [90], волю которого он всюду представляет и приводит. «Сей чин, – говорит Петр, – якобы око наше и стряпчий о делах государственных» [91].

История этой должности, колоссальной по своему значению в русском строе XVIII века, хотя и связана с судьбою и развитием прокурорского надзора, но более всего принадлежит общей истории высшего государственного управления в России. Поэтому, не вдаваясь в подробности, мы приведем лишь выдержки из превосходной ее характеристики, сделанной в исследовании о ней проф. Градовского: «Велико было доверие Петра к коллегиальной форме, но еще больше было доверие его к членам коллегий. Полное собрание законов наполнено борьбою с недоумением, неопытностью и небрежностью коллежских и сенатских членов… Если средство уничтожить произвол и хаотическое состояние администрации Петр видел в коллегиальном устройстве, то средством удержать вполне прежнюю власть и единство верховной власти с учреждениями Петр нашел в личном начале… он положил соединить то и другое начало в одно целое, обусловить их развитие и влияние одно другим, слить их в одно прочное и незыблемое учреждение, где правильность и независимость коллегиального устройства была бы соединена с быстротою и гибкостью единичного состава, где лица входили бы, однако, лишь как дополнение коллегии, составляющей основной тип всего устройства… Учреждение генерал-прокуроров было последним шагом на этом пути… он (генерал-прокурор) был учрежден для всех государственных дел; сенат был коллегией, а генерал-прокурор – лицом, сосредоточившим в себе всю тогдашнюю администрацию… Генерал-прокурор не представляется началом бюрократическим, а необходимым элементом сената как высшей государственной коллегии, вне которой он не имеет никакого значения… Россия была приказана двум учреждениям, тесно соединенным между собою и составляющим в сущности одно учреждение – сенату и генерал-прокурору. Каждый из них служил деятельным и энергическим исполнителем идей Петра I; сенат и генерал-прокурор контролировали и направляли к единству деятельность (ведомств, распределенных между коллегиями). Трудно определить, где кончалась деятельность одного и начиналась роль другого». Этим обусловливалось, по компетентным свидетельствам, и общее государственное значение генерал-прокурора и самое положение его в сенате: «генерал-прокурор по старшинству последнее, по значению первое лицо в сенате; он заседает в сенате, именем императора контролирует все, что там происходит; имеет единственное и решительное влияние на мнение сенаторов… Не будучи сам судьею, но получая сведения о всех делах в сенате, генерал-прокурор делает о них свое замечание словесно и письменно. Будучи всегда почти в мнениях своих подкрепляем высочайшею властью и, следственно, получая влияние на суждение членов сената, он составляет кормило государственного управления. Не нося звания первого министра, он был таковым на самом деле. По сей-то причине назван он оком Государя» [92].

К этим словам прибавлять нечего; они достаточно обрисовывают характер и содержание генерал-прокурорской должности, отблеск которой не мог в известной степени не отразиться и на всем подведомственном ей прокурорском учреждении. Что же касается до обер-прокурора, то до 1763 г. он был один при сенате и в качестве ближайшего помощника генерал-прокурора исполнял одинаковые с ним обязанности.

Подобно тому, как генерал-прокурор был «оком» Государя, все подчиненные ему чины прокурорского надзора были «оком» генерал-прокурора. Этим выражается сущность их взаимных отношений, еще чуждых иерархической постепенности последующего времени. Обер-прокуроры коллежские, при конторах и надворных судах, впоследствии и губернские были вполне независимы друг от друга и, сплоченные лишь отношением своим к генерал-прокурору, действовали его именем, под непосредственным его наблюдением и руководством. От него получали они наставления и указания, к нему обращались с своими доношениями и протестами, он обязан был «смотреть над всеми прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали, а ежели кто в чем преступит, то оных судить в сенате», которому, таким образом, принадлежала юрисдикция над прокурорскими чинами [93]. Помимо сената, ни присутственные места, ни даже сам генерал-прокурор не смели подвергать прокуроров взысканиям. Эта независимость иногда нарушалась на практике удержанием жалованья у провинившихся, но сенат рассматривал это как уклонение от законного порядка и подтверждал привилегированную подсудность прокуратуры [94]. Генерал- и обер-прокуроры подлежали исключительно суду самого Государя; только в его отсутствие, в случае «тяжкой и времени не терпящей вины» их, напр., измены, сенат мог устранить их от дела, арестовать и назначить над ними розыск, «однако ж, никакой пытки, экзекуции или наказания не чинить» [95].

Никаких особых личных условий для службы в прокурорском надзоре не определялось; велено было избирать «из всяких чинов», но «лучших», сначала потому, что «дело нужно есть», а затем и вследствие того, что вообще формальные гарантии личного состава были неизвестны в государственной службе того времени. Относительно порядка назначения прокуроров был объявлен принцип избрания их, начиная с генерал-прокурора, сенатом для утверждения Государем одного из представленных ему кандидатов. Но в действительности генерал- и обер-прокуроры назначались всегда непосредственно верховною властью, а остальные чины определялись, смотря по обстоятельствам, то тем, то другим порядком [96].

Источник и способ производства прокурором содержания в точности неизвестен, но следует упомянуть о сделанной законодательством в 1733 г. попытке возбудить рвение прокуроров к делам посредством выдачи им вознаграждения из собираемых с дел пошлин; «дабы, – как сказано в указе, – в немедленном решении дел более прилежности имели и тем бы челобитчикам волокит не происходило» [97].

Ответственность прокуроров за упущения и преступления по должности была установлена на тех же приблизительно основаниях, как и ответственность фискалов. За неумышленно ошибочные действия, «без вымысла, нерассуждением каким», никакого взыскания не полагалось, «понеже лучше доношением ошибиться, нежели молчанием». В случае же частого повторения подобных ошибок прокурор подлежал известной ответственности, – «не без вины будет», – не определенной, впрочем, заранее. При умышленных преступлениях различалась ответственность генерал-прокурора и низших чинов прокурорского надзора. Постановления, касающиеся первого, изложены соответственно его непосредственному подчинению Государю, по воле которого он только и может быть караем. За «неправое доношение по какой страсти» генерал-прокурор «будет сам наказан по важности дела». В более важных случаях, за явно умышленные и тяжкие преступления, «ежели в чем поманит или инако, каким образом ни есть, должность свою ведением и волею преступит, то яко преступник указа и разоритель государства наказан будет» [98].

Определеннее была ответственность коллежских и впоследствии губернских прокуроров, с которых взыскивается строже, чем с фискалов. За нерадение и небрежность, «ежели оплошкою просмотрел», в первый раз вычитается жалованье за полгода, во второй раз – за год, а в третий виновному грозит лишение чинов, половины имения и ссылка в каторжные работы на 10 лет. В случае же умысла и корысти преступного прокурора ожидает смертная казнь или вечная каторга с «вырезанием ноздрей» и лишением «всего стяжания». Кроме того, «за неправое доношение по какой страсти» назначается тальон, т.е. то наказание, «чему бы достойны те были, на кого доносил». Наученный опытом слабой наказуемости фискалов, законодатель, видимо, старается поставить ответственность прокуроров, хотя и в том же направлении, но точнее, резче и суровее.

Сущность прокурорской деятельности заключалась в широком осуществлении контрольного начала, воплощаемого в лице монарха, и отсюда в охранении по его уполномочию силы и действия законов при их применении. Это назначение и выражалось в петровском определении генерал-прокурорской должности: «сей чин есть око наше», и в дальнейшем развитии того же принципа, по которому всякий прокурор в коллегии и в губернии есть «око генерал-прокурора», т.е. иерархический орган и проводник надзора [99]. Последний слагался из нескольких моментов, между которыми можно отличить: 1) наблюдение в собственном смысле, 2) предложение с напоминанием или предостережением и 3) протестация и доношение высшему органу надзора или установлению. Самое же производство по надзору, имевшее преимущественно понудительный, возбуждающий характер, обозначалось техническим термином «инстиговать». [100]

Предметом наблюдения прокуроров было точное исполнение присутственными местами и должностными лицами законов и регламентов, а также быстрое движение и правильное решение дел. Прокурорам всех рангов предписывалось «смотреть накрепко», чтобы то или другое установление «свою должность хранило, и во всех делах истинно, ревностно без потеряния времени, по указам и регламентам, отправляло», и чтобы оно при этом «в своем звании праведно и нелицемерно поступало», и, наконец, чтобы «не на столе только дела вершились, а самым действом указы исполнялись». Для достижения этой сложной цели прокуроры лично присутствовали в заседаниях судебных мест и могли во всякое время рассматривать подлинные дела и требовать сведения как об их положении, так и вообще об исполнении указов, за которым они тщательно следили по особой книге с собственноручными отметками [101]. Секретари присутственных мест были обязаны выдавать прокурорам нужные им копии, выписи и справки, прочитывать им решения, постановленные в их отсутствие, и вообще беспрекословно и немедленно исполнять все требования прокурорского надзора. Сенатская же канцелярия и прямо находилась «под дирекцией» генерал-прокурора. Его участие в сенатском делопроизводстве было особенно деятельно и важно; он даже разделял с президентами или первоприсутствующими управление ходом дел и «диспутов» при их решении. Так, генерал-прокурор созывал по своему усмотрению чрезвычайные и общие сенатские собрания и предлагал на их рассмотрение дела, почему-либо не разрешенные в коллегиях и департаментах сената. После доклада дела, перед началом каждого совещания сенаторов генерал-прокурор заводил песочные часы и, поставив их на присутственный стол, определял, смотря по важности дела, время для дебатов, по истечении которого приглашал сенаторов прекратить прения и постановить решение. При этом он наблюдал за соблюдением в точности установленного порядка и долга службы при рассмотрении дел, «напоминая им (сенаторам) то, что всегда подобает «сенату иметь о монаршеской и государственной пользе неусыпное попечение, и доброе простирать и все, что вредно может быть, всемерно отвращать». Если в законе или регламентах обнаруживался пробел, неполнота или «о которых делах ясно не изъяснено», то генерал-прокурор предлагал сенату о восполнении недостатка или разъяснении недоразумения путем интерпретации: «чтобы учинили на те дела ясные указы». Далее, в качестве прямого посредника между Высочайшею властью и отправлением правительственной функции, вверенной сенату, генерал-прокурор объявлял ему словесные Высочайшие указы и повеления и представлял на Высочайшее усмотрение все следующие от сената доклады, рапорты и мемории [102]. В общем, генерал-прокурорский надзор за охранением законов, начинаясь непосредственно у верховной власти и простираясь затем на всю деятельность сената, переходил в подобный же, хотя и не столь ярко окрашенный и резко выраженный, местный надзор прокуроров при всех присутственных местах империи, который, в свою очередь, проявлялся в даваемых последним предложениях и следовал в обратном, восходящем к генерал-прокурору направлении путем протестов и доношений.

Предложения, к которым относились также напоминания и предостережения, были первым средством действия прокурорского надзора, как только в деятельности присутственного места он встречался с отступлением от закона или с нарушением предписанного порядка. Видя в чем-либо неисполнение указа, прокурор требует отчета от неисполнившего и обязан прежде всего удостовериться в истинных причинах упущения: «невозможность ли какая помешала, или по какой страсти, за леностью, или небрежением». О каждом случае такого рода прокурор предлагает подлежащему установлению для немедленного исполнения «с полным изъяснением, в чем они не так делают, как надлежит, дабы исправили». Таким образом, прокурорские предложения заключали в себе не только отрицательную сторону, критику сделанного, но и положительную, указание того, как нужно действовать.

Предложения эти для чиновников авторитетны: должностные лица «повинны учинить» требуемое прокурором. Если же этого не последует или, как выражаются указы, «ежели не послушают», то наступает другой, последний момент прокурорского воздействия– явная протестация и доношение по начальству. В сенате и коллегиях протесты приносились непосредственно, на первый – Высочайшей власти, а на последние – в сенат, через генерал-прокурора. В местном же управлении было иначе: там письменный протест прокурора поступал сначала к вызвавшим его органам, в «губернскую канцелярию, к губернатору с товарищи», от которых и зависело «на протесте утвердиться», т.е. принять его, или же «остаться при своих мнениях» и представить о том вместе с протестом и объяснением причин несогласия, в сенат или коллегию» по принадлежности. Относительно формы и содержания протеста известно весьма немногое; он должен был заключать в себе юридический разбор опротестованного нарушения, «изъяснение противности указам». Подробнее означено, чем должно быть доношение с протестом прокурора отдаленной (Сибирской) губернии: оно представляло «содержание дел, и чему кто подлежать будет, «и то, каким указом и в чем определение противно учинено» [103]. Предъявление прокурорского протеста останавливало исполнение того действия или постановления, против которого протест направлен. Вследствие этого, а отчасти и потому, что всякое прокурорское доношение имело как бы укоризненный характер для места или лица, вызвавших протест, наряду с правилом о том, что «лучше доношением ошибиться, нежели молчанием», прокурорам предписывалось соблюдать при протестах крайнюю «осторожность и рассмотрительность», и чтобы «напрасно кому бесчестья не учинить». В случаях сомнительных и трудных, «в делах неясных или два вида имеющих» они должны «были «протестацию остановя, не тотчас доносить, но посоветовать, с кем заблагорассудят». Они могли при этом даже несколько промедлить протестом, не далее, однако же, генерал-прокурор – недели, а все остальные прокуроры – 3 дней. По протестам низших прокурорских чинов, так же, как и по доношениям фискалов, высшие прокуроры должны были немедленно «инстиговать», т. е. принимать меры к быстрому и правильному рассмотрению этих актов [104].

Круг действия прокуроров почти совпадает с предметами ведомства тех присутственных мест, при которых они состояли. Деятельность тех и других была неразрывно между собою связана. Присутственные места производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого, ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении, постановке и направлении. Прокуроры не имеют своей, особой сферы действия, не ведают самостоятельно ни отдельных дел, ни определенных стадий или фазисов производства.

Вне компетенции прокуроров лежит и уголовное преследование как особый акт правительственной власти. Они наблюдают за уголовными делами точно так же, как и за всеми остальными, и обвинительный элемент отсутствует в их функции, проявляясь разве только в их главенстве над фискалами, этими должностными доносчиками, между прочим, и по уголовной части. С исчезновением же фискалов утратились на время всякие следы этого элемента в правительственной деятельности, которая в XVIII столетии и не нуждалась уже в особых обвинительных органах, так как розыск полиции и судьи-следователя совершенно вытеснил из уголовного процесса все обвинительные его черты и формы. Из области судебно-уголовных дел на прокурорское учреждение почти при самом его начале была возложена особая обязанность – иметь попечение об арестантских, или, как их тогда называли, «колодничьих» делах. Такая мера была вызвана положением этих дел: они подолгу оставались без решения, остроги переполнялись колодниками, а местные начальники злоупотребляли в свою пользу их даровым трудом. Свидетельствуя об этих нарушениях закона, указ 3 сентября 1733 г. предписывал губернским прокурорам «смотреть» за скорым и правильным, «по указам», решением дел о колодниках, чтобы под видом ареста за недоимки крестьяне не содержались под караулом, для употребления их «в собственные работы» губернаторов и воевод, и чтобы «статейные списки» о колодниках велись исправно. Тем же указом прокурорам впервые вменено в обязанность присылать генерал-прокурору по третям года «обстоятельные рапорты» о ходе и положении арестантских дел и о содержащихся по ним колодниках [105].

В круг ведения губернских прокуроров входили и фискальные, финансовые дела, за которыми они должны были «иметь крепкое смотрение», выражавшееся в наблюдении за безнедоимочным и правильным собиранием казенных доходов, за безубыточным для казны производством по подрядам и откупам, за верностью финансовой отчетности и проч., везде с обязанностью «без всякия оплошки усматривать к лучшей казенной пользе». Поставленный на страже казенной выгоды и в обширном и в тесном материальном смысле, губернский прокурор был обязан «все доношения, от кого бы ни были, касающиеся к интересу Императорского Величества принимать и инстиговать». Неизменным присутствием этой фискальной стороны в прокурорской деятельности объясняется и то обстоятельство, что при всех преобразованиях высшего сенатского надзора дела «интересные», т. е. касавшиеся имущественных интересов казны, оставались всегда в ведении самого генерал-прокурора.

Приуроченные к присутственным местам прокуроры принимали наблюдательное участие и во внутренней их администрации, поддерживая и охраняя вновь введенные служебные порядки. При указанном уже выше отношении своем к присутствию и канцелярии они имели право знать все, что делается в присутственном месте и, между прочим, вели повседневную записку о времени прихода и ухода его членов. Записки эти периодически представлялись в сенат к генерал-прокурорским делам. Под наблюдением прокуроров состояла и подготовка к государственной службе. Учрежденные Петром Великим при сенате, коллегиях, конторах и проч. так называемые «школы титулярных юнкеров» для подготовления к службе молодых людей, «сведущих в приличных дворянству науках и юриспруденции», находились в ближайшем заведывании прокуроров, которые каждую треть года рапортовали через генерал-прокурора в сенат об успехах и поведении этих кандидатов на правительственные должности [106].

§ 40. Параллель между фискалами и прокурорами.

Все сказанное может дать достаточно полное общее понятие о прокурорском надзоре в его первоначальном виде, который он получил от Петра Великого, и, несмотря на все превратности, сохранил при его преемниках. Для верной оценки этого зачатка русской прокуратуры нужно иметь в виду условия его происхождения и отличия от другого раннего его первообраза – фискалов. Г. Петровский в своем исследовании о сенате в царствование Петра I называет прокуратуру «завершением нового здания, созданного на развалинах старого, венцом, который сообщил этому зданию единство, прочность и гармонию»[107].

Эта характеристика применима собственно к генерал-прокурорскому надзору, в котором действительно образовался сдерживающий центр, предохранительный аппарат всей новой системы гражданского управления. Прежняя, допетровская система была основана на личном поручении и доверии Царя к служилым людям и, в их составе, на таком же отношении высших к низшим. Недостатки этой системы, свойственной всякому молодому, еще не вполне сложившемуся государственному организму, проявлялись в чрезвычайных злоупотреблениях и колоссальном беспорядке. Для того чтобы избежать их, преобразования Петра Великого ввели другой, прямо противоположный правительственный склад. Простое поручение заменилось действием на точном основании указов и регламентов, а личное доверие – организованным недоверием, которое и выражалось всюду проникающим надзором. Фискалы и прокуроры были развитием одного и того же принципа недоверия, одной и той же идеи и потребности в надзоре, идеи постоянно растущей, развивающейся и, наконец, нашедшей свое конечное удовлетворение в должности генерал-прокурора. От него надзор спустился вниз, во все отрасли и функции правительства, объединяя их общим своим источником – и вершиной, куда стекались все нити наблюдения за присутственными местами и должностными лицами. Высший надзор генерал-прокурора питался и поддерживался местным надзором прокуроров; при каждом установлении они являлись уполномоченными верховной власти, через которых она видела и знала все, что касалось соблюдения законов. В лице прокурора она как бы невидимо присутствовала при их применении, всегда готовая исправить сверху то, что уклонялось от законного пути внизу. Эта охрана законного порядка представлялась Петру Великому до такой степени необходимою и важною, что сначала был испробован даже двойной надзор, фискальский и прокурорский, вызванный несовершенством первого. «Оба надзора», говорить г. Петровский, – существуют рядом, дополняя друг друга, один карая совершенные преступления (фискалы), другой – стараясь предупредить их (прокуроры), один – проникая всюду, легкий, подвижный, все осматривающий, ко всему прислушивающийся, разыскивающий, выведывающий, другой – постоянный, неподвижный, за одним только местом прямо надзирающий и пользующийся услугами первого, и, наконец, оба сходящиеся в лице генерал-прокурора – ока государева» [108].

Такое совместное существование продолжалось весьма недолго, и более целесообразная прокуратура скоро вытеснила и заменила собою фискалат, усвоив, впрочем, от него в своем последующем развитии значительную часть того, что в фискальском надзоре было живого и полезного. Из сопоставления обоих учреждений ярко выступают их отличия и относительные свойства, которыми и определилась их судьба.

Фискалы, хотя и подчиненные главенству обер-фискала, действовали каждый порознь, друг от друга отдельно и самостоятельно, обращаясь к высшим органам надзора только в случае необходимости. Прокуроры же составляли единое целое, будучи лишь орудиями генерал-прокурора, которому и был собственно вверен весь надзор, распределенный затем между высшими чинами вследствие физической невозможности справиться с ним одному лицу. Уже поэтому прокурорский надзор был интенсивнее и сильнее, почерпая в огромной власти и высоком положении своего главы всегда действительные средства действия.

Фискалы, не приуроченные к присутственным местам, не имели с ними никаких органических связей, не посвящались прямо в их дела и лишены были возможности шаг за шагом следить за их деятельностью. Поэтому и наблюдение их носило характер посторонний и случайный, а успех его зависел от степени содействия, оказываемого им начальством присутственного места или высшим установлением. Прокуроры же, состоя при присутственных местах и должностных лицах, присутствуют при всех их действиях и наблюдают за ними с такою правильностью и постоянством, что ни одно нарушение не может от них укрыться; все делопроизводство не только день за днем для них открыто, но и формально проходит через их контроль.

Фискалы имели дело с нарушениями, уже совершившимися и притом такими, в которых проявляется злонамеренность, умысел или прямое нерадение; обнаруживая и изобличая их, они способствовали восстановлению законного порядка не прямо, а посредственно, кружным путем преследования и кары нарушителя. Прокуроры, останавливая неправильные действия, не допускают нарушениям совершиться и, предупреждая их при малейшем признаке, прямо достигают конечной цели всякого надзора – охраны и восстановления законного порядка. Кроме того, они обращают внимание и на такие отступления от закона, которые происходят вследствие неверного понимания его и, разъясняя ошибки или неясность, являются истолкователями истинного смысла указов и регламентов.

За фискальским надзором, однако же, есть и преимущества: область его шире, и обвинительная сторона его заключала в себе общественные элементы. Касаясь главным образом правительственных актов, он не был ими ограничен, а мог направляться и на все общество, на противозаконные поступки обывателей, также подлежащие фискальскому преследованию, особенно, когда по отсутствию потерпевших, деяния эти безгласны. Прокуроры же, напротив, замкнуты в бюрократический круг правительственной деятельности и имеют дело с жизнью и ее незаконными явлениями лишь постольку, поскольку явления эти служат предметом делопроизводства судебных и административных мест.

Но, как уже было выше упомянуто, фискалы или мало пользовались своими обвинительными полномочиями, или употребляли их во зло, возбуждая при этом страх и ненависть способом своего воздействия, которое почерпывалось тайным проведыванием и доносом. Напротив, прокуроры открыто выступают в значении органов закономерного правительственного надзора и при всяком нарушении закона явно протестуют против него перед высшею властью, приучая общество видеть в их действиях безличную охрану законности даже против должностных ее нарушителей.

Короче, фискалы – блюстители чиновничьей нравственности и соответствия поступков как чиновников, так и граждан видам и выгодам правительства, прокуроры – блюстители законности всех отправлений правительственной деятельности; фискалы – органы только узкого правительственного надзора в его первобытном проявлении, прокуроры – уже органы самого закона и вместе стражи его целости и правильного исполнения. Отсюда и различие в формах действия тех и других: первые доносят о закононарушении, вторые – протестуют против него; донос должен только обнаружить нарушение, внушая при этом страх угрозой наказания, протест же, стремясь восстановить нарушенный порядок, возбуждает более высокое чувство уважения к закону и утверждает его авторитет.

Проведенная параллель клонится, очевидно, в пользу института прокуроров, который и оказался жизнеспособнее фискалата, не вызвав, подобно ему, ни ненависти в обществе, ни разочарований в законодателе. Конечно, и прокурорскому надзору пришлось испытать на себе все несовершенства только что преобразованного строя: контролирующие мало отличались от контролируемых и сами вовсе не были застрахованы от тех же грехов и недостатков. К тому же и обстановка добросовестной и ревностной прокурорской службы была вовсе не легкая, прокуроры унаследовали от фискалов если не полную враждебность, то упорное противодействие чиновничества, плохо мирившегося с учрежденным за ним наблюдением. Произвол и своеволие, личные виды и корысть, лень и беспорядочность, неразвитость и невежество – все это не уживалось с основным началом прокурорского надзора, требовавшим соблюдения закона и бескорыстного, усердного и толкового выполнения обязанностей службы. Поэтому, как только железная рука Петра перестала сдерживать все части созданного им правительственного устройства, при всяком временном ослаблении центральной власти, значение прокуратуры бледнело и стушевывалось перед началом личного усмотрения чиновников-правителей. Но эти победы бесконтрольности были скоропреходящи: при всяком наступлении в государстве более благоприятного внутреннего положения и лучших условий для законности возрождалась и прокуратура к новому существованию. Из этой борьбы за право и порядок она вышла с честью, перенеся неприкосновенным в последующие эпохи живой принцип охранения законов среди ланит его исполнителей. Верховная власть настойчиво указывала прокурорскому надзору высокие и плодотворные задачи; в стремлении к ним должна была заключаться вся будущность его, а от достижения их зависели все возлагавшиеся на него надежды. Манифест Императрицы Анны Иоанновны от 2 октября 1730 г. усматривает в законоохранительной и контролирующей деятельности сената и неразрывно соединенного с ним прокурорского надзора единственный выход из таких обстоятельств, при которых «в государственных делах слабое чинится управление и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают». По словам манифеста, преобразователь России «такие непорядки и утеснения бедным не точию [109] отвратить искал, но дабы оные весьма искоренить и совершенный добрый порядок ввести». Средство к этому Петр Великий находил в учреждении прокурорского надзора «и того ради не туне [110] чин генерал-прокурора и ему помощника обер-прокурора при сенате, а в коллегиях и тогда бывших надворных судах прокуроров учредить изволил» [111].

I. Прокурорский надзор при Екатерине II. – § 41. Прокурорский надзор до «учреждения о губерниях». – § 42. Прокурорский надзор по «учреждению о губерниях». – § 43. Прокурорский надзор после «учреждения о губерниях». – II. Прокурорский надзор после Екатерины II. – § 44. Прокурорский надзор при Императоре Павле. – § 45. Прокурорский надзор при Императоре Александре I.

I. Прокурорский надзор при Екатерине II

§ 41. Прокурорский надзор до учреждения о губерниях.

В царствование Императрицы Екатерины II под влиянием новых правительственных взглядов явственно обозначается и постепенно возрастает раздвоение в развитии обеих главных степеней прокурорского надзора, высшего и центрального, в лице генерал-прокурора и местного губернского, который скоро поглощает собою надзор «коллежский», так как и самые коллегии с «учреждением об управлении губерний» фактически переносятся в провинции. Связь между высшей и низшей прокуратурой, по-прежнему тесная и крепкая в догме закона, в действительности несколько ослабевает, становится более отдаленною; обе отрасли, хотя и продолжая взаимодействовать, развиваются каждая отдельно, идут различными путями и получают далеко не тождественную окраску. Генерал-прокурор остается, как и прежде, во главе всей прокуратуры, но это служебное отношение почти исчезает в его огромном государственном и политическом значении, в силу которого он ведает множество разнообразнейших дел высшего управления. В сфере этого последнего он является наиболее сильным представителем единоличного министерского начала, которое берет верх над коллегиальным управлением. Еще недавно (при Елизавете Петровне) только, неотъемлемая, интегральная часть сената, генерал-прокурор теперь уже выделяется из его состава, даже возвышается над ним и соединяет в своих руках, кроме высшего охранения законов при сенате, заведывание внутренними делами, финансами и юстицией. В сенате действуют главным образом его помощники обер-прокуроры; а остальные чины прокурорского надзора отодвигаются в провинции, где занимают по теории весьма видное, но на практике уже второстепенное положение среди губернской администрации. Они – органы генерал-прокурора, но под его же ведением состоят и другие губернские власти, которые через него же обращаются в сенат и к Монарху. Они – органы правительственного надзора, но рядом с ними теми же наблюдательными полномочиями облечены и местные административные начальники, наместники и губернаторы. В самом приложении надзора к жизни происходит существенная, хотя и медленная перемена. Прежде цельный и единый, по мере усложнения правительственного устройства, он сам дробится и мельчает, входит в деловой обиход присутственных мест и канцелярий и мало-помалу перестает быть той панацеей против всех административных зол, каким считали его в первой половине XVIII века. Круг его, однако же, становится шире, ближайшие проявления – многочисленнее и определеннее, система их – стройнее, но зато практическое значение – отвлеченнее. Эта общая эволюция в истории прокурорского учреждения проходить через всю екатерининскую эпоху и сказывается ясно в направлении ее правительственных актов об этом учреждении. Ни временное чрезвычайное возвышение генерал-прокурорской должности, ни широкое законодательное развитие местной прокуратуры при Екатерине II не мешают проследить процесс, который, взаимно удалив генерал-прокурора, сенат и местных прокурорских чинов, превратил первого – в министра юстиции, а последних сделал частью систематически построенного, но сложного и тяжеловесного областного механизма.

Подробное описание генерал-прокурорской должности и всех ее видоизменений в рассматриваемый период выходит за пределы настоящего очерка уже потому, что генерал-прокурор, будучи как бы первым министром по всем внутренним делам, касался прокурорского надзора сравнительно только небольшою частью своих обязанностей. Но краткая их характеристика необходима для объяснения последующего хода и постановки нашей прокуратуры, в которой и до сих пор термин «генерал-прокурор» звучит так многозначительно и властно. Манифестом 15 декабря 1763 г. «о постановлении штатов разным присутственным местам» и проч. Сенат, обремененный таким множеством дел, «что превосходит силы человеческие все оные дела решить в надлежащее время», был разделен на шесть департаментов, из которых при первом, ведавшем «государственные, внутренние и политические дела», остался сам генерал-прокурор, а к прочим назначено пять подведомственных ему обер-прокуроров. Тогда же установлен порядок перенесения обер-прокурором дел, по которым в департаменте не состоялось единогласия сенаторов, в общее собрание при 1-м департаменте, при разногласии же и здесь между присутствующими генерал-прокурор представлял все дело «с своим рассуждением» на Высочайшее рассмотрение [113]. Десять лет спустя расширение круга ведения генерал-прокурора вызвало дальнейшее развитие той же организации. В 1774 г. и при 1-м департаменте учрежден особый обер-прокурор, а генерал-прокурор сохранил за собою лишь 1) дела общего собрания, 2) дела «государственные и интересные», 3) дела секретные, и 4) все те, которые он найдет нужным подчинить своему непосредственному надзору [114].

В 1766 и 1767 гг. генерал-прокурор был призван к ближайшему и важному участию в знаменитом законодательном начинании Екатерины II, выразившемся в созвании комиссии о сочинении проекта нового «уложения». В «обряде управления» этой комиссии, изданном 30 июля 1767 г. [115] и в самых ее занятиях на долю тогдашнего генерал-прокурора князя Вяземского выпала выдающаяся, если не первенствующая, роль. На него были возложены все подготовительные работы по созыву депутатов и председательствование в комиссии до избрания ее «маршала», с которым затем он разделял руководство прениями и управление как канцеляриею всей комиссии, так и распорядительным ее отделением или «дирекционною комиссиею». Из всех прежних учреждений один генерал-прокурор в качестве представителя власти участвовал в законодательных трудах сословных представителей, в чем явственно сказалась отдельность его от сената, который остался в стороне от этого общегосударственного дела.

Значение генерала-прокурора постоянно возрастало, сфера деятельности его расширялась включением в нее все новых и новых обязанностей и дел, так что к концу царствования Екатерины генерал-прокурор уже стоял во главе всей внутренней администрации и управлял разнообразнейшими ее отраслями, получая на свое имя большую часть Высочайших указов и повелений, которые лишь для соблюдения формы объявлялись через сенат. «Из него возвышается, – говорить профессор Градовский, – обширная власть генерал-прокурора как главного руководителя финансов [116], государственного хозяйства и внутреннего управления; сохраняя при этом свое значение блюстителя законов в делах судебных, он соединил в своем лице должность министра финансов, внутренних дел и юстиции, сначала в сенате, а потом и в отдельных от сената учреждениях» [117].

Такое возвышение генерал-прокурора обусловливалось, кроме обращения правительства к личному элементу в управлении, к началу министерскому, вместо коллегиального, сенатского, еще и качествами лица, на которое пал выбор императрицы для замещения генерал-прокурорского поста, после А.И.Глебова, генерал-прокурора Петра III. Князь Александр Алексеевич Вяземский, назначенный генерал-прокурором в 1764 г. и прослуживший в этой должности до 1793 г., т.е. почти 30 лет, принадлежал к числу крупнейших и способнейших людей екатерининского века. По приобретенному им влиянию и массе разнохарактерного труда, им или под его руководством выполненного на государственную пользу, он может быть поставлен в области гражданских дел наряду с военно-политическим значением Потемкина, вместе с которым он сделался в 1782 г. первым кавалером вновь учрежденного ордена св. Владимира. Вполне усвоив себе взгляды и требования Императрицы, глубоко проникаясь ее идеями, по мере того как они слагались, и чутко переживая все их изменения, князь Вяземский был для Екатерины II приблизительно тем же, чем первый генерал-прокурор Ягужинский для Петра Великого. В 1790 г., во время болезни Вяземского, Екатерина говорила статс-секретарю Храповицкому, что «должности его (Вяземского) разделит четверым. Знаешь ли, что ни из князей Голицыных, ни Долгоруких нельзя сделать генерал-прокурора?… Жаль Вяземского: он мой ученик и сколько я за него выдержала!» И ученик блистательно оправдал доверие наставницы, которая в «секретнейшем наставлении», данном ему при вступлении в должность, объявила, «что ничего не может быть вреднее для общества, как такой генерал-прокурор, который не имеет откровенности и чистосердечия к своему государю, а через это не пользуется и сам доверенностью монарха, между тем как власть сего последнего только и есть одна подпора для генерал-прокурора, обязанного по должности своей оказывать сопротивление наисильнейшим «людям» [118].

Но самое возвышение генерал-прокурорской должности должно было привести к ее разложению. Все огромное ее значение далеко превышало ее основной, первоначальный тип и, будучи явно временным, приурочивалось не столько к ней самой, сколько к дарованиям лица, ее занимавшего; оно зависело также и от особенностей и условий данного историко-юридического момента. В многообъемлющей власти генерал-прокурора Екатерины II выдвигалось новое, министерское, исполнительное или, как тогда выражались, «совершительное» начало, которое и заслонило собою его первоначальную охранительную функцию в составе правящего и вместе охраняющего сената. Последний же все более и более замыкался в положение высшего судебного установления, а генерал-прокурор имел и вне его обширную единоличную компетенцию. По самой сущности своей она легко допускала разделение государственного труда между несколькими органами, а по своей сложности скоро указала на необходимость такого разделения, которое и должно было неизбежно совершиться, образовав вместо одного генерал-прокурора нескольких министров. Элемент охранения законов, все еще пребывавший в функции сената и его генерал-прокурора, вместе с подведомственными им судебными делами, составили содержание генерал-прокурорской должности в новой ее конструкции, как только она выделила различные отрасли управления в отдельные предназначенные для них ведомства. Из этих отраслей в руках генерал-прокурора осталось заведывание судебной частью в Империи, а из сферы общего охранения законов – наблюдение за ними при сенате и главенство над местными органами прокурорского надзора.

Таким образом, уже при князе Вяземском подготовилась почва для будущей организации министерства юстиции. Он сам сознавал преходящий характер беспримерного возвышения генерал-прокурора и чувствовал, что быстрыми шагами идет к новому порядку, что с происходящим дроблением ведомств он, так долго бывший единым «оком» верховной власти, готовится стать лишь одним из ее министров. «Несколько раз просил он императрицу об отставке; современники охотно приписывали это зависти и другим не совершенно чистым побуждениям. Но вряд ли можно упрекнуть этого человека, который целую жизнь посвятил службе и, оставляя ее, не вынес из нее ничего, кроме пенсии» [119].

Царствование Екатерины II было по преимуществу эпохой децентрализации и старательного устройства местного управления; длинным рядом законодательных распоряжений определилось и развитие местной прокуратуры. В изданном 21 апреля 1764 «наставлении губернаторам», две черты, касавшиеся прокуратуры, как бы связывали ее постановку со старыми петровскими традициями, с одной стороны, и в тоже время, с другой, вводили ее в круг новой административной организации. Так, в случае бездействия или превышения власти, допущенных самим губернатором, прокурор губернской канцелярии «в силу должности своей» мог довести об этом до сведения сената. Но вместе с тем, высшее наблюдение за неисполнением законов всеми и каждым в губернии, охранение правосудия и справедливости, предупреждение злоупотреблений и изобличение их перед сенатом – словом, все содержание прокурорского и фискальского надзора, и притом в самой широкой и властной форме было возложено, независимо от прокуратуры, на губернатора, которому предписано «взирать недремлющим оком» на соблюдение законов во вверенной ему губернии [120]. Впрочем, законодатель и прокурорам настойчиво напоминает их обязанности по надзору вообще, и за казенными взысканиями в особенности; надзор этот всегда предполагается и в случае упущения по казенным взыскам презумпция его отсутствия ведет к штрафованию генерал-прокурором или даже к отрешению неисправных прокуроров [121].

Для института прокуратуры вообще не прошла бесследно и «комиссия о составлении проекта нового уложения» 1767 г. По поводу этого события законодатель высказал новое воззрение на задачу прокурорской деятельности; впервые был провозглашен принцип государственного преследования преступлений, и органом его выставлена прокуратура. В ст. 138 и 139 «наказа» этой комиссии [122] императрица указывает теоретическое различие между преступлениями частными и публичными, которые она называет «народными» или «общественными». Затем следует определение соответствующей этому различию наилучшей формы преследования публичных преступлений. «В некоторых государствах король, будучи возведен на престол для того, чтобы законы во всех державы его странах были исполняемы, по установлению закона государственного во всяком правительстве сажает чиновного человека ради гонения преступлений именем самого короля (préposé un officier dans chaque tribunal pour poursuivre en son nom tous les crimes); отчего звание доносителей в тех землях неизвестно. А ежели когда на сего нарочного мстителя (ce vengeur public) подозревают, что он употребляет во зло должность ему порученную (son ministère), тогда принудят его объявить имя своего доносчика. Сей чин, в обществе установленный, бдит о благосостоянии граждан; тот производит дело, а они спокойны (cette partie publique veille pour le bien-être des citoyens; elle agit, ils sont tranquiles)». Здесь, очевидно, устами Екатерины II говорит Монтескьё, слова которого в «Духе законов», приведенные выше [123], почти буквально повторяются в «наказе». Последний заключает свое суждение о должности государственного обвинителя ссылкой на петровские учреждения: «У нас Петр Великий предписал прокурорам изыскивать и производить все безгласные дела (de rechercher toute affaire sans partie); если бы к сему прибавить еще чин или особу, вышеписанною должностью обязанную (une magistrarure pareille a celle que je viens de dire),то бы и у нас менее известны были доносчики» [124].

В этих словах по отношению к обвинительной деятельности петровские прокуроры видимо смешиваются с подчиненными им фискалами, которые были обязаны вчинать [125] преследование по безгласным делам. Как бы то ни было, важно уже то, что законодатель в дидактическом изложении своих мыслей о законах и учреждениях, упоминая лишь вскользь о законоохранительном надзоре вообще, ясно и определенно отмечает обвинительное призвание прокуратуры, ее прямую делегацию от высшего правительства, государственно-общественный характер, тесную связь ее с судом и попечительное отношение к нуждающимся в государственной защите частным лицам. Екатерининский «наказ» уже заключает в себе в зародыше большую часть тех юридических понятий, которые сто лет спустя судебною реформою Императора Александра II были положены в основание новейшего прокурорского надзора.

§ 42. Прокурорский надзор по «учреждению о губерниях».

Комиссия «о составлении проекта нового уложения» по известным историческим причинам не успела выполнить поставленной ей задачи. Но частным результатом ее трудов явилась новая организация местного управления, подготовленная в одной из входивших в состав ее подкомиссий, так называемой «комиссии о порядке государства в силе общего права», которая также состояла под председательством генерал-прокурора князя Вяземского. Определившее эту организацию «Учреждение для управления губерний Всероссийския Империи» 7 ноября 1775 г. дает обстоятельные постановления о местном прокурорском надзоре. Они представляют последовательную разработку направления, намеченного первыми узаконениями царствования Екатерины II, а именно воспроизводят петровские начала, видоизмененные новыми взглядами и веяниями времени. Так как на правилах и предписаниях «учреждения» были построены все устройство и вся деятельность нашей дореформенной прокуратуры, то они и заслуживают более подробного рассмотрения в пределах главным образом глав I–III, XXX и в особенности главы XXVII («о прокурорской и стряпческой должности») этого важного законодательного источника [126].

По «учреждению о губерниях» управление посредством коллегий, помещающихся в центре, заменяется целым строем присутственных мест и должностных лиц, учреждаемых в каждой местности, при ближайшем участии в управлении общественных сил в лице чинов, выборных от сословий. Во главе управления стоит непосредственный представитель Монарха, главнокомандующий, наместник или генерал-губернатор, под ним – правитель губернии или губернатор, при них – средоточие и главный коллегиальный орган местной администрации – наместническое или губернское правление. Затем следует сложная комбинация иерархически расположенных и коллегиально устроенных палат, судов, магистратов и расправ [127]. При всех этих установлениях состоит многочисленный прокурорский надзор из 12 лиц (4 прокуроров и 8 стряпчих) в губернии и по одному – в уезде или округе. Единицу надзора в губернии образует группа из 3 лиц: прокурор и при нем два стряпчих, один – казенных, другой – уголовных дел. Такие группы приурочены по одной ко всем присутственным местам: главная – при губернском правлении и палатах уголовного и гражданского суда, второстепенные – при верхнем земском суде, губернском магистрате и верхней расправе, и особая – при верхнем надворном суде в столице. Чины главной прокурорской группы носят название губернских; в уезде действует уездный стряпчий.

Никакого формального, образовательного или иного ценза для занятия должностей по местному управлению, в том числе и прокурорских, не установлено; к личному составу служащих предъявляются лишь общие нравственные требования идеального характера. Законодатель молит Бога: «да вселит он в сердца употребляемых в сие дело усердие к точному и нелицемерному отправлению должности, отвращение же от праздного провождения времени в роскоши и во всяких иных пороках, нравы развращающих»; обращаясь к служащим, он ожидает: «да почтется в людях сих наивящим [128] стыдом леность, нерадение и неприлежность ко всякому порученному делу, яко же и главнейшим поношением да будет упущение должности и нерачение о части блага общего, им вверенного» [129].

В порядке назначения к прокурорским должностям проявляется новое начало – известное главенство высшей губернской коллегиальной власти над низшими прокурорскими чинами. Еще губернские и другие местные прокуроры определяются сенатом по представлению генерал-прокурора, стряпчие при прокурорах, хотя также определяются сенатом, но уже по представлениям палат, а стряпчие уездные и прямо назначаются губернским правлением (учреж. о губ. ст. 77–80, 442).

Внутри местной прокуратуры отдельные чины соединены между собою иерархическою подчиненностью, сущность которой, однако же, не имеет точного определения. Глава всей прокуратуры в губернии есть губернский прокурор; он один находится в непосредственной связи с генерал-прокурором, получает от него предписания (ордера) и инструкции, входит к нему с доношениями и во всех делах считается его «оком». В свою очередь, губернскому прокурору подчиняются все прокуроры и стряпчие в губернии; «всякий прокурор в наместничестве есть око губернского прокурора» (ст. 405 п. 11, 12, 408 п. 10, 11).

В организацию прокуратуры «учреждением о губерниях» введен новый институт стряпчих, из которых стряпчие губернские несколько напоминают французских генерал-адвокатов того же времени. Стряпчие служат прокурору не только помощниками, но и советниками; они определяются к нему «для совета в случающихся делах его должности» и для того, чтобы предлагать вместо него и его именем заключения в палатах и судах. Кроме того, они несут, как указано ниже, и свои специальные обязанности, отправляя их под руководством прокуроров, но не без некоторой доли самостоятельности в словах и действиях. Так, отношения каждого прокурора и состоящих при нем двух стряпчих основаны на их единстве: «почитается, что они все трое едиными устами говорят», и «в случае нужды один стряпчий другого место заступает, когда которого нет». В сомнительных и спорных казусах прокурор и его стряпчие советуются между собою и «общим мнением решают сомнение». При разногласии же в губернской прокуратуре вопрос решается тем мнением, к которому присоединится губернский прокурор; при других установлениях мнение прокурора не имеет перевеса, и несогласие его со своими стряпчими разрешается губернским прокурором. Вообще стряпчие действуют всегда с ведома и дозволения прокурора, но губернские стряпчие могут вчинять иски по «тяжебным» делам [130] даже и независимо от согласия губернского прокурора, выслушав только его заключение. По делам же уголовным и интересным они действуют на основании письменных заключений прокурора (ст. 405 п. 8, 406 п. 1, 2, 6 и 10, 408 п. 11, 409 п. 1, 2 и 9, 468 п. 2 и 5). В более безусловной зависимости от губернского прокурора находится уездный стряпчий; он обязан доносить ему обо всем, что заметит «противного власти, интересу, законам, учреждениям и повелениям Императорского Величества и общего блага» и только с его дозволения может возбуждать в подлежащих местах иски и жалобы (ст. 410 п. 1, 4, 5). В пользу уездного стряпчего поступает третья часть всех взысканных за нарушение закона пеней, что должно побуждать его усердно наблюдать за их взысканием (ст. 410 п. 9).

В принципе прокуроры и стряпчие действуют свободно и независимо от других властей; «им никто да не перебивает речь, но терпеливо и в молчание да выслушивают их заключения и предложения по должности» (ст. 405 п. 9, 408 п. 8). В свою очередь, и судебные места должны быть свободны и независимы от их влияния; во время решения дела они выходят из присутствия, которое решает «все дела по точной силе и словам закона, несмотря ни на чьи требования или «предложение» (ст. 406 п. 9, 409 п. 8). Но стряпчие не изъяты из некоторой деловой зависимости от губернских правлений: без предварительного разрешения последнего губернские стряпчие не могут возбуждать уголовных дел, а уездные стряпчие и вообще «обязаны ответствовать» перед губернским правлением (ст. 406 п. 3, 410 п. 3).

В уголовной палате стряпчий уголовных дел приносит жалобу по приказанию и с дозволения губернатора (ст. 109); губернский прокурор и его стряпчие служат деловыми посредниками между губернским правлением и палатами, которые через них сносятся друг с другом; чины губернского надзора имеют право входа во всякое время в эти установления (ст. 405 п. 10).

Об ответственности прокуроров «учреждение» умалчивает, по-видимому, оставляя по этому предмету в силе прежние, еще петровские постановления. Что же касается до стряпчих, то добросовестное и усердное исполнение ими своих обязанностей обставляется весьма строгими гарантиями. Прежде всего им запрещается «по делам, до их должностей и до казенного интереса касающимся, подавать советы кому бы то ни было или вместо кого быть хожатыми», другими словами – всякие занятия частно-адвокатского характера (ст. 406 п 7, 409 п 6). Далее, за неосновательное или «пустое» начатие исков они «повинны платить все протори [131] и убытки» и «могут лишиться своих мест». Наконец, за умышленно-неправильное преследование кого-либо или «поклеп» им грозит то самое наказание, «под которое кого подвести старались» (ст. 406 п. 10, 409 п. 9). За всякое упущение по должности со стороны уездного стряпчего, которому в особенности вменяется в вину бездействие его надзора, он наказывается «по мере и важности его упущения лишением места, или чина, или чести, или как повелевают законы в подобном случае» (ст. 40 п. 9).

Главнейшей целью деятельности прокуроров и стряпчих является по-прежнему охранение закона и преследование его интересов в правительственных установлениях, которые в «учреждении о губерниях» впервые получили более точное и правильное разделение на административные и судебные. Самая же область этой деятельности стала гораздо шире, раздвинув свои первоначальные, исключительно бюрократические рамки. Законодательство Петра Великого и ближайших его преемников ограничивало прокурорский надзор предметами правительственного делопроизводства, присутственными местами и чиновниками. Законодательство Екатерины II выдвинуло этот надзор на более обширное поприще охранения закона вообще, откуда бы ни исходило его нарушение или обход. Такое охранение принадлежит прокуратуре одинаково и в административных и в судебных делах, все различие сводится к приемам и пределам действия. Существенным признаком прокурорского участия в деле служит публичный «казенный» или общественный его характер; только в нарушения чисто частных прав прокуроры не вступаются, присутствие же в частном деле какого-либо публичного элемента (казенного или общественного интереса) уже требует их заключения (ст. 405 п. 7, ст. 408 п. 6).

К прокурорской деятельности относится и попечение о фискальных выгодах, но этот предмет занимал лишь небольшое место сравнительно с объемом общей охранительной задачи. В указанном смысле характеризуется призвание прокуратуры в общих определениях «учреждения» 1775 г.

«Вообще губернские прокуроры смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка законами определенного, и в производстве и отправлении самых дел. Они сохраняют целость власти, установлений и интереса Императорского Величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов с народа никто не собирал и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки» (ст. 404).

В частности, по судебным делам и при судебных местах прокурорский надзор учреждается: «Понеже для споспешествования правосудия и для сохранения доброго законами установленного порядка, сколь в рассуждении судей, столь и в уважении истцов и ответчиков, полезно есть, когда судебные места снабдены [132] нарочными людьми, коим предписано и в коих долг есть быть взыскателями исполнения узаконений, наказания преступлению, а невинности защитою» (ст. 407). Это определение задачи специально судебной прокуратуры содержит все элементы деятельности и теперешнего прокурорского надзора. Наконец, ближайший в местности надзор уездного стряпчего «по учиненной своей присяге долженствует бдение иметь, дабы в уезде ничего противного власти, интересу, законам, учреждениям и повелениям Императорского Величества не происходило», и в случае, если «паче чаяния сему противное усмотрит, то невзирая на лицо сильных, должен о том сообщить губернскому прокурору и по его повелению и согласию производить иск» (ст. 410).

В целях охранения закона прокуроры действуют посредством: 1) предупреждения его нарушений, 2) содействия к их пресечению и 3) ведения о них судебных дел для наказания виновных и восстановления законного порядка или нарушенных прав казны.

Предупредительная деятельность прокурорского надзора направлена на устранение таких причин неправильного его применения или бездействия, которые кроются в неведении, неверном понимании или сомнениях относительно его истинного смысла. Не неся старой, неопределенной и бесплодной обязанности фискалов наблюдать за обнародованием законов, губернские прокуроры принимают активное участие в регистрации губернским правлением всех новых узаконений. Перед запискою их в книгу, правление выслушивает разъяснительное заключение прокурора о том, «с каким узаконением (вновь изданный закон) сходен или каким узаконениям противен, или отмену, или поправление, или в дополнение которым издан» (ст. 405 п. 1).

Перед начатием каждого заседания присутственного места, состоящего под надзором прокурора, он обязан прочесть присутствующим, в течение, однако же, не более получаса, указы, возобновление которых в памяти он считает нужным «для наивящего [133] соблюдения в силу присяги, порядка и правосудия» (ст. 405 п. 3, 408 п. 2). Если у судей возникает по применению закона какой-либо юридический вопрос или сомнение, в особенности же о подсудности дела, то предварительно его разрешения, они требуют и выслушивают заключение своего прокурора, который дает его по совещании со своими стряпчими. Такие заключения в видах единообразия все низшие прокуроры обязаны сообщать губернскому, а этот последний – генерал-прокурору, и от них «принимать направления, дабы повсюду одинакое понятие принимали о общих установлениях» (ст. 405 п. 6, 408 п. 5). Словом, прокурор является правительственным юрисконсультом для всех присутственных мест и установлений. К той же обязанности предупреждения нарушений относится возложенное на прокуроров попечение о довольствии и содержании арестантов «сходственно во всем их состоянию и человеколюбию», и о скором разрешении их дел, для чего прокуроры должны «ходить чаще по тюрьмам», по крайней мере раз в неделю, а именно «в пятницу, после обеда» (ст. 405 п. 13, 408 п. 12).

Содействие к пресечению совершившихся уже нарушений заключается в принятии таких мер, «дабы злоупотребление поправлено было (ст. 405 п. 2, 408 п. 1). Для этой цели прокуроры имели право входить во всякое время в присутствие и были обязаны «весьма часто спрашивать» о положении дел и исполнении по ним законов. В случаях медленности или неисполнения они предварительно делают напоминания, и лишь при безуспешности их прибегают к доношениям и протестам (ст. 405 п. 5). Предметы этих последних сведены в законе к 10 пунктам чрезвычайно общего и растяжимого значения: «1) о неточном где в судебном месте исполнении законов, учреждений и указов, 2) буде где в губернии есть непослушание или ропот, 3) о ленивых в исполнении должности, 4) о медлении в исполнении повелений, 5) о медлении по делам в производстве, 6) о нарушении правил благочиния и о всяком причиняющемся многим соблазне, законам противном поступке, вине или преступлении, 7) о запрещенной торговле и о помешательстве, законам противном, дозволенной торговле, 8) о нарушении общей тишины, 9) о нарушении в верности присяги, 10) о казенном и общественном ущербе» (ст. 405 п. 4). По делам подобного же свойства обязан доносить губернскому прокурору и уездный стряпчий, на которого сверх того возложено наблюдение за благочинием в присутственных местах и поведением опороченных людей в обществе и уезде (ст. 410 п. 2–6). В этот неполный и неопределенный перечень, имеющий только примерное значение, вошли случаи или категории случаев, почему-либо обративших на себя внимание правительства, которое, в сущности, поручало прокурорскому надзору доносить о всяком явном отступлении от законного порядка.

Ни содержания, ни силы и действия прокурорских доношений и протестов «Учреждение» не определяет, предоставляя это частью указаниям прежних узаконений, а частью – практике. Зато установлен новый порядок направления протестов, представлявший видоизменение и комбинацию прежних правил об этом, изданных как для фискальского надзора, так и для первоначальных прокуроров. Фискалы доносили непосредственно в те места, от которых зависело преследование и наказание обнаруженных ими нарушений; прокуроры до 1775 г. протестовали не иначе, как через генерал-прокурора, являясь на местах не столько самостоятельными органами, сколько его агентами. Теперь же в губернии все прокурорские протесты и доношения поступают к губернскому прокурору, который предлагает их, также как и свои собственные, на рассмотрение губернского правления или представляет генерал-губернатору (наместнику), донося в то же время генерал-прокурору. Распоряжение по протесту зависит, таким образом, прежде всего от высшей местной власти, и только в случае ее бездействия выступает власть центральная, генерал-прокурор и по его предложению сенат (ст. 405 п. 2, 4, 12 ст. 408 п. 1, 3, 4, 10, ст. 410 п. 1, 4, 5). Этот порядок, ускоряя разрешение протестов, усиливал значение местного прокурорского надзора, но последний в то же время отдалялся от генерал-прокурора, своего центрального главы и представителя, и ставился в большую фактическую зависимость от губернского начальства.

Процессуальная деятельность прокурорского надзора по ведению подведомственных ему судебных дел тесно связана с новым в законодательстве учреждением стряпчих и построена на началах настоящей государственной адвокатуры. В этом пункте «учреждение о губерниях» под видимым влиянием современных ему французской прокуратуры и немецкого фискалата, сделало значительный шаг вперед сравнительно с прежними смутными постановлениями о процессуальной роли прокуроров. В пределах розыскного судопроизводства они впервые становятся истцами и обвинителями, почти стороною по делам, интересующим государство, правительство или казну. За отсутствием в процессе сколько-нибудь ясно выраженных обвинительных элементов, это участие в нем прокуратуры приурочивается собственно к начальному моменту возбуждения дела и затем не идет дальше предъявления суду письменных заключений или предложений о порядке производства дела, которое решается судом по существу уже без всякого участия прокурорского надзора. Но он по догме закона все-таки считается истцом или жалобщиком, не переставая вместе с тем быть блюстителем судебного порядка. «Прокурорского надзора, – говорит закон, – должность есть: 1) дать заключения, сходственные с сохранением общего законами установленного порядка и 2) производить жалобу несмотря на лица, яко истцу» (ст. 406 п. 3). При этом он наблюдает, с одной стороны, чтобы суды исполняли в точности и без замедления все лежащие на них обязанности, а с другой – «чтобы почтение к судьям от челобитчиков сохраняемо было, и чтобы для не дельных причин на судей подозрения не показывали, и судей не презирали» (ст. 406 п. 5, 410 п. 3 и 5). Чины надзора напоминают судьям о законных основаниях к отводу, и даже «мирят споры и ссоры, могущие произойти как между судей, так и между тяжущимися, когда о том дойдет до них требование» (ст. 406 п. 5). Смотря по роду дела, прокурорский надзор пользуется правом вызывать к суду ответчика, требовать заключения его под стражу, производство следствия, дополнения дела, постановления того или другого частного определения или приговора и, наконец, перенесения уже решенного дела из «нижних судов в верхние». Все эти судебные права и обязанности относятся до стряпчих, которых «учреждение о губерниях» делает судебными уполномоченными прокуроров, органами, посредством которых прокуроры проявляли свою процессуальную деятельность. Отсюда некоторая двойственность стряпческой должности, не уничтожившая, впрочем, ее однородности с прокурорской. Заменяя прокуроров в случае надобности, действуя их именем и всегда под их руководством, стряпчие были в то же время их специально судебными помощниками и удерживали за собою как бы монополию ведения судебных дел, порученных прокурорской защите. Такие дела были уголовные и гражданские и распределялись между стряпчим казенным и стряпчим уголовных дел. Должность обоих есть «общественная» (ст. 131); первый преимущественно «истец по казенным делам и по делам, нарушающим общий порядок или противным власти и присяжной должности», а второй преимущественно «истец по уголовным винам и преступлениям, нарушающим законы, всякий раз там, где истца нет, но доказательства имеет» (ст. 406 п. 3). Из этих, а также и из других, рассеянных по разным местам указаний закона следует заключить, что на обязанности прокурорского надзора в лице стряпчих лежало возбуждение и ведение исков: 1) о всех преступлениях по должности, 2) о делах, сопряженных с казенным интересом, 3) о безгласных уголовных делах и 4) о гражданских частных делах, нуждающихся в правительственной защите, как, напр., дела малолетних, не имеющих опекунов и другие подобные же. Стряпчие имеют право требовать сообщения им всех дел такого рода и выступать по ним истцами, «отнюдь не входя, однако, в дела между частными лицами», не подходящие ни под одну из перечисленных категорий (ст. 406 п. 4 и 5). Но, ставя стряпчих в положение истцов, законодатель старательно оберегает их от ненавистной участи фискалов и резко разграничивает их публичный иск от частного доноса. Если по уголовному делу, возбужденному стряпчим, последует оправдательный приговор суда, то стряпчий по требованию ответчика обязан предъявить ему «донос и доносителя», послуживших поводом к возбуждению дела, «дабы ясно и явно было, что стряпчий уголовных дел не есть поклепатель невинности» (ст. 406 п. 8, ст. 408 п. 7).

§ 43. Прокурорский надзор после «учреждения о губерниях». – Общая характеристика.

Дальнейшие законодательные распоряжения Екатерины II о прокурорском надзоре, изданные после «учреждения о губерниях», были направлены к тому, чтобы, подтверждая и разъясняя смысл его постановлений по этому предмету, укрепить за ними действительную практическую силу и поддержать губернскую прокуратуру на высоте, желательной для законодателя. Заботливость его об этом видна уже из того, что кроме докладов генерал-прокурора императрице, и с.-петербургский губернский прокурор также имел один раз в неделю личный всеподданнейший доклад [134]. Правильность применения нового «учреждения» была поручена особому наблюдению прокуроров и стряпчих под страхом «за молчание» о неисполнении или нарушении закона «неупустительного взыскания, яко с нерадящих о должности» [135]. Если где-либо окажется в губерниях по присутственным местам или на правительственной службе «упущение и расстройство», о которых прокурорские чины «не представят кому следует, тогда неминуемо подлежать будут и сами ответу и взысканию законному» [136]. Уже в самом конце царствования признается нужным подтвердить прокурорам и стряпчим их обязанности по надзору за скорым и законным производством дел: «о неупустительном наблюдении в местах, им вверенных, дабы правосудие всем и каждому раздавалось нелицеприятно, и чтобы всякого рода дела безотлагательное имели производство, сходственно с разумом законов и силою учреждений» [137]. Независимо от этих общих подтверждений последовал ряд разъяснений и по отдельным возникавшим в практике вопросам прокурорской службы. Так, постановлено, чтобы при всяком представлении сенату низшими присутственными местами о разъяснении какого-либо закона было принято во внимание, соблюдено ли требование «учреждения» о выслушании прокурорского заключения по поводу значения нового узаконения перед запискою его в книгу [138]; разъяснено, что суды не обязаны требовать заключений прокурорского надзора по таким прямо не подведомственным ему делам, в решении которых не встречается сомнений [139]; указано, что заключения эти обязательны лишь постольку, поскольку присутственные места находят их правильными и законными, «в противном же случае они свободны полагать решения свои на основании законов» [140].

Прокурором и стряпчим – разъяснил далее законодатель – должны быть открыты все реестры и дела присутственных мест, прокурорские же заключения должны быть тайною для тяжущихся; последними не может быть заявлено «подозрения» на прокурорских чинов, которые «никаких дел не судят» и потому не подлежат отводу, подобно судьям; прокуроры не должны присваивать себе не принадлежащей им власти, задерживать у себя журналы, подписывать их вместе с членами присутствия и вообще выходить из пределов своей наблюдательной должности; так как «губернский прокурор и стряпчий есть такое лицо, которое нигде не переменяет своего звания», прокурорам предписывается строго соблюдать последовательность в действиях, и вменяется «в беспорядок» перемена в мнении и заключении без достаточного к тому основания [141]. Разъяснено также – и в этом заключалось весьма существенное отличие нового от прежнего порядка – что несогласие прокурорского надзора с каким-либо постановлением присутственного места не останавливает исполнения опротестованного определения, так как это зависит только от генерал-губернатора, которому прокуроры и должны представлять в случаях необходимости о приостановке исполнения «неправильно учиненного решения». Разъяснения коснулись и ближайшего определения стряпческих обязанностей. Стряпчие освобождены от взноса апелляционных или «переносных» пошлин на том основании, что «должность стряпчего есть общественная»; признано неправильным допущение одною гражданскою палатою разделение этой должности «на двое», на блюстителя законов и казенного челобитчика, с уравнением в этом последнем качестве во всех процессуальных правах с частным просителем; разъяснено, что стряпчий, никогда не переставая быть блюстителем законов, имеет право присутствовать при допросах свидетелей о всех вообще «инквизициях» по казенному делу, которое он ведет в качестве истца. На стряпчих возложено ходатайство по делам удельным, банковых установлений и по делам лиц, ищущих свободы из крепостного состояния [142]. Все это есть логическое развитие взгляда на прокурорский надзор как на проводника целей и видов правительства, которое поручает ему всякое дело, принимаемое им под свою защиту.

Законодательство не могло оставить без внимания и вопрос об отношениях местной прокуратуры к местной административной власти. В эту область, всегда щекотливую и сложную, «учреждением о губерниях» были внесены такие обоюдоострые черты, которые, развиваясь в направлении только слегка намеченном, не замедлили пойти гораздо дальше намерений законодателя, так что практику нового закона скоро понадобилось сдерживать и вводить в границы. Допущенное законом участие в надзоре губернской администрации и упомянутая уже некоторая от нее зависимость его органов обнаруживали наклонность перейти в поглощение администрацией учрежденного и за ней самой контроля. Пришлось разъяснять, что губернское правление не может назначать губернского стряпчего своим секретарем, а губернатор – возлагать на стряпчего свое письмоводство; что назначение одного из стряпчих для временного исправления должности прокурора зависит от этого последнего, а не от губернского правления; что прокурор может беспрепятственно брать к себе все дела для рассмотрения; что при губернском правлении губернскому прокурору и его стряпчим должна быть отведена для занятий особая камера, имеющая значение присутственного места; что и в губернском правлении, и в палатах, состоящих под надзором губернского прокурора ему должно быть предоставлено постоянное место, стул в присутствии.

Очевидно, губернское начальство вовсе не было расположено смотреть на прокурора как на самостоятельного должностного органа и, напротив, всячески старалось выказать и закрепить его зависимость от административной власти. Стремление к этому грозило подорвать всякий авторитет прокурорского надзора, и сенат в одном подобном случае в 1783 г. был вынужден «отписать указом, что поступок губернатора в рассуждении губернского прокурора», которому не было дано места в общем собрании палат и наместнического правления, – «весьма противен не токмо благопристойности, но даже и закону» [143].

Но сенатские разъяснения не могли принести существенной помощи делу, которое в себе самом носило задатки слабости и формализма. Если правила об устройстве и деятельности екатерининской прокуратуры представляли уже большой прогресс сравнительно с предшествовавшим временем в смысле стройности и последовательности, то практическая постановка института заключала в себе серьезные препятствия к успешному выполнению той трудной деятельности, которой ждал от него законодатель. Глубоко задуманный в теории, он был заранее обессилен в практике. При палатах и судах прокурорский надзор еще удержал свой прежний характер тождества с коллегиями, а, следовательно, необходимость жить одною с ними жизнью. Выше их, первенствуя над ними своею руководящей властью, стояла вновь организованная губернская администрация, а при ней и высший в губернии прокурорский надзор. Его охранительные и наблюдательные полномочия были лишь отголоском, повторением общего надзора, присвоенного наместнику или генерал- губернатору и наместническому или губернскому правлению. В атрибутах предоставленной им власти, между прочим, находились в сущности те же элементы, из которых слагалась и прокурорская задача, с тою, впрочем, разницею, что у губернского начальства они были шире, а по действию своему – живее и сильнее, чем у губернской прокуратуры. Первая из обязанностей Государева наместника по «учреждению о губерниях» есть «строгое и точное взыскание со всех подчиненных ему мест и людей о исполнении законов и определенного их звания должностей» (ст. 81), а также «споспешествование в исполнении законов» (ст. 83). Он «не судья, но оберегатель Императорского Величества изданного узаконения, ходатай за пользу общую и государеву, заступник утесненных и побудитель безгласных дел» (ст. 82). Согласно такому назначению, он «имеет пресекать всякого рода злоупотребления» (ст. 84), «долженствует вступаться за всякого, кого по делам волочат, и принуждать судебные места решить такое-то дело» (ст. 85), а если последует несправедливое судебное решение, то «может оставить (остановить) исполнение и доносит сенату, а о времени не терпящих делах – и Императорскому Величеству» (ст. 86); это «наипаче касается до дел уголовных, в присуждении к отнятию у кого жизни или «чести». (ib.). Точно также и наместническое или губернское правление сверх обнародования законов и непосредственного управления по ним губернией (ст. 95) еще «бдение свое прилежно простирает, дабы законы были везде исполняемы», а «все непорядки законам противные заблаговременно прекращает» (ст. 96).

Нельзя не видеть, что это тот же надзор за исполнением законов, то же охранение их, которое было возложено и на прокуратуру. Но этот надзор высшей местной власти не исчерпывается, как прокурорский, системою заключений и протестов, а производится посредством деятельного участия во всех отраслях администрации путем направления всех ее функций, руководства всеми ее органами. При неясности различия между обоими надзорами и неопределенной, полузависимой роли прокурорского, естественный исход такого совместного существования двух деятелей, действующих в одной и той же сфере и в одном же направлении, был неизбежен. Тот из них, кто был сильнее, поставлен выгоднее и выше, должен был парализовать значение другого, низвести его деятельность до соблюдения преимущественно формальной стороны. Так и случилось: охранительно-административная власть наместника и губернатора с губернским правлением обезличила охранительно-судебную деятельность прокуроров, лишенных к тому же прежнего близкого единения с могучею силою центрального надзора. За ними осталось наблюдение над исполнением буквы закона, формальное участие, правда, в каждом шаге администрации, но участие чисто внешнее, связанное тесными рамками отдельных случаев и подавленное огромным разнообразием предметов.

Участь прокурорского надзора екатерининской эпохи в действительной жизни далеко не соответствовала положению, отведенному для него в законе. Здесь о его задачах было собрано много высоких общих определений, приведен ряд красноречивых рассуждений теоретического свойства, начертана целая его программа в нравственно-юридическом духе того времени. В действительности же прокурорам, этим представителям «ока государева», и стряпчим, их советникам и помощникам, предстояло одно из двух: или безусловно подчиниться местному административному начальству, и из власти, имеющей и за ним контроль, превратиться в его чиновников, или же вступить с ним в неровную борьбу. Первому воспрепятствовала все-таки, хотя и в обессиленном виде, сохранившаяся принадлежность их к особому ведомству надзора с генерал-прокурором на его вершине, второго не допустили ни точный разум новых губернских учреждений, ни созданное ими местное всесильное главенство распорядительной власти высшей губернской администрации. Ограниченный и ослабевший, но не уничтоженный, прокурорский надзор был вынужден избрать среднюю дорогу приспособления к сложившейся вокруг него обстановке. Он сохранил идею закономерного надзора и специального преследования беззакония, но свел ее практическое осуществление к просмотру журналов присутственных мест и заявлению на них протестов в случаях формального нарушения закона.

II. Прокурорский надзор после Екатерины II

и до издания Свода Законов

§ 44. Прокурорский надзор при императоре Павле.

В царствование императора Павла должность генерал-прокурора сохранила ту общегосударственную, министерскую форму, которую она приняла при Екатерине II. Четыре сменившиеся в короткое время генерал-прокурора по своему положению и обязанностям были довереннейшими лицами государя по всем вообще отраслям управления и пользовались исключительным значением, в котором деятельность местного прокурорского надзора играла лишь весьма второстепенную роль [144].

По назначении в 1796 г. генерал-прокурором кн. Куракина, с освобождением его от управления государственным казначейством, ему было поручено заведовать тайною экспедицией (политических розыскных дел) и правительственною законодательною «комиссией о сочинении проекта нового Уложения» [145]. В 1797 состоялся указ, возлагающий на генерал-прокурора и обер-прокуроров обязанности, направленные к устранению «проволочки», происходящей в делопроизводстве петербургского общего собрания сената при разногласии сенаторов. В случае такого «разомнения» обер-прокурор давал сенаторам согласительное предложение; если оно не имело успеха, то дело решалось по большинству голосов. Если же с этим решением не соглашался генерал-прокурор, усматривая в нем «недовольное соображение с законами» или сомневаясь «в сношении оных с существом дела», или же, наконец, замечая «не довольное предохранение казенного интереса», то он доносил Государю и дело восходило на Высочайшее рассмотрение и разрешение [146].

В местном прокурорском надзоре было произведено существенное сокращение личного состава, определенного «учреждением о губерниях». С закрытием в 1796 верхних земских судов и верхних расправ, а в 1800 г. – и губернских магистратов, упразднились состоявшие при них прокурорские чины и, таким образом, в местных установлениях изгладились последние следы петровской «коллежской» прокуратуры. Осталась лишь прокуратура губернская, не связанная непосредственно с судебными местами. Впрочем, и в ее среде произошло умаление: в период времени с 1797 по 1799 г. были уничтожены губернские стряпчие, но когда и почему это совершилось, в точности неизвестно, так как указа об этом в Полном Собрании Законов не находится, и об упомянутой отмене можно заключить лишь из последующих указов 1801 и 1815 г. [147] Следует думать, что и в этой мере, как и в других ей подобных сказалось критическое, неодобрительное отношение нового царствования ко многим преобразованиям предшествовавшего и стремление возвратиться к внешнему виду и названиям первоначальных учреждений Петра Великого. Между прочим, сделана была интересная попытка восстановить систему фискальского надзора. 25 января 1799 г. при генерал-прокуроре Беклешове последовал указ об учреждении в пяти западных губерниях (Подольской, Волынской, Минской, Литовской и Киевской) сверх установленных штатов (и следовательно, сверх не отмененных уездных стряпчих) фискалов 7 класса с жалованием по 500 рублей в год, «для вящего успеха в движении гражданских дел» [148]. По общему определению указа, должность восстановленных фискалов заключалась в «наблюдении, дабы никому и нигде в присутственных местах проволочки не было». С этою целью «обязаны они 2 раза в год, не назначая времени, лично обозревать губернию и не только входить в существо и течение дел, в судах производящихся, но и разведывать о всяком злоупотреблении власти и безгласном притеснении обывателям, и как скоро то или другое откроют, доносить немедленно губернатору и генерал-прокурору». Опыт восстановить фискалов, вероятно, вызванный особым запущением дел в пограничных губерниях, на первых же порах оказался неудачным, что было приписано законодателем не органическим свойствам института, а отсутствию у него «точной инструкции», в которой были бы «изложены точные границы и прямой предмет звания и должности их». В конце того же 1799 г. был Высочайше утвержден доклад Беклешова, содержавший в себе ближайшее определение должности фискалов, которых правительство называло своим «орудием для обнаружения злоупотреблений безгласных и скрытых» [149].

Во вступлении к этому докладу генерал-прокурор признает, что новые фискалы не оправдали возлагавшихся на них надежд: «они делают из себя инстанцию и чин начальственный, т.е. принимают жалобы, требуют объяснения и вместо того чтобы самым делом наблюдать и смотреть за злоупотреблением и притеснением и об оном доносить, входят в переписки излишние и заводят у себя, так сказать, канцелярии; то берут неправильную поверхность над самими правительствами, то делаются стряпчими частных людей, вступаясь несоответственным законному порядку образом даже в тяжбы частные с заступлением одного противу другого и чрез то вмешиваясь с правом публичным в дела приватные». В этой характеристике выражается понимание публичного начала института надзора, и главнейшие его недостатки указываются в бюрократическом формализме, с одной стороны, и в присвоении себе не подлежащей власти – с другой. Законодатель полагал избегнуть этих недостатков следующей организацией фискальской должности. Фискалы состоят, подобно прежним стряпчим, при губернском прокуроре, должность которого они исправляют в случае его отсутствия. Но, имея «камеру и письменные дела общие с прокурорами», они прямо не подчинены им, а «должно им быть в сношении и взаимно поступать, как и в оных прокуроров должность фискальские дела входят». Фискалам выдается ⅓ часть штрафных денег, взысканных по их доносам, и из того же источника им выдаются прогоны для разъездов по губернии. Они обязаны заниматься «самою деятельностью, а не письменным производством», и должны действовать, «узнавать и доходить самолично». Им запрещается под страхом строгой ответственности вмешиваться в частные тяжбы и вчинять «пустые, а паче затейные и поклепные доносы». Равным образом им строго запрещается выходить из очерченного круга ведомства, присваивать себе не принадлежащую власть или «оказывать какой-либо поверхности над другими властями». Они не имеют права принимать на свое имя никаких просьб или жалоб, а узнав от объявителя сущность дела, должны проверить эти сведения и затем донести, куда следует; независимо от этого они должны и самого жалобщика направить или представить к губернатору или в другое надлежащее установление. Все присутственные места по «приличному» требованию фискалов, беспрепятственно показывают им «что нужно» и допускают «до узнания следующего к их сведению». Предмет деятельности фискалов – наблюдение, «дабы беспорядков, упущения, вреда, изнурения подсудимым, а безгласным людям проволочки и притеснения не происходило». В справедливости всего узнанного фискалы должны сначала удостовериться личным дознанием и уже затем доносят губернатору; в случае же «невнимания» его или о более важном казусе они доносят и генерал-прокурору. В таком порядке ведению фискалов подлежали: дела «криминальные и колодничьи», т.е. уголовные и арестантские, дела казенные, по искам, взысканиям и по всякой принадлежности казны, дела обществ и их имущества, малолетних сирот и проч., вообще «всякие безгласные дела, относящиеся к исполнению законов и казенный интерес заключающие». Приведенные постановления поражают своею сбивчивостью, неопределенностью и туманностью, особенно если их сравнить с екатерининскими учреждениями. Тип петровского фискалата далеко не выдержан или, вернее, расширен присоединением к надзору, который осуществляется проведыванием, дознанием и доносом, еще настоящей ревизии в ее почти современном смысле. Тем не менее, и в этом видимо поспешном агломерате отрывочных требований и правил о надзоре, приходящем извне поднадзорной сферы, нельзя не отметить, что законодатель с особенной заботливостью, как бы отвечая на потребности современной практики, вверяет своим фискалам интересы подсудимых и вообще безгласных людей против проволочек и притеснений; здесь снова с силой выступает принцип правительственной защиты не только закона и собственных интересов, но и всех беспомощных. Как и следовало ожидать, опыт искусственно воскресить отживший институт, к тому же вовсе не согласованный со всеми другими уже совершившимися преобразованиями, оказался безуспешным и не был даже распространен на центральную часть империи. Фискалы опять исчезли, без специального о том указа, с восстановлением при воцарении Императора Александа I екатерининских местных учреждений и их основных штатов.

§ 45. Прокурорский надзор при Императоре Александре I. – Учреждение Министерства Юстиции.

Не далее как во второй год царствования Александра I, 8 сентября 1802 г., последовало учреждение министерств, причем произошло, наконец, давно уже намечавшееся превращение должности генерал-прокурора в начальника одного из них – министра юстиции. [150] «Мы заблагорассудили, – сказано было в манифесте об этом законодательном акте, – разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою, и для благоуспешнейшего стечения поручить оные ведению избранных нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность, и чего Мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия к благу общему». В ведение министра юстиции поступили одно из «отделений управления государственных дел, отделение юстиции», т.е. управление судебною частью и обязанности генерал-прокурора при сенате.

В противоположность другим министерствам манифест 8 сентября 1802 г. не определил должности министра юстиции; ей повелено «впредь до особенного ее определения» при издании сочиняемого уложения законов «оставаться на основании инструкции генерал-прокурора» (ст. III), т.е. всех прежних узаконений об этой должности. С первого взгляда в такой постановке должности министра юстиции можно видеть как бы внутреннее противоречие. С одной стороны, как генерал-прокурор, действующий на основании всех прежних инструкций этому сановнику, он поставлен совершенно независимо от сената с правом широкого надзора за собственной его деятельностью; с другой, как министр, он по силе учреждения министерств сам состоит под контролем сената, который уполномочен «рассматривать деяния министров по всем частям, их управлению вверенным, и по соображении оных с государственными постановлениями и с донесениями, прямо от мест до сената дошедшими, делать свои заключения», проверять отчеты министров, требовать от них объяснения и свои доклады об этих предметах представлять на Высочайше воззрение. Эта двойственность находит себе, по-видимому, объяснение в том, что ближайшее определение должности министра юстиции на основании всех действующих узаконений предстояло при общей кодификации, а кроме того – и что всего важнее – генерал-прокурор, звание которого перешло к министру юстиции, уже вовсе не был генерал-прокурором времен Петра Великого и Екатерины II. Вместе с кругом деятельности сократилось и все значение этого звания: у генерал-прокурора как такового осталось только исполнение главных прокурорских обязанностей при сенате, да начальствование над местной прокуратурой, но никакого помимо ее деятельности общего и высшего надзора за управлением и прямого, властного в нем участия не сохранилось. Перемена была до того ощутительна, что с ней не мог помириться последний генерал-прокурор старого порядка А.А.Беклешов [151]; проникнутый его прежними традициями, он не пожелал сделаться министром юстиции, считая это понижением. Указом того же 8 сентября 1802 г. [152] в числе других министров первым министром юстиции «или генерал-прокурором» был назначен действительный тайный советник Гавриил Романович Державин, знаменитый поэт екатерининского века, занимавший этот пост не более года. [153] В это короткое время, однако же, были изданы или подготовлены существенные узаконения о порядке действий прокурорского надзора.

Прежде всего были выработаны в подробности права и обязанности сенатской прокуратуры; ряд указов и повелений [154] дал окончательное развитие ее ранее сложившимся началам. Все действия генерал- и обер-прокуроров клонились к тому, чтобы достигнуть в сенате при решении дел единогласия или, по крайней мере, законного большинства двух третей голосов, а если его составиться не может, или сенат решительно расходится с мнением прокурорского надзора, то чтобы представить дело на Высочайшее разрешение в возможно полном и разностороннем виде. Разногласие сенаторов или несогласие их с прокуратурой в департаменте переносило дело в общее собрание департаментов сената. Здесь генерал-прокурор, лично или через обер-прокурора, принимал все меры к соглашению сенаторов и к принятию ими того решения, которое он считал правильным. С этою целью, при выяснившемся уже разногласии в общем собрании, генерал-прокурор, руководствуясь совещательным принципом прокурорского устройства и правилом о его единстве (инструкция генерал-прокурору 22–27 апреля 1722 г. и ст. 405 учрежд. о губерн. 1775 г.), предварительно передавал дела на совет или «консультацию» всех обер-прокуроров, «дабы они, обсудив дело, по прямому существу его и по точному смыслу приличных законов сделали общее заключение». На основании этого последнего, «извлекши таким «образом точнейшее и ближайшее понятие о существе дела» [155], генерал-прокурор соглашал в общем собрании разные мнения. При неуспехе соглашения, «дело возносится к Императорскому Величеству; и тогда да предстанут пред лице Его один или двое из сенаторов противного мнения с генерал-прокурором, избранные им к объяснению всех причин, которые заставляют их оставаться при своем мнении». [156] Генерал-прокурор, по-прежнему имевший в своем управлении все сенатское делопроизводство и канцелярию, сохранил и в качестве министра юстиции то преобладающее влияние на ход и разрешение дел в сенате, которое было присвоено его должности с самого учреждения ее при Петре Великом.

Получив в свое заведывание более ограниченный круг дел, в который если и входили предметы управления, то исключительно судебного, если и был включен надзор, то исключительно ближайший, местный, министр юстиции должен был сосредоточить все свое внимание на органах суда и местного, т.е. губернского и уездного прокурорского надзора. Результатом этого явилось большее сближение между генерал-прокурором и подчиненной ему прокуратурой, выразившееся в мероприятиях к поднятию ее значения и упорядочения ее деятельности. Со всеми своими рапортами и доношениями, во всех сомнениях и затруднениях и вообще по всем делам и поводам, «заслуживающим уважения» или подлежащим ведению сената, прокуроры были обязаны относиться к министру юстиции, [157] который стал в положение их прямого и притом единственного иерархического начальника. А так как по указанному уже выше направлению практики, основанной на некоторых постановлениях «учреждения о губерниях», высшая губернская административная власть имела возможность предъявлять притязания на подчиненность ей или, по крайней мере, зависимость от нее чинов прокурорского надзора, то и явилась надобность оградить их от того, что в этих притязаниях было ненормального и несогласного с самостоятельностью и значением прокурорской функции. В 1805 г. сенат, по предложению министра юстиции кн. Лопухина, разъяснил, что губернаторы не имеют права давать ордера или предписания прокурорам как непосредственно подчиненным только министру [158]. В мотивах этого предложения, принятых сенатом, ясно выражается вышеприведенный взгляд на необходимость обеспечить прокурорскому надзору деловую независимость от администрации: признается нужным, чтобы «чиновник, непосредственно имеющий обязанность оберегать в губернии, дабы никто не присвоил власти себе не принадлежащей, и никакое место не выходило бы из границ постановленных Высочайшим для управления губерний учреждением, мог свободно употреблять настояния свои и делать представления свои, куда следует по службе, не отвлекаясь несовместным исполнением предписаний посторонних начальств».

Нельзя в заключение не остановиться с некоторою подробностью на важнейшем и интереснейшем законодательном источнике для прокурорского надзора в рассмотренном периоде – на Высочайше апробованной [159] инструкции или циркулярном ордере, с которым первый министр юстиции Г.Р.Державин 22 сентября 1802 обратился ко всем губернским прокурорам империи [160]. В этом сжатом, но прекрасно изложенном документе равно замечательны и логическая ясность основной мысли, и точность ее выражения, и практичная правильность требований. Новое положение генерал-прокурора вызывает с его стороны и новые указания его местным органам, имеющие служить, на основании итогов прошлого, исходной точкой и фундаментом будущей прокурорской деятельности.

Прокурорскому надзору в его тогдашнем смысле указывается подобающее ему место среди других властей, и деятельность его обрисовывается в кратких, но вместе живых и крупных очертаниях. Напомнив постановления о прокурорском надзоре «учреждения о губерниях» (ст. 404 и 405) и законов 8 сентября 1802 «о должностях и преимуществах сената» и «об учреждении министерств», министр юстиции в 7 главных пунктах формулирует свои предписания: 1) о всяком определении или «положении» присутственного места, несогласном с законами, или относящемся «ко вреду службы, а паче к ущербу интереса Императорского Величества или к отягощению народному», губернский прокурор обязан, не останавливая исполнения, «с приличностью» сообщить губернскому правлению и одновременно донести своему министру. 2) Если прокурор встретит сомнение в законности определения или распоряжения присутственного места, которое последует по предписанию какого-либо другого министра, то, как в сем случае «никакое напоминание или представление присутственному месту не будет уже прилично», то прокурор доводит об этом до сведения министра юстиции немедленно, с первою почтой, особенно если дело требует немедленного исправления. 3) О случаях, в которых за состоявшимся исполнением, уже невозможно отвратить беспорядок, вред или убыток для пресечения или недопущения таковых впредь, прокурор представляет министру юстиции по третям года, «с потребным объяснением всех обстоятельств и средств к пользе службы, интересов Императорского Величества и облегчению народа», так, чтобы генерал-прокурор мог представить обо всем этом «на уважение правительствующего сената», в своем отчете. 4) Сверх ведомостей, представляемых прокурорами генерал-прокурору (о делах и перечневую [161] о колодниках), они должны ежемесячно представлять ему же, но уже как министру юстиции, еще подробные ведомости по делам следственным (т.е. о преступлениях должности) и уголовным. В отношении арестантов к этим ведомостям прилагаются сведения о том, «доставляется ли им пристойное пропитание, разведены ли они сообразно важности каждого преступления и отделяются ли присужденные уже к наказанию от обвиняемых, имеют ли тюрьмы необходимые к человеческой жизни выгоды, как то – теплоту, сухость и свежий воздух, не изнуряются ли какими тяжкими сверх мер работами и проч. 5) По производству уголовных дел прокуроры наблюдают, с одной стороны, не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода на обвинение невинности, а с другой – упущения и послабления преступлениям, а наипаче сокрытия нестерпимых (т.е. тяжких и опасных) злодеяний»; они должны ходатайствовать и настаивать в губернском правлении, «чтобы следствие приведено было в надлежащую ясность, точность и окончено с совершенным беспристрастием» так, чтобы высшей инстанции не было ни сомнений, ни надобности требовать доследования; когда следствие окончено, и преступление открыто, «предлежит [162] тщательному бдению прокурора смотреть за правосудием». Во всех этих случаях прокуроры при всяком отступлении от закона или пользы службы доносят министру, которому представляют и краткие уведомления о ходе и положении всех вышеупомянутых дел. 6) По делам гражданским прокуроры должны смотреть бдительно за сохранением формы или порядка судопроизводства, и в особенности за соблюдением подсудности и пределов власти, нарушением которых «обыкновенно дела запутываются и продолжаются». Они доносят о подобных случаях министру для «отвращения замешательств и вообще для пресечения всякого рода притеснений и волокит». 7) Прокурорам рекомендуется заниматься «исполнением к существенной должности относящегося, и как в донесениях министру, так и в сношениях с присутственными местами всю не столь нужную переписку оставить» и от излишней «елико возможно» уклоняться ввиду того, что таковая переписка «более служит к наполнению ненужными бумагами архива, нежели к споспешествованию в течении дел». Свою инструкцию первый министр юстиции заканчивает обещанием «свидетельствовать, где подлежит, о похвальном служении» всякого прокурора, «который рачением, благоразумием и деятельностью» оправдает доверие, возложенное на него законом, но вместе с тем предупреждает, что в противном случае за всякий беспорядок, злоупотребление или упущение «каждый из прокуроров даст ответ без малейшего со стороны министра послабления». Эта инструкция Г.Р.Державина в значительной части своей вошла в свод законов, и предписания ее поэтому доныне не потеряли силы для прокурорского надзора тех местностей России, на которые еще не распространилась судебная реформа.

§ 46. Общая организация и состав. – Высший надзор. – § 47. Местный прокурорский надзор и его устройство. – § 48. Предметы и формы местной прокурорской деятельности вообще и по надзору в частности. – § 49. Судебно-исковая деятельность прокурорского надзора по уголовным и гражданским делам. – § 50. Ответственность прокурорского надзора. – Характеристика его по Своду Законов вообще. – § 51. Общий взгляд на дореформенной прокурорский надзор.

§ 46. Общая организация и состав. – Высший надзор.

Постановления о прокурорском надзоре, рассеянные по разным томам Свода Законов изд. 1857 г., сосредоточиваются главным образом в ч.2-й т. I («Учреждения Государственные»), в ч.1-й т. II («Общие Губернские Учреждения»), в ч. 2-й т. X («Законы о судопроизводстве и взысканиях гражданских») и в ч. 2-й т. XV («Законы о судопроизводстве по делам о преступлениях и проступках»). Соответствуя механической системе Свода, постановления эти не представляют цельного законодательства, стройно развивающегося из общих и основных начал. Это правила различного характера и целей, лишенные внутренней органической связи между собою, изобилующие повторениями и смешением предметов. «Разбирая ныне действующие законы, определяющие существо власти и пределы ведомства прокурорского надзора, – писал в 1864 году И.А.Марков, – мы невольно останавливаемся на них, пораженные их неполнотою, неточностью и неудобством. Основные постановления о прокурорском надзоре носят явный отпечаток старины и удивляют странностью своего содержания; другие, принадлежа к произведениям законодательства новейшего времени, не вяжутся с первыми, а иногда и противоречат им; в результате же обнаруживается полное смешение понятий о значении учреждения прокуроров» [163]. Для того чтобы ориентироваться среди этой пестроты и сбивчивости, обозрение старого прокурорского надзора удобнее всего расположить по известным методологическим признакам, которыми могут послужить: во-первых, группировка органов надзора по степеням его; во-вторых, отделение правил организационных от процессуальных, и в-третьих, различие в значении и деятельности прокуратуры, смотря по тому, является ли она блюстителем законов в порядке административном и судебном, или же истцом казенного (фискального) и общественного иска в порядке уголовном или гражданском.

Учреждение прокурорского надзора в его построении по Своду Законов разделяется на три главных степени или ранга: 1) генерал-прокурорский надзор в лице министра юстиции, со званием которого соединяется и звание генерал-прокурора, и при нем товарища министра, со вспомогательными обязанностями по обоим званиям; 2) обер-прокурорский надзор, отправляемый обер-прокурорами при общих собраниях и департаментах сената, и 3) местный надзор губернского прокурора в каждой губернии и при нем двух губернских стряпчих и уездного стряпчего в каждом уезде. Всякая из этих степеней существует и действует отдельно; помимо общего подчинения прокурорских чинов генерал-прокурору, ни в постановке их должностей, ни в предметах и формах деятельности нет никакого единства и единообразия. Обер-прокурорский надзор, заключенный в пределы сенатской коллегии, носит характер преимущественно судебный; напротив того, губернский и уездный надзор имеет местное, провинциальное значение и содержит в себе много чисто административных элементов. По замечанию г. Маркова, «между порядком надзора в сенате и порядком надзора в низших инстанциях даже до того мало связи, что многим и в голову не приходит, что как обер-прокуроры, так и губернские прокуроры и уездные стряпчие составляют в сущности одно учреждение» [164]. Действительно, если смотреть со стороны, первые – высокопоставленные должностные лица, заведующие сенатским делопроизводством, а вторые – местные чиновники министерства юстиции по надзору за присутственными местами. Под действием Свода не был достаточно ясен законный тип прокурора как правительственного деятеля в общественной сфере; почти не употреблялся еще и самый термин «прокурорский надзор» для технического обозначения особого, тесно сплоченного института с резко очерченными правами и обязанностями.

Генерал-прокурорские обязанности министра юстиции при сенате по судебному надзору и по главенству над прокуратурой составляют одну из функций его государственной должности, в которую входит все управление судебною частью в Империи. Сохраняя издавна не практиковавшееся право лично присутствовать в сенате, генерал-прокурор исполняет эти обязанности через товарища министра и обер-прокуроров при помощи консультации этих последних, а также департамента и канцелярии министерства юстиции. Названные учреждения стоят посредствующей инстанцией между высшим министерским надзором и его объектами и низшими органами. Товарищ министра ведает специально некоторые дела по сенатскому надзору, распоряжения, вытекающие из произведенных ревизий судебных мест, высшее наблюдение за движением арестантских дел и проч. (ст. 1905–1907 2 ч. I т.). Действуя в сенате или непосредственно, или через обер-прокуроров, министерство юстиции сносится по предметам местного надзора не только через губернских прокуроров, но и прямо с губернским начальством, которому в этой области принадлежат обширные права (ст.244–250 2 ч. I т.). Генерал-прокурор участвует и в надзоре административном, но лишь постольку, поскольку последний входит в круг ведомства 1-го департамента сената (ст. 25–33 учрежд. прав. сената 2 ч. I т.).

Указанные ниже особенности обеих подчиненных степеней надзора должны были отразиться и в центре их – в министерстве юстиции. Разнообразие предметов и форм надзора обусловливало множество разнохарактерных дел и крайнюю сложность производства и сношений по ним. С течением времени осуществление генерал-прокурорского надзора формальным, письменным путем вызвало то обилие канцелярской переписки, которого так страшился первый министр юстиции в своей инструкции прокурорским чинам. [165]

В общем этот высший прокурорский надзор министра довольно далеко отошел от петровского идеала «стряпчего о делах государственных». Дробясь в массе и крупных вопросов, и мелких дел, он как бы расплывался в недостаточно определенных очертаниях бюрократической практики и уже не имел в смысле реальной силы своего воздействия того значения, которое давала ему историческая, но уже обветшалая доктрина его когда-то широкой и могучей власти. С представлением о министерстве юстиции до преобразования судебной части соединена память о последнем дореформенном генерал-прокуроре – графе В.Н.Панине, занимавшем эту должность непрерывно в течение 22-х лет (1839–1862). Здесь не у места оценка этого государственного деятеля эпохи, предшествовавшей великим реформам Императора Александра II. Но в летописях русского прокурорского надзора не может остаться незамеченным имя твердого и строгого до жесткости генерал-прокурора такого времени, когда борьба законного контроля с беззакониями была погружена в формализм и канцелярскую рутину и обставлена со всех сторон неблагоприятными условиями тогдашней правительственной и судебной деятельности. Не склонный изменять эти условия, точный исполнитель формального долга службы и ревностный блюститель буквы закона, граф Панин был весьма требователен к чинам надзора, которым он сам подавал пример честности и усердия. В его тяжелой школе получили первые суровые уроки служебной практики и дисциплины будущие юристы, из которых многие сделались впоследствии украшением новой магистратуры.

Генерал-прокурор, не будучи в состоянии лично или даже через своего товарища исполнять все прокурорские обязанности при сенате, для этой цели выделяет, так сказать, из своей функции по надзору обер-прокурорский надзор при всех 12 департаментах сената и трех общих его собраниях [166].

По учреждению сената обер-прокуроры назначаются по представлениям министра юстиции именными Высочайшими указами и состоят в 4-м классе. При них находятся в качестве их помощников чиновники за обер-прокурорским столом, назначаемые также Высочайшею властью (ст. 270, 266, 356 учрежд. сен.). Обер-прокуроры со всеми подведомственными им должностными лицами состоят под прямым начальством министра юстиции и получают от него предписания или ордера (ст. 21 и друг.). Но они «ничьему суду не подлежат, кроме Императорского Величества или того места, которое Высочайшею властью к сему назначено будет» (ст. 352). Они не могут быть отводимы от исполнения своих обязанностей, но в случае родства или дружбы с участвующими в деле лицами сами должны представить о том министру и ожидать его предписания (ст. 353). Обер-прокуроры управляют канцелярией сената, чины которой с обер-секретарями во главе безусловно подчинены им. О неправильных действиях чиновников за обер-прокурорским столом и обер-секретарей, заведующих каждый особой «экпедицией», обер-прокуроры доносят министру, а остальных чинов за упущения по службе подвергают взысканию собственною властью. Сенаторы, не исключая и первоприсутствующих, не вступаются в делопроизводство канцелярии, но, заметив в нем беспорядки, могут предложить о них на рассмотрение сената, «дабы обратить на виновного силу и действие закона», а первоприсутствующий может, кроме того, просить содействия министра к прекращению усмотренных упущений. Министр юстиции и его товарищ заседают только в общих собраниях, имея в них свое особое место; обер-прокуроры, заседая во всех присутствиях сената, имеют в них особые столы. Сенат сносится с высшими или неподведомственными ему государственными установлениями через министра юстиции, с последним или прямо через департамент и канцелярию, или через обер-прокуроров, со всеми же другими местами и лицами – непосредственно, посылкою указов (ст. 21, 216, 218, 255, 354–358). В прямых сношениях с чинами губернского надзора обер-прокуроры не состояли.

Сущность и порядок исполнения генерал- и обер-прокурорской обязанности по сенату одинакова во всех делах, частных и казенных, административных и судебных, уголовных и гражданских. Она заключается в двояком надзоре: 1) за правильностью решений и 2) за порядком производства дел, куда относится и руководство канцеляриею сената (ст. 21 и 346). Надзор имеет в виду охранить: по первому предмету – правильность решения со стороны как формы, так и существа, а по второму – соблюдение законного порядка при обсуждении и разрешении дел (ст. 347 и 354). Для достижения той и другой задачи обер-прокуроры, сверх заведывания делопроизводством и доношений в разных случаях министру, наблюдают за приготовлением в канцелярии дел к докладу, принимают меры к тому, чтобы доклад мог состояться в присутствии законного числа сенаторов (и в случае его недостаточности приглашают сенаторов из других департаментов), присутствуют при самом докладе, представляя в случае надобности словесные объяснения; находятся при обсуждении и постановлении решений и, наконец, надписью «читал» пропускают изготовленные определения к подписи сенаторов, а уже подписанные словом «исполнить», – к окончательному исполнению. Высшее наблюдение за успешным и скорым течением дел в сенате принадлежит министру юстиции, а отчасти и его товарищу (ст. 138, 307, 308); непосредственный же надзор за этим лежит на обер-прокурорах, которые представляют министру многочисленные срочные ведомости, отчеты и донесения о ходе сенатского делопроизводства (ст. 318–329).

Главным моментом надзора за правильностью решения является пропуск генерал- или обер-прокурором сенатского определения. Пропуск выражает согласие прокурорского надзора; при несогласии же или протесте исполнение задерживается, и дело переносится из департамента в общее собрание, из общего собрания – в государственный совет и на Высочайшее усмотрение. «За пропуск всякого несообразного с законами приговора или определения следует личная ответственность обер-прокурора» (ст. 351). В известных случаях более важного или общего, регулятивного значения обер-прокурор предварительно испрашивал «на пропуск» разрешение или ордер министра. Никакое решение или определение сената не признавалось действительным и не могло войти в силу, если оно не совмещало в себе двух условий: а) единогласия сенаторов в департаментах и большинства ⅔ голосов в общем собрании, и б) согласия обер-прокурора в департаменте и министра юстиции в общем собрании. Для совмещения обоих этих условий, а с ними правильности и действительности решения служила целая система согласительных предложений генерал- и обер-прокурорского надзора и переноса дела из низшей в высшую инстанцию. Соглашение производилось посредством письменных предложений на почве юридической и фактической; соглашающий действовал, «склоняя к тому, поколику возможно, поставленными на вид при самом докладе дела законами, и изъясняя по долгу звания, присяги и чести все следующие к объяснению дела обстоятельства» (ст. 129, 130, 137). Когда в общем собрании возникала необходимость в соглашении, то ему предшествовало рассмотрение дела в консультации обер-прокуроров при министерстве юстиции, и самое соглашение выражалось в форме, принятой на консультации и одобренной министром (ст. 142–150). Обер-прокуроры, свободно заявляя свои мнения и силою их останавливая исполнение в департаментах, в дальнейшем движении дела и по рассмотрении его в консультации подчинялись окончательному мнению и предписанию министра; товарищ же его сохранял до конца по всем предметам сенатского надзора независимость своего мнения, которое прилагалось к делу и имелось в виду при его дальнейших переходах, обсуждении и разрешении.

Таким образом, в институте обер-прокуроров нашел себе применение только один из элементов прокуратуры – наблюдение за охранением закона, два же другие – защита казенных интересов и условное преследование безгласных дел – не имели в сенате особого представителя. Этот законоохранительный надзор в сенате и за сенатом, который сам имел власть «высшего надзора в порядке управления и исполнения» и ведал по судебным делам «верховную ревизию» (ст. 2 и 3), перед судебной реформой уже казался анахронизмом [167]. Но за долголетнее свое существование приблизительно в том же виде, в каком он был организован при Петре, он успел приспособиться к высшему в Империи присутственному месту, с которым был тесно связан. Обер-прокуроры вполне слились с сенатом, они как бы вошли в его состав и при заведывании его канцелярским делопроизводством своими согласительными предложениями и протестами содействовали правильному решению в нем дел [168]. Такое содействие было и фактически необходимо потому, что дореформенный сенат состоял по большей части из лиц, не сведующих в законах, военных и администраторов, для которых мнение обер-прокурора могло быть веским и полезным руководством. Дельный и опытный обер-прокурор имел в сенате большое, иногда решающее значение. При отсутствии же этих качеств он сам подпадал под влияние управляемой им канцелярии, занявшей в сенатском делопроизводстве первенствующее место, благодаря, с одной стороны, его технической сложности, а с другой – присутствию в канцелярии искусных дельцов старого закала. Нередко темная их репутация бросала тень и на обер-прокуратуру; в публике укоренилось мнение, что в сенате вся суть, весь узел движения и решения дел скрывается в обер-секретаре и что несмотря на законный надзор, в теории всевидящий и неподкупный, на практике в сенате многого можно добиться незаконными путями. Как бы то, однако же, ни было, и старые обер-прокуроры сослужили свою службу русской юриспруденции. Они много потрудились над разработкой его догмы и техники и дали из своей среды не одного почтенного юриста.

§ 47. Местный прокурорский надзор и его устройство.

Переходя затем к учреждению местной прокуратуры, нельзя не заметить, что с точки зрения современных институтов государственного строя, стремящихся к простоте и стройной цельности, обозрение старой прокуратуры в смысле соединения полноты с наглядностью представляет значительные трудности. Едва ли можно найти в Своде учреждение более сбивчивое и казуистически сложное и в то же время более неопределенное и бесформенное, невзирая на ту мелочную регламентацию, которою отмечены многочисленные и разбросанные постановления о местном прокурорском надзоре. Но отжившие его подробности и не имеют ныне ни интереса, ни значения; для получения общего о нем понятия достаточно изложить главнейшие и характеристические его черты.

Существенною частью системы местного управления по своду законов было совместное действие трех форм надзора за присутственными местами и их деятельностью. Это, во-первых, высший надзор сената, во-вторых, общий местный надзор губернского начальства и в-третьих, ближайший надзор прокуроров и стряпчих (ст. 2463 1 ч. II т.). Впрочем, функциею ближайшего надзора, о свойстве и значении которого будет сказано ниже, еще не исчерпывалось назначение прокурорских чинов; в определенных законом случаях они должны были вчинять и вести судебные иски по делам общественного или казенного интереса. Первая задача была главная, вторая – побочная, а прямой связи между обеими вовсе не было. Ту и другую местная прокуратура отправляла не при одном каком-либо установлении, а при всех общих присутственных местах губернии и уезда, т.е. не в пределах известной подсудности или административного ведения, а на целом территориальном пространстве. В этих двух признаках – исковой обязанности, сверх наблюдательной, и местном, взамен коллегиального, районе действия – и заключалось капитальное отличие губернской и уездной прокуратуры от обер-прокуратуры, которая, как уже было указано выше, ограничивалась надзором за соблюдением законов в области сенатского делопроизводства.

Органы ближайшего местного надзора состоят из губернского прокурора и при нем «для совета и помощи» двух губернских стряпчих, казенных и уголовных дел в губернии, и уездного стряпчего, или «уездного прокурора», в уезде [169]. Первые входят в число губернских властей, последний – в число властей уездных (ст. 21 и 22 общ. губ. учрежд.). В порядке назначения этих чинов произошло незадолго до судебной реформы весьма существенное двукратное изменение. По своду издания 1857 г., губернские прокуроры (6 класса) назначаются по представлению министра юстиции Высочайшими приказами, губернские (7 класса) и уездные (8 класса) стряпчие – министром юстиции, последние – из трех кандидатов, представленных губернским прокурором (ст. 2463–2465 и 4073 общ. губ. учр.). При последовавшем же в 1858 году новом общем распределении в порядке назначения чиновников, смотря по классам их должностей, назначение губернских прокуроров перешло непосредственно к министру юстиции, а губернских и уездных стряпчих – к губернскому начальству по соглашению с губернским прокурором. В 1864 году восстановлен прежний порядок назначения всех стряпчих министерством юстиции, в котором дело это лежало на обязанности товарища министра.

При губернском и уездном надзоре состоят должностные письмоводители и канцелярии, на содержание которых отделяются деньги из канцелярских сумм всех подведомственных надзору учреждений (ст. 2471 и 4074 общ. губ. учрежд.) [170].

Служебное положение чинов прокурорского надзора и внутреннее его устройство определяются: 1) иерархическими и функциональными отношениями их между собою, и 2) отношениями их к губернскому начальству.

Чины губернского надзора непосредственно подчинены министру юстиции, который наблюдает, чтобы они «в звании своем поступали истинно и ревностно». От одного министра губернский прокурор получает предписания, один министр аттестует его «в заслугах и отличиях», а за преступления и упущения по должности предает суду сената (ст. 2500, 2505 и 2508 общ. губ. учр.). На этом, впрочем, и заканчивается ясность и определенность отношений; в дальнейшей иерархии надзора проводится прежнее смутное и недостаточно выработанное различие между прокурорами и стряпчими, должность которых сохранила двойственность, сообщенную ей еще в екатерининском «Учреждении о губерниях». Губернские стряпчие – в одно и то же время и подчиненные, и советники губернского прокурора, и специальные судебные уполномоченные правительства по делам казенным и общественным. Вместе с тем их нельзя назвать помощниками губернского прокурора по надзору, в котором они не разделяют большей части его обязанностей. Законодатель как бы хотел сделать из института стряпчих нечто однородное с прокурорами по задачам деятельности, но различное и самостоятельное по способу их исполнения; впрочем, как в том, так и в другом он остановился на полпути и лишь открыл простор бесплодной казуистике и контроверсам [171].

При несомненной подчиненности губернских стряпчих прокурорам в законе неоднократно говорится об ограничивающем ее совещательном элементе в их отношениях, об обязательных совещаниях их между собою во всех трудных и сложных случаях, которые обсуждаются «общим советом» (ст. 2499 и 2503 общ. губ. учр., ст. 211 и 784 2 ч. X т., ст. 24 2 ч. XV т.). Таким советом, напр., решаются сомнения о подсудности, причем голос прокурора дает перевес, но из неясного текста закона (ст. 2499 общ. губ. учр.) как бы следует заключить, что при разногласии прокурор может только присоединиться к одному из мнений, уже высказанных одним из стряпчих. При предложении губернским местам заключений стряпчие вполне зависят от прокурора, действуя «по его поручению и его именем» (ст. 2503 общ. губ. учр.). Но просмотр и пропуск журналов, а, следовательно, и предъявление протестов производится ими только при исправлении должности губернского прокурора, который вне этого условия не вправе передавать им этих обязанностей. Зависимость от него губернских стряпчих, когда они являются в качестве истцов, также неполная и условная; перед начатием иска они должны лишь получить заключение прокурора, по уголовным делам – письменное и имеющее характер указаний, а по гражданским между казною и частными лицами – настолько для стряпчих необязательное, что они могут производить иск и без согласия губернского прокурора (ст. 2504 общ. губ. учр., 2 п. 63 ст. 2 ч. XV т., 198 ст. 2 ч. X т.). Отсюда крайняя неопределенность служебного положения губернских стряпчих, у которых, в сущности, было весьма мало дела, между тем как губернского прокурора буквально подавляло его количество. Уездные стряпчие более безусловно подчинены губернскому прокурору и по делам уголовным могут вчинять иски не иначе, как «по его повелению и согласию» (ст. 4088 общ. губ. учр. и п. 3 ст. 63 2 ч. XV т.); по делам же гражданским они действуют на основании наставлений, данных им от губернских стряпчих (ст. 201 2 ч. X т.). Губернские прокуроры, далее, не должны призывать уездных стряпчих в губернский город для объяснений по делам, а требуют этих объяснений письменно (ст. 4093 общ. губ. учр.). О праве губернского прокурора лично действовать или заменять стряпчих в их адвокатской деятельности в общих законах не упоминается, но по одной особой категории дел, по просьбам людей, отыскивающих свободы из крепостного владения, ведение исков в их интересах возлагается на прокуроров и стряпчих, которые в этой своей обязанности выступают настоящими защитниками и ходатаями за незаконных жертв крепостного права (ст. 169, 778 и след. 2 ч. X т.).

Еще более многообразия, противоречий и запутанности в отношениях прокурорского надзора к высшей местной административной власти: это смесь зависимости и самостоятельности, отдельности и поглощения, взаимный надзор за надзором, если так можно выразиться. Как бы подчеркивая исключительную подчиненность прокурорских чинов министру юстиции, закон постановляет, что губернаторы не могут давать губернским прокурорам ни предписаний, ни аттестаций (ст. 2501 общ. губ. учр.); что по делам надзора губернские стряпчие не подчинены губернскому правлению, которое не вправе и аттестовать их (ст. 2505 и 2506 общ. губ. учр.); что ни губернский прокурор, ни губернские стряпчие не должны быть удаляемы из губернского города особыми поручениями высшего губернского начальства вне определенных к тому случаев (ст. 2502 и 2507 общ. губ. учр.); что, наконец, уездные стряпчие не могут быть переводимы из одного уезда в другой или удаляемы от должностей за неисправности без разрешения министра юстиции, последовавшего по представлению губернского прокурора (ст. 587, 4091 общ. губ. учр. и 650 2 ч. XV т.), причем однако же, наблюдение за этим возлагается на губернатора. Он же, между прочим, оказывает содействие к тому, чтобы губернские присутственные места своевременно делали все необходимые законные распоряжения по протестам, напоминаниям и предложениям губернских прокуроров и по представлениям губернских стряпчих (ст. 369 общ. губ. учр.). Наряду с этими практически слабыми гарантиями независимости, множество разнородных постановлений не только тесно связывали прокуратуру с администрацией, за которою она же должна была иметь ближайшее наблюдение, но и ставили первую в полуподчиненное и зависимое от последней положение. Камера губернского прокурора – это «как бы присутственное прокурора и стряпчих место, в которое они могут требовать относящиеся к их должности дела», – состоит при губернском правлении; его печать употребляет губернский прокурор по своей должности, подобно тому, как уездный стряпчий пользуется печатью земского суда (ст. 2470, 2472 и 4080 общ. губ. учр.). Канцелярская сумма на эту камеру и на канцелярию уездного стряпчего расчисляется губернатором и губернским правлением (ст. 2471 и 4074 общ. губ. учр.). Выше уже было упомянуто о непосредственном назначении всех стряпчих губернским начальством. Но и помимо этого, временно существовавшего порядка при действии коренных постановлений Свода губернское правление разрешает краткосрочные отпуски губернским стряпчим; ему же губернский прокурор сообщает о сдаче своей должности одному из них (ст. 2466 и 2467 примеч.). Губернское правление участвует в самом избрании уездных стряпчих, имея право делать замечания о законных препятствиях к определению кандидатов, указанных прокурором (ст. 4073). Оно же с ведома и согласия министерства юстиции переводит их из одного уезда в другой и удаляет от должностей, а суду предает и прямо собственною властью (ст. 4089–4091). Уездные стряпчие могут быть приглашаемы губернским правлением для присутствия при следствиях «по делам, большую важность заключающим» (ст. 4094). На губернских стряпчих губернатор и губернское правление могут возлагать производство формального исследования по «следственным» делам, т.-е. следствий о преступлениях должности, а также назначать этих стряпчих в состав следственных комиссий по делам особой важности; по таким поручениям и комиссиям губернские стряпчие прямо подчиняются губернскому правлению (ст. 2501). В зависимости от административного начальства находится и исковая деятельность стряпчих. Не говоря уже о том, что стряпчие при палатах государственных имуществ и удельных установлениях являются просто должностными поверенными своих казенных управлений, и губернский стряпчий казенных дел ведет фискальные иски по поручению и под наблюдением казенной палаты. О казенных ущербах губернский прокурор и стряпчие представляют губернскому правлению (ст. 106 2 ч. X т.), и без его разрешения губернский стряпчий уголовных дел не может начать уголовного иска о преступлении, дошедшем до сведения прокурорского надзора (п. 2 ст. 63 2 ч. XV т.). Независимее стряпчих по отношению к губернскому начальству поставлен глава местного надзора, сам губернский прокурор, но и он со всеми своими подчиненными не стоит вне сферы общего местного надзора за всеми отраслями правительственной деятельности и всеми без изъятия должностными лицами, который принадлежит высшей в губернии административной власти (ст. 294, 295, 296, 315, 319, 357, 358 и проч. общ. губ. учрежд.).

Недостаток последовательности и невыдержанность основных начал в устройстве местного прокурорского надзора приводили к столкновению в нем противоположных течений и трудно совместимых тенденций, которые ослабляли его силу и значение в деловой действительности. В том же направлении влияла крайне сложная и тяжеловесная постановка его многосторонней деятельности, нелегкой для основательного изучения, непосильной для успешного исполнения.

§ 48. Предметы и формы местной прокурорской деятельности вообще и по надзору в частности.

Обязанности прокуроров и стряпчих Свод Законов определяет, как уже было сказано, понятием ближайшего или непосредственного надзора за производством или порядком производства дел в губернских и уездных присутственных местах (ст. 2463 и 2474 общ. губ. учр.). Это определение страдает крайнею неточностью и далеко не соответствует действительному содержанию предмета. Под него вовсе не подходит целый ряд включенных в него функций, напр., «содействие своими заключениями к точному уразумению силы законов», посещение тюрем и проч. и, между прочим, вся исковая деятельность прокурорских чинов. За неудачным общим определением закон дает в 24 пунктах ст. 2474 общ. губ. учр. чисто механическое перечисление «действий по надзору», которое отнюдь его не исчерпывает и отличается поразительным смешением общего с частным и крупного с мелким, помещая в одном ряду такие разновидные и несоизмеримые обязанности, как «наблюдение за точным исполнением узаконений, охранение порядка, ими установленного, и содействие к пресечению противных им деяний и злоупотреблений» (п. 2) – и «участие в свидетельстве одежды и обуви пересылочных арестантов» (п. 5); «повсеместное охранение выгод и польз казны», (п. 9) – и «отвращение подлогов в приписке купцов к семейным капиталам» (п. 15); «возбуждение дел безгласных» (п. 20) – и «присутствие при продаже недвижимых имуществ с публичного торга» (п. 24). Разграничить и сгруппировать обязанности прокуроров и стряпчих можно только с приблизительною правильностью, до такой степени лишена цельности и отмечена случайностью область их должностного ведения. Обязанности эти касаются: 1) надзора вообще по суду и управлению и затем в частности, 2) дел уголовных и 3) дел гражданских. Надзор везде стоит на первом плане и занимает наибольшую часть прокурорской деятельности; к последним же двум предметам относится весьма ограниченная по размерам и значению исковая ее отрасль.

Предметы общего надзора разделены в своде на три отдела: а) охранение общего благоустройства в губернии, надзор б) по казенным делам и в) по суду и расправе. Все содержание этих отделов может быть сведено к понятию надзора за соблюдением и исполнением закона во всевозможных проявлениях и видах. Круг такого надзора обнимает собою все стороны местного управления в широком смысле и совпадает с кругом деятельности всех губернских и уездных присутственных мест. Из многочисленных предметов общего характера, порученных прокурорскому надзору, следует назвать: содействие к уразумению силы законов; охранение повсюду законного порядка, содействие к пресечению повсюду злоупотреблений, в особенности же преступлений должности (нарушения присяги, лихоимства, лености и медленности в отправлении дел); охранение пределов власти и подсудности и разрешение возникающих здесь сомнений; повсеместное охранение выгод и прав казны; содействие к пресечению недозволенных казенных расходов; наблюдение, дабы с народа не были взимаемы сборы, законом не установленные; надзор за сохранением в судебных решениях точной силы законов; охранение установленных форм и обрядов судопроизводства и внутреннего порядка судебных мест; отвращение всякой медленности и проволочки в делах и побуждение к безостановочному их решению, в особенности по отношению к исполнению Высочайших повелений и движению арестантских дел; отвращения явных по суду утеснений, самоуправства и злоупотреблений; побуждение членов и чиновников судебных мест к точному исполнению их должностей. Из частных проявлений надзора достаточно привести посещение мест заключения и наблюдение за правильностью содержания в них арестантов с ежемесячным донесением Государю Императору, в собственные руки Его Величества, о положении дел всех арестантов, содержащихся более года; участие в делах по рекрутскому присутствию, в свидетельстве казенного имущества, в освидетельствовании сумасшедших и безумных; присутствие при всяких казенных торгах и подрядах, а также и вообще при продаже недвижимых имуществ с публичного торга; наконец, присутствие в дворянских собраниях для изъяснения законов по вопросу губернского предводителя в случае возникающих сомнений без всякого, однако, участия в делах этих собраний (ст. 2474 и 4075 общ. губ. учр.). [172] Некоторые из этих дел, выхваченные без всякой видимой системы из перечня, в самых неопределенных выражениях поручены особому надзору губернских стряпчих; таковы, напр., дела о нарушении общественного порядка, о нарушении присяги, дела, сопряженные с казенным ущербом и проч. (ст. 2476 общ. губ. учр.). Губернский прокурор, кроме того, участвует в качестве члена во всех губернских комитетах (земских повинностей, народного продовольствия, статистическом, попечительном о тюрьмах), а также и в общем губернском присутствии из всех губернских установлений, которое созывается губернатором «в делах особо важных или чрезвычайных» (ст. 2475 и 370 общ. губ. учрежд.).

Наблюдению прокурорского надзора подлежит и общий порядок отправления службы и самый состав служащих в присутственных местах. Так, губернский прокурор и уездный стряпчий должны наблюдать за тем, чтобы «лица, не имеющие никаких обязанностей по службе, отнюдь в ней не числились» и, заметив по этому предмету злоупотребления, обязаны принимать к прекращению его законные меры (ст. 88 ч. 1 т. II общ. губ. учр.).

Для осуществления такой сложной и всеобъемлющей задачи прокурорскому надзору были предоставлены различные способы воздействия, одни формально обязательные, другие – факультативные, зависящие от взгляда и усмотрения чинов надзора. Все эти способы или формы прокурорской деятельности по надзору сводятся к семи главным видам: 1) личное присутствие в заседаниях и при служебных действиях; 2) требование сведений и дел для рассмотрения; 3) заключения по юридическим вопросам; 4) предъявление присутственным местам доношений, понуждений и предложений по существу и ходу дел; 5) представление в порядке подчиненности, до министра юстиции включительно, различных сведений и ведомостей; 6) просмотр и пропуск журнальных определений присутственных мест, и 7) заявление на таковые определения или вообще на постановления и распоряжения присутственных мест протестов в форме замечаний, предложений или доношений по начальству.

Для личного присутствия чины прокурорского надзора имеют во всякое время свободный вход во все губернские и уездные судебные и административные места и особое место в их заседаниях и помещении; при самом же докладе и решении дел они, однако же, не присутствуют и выходят из заседания. Уездные стряпчие наблюдают и за внутренним порядком в судебных местах, записывая беспорядки, от кого бы они ни происходили; смотря по этому, он остерегает членов присутствия или унимает тяжущихся (ст. 2483, 4084, 4086 общ. губ. учр.). Губернский прокурор обязан по закону широко пользоваться своим правом личного присутствия, он должен, «уклоняясь, сколько можно, от излишней переписки, все напоминания, замечания и представления свои делать лично», с запискою их в журнал, причем «присутствующие обязаны выслушивать его терпеливо и в молчании, не перерывая ему речи» (ст. 2497). На практике, однако же, среди полного господства письменности во всех делах, эти наставления закона мало соблюдались, и чины надзора, подобно всем своим коллегам по местному управлению, действовали преимущественно путем бумажным как более верным и удобным и для присутственных мест, и для собственной своей ответственности перед начальством [173].

Губернский прокурор и стряпчие имеют право требовать сообщения им из присутственных мест всех дел, ведомостей и сведений, относящихся до их должности; все это обязаны доставлять секретари «со всею исправностью и без малейшего промедления» (ст. 2486, 2504, 4083). «Губернский прокурор почасту осведомляется о течении дел в местах губернских» (ст. 2485). Из этого постановления закона возникали бесчисленные запросы, имевшие лишь формальное значение, как доказательство прокурорской заботливости о положении делопроизводства. На малосодержательные запросы следовали и малодействительные ответы посредством так называемой «канцелярской отписки» или «очищения нумеров», без ощутительных последствий для хода дела.

По всем юридическим вопросам и сомнениям о применении закона, возникающим в присутственных местах, эти последние перед решением обращаются к губернскому прокурору как к своему общему и официальному юрисконсульту. По таким требованиям прокурор в качестве блюстителя точной силы и смысла закона предъявляет присутственным местам свои письменные заключения; между прочим, подобное заключение должно предшествовать всякому представлению в сенат об истолковании закона «при сомнении насчет прямого его смысла» (ст. 744, 745, 2484 общ. губ. учр.).

Сношения прокурорского надзора с присутственными местами по существу и ходу производящихся и уже решенных дел и возникающие отсюда доношения уездных стряпчих губернскому прокурору, а этого последнего – министру юстиции, вызываются разнообразнейшими поводами в обширной сфере этого надзора. При простой медленности в производстве или неисполнении чего-либо следующего по закону практиковалось – и очень часто – предложение об ускорении или исполнении, так называемое «понуждение», игравшее большую роль в прокурорском делопроизводстве. В более серьезных случаях процедура была сложнее. По общему правилу, «если уездный стряпчий усмотрит где-либо в уезде неисполнение законов и учреждений, то немедленно доносит о том губернскому прокурору» (ст. 4085). Что же касается до прокурора, то «самое существо его власти состоит в том, что он по всем замеченным им злоупотреблениям и беспорядкам обязан доносить (или, «смотря по приличию», предлагать и представлять) немедленно губернскому начальству, а в некоторых определенных случаях и министру юстиции» (ст. 2478 и 2498). Каково должно быть содержание подобных предложений и доношений и в чем могли и должны были заключаться их законные последствия – закон умалчивает, почему в результате одинаково могло быть и бездействие по доношению, и производство бесконечной и слишком часто бесполезной канцелярской переписки. Министру юстиции, кроме доношений по делам, губернский прокурор представляет еще ряд срочных ведомостей (именные о всех производящихся делах, перечневые об арестантах, особые ежемесячные по делам следственным и уголовным), «о чрезвычайных по преступлениям случаях, и в особенности о таких, где представляются особые к облегчению участи виновных уважения» (ст. 2479–2482).

В тесной связи с упомянутыми сношениями и представлениями прокуратуры находится главнейшее проявление ее деятельности – просмотр журнальных определений присутственных мест с пропуском их в случае согласия и с принесением протеста при несогласии. Просмотр журнала и затем пропуск или протест есть центр тяжести дореформенного прокурорского надзора; к этим трем действиям практически сводилось все его значение, ими измерялось его достоинство и ценность как правительственного органа и общественного учреждения. На просмотр губернских прокуроров и уездных стряпчих поступали все без исключения журнальные определения всех установлений, подведомственных прокурорскому надзору; просмотр этот был необходимой законной стадией всякого судебного процесса, и уголовного, и гражданского, всякого административного производства, и полицейского, и фискального. Журнал, хотя и подписанный присутствующими, но еще не просмотренный прокурором или стряпчим, являлся лишь как бы проектом решения; только просмотр и пропуск прокурорского надзора сообщали ему вместе с техническим названием «протокола» «решительного определения» или приговора действительную законную силу для исполнения. На просмотр всякого журнала полагается трехдневный срок, который может быть сокращен в спешных случаях. Просмотр и пропуск, т.е. согласие, обозначались словом «читал» [174]; которое выставлялось на самом журнале рукою просматривавшего, с пометою числа и месяца просмотра, но без подписи. В случае же несогласия своего с журналом лицо прокурорского надзора излагало на самом журнале свой протест или замечания, которые шли на обсуждение присутствия. Убедившись прокурорскими замечаниями, оно могло отменить свою первоначальную резолюцию и постановить новую, а в противном случае составлялось решительное определение, исполнение которого по общему правилу уже не останавливалось за несогласием прокурора или стряпчего [175]. Исключения составляли приговоры уголовного суда 2-й степени (палаты уголовного суда), утвержденные губернатором, но опротестованные прокурором; по ним исполнение приостанавливалось до получения уведомления о последствиях сделанного прокурором донесения о протесте своему начальству.

Дальнейшая судьба протеста зависела от характера принятых к нему оснований, а по крайне растяжимому и неопределенному смыслу закона – в сущности, от усмотрения сначала самого прокурорского надзора и затем властей, могущих дать ход протесту. Прокурор мог удовлетвориться решительным определением присутственного места, хотя бы и не вполне согласным с его замечаниями. Но если он находил: «1) что определение сделано несогласно с законами и ко вреду службы, а паче к ущербу казенного интереса, 2) что в уголовных делах присуждается наказание, не соразмерное с уголовным преступлением, или 3) что в образе производства не соблюдено законного порядка и вообще допущена какая-либо медленность, проволочка или притеснение», то о протесте своем губернский прокурор сообщал губернскому начальству, т.е. губернатору или губернскому правлению, и вместе с тем доносил министру юстиции. В подобных же случаях уездный стряпчий о протестах своих на определения уездных мест представлял на дальнейшее распоряжение губернского прокурора. При этом в Свод перешли из инструкции Г.Р.Державина выше приведенные правила о немедленном донесении губернским прокурором министру юстиции во всех тех случаях, когда прокурорский надзор усмотрит нарушение закона в распоряжении или определении, последовавшем по предписанию министерств, а также и о представлении прокурором, по третям года, общих примечаний об этих случаях, «с нужным объяснением обстоятельств и средств к пользе службы и казенного интереса и к облегчению народа» [176].

Действия и распоряжения как губернского начальства, так и министерства юстиции по протестам прокурора в законе вовсе не определяются и, очевидно, предоставлены их усмотрению, в чем и заключалась одна из слабых сторон изложенного порядка. Конечно, губернское начальство могло принять против указанного ему прокурором нарушения закона соответствующие меры по праву общего местного надзора, напр., губернатор мог принять в соображение прокурорский протест при рассмотрении поступивших к нему на утверждение уголовных приговоров. В свою очередь, министерство юстиции усвоило практику передачи тех из протестов, которые оно признавало правильными, на обсуждение и «законное постановление» сената. Но все это были последствия факультативные, законом не предустановленные, к тому же сопряженные с продолжительною перепиской и производством, и потому не обеспечивавшие прокурорским протестам неизменно правильного и определенного, а главное – скорого воздействия. Впрочем, и вся система прокурорских протестов страдала теми же свойствами: медленностью, слабостью и неопределенностью, в чем как бы сказывалось недоверие законодательства и к контрольному началу – результату недоверия его к присутственным местам. Самым же крупным недостатком этой системы была физическая невозможность для малочисленных чинов губернского и уездного надзора справляться, как следует, с огромною массою журналов, подлежавших ежедневному просмотру. Даже при желании, усердии и способностях, в этот труд по самой механической его громадности нельзя было внести необходимой основательности; добросовестный просмотр нескольких десятков журналов в день превышал силы одного должностного лица, стряпчего в уезде, прокурора в губернии. При слабой ответственности и возможности всегда «отписаться» и отговориться действительным обременением работой, легко слагалось чисто формальное отношение к делу, соблюдение лишь формы просмотра и пропуска, в ущерб их сущности. Так, журналы специальных мест, напр., казенной палаты и палаты государственных имуществ почти никогда на самом деле не просматривались и пропускались лишь фиктивно. «Контроль одного человека над несколькими присутственными местами в одно и то же время невозможен, – справедливо замечает по этому поводу г. Марков. – Для добросовестного контроля необходима точная поверка всех действий присутственных мест и подробное рассмотрение дела. Подобный труд предполагает переработку всего того, что уже было однажды сделано, возложение на одно лицо работы, разделенной между многими, работы, превышающей человеческие силы» [177]. При этом, кроме того, вся тяжесть собственно надзора по губернским присутственным местам лежала на одном губернском прокуроре, который сравнительно с губернским стряпчим был чрезвычайно обременен делами.

Из сказанного видно, в чем именно состоял отличительный признак ближайшего прокурорского надзора сравнительно с другими проявлениями правительственного контроля. Между тем как высший надзор сената характеризовался верховною ревизией определений и распоряжений всех властей, а общий местный надзор губернского начальства деятельным управлением и всеми относящимися сюда мероприятиями, надзор прокуроров и стряпчих действовал преимущественно путем пассивным и отрицательным, через посредство просмотра и протестов – механизма сложной, но далеко не совершенной конструкции.

§ 49. Судебно-исковая деятельность прокурорского надзора по уголовным и гражданским делам.

В собственно судебной деятельности прокуроров и стряпчих надзор за исполнением законов везде стоял на первом месте, мало гармонируя с исковыми их обязанностями, которым, впрочем, отведено было самое незначительное и ограниченное поприще. И в законодательстве, и на практике блюститель закона, формальный контролер его соблюдения, оставлял в тени или даже вовсе поглощал собою общественного и казенного истца, с его бледным значением и слабою, недоразвившеюся функциею.

По уголовным делам задача прокурорского надзора исходила из общего и коренного принципа: «Прокуроры и стряпчие по званию их суть взыскатели наказания по преступлениям и вместе защитники невинности» (ст. 165 2 ч. XV т.); другими словами, в одно и то же время и обвинители, и защитники. А так как эта отвлеченная комбинация противоположных обязанностей в действительности неосуществима, и одна из них всегда будет парализовать другую или искать себе выхода в третьей, то и здесь мысль закона не исполнилась: в сущности, в практическом обиходе уголовного правосудия прокуроры и стряпчие не были ни тем, ни другим, а являлись лишь формальными надзирателями уголовных дел. Это внутреннее противоречие между функциями, взаимно себя исключающими, вместе с розыскной структурой уголовного процесса выразилось в полной безжизненности всего активного элемента прокурорской деятельности по уголовным делам.

Как «взыскатели» наказания, прокуроры и стряпчие «обязаны «обнаруживать доходящие до их сведения уголовные преступления, «особенно безгласные, по коим нет истца» (ст. 61 2 ч. XV т.), т.е. жалобщика-потерпевшего. Для этого чины надзора снабжены только следующими средствами: 1) частные лица могут, но не обязаны, объявлять об известных им преступлениях прокурорам и стряпчим (ст. 62), и 2) доношения последних считаются одним из поводов к начатию следствия (ст. 34 п. 4). Эти доношения предъявляются губернскому начальству, и хотя в применении к стряпчему уголовных дел и названы «уголовным иском» (п. 2 ст. 63), но значение их не простирается дальше возбуждения уголовного дела, в дальнейшем производстве которого прокурорскому надзору уже не предоставляется никаких исковых или обвинительных прав и обязанностей; все, что на них затем возлагается законом, вытекает из наблюдения за правосудием. Разделяя, таким образом, право возбуждения уголовных дел с другими присутственными местами, должностными и частными лицами, они и в пользовании этим единственным своим правом искового свойства обставлены рядом ограничительных условий. Так, стряпчие при этом действуют в упомянутой уже зависимости от губернского прокурора и губернского правления, без разрешения которого стряпчий уголовных дел не может и предъявить своего «иска»; для самого предъявления его как прокуроры, так и стряпчие должны иметь «ясные доказательства или сильные улики», а в противном случае им грозит указанная ниже строгая ответственность (ст. 63–68). До какой степени прокуратуре по уголовным делам мало свойствен характер преследующей власти, видно, напр., из того, что по делам «следственным», т.е. о преступлениях должности, начавшихся по доношениям прокурорам уездных стряпчих, от последних не только отбираются «потребные сведения или доказательства чрез уездные присутственные места», но им даже могут быть даны, подобно частным лицам, очные ставки с обвиняемым (ст. 665).

С начатием следствия оно подчиняется общему наблюдению прокурорского надзора по вышеприведенным правилам, выработанным в инструкции Державина; основание этих теоретических наставлений есть охранение интересов правосудия, соблюдение беспристрастия и равновесия между преследованием и оправданием (ст. 166). Средства к этому те же самые, какие предоставлены прокуратуре вообще по надзору ее за производством дел (ст. 167); это замечания, требования и предложения, которые она имеет возможность предъявить лишь по окончании предварительного следствия или дознания, при поверке его формальным следствием в судебном месте или уже по поступлении к надзору журнального определения о разрешении дела. Тем же началом беспристрастного, но довольно отдаленного наблюдения за следствием проникнуты специальные постановления об участии в нем стряпчих, которые непосредственно производят следствия только в трех случаях: 1) по особенно важным делам в составе коллегиальной следственной комиссии; 2) губернский стряпчий – по «следственным делам», порученным ему губернским правлением, и 3) уездный стряпчий – в составе временного отделения земского суда по делам о скоропостижной смерти для открытия истинной ее причины (ст. 2712 общ. губ. учр.) В общем же порядке уездные стряпчие лишь присутствуют или «находятся» при следствии. При этом на них как на «защитников невинности» возлагаются и чисто защитительные обязанности; так, «для большего ограждения обвиняемых» они должны «блюсти со вниманием за ходом следствий и пещись в особенности о том, чтобы обвиняемый воспользовался всеми способами, законом к его защите предоставленными» (ст.145). К стряпчим же обращаются сословные депутаты, присутствующие при следствии и заметившие «недостаток или наклонность к отягощению судьбы обвиняемого»; в этих случаях они просят у стряпчих «настояния о доставлении обвиняемому законной защиты» (ст. 153). С тою же целью стряпчие обязательно присутствуют при допросе обвиняемых глухонемых или не знающих языка, на котором производится следствие (ст. 178 и 191). По окончании следствия, при разрешении уголовных дел в первой и второй степени суда все обязанности прокуроров и стряпчих исчерпываются описанным выше общим их надзором за действиями присутственных мест и выражаются просмотром и пропуском журналов или протестом на них, т.е. в том же, в чем проявляется этот надзор и по всем другим делам. В этом фазисе уголовного производства, очевидно, уже никакой просмотр или протест не мог исправить ошибок или недостатков первоначального исследования. Что же касается до обжалования уголовных приговоров, то оно имеет место со стороны губернских стряпчих исключительно по делам, с коими соединен какой-либо казенный ущерб», т.е. фискальным, и притом не иначе, как с разрешения казенной палаты (ст. 480 2 ч. XV т.). Если в дополнение ко всему этому упомянуть о том, что законом возлагается на прокурорский надзор «особенное попечение» с некоторыми особенными, но несущественными правами и обязанностями по делам об ищущих вольности и проч., об укрывательстве беглых воинских чинов, по некоторым делам казенного управления и проч. (ст. 759, 827, 902 и друг. 2 ч. XV т.), то можно будет формулировать общий вывод о судебно-уголовной деятельности этого надзора. Колеблясь между пассивным охранением закона и активным иском об его восстановлении, она отличалась тою бесцветностью и вялостью, которая вполне согласовалась с определенным ей в теории возвышенным и широким, но на практике неисполнимым двойным призванием – быть «взыскателем наказания» и вместе «защитником невинности». Ни для того, ни для другого действительных и своевременных средств у нашей дореформенной прокуратуры не было, и она, стесненная со всех сторон следственным началом и всей обстановкой розыскного судопроизводства, являлась малозаметным и малозначущим придатком к полицейскому розыску и формальному суду на основании формальных же доказательств и улик. В этом она напоминала старую французскую прокуратуру времен «ордонанса» 1670 г. и немецкий фискалат прошедшего столетия; она имела и одинаковую с ними участь – медленно, но верно убеждать законодателя в несостоятельности принятого порядка и в неизбежной необходимости коренной его реформы.

По делам гражданским деятельность прокурорского надзора также разделяется на контрольную и исковую. В первой, совершающейся по общим формам и правилам надзора, следует отметить постановление, по которому губернское место сообщает губернскому прокурору на его заключение всякое частное дело, оказывающееся вместе и общественным или касающееся казенного интереса (ст. 2484 общ. губ. учрежд.).

В отношении протестов прокурорского надзора на решения гражданского суда, представленных в министерство юстиции, этим последним было принято за правило передавать на рассмотрение сената только те из протестов, одобренных министерством, которые принесены против решений, не подлежащих по закону обжалованию со стороны самих тяжущихся [178].

В области исковой деятельности стряпчие выступают официальными поверенными и ходатаями казны, а в известных случаях и некоторых частных лиц. Самые узаконения об этом предмете помещены в «законах о судопроизводстве и взысканиях гражданских», вслед за главою «о поверенных», и озаглавлены «о стряпчих, определенных законом» (ст. 197–201 2 ч. X т.). По фискальным делам стряпчие, действуя по собственному усмотрению, или по поручению высшего начальства или казенного управления, пользуются всеми правами и несут все обязанности истцов, кроме платы судебных издержек; судебные места вызывают их к поверке и рукоприкладству записок и к выслушиванию решений, которые просматриваются и губернскими прокурорами. Кроме того, стряпчие наблюдают за поступлением в казну штрафных денег и сборов за гербовую бумагу. Затем ходатайству губернских стряпчих казенных дел поручены имущественные дела всех общественных юридических лиц, не имеющих особых поверенных, каковы, напр., тяжебные дела городских обществ, церквей, монастырей и проч. Из частных лиц, которых закон признает неправоспособными для непосредственного ходатайства, прокурорам и стряпчим поручается защита лиц, отыскивающих свободы и разных поселян, а на губернских и уездных стряпчих возложено ведение дел малолетних, сумасшедших и безумных, не имеющих опекунов. Наконец, лица, содержащиеся под стражей, но еще не лишенные прав состояния, ведут свои гражданские дела, подавая все нужные к тому бумаги, через уездных стряпчих и губернских прокуроров (ст. 164–171, 173 и друг. 2 ч. X т.). На этом перечне можно и закончить. Никакого определенного и характеристического типа из гражданской деятельности губернского и уездного надзора не образовалось, и все отзывы сведущих и опытных практиков достаточно удостоверяют, что в общем своем ходе, не считая случаев исключительных, она не простиралась дальше соблюдения формальностей и, задерживая ими и без того медленное гражданское судопроизводство, не приносила пользы. По компетентному современному свидетельству, к авторитету которого мы уже неоднократно обращались, «прокуроры в губернии и равным образом стряпчие в уезде оказываются какими-то верховными блюстителями правосудия, но лишенными возможности приносить практическую пользу. Весь круг их деятельности заключается в том, чтобы, приобретя доверие и авторитет, действовать на членов присутственных мест, направляя их к правильному решению дел. Вне этого круга губернский надзор по гражданским делам является совершенно эфемерным» [179].

Просмотром уголовных приговоров и гражданских решений еще не оканчивалась прокурорская деятельность по судебным делам; она касалась и исполнения судебных определений, возвращаясь здесь снова в сферу чистого надзора. «В круг обязанностей губернских и уездных прокуроров», – гласил закон, – входит и «наблюдение за действительным исполнением судебных решений», уголовных и гражданских (ст. 507 2 ч. XV т.); но в чем это наблюдение могло заключаться и чем проявлять себя, особенно по частным гражданским делам, закон умалчивал, предоставляя практике разрешить и этот вопрос формально, излюбленною формою прокурорского воздействия в подобных случаях – бумажным «понуждением».

§ 50. Ответственность прокурорского надзора. – Общая характеристика.

Остается сказать несколько слов еще об одной, последней стороне прокурорского института по Своду Законов – об ответственности прокурорских чинов. Она во многом, если не во всем, повторяет старые петровские начала. За упущения по надзору они отвечают на общем основании, в общем порядке «следственных» дел, по распоряжению министра юстиции. Специально карательный закон об этом (ст. 413 улож. о нак.) помещен в главе «о неправосудии» и отсылает для наказуемости к предусматривающим это преступление статьям. По искам же прокуроров и стряпчих наблюдается общее правило: «не ставить им в вину, если доношения их не во всех частях окажутся справедливыми». За начатие неосновательных или «пустых» исков они «не должны оставаться без взыскания», но санкции это запрещение не имеет. За умышленное же вчинание неправильных уголовных исков они подвергаются наказанию как за ложный донос и платежу всех проторей [180] и убытков, совершенно наравне с частными лицами. Уездный стряпчий отвечает особо за всякое бездействие власти: «если упустит дело по его должности и самое дело сделается гласным без него, тогда как он, зная о нем, не доносил губернскому прокурору, и жалобы не производил» (ст. 65–67 2 ч. XV т., ст. 199 2 ч. X т. и ст. 4092 общ. губ. учр.). Постановления эти лишь подтверждают отсутствие систематического единства и целости во взгляде законодателя на прокуратуру, а еще более отсутствие ощутительного прогресса в этом взгляде, который почти не подвинулся вперед со времен фискалов и прокуроров Петра Великого. По самому строю учреждения, служебная подчиненность прокуроров и стряпчих министру юстиции, всегдашняя возможность их перемещения или увольнения были все-таки наиболее существенною гарантиею против их упущений и беспорядков.

В изложенной постановке прокурорского надзора по Своду Законов следует видеть главнейшие причины, по которым институт этот был лишен возможности действовать успешно и приносить делу постоянную или значительную пользу. Вследствие внутренних и внешних своих недостатков, на такую участь он был обречен даже и в том случае, если бы личный его состав всегда стоял на высоте своего законного призвания. Но персонал дореформенной прокуратуры и не был вовсе обеспечен с этой стороны. Назначение в нее и служение в ее должностях не обставлялось никакими образовательными условиями или иными гарантиями, кроме общих правил о гражданской службе, и не было вообще никаких поводов к тому, чтобы прокурорские чины чем-либо выделялись из уровня старого чиновничества, с общеизвестными темными свойствами этого мира. Сатирическая литература разных оттенков, от «Мертвых душ» Гоголя до «Губернских очерков» Щедрина, изображая современные ей типы русской действительности, обличала в числе других местных деятелей и прокуроров, вполне солидарных с чиновничьей средой, над которой они, однако же, несли обязанности законной цензуры, предполагающей безупречность и нравственное право на критику и контроль. Только с конца 40-х годов обнаружилось и в этой области некоторое движение к свету и прогрессу. Губернскими прокурорами, а иногда губернскими и даже уездными стряпчими стали назначать лиц с высшим юридическим образованием, преимущественно окончивших курс в училище правоведения, часто совсем молодых и во всяком случае живых и свежих, не зараженных профессиональными недугами огромного большинства местных чиновников. Стремления многих из этих первых пионеров законности и бескорыстия были самые симпатичные, а деятельность весьма заметная среди провинциального застоя нередко корыстных побуждений и всегда рутинных приемов службы. Новые чины прокурорского надзора принимались серьезно за его обязанности, ретиво контролировали должностные действия, стойко боролись с неправдой, усердно преследовали злоупотребления. Благодаря этому притоку новых элементов, прокурорское veto получало долю того значения, о котором думал законодатель; многим беззакониям положены были преграды, обо многих своевременно доведено до сведения высшего правительства, которое и не могло бы узнать о них другим способом. В судебно-административной практике местами и по временам бывали примеры тех благих последствий, к которым может привести зоркое наблюдение прокурора и его настойчивый протест против умышленных нарушений закона или искусных его обходов. Но все это были отдельные, довольно редкие и исключительные случаи или такие, в которых единичная энергия тщетно боролась с целой неблагоприятной обстановкой, и притом средствами, далеко несовершенными, медленными и тяжелыми. Борьба была непосильная, неравная, и исключения лишь подтверждали общее правило и характеристику. Затрудненные своим неясным и невыгодным положением, разбрасываясь в многообразии обязанностей, ослаблявшем все учреждение, благонамереннейшие и способнейшие из прежних прокуроров сами сознавали, что «один в поле не воин», и что стесненный в своих проявлениях и конечном воздействии, правильный надзор везде и за всеми есть фикция, нечто отвлеченное и недостижимое, а что отдельные особенно ревностные вспышки его или остаются бесплодными, отзываясь донкихотством, или требуют гражданского мужества, которое не по плечу обыкновенному чиновнику, живущему скудным жалованьем. Под влиянием всех вышеприведенных обстоятельств образовался преобладающий средний тип старой прокурорской деятельности: техническая формула «читал» слишком часто прикрывала лишь формальный, а иногда даже просто фиктивный просмотр и пропуск; протесты давались сравнительно редко, преимущественно по делам судебным [181]; исковая же функция сводилась к пассивному участию в формальностях судопроизводства. В статьях практиков, помещавшихся в «Журнале министерства юстиции», и в особенности в замечаниях, сделанных на обнародованные в 1862 году «Основные положения преобразования судебной часта», находятся многочисленные указания на все недостатки дореформенного прокурорского надзора, зависевшие от законодательства и исполнителей, от окружающей среды и от органических свойств учреждения. Неопределенное, двойственное и ложное положение в общем строе провинциального управления и в собственной своей иерархии, зависимость от административного начальства, скудное содержание, неопределенная постановка деятельности и непосильное качественное и количественное ее многообразие, с преобладанием в ней формального элемента; отсутствие или слабость действительных средств к достижению предписанных законом целей, господство всюду чего-то среднего, половинного, недоконченного и смутного – вот перечень в конечном выводе главнейших из этих недостатков, которые стали аксиомой, почти общим местом для лучших из практических юристов того времени. Начала учреждения прокурорского надзора, доказавшие в отдельных своих частях свою несомненную ценность и живучесть, видимо нуждались в общей переработке, а устройство и обязанности его – в коренном преобразовании.

I. – § 52. Предварительные работы и узаконения. – II. – Прокурорский надзор по «Основным положениям преобразования судебной части»: – § 53. «Основные положения» вообще. – Гражданское судопроизводство. – § 54. Уголовное судопроизводство. – § 55. Судоустройство. – Ш. – § 56. Прокурорский надзор по замечаниям юристов и практиков на «Основные положения преобразования судебной части». – IV. Вопросы о прокурорском надзоре при составлении Судебных Уставов. – § 57. Проект учреждения судебных установлений. – § 58. Проект устава гражданского судопроизводства. – § 59. Проект устава уголовного судопроизводства. – Общие начала прокурорской деятельности. – § 60. Предварительное исследование преступлений. – § 61. Предание суду. – § 62. Судебное рассмотрение и последующие стадии процесса. – § 63. Изъятия из общего порядка уголовного судопроизводства. – Отзыв западной науки. – V. – § 64. Введение в действие Судебных Уставов. – Прокурорский надзор по переходным узаконениям. – VI. – § 65. Общая характеристика отношения судебной реформы к прокурорскому надзору.

I. Предварительные работы и узаконения.

§ 52.

Преобразование русского прокурорского надзора явилось делом общей реформы судебной части в России. Многие из давно начавшихся работ по этой реформе касались в том или другом отношении и прокурорского надзора, чины которого также неоднократно призывались к участию в предварительном обсуждении предположений о судебном и административном переустройстве. Еще в 1826 г., т.е. вскоре после воцарения Императора Николая I, по его повелению был образован для указанной цели особый комитет, в состав которого наряду с сенаторами из бывших губернаторов вошли и обер-прокуроры, бывшие прежде губернскими прокурорами и потому практически знакомые с ходом управления и правосудия [183]. После издания в 1832 г. Свода Законов все дальнейшие труды по движению и кодификации законодательства были сосредоточены во II Отделении Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. Здесь непрерывно производились работы по улучшению судебной части. В 1843 г. II Отделение потребовало через министерство юстиции замечания всех председателей судебных палат и губернских прокуроров на действующие гражданские законы и судопроизводства гражданское и уголовное. Долгое время подготовительные работы к реформе шли медленно, отрывочно и вяло, без общего плана и сильной законодательной инициативы; они не выходили из области более или менее отдаленных предположений и переписки между высшими установлениями.

По вступлении на престол Императора Александра II, к концу 50-х годов, работы эти разом оживились, войдя в сферу общего преобразовательного движения, которое отразилось и в деятельности ведомств, руководивших тесно связанными по Своду судом и администрацией. Мы отметим в этом направлении только наиболее важные и крупные факты, прямо относящиеся до прокурорского надзора.

Так, в комиссии, Высочайше учрежденной для рассмотрения всеподданнейшего отчета по министерству юстиции за 1858 г., было обращено внимание на значительное число судебных дел, останавливающихся за справками, и положено: «впредь до имеющихся в виду коренных преобразований в нашем судопроизводстве поручить министерству юстиции обратить особенное внимание и стараться отвратить это вредное для тяжущихся и подсудимых последствие через подлежащие инстанции обер-прокурорам, прокурорам и стряпчим». Во исполнение этого Высочайше одобренного заключения комиссии в министерстве юстиции были составлены, а в 1860 г. разосланы всем прокурорским чинам подробные инструкции о предупреждении замедления дел излишними справками.

В этих инструкциях министерство требует от всех лиц прокурорского надзора особой бдительности и ревности при наблюдении за скорым и правильным течением дел. Отличившимся на этом поприще обещается особое внимание к ним начальства, слабым же угрожает строгое взыскание. «Бдительность и ревность в исполнении этих обязанностей, – гласить § 3 инструкции губернским прокурорам, – будет лучшим доказательством их благонадежности и способности к отправлению главной их обязанности – повсеместного наблюдения за законностью действий присутственных мест». То же относится и до уездных стряпчих (§ 10 инстр. губ. прок. и § 8 инстр. уездн. стряпч.), и министерство юстиции просит губернаторов «не оставить своим вниманием тех из них, которые покажут особую ревность в действиях своих согласно данной им инструкции» [184]. В этой принудительной мере еще трудно видеть какое-либо новое веяние во взглядах на прокуратуру.

Дальше идет в этом отношении другой, уже законодательный акт того же времени – «учреждение судебных следователей» 8 июля 1860 г., с двумя приложенными к нему «наказами»: судебным следователям и полиции (о производстве дознаний по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок). Результат совместной работы министерств внутренних дел и юстиции, узаконение это есть первый существенный шаг на пути к судебной реформе, значительное, хотя еще частичное и паллиативное улучшение действующего уголовного судопроизводства в стадии предварительного исследования, т.е. в той именно части, которая имела решающее влияние на судьбу процесса. Местный прокурорский надзор получает в ней новые права и обязанности. Впервые власть судебная резко отделяется от административной: производство уголовных следствий возлагается уже не на полицию, а на особых членов уездного суда под именем судебных следователей, состоящих в ведомстве министерства юстиций. Но это отделение еще далеко неполное и нерешительное. Следователи назначаются, перемещаются и увольняются по представлению начальника губернии, который избирает кандидатов по соглашению с губернским прокурором (ст. 2 учрежд. судеб. следов.). Посредством такого же соглашения губернатор определяет в уголовные палаты и уездные суды «способных, окончивших курс в высших или средних учебных заведениях молодых людей» кандидатами на должность судебных следователей (примеч. к ст. 3) – первый опыт образовательного ценза и предварительной подготовки к судебной службе. По соглашению с прокурором губернатор назначает следователям их следственные участки (ст. 8). В особенно важных случаях судебные места могут назначать по своему усмотрению, предписанию губернатора и предложению губернского прокурора или уездного стряпчего следственные комиссии под председательством судебного следователя (ст. 15). В отношении подчиненности и ответственности следователей, а также порядка их сношений главенство над ними и наблюдение за их действиями довольно неопределенным образом разделяется между судебными местами губернским прокурором и губернским начальством. Прямо начальственные права над следователями принадлежат только судебным местам (ст. 23). Но и губернаторы дают им предписания и получают от них рапорты и доношения; от губернских же несудебных мест и наравне с ними от губернских прокуроров следователи получают предложения и входят к ним с представлениями (ст. 30). Уездный стряпчий может принимать для предложения суду жалобы и доносы на следователя, а также и отводы против него (ст. 24).

Надзор за следователями и следствиями ограничен тесными, но недостаточно ясно выраженными пределами. Судебные места и прокурорские чины имеют право требовать от следователей письменных сведений о положении производимых ими следствий только по жалобе на неправильное задержание лица, привлеченного к следствию вне уездного города. Во всех же других случаях судебные места через одного из своих членов, а прокурорские чины лично могут рассматривать подлинные следствия на месте у следователя, для извлечения нужных им сведений (ст. 25). Затем по самому производству следствий прокурорскому надзору не представлено ни непосредственного наблюдения, ни права преследующей стороны. Закон умалчивает даже о праве прокуратуры присутствовать при следственных действиях и в них участвовать своими вопросами или предложениями из закона; неизвестно также, вправе ли они предлагать следователю о принятии по начатому уже следствию тех или других мер к раскрытию преступления и обнаружению виновного. Все отношение прокурорского надзора к следствию исчерпывается следующими правилами: 1) письменное требование его, наравне с таковыми же требованиями судебных мест и чинов полиции, есть законный и обязательный повод к начатию следствия (ст. 11); 2) о следствии, начатом по собственному усмотрению следователя, он обязан уведомить уездного стряпчего, но при этом также и станового пристава (ст. 5 наказа суд, след.), и 3) об отправлении дела в надлежащее судебное место, по окончании следствия, следователь также уведомляет стряпчего (ст. 109 наказа). Что же касается до предшествующего следствию полицейского дознания, то прокуроры и стряпчие не принимают в нем никакого ни руководящего, ни наблюдательного участия.

Во всем этом нововведении по следственной части видны большие успехи преобразовательной мысли, но она все еще нерешительно колеблется между старыми и новыми началами, между отдельностью следственно-судебной власти и зависимостью ее от власти административной, наконец, между исключительно розыскным характером следствия и обвинительно контрольным отношением к нему прокурорской власти. Элемент обвинительный едва сквозит в акте возбуждения следствия; элемент контрольный преобладает, но уже не в прежней, традиционной форме личного присутствия, пропуска или протеста, о которых при новом следствии нет и речи. Новой же и определенной формы прокурорского надзора за следственною частью еще не сложилось, и более сильное и явственное его проявление – участие в назначении и увольнении следователей – имеет лишь совещательный характер в круге ведения административного начальства. Словом, закон 8 июля 1860, несомненно, несколько приблизил прокурорский надзор к предварительному исследованию преступлений, но, однако же, не настолько, чтобы он мог играть как в нем самом, так и в оценке его результатов роль деятельную и полезную для правосудия. Подчинение следователей министру юстиции, ближайшим местным органом которого был губернский прокурор, влияние последнего на служебное положение следователей, зависевшее в своих размерах от тех или других местных отношений и условий, установившееся обыкновение поручать прокурорам ревизию следственного делопроизводства и другие подобные же причины поставили следователей в полную фактическую зависимость от губернских прокуроров, не участвовавших, между тем, ни в следствии, ни в разрешающем его уголовном суде.

Помимо отдельных мероприятий продолжались и работы по общему преобразованию судебной части. В течение пяти лет, с 1857 по 1862 г., II Отделением внесены были в Государственный Совет составленные под руководством главноуправляющего этим отделением графа Блудова [185] 14 проектов уставов и узаконений по различным отделам судоустройства и судопроизводства, в которых по этим проектам предполагались не столько коренные изменения, сколько исправления и улучшения существующего. Первым из этих проектов рассмотрен был в Государственном Совете проект гражданского судопроизводства. По докладе работ соединенных департаментов законов и гражданских дел Государю Императору 27 октября 1859 г. последовало Высочайшее повеление II-му Отделению приступить к составлению и проекта судоустройства, применяясь к основаниям, принятым в проекте устава судопроизводства. При этом было повелено обратить внимание и обсудить предположения, между прочим, «о назначении особых прокуроров и стряпчих при каждом судебном месте». Было признано, что очевидное неудобство порядка судопроизводства по Своду 1857 г. состоит в том, что губернские прокуроры, будучи обременены многочисленными обязанностями вне судебного ведомства, не в состоянии следить за ходом дел в судебных местах. Для устранения этого неудобства в составленном вследствие этого проекте судоустройства графа Блудова сохранялись обязанности прокурорских чинов по административному надзору, но учреждались также особые прокуроры при всех палатах и судах с товарищами при каждом; освобожденные от несудебных обязанностей, они должны были давать предварительные заключения по делам, производящимся в судебных местах. В своих замечаниях по этому поводу тогдашний министр юстиции указал на крайнюю трудность найти для замещения всех этих новых должностей достаточное количество способных и образованных чиновников. Граф Панин полагал, что единственным средством к осуществлению учреждения проектированных судебных прокуроров могло быть, с одной стороны, исключение из него товарищей прокуроров, а с другой – упразднение губернских стряпчих, уже осужденных практикой за бесполезность.

II. Прокурорский надзор

по «Основным положениям преобразования судебной части».

§ 53. Основные положения вообще. – Гражданское судопроизводство.

В 1861 г. труды по судебной реформе вступили в новый фазис, получив тот могучий, двигающий и объединяющий импульс, которого еще им недоставало. 23 октября 1861 г. состоялось Высочайшее повеление о предварительном обсуждении и установлении в Государственном Совете основных начал будущего судоустройства и судопроизводства. Составление записок и предположений по этому предмету было возложено на государственную канцелярию в усиленном составе под непосредственным ведением государственного секретаря Буткова и высшим наблюдением назначенного председателем Государственного Совета графа Блудова. В числе участвовавших в этой важной работе были и чины прокурорского надзора: обер-прокуроры общего собрания московских департаментов сената Н.А.Буцковский, 8 департамента К.П.Победоносцев и московский губернский прокурор Д.А.Ровинский. Выработанные таким образом предположения об основных началах судебного преобразования в течение 1862 г. были рассмотрены в Государственном Совете при участии министра юстиции, 29 сентября 1862 г. получили Высочайшее утверждение и затем были опубликованы во всеобщее сведение под заглавием «Основные положения преобразования судебной части». Свод трудов по их разработке изложен в «журнале соединенных департаментов законов и гражданских дел Государственного Совета о преобразовании судебной части». В этом замечательном памятнике судебной реформы приведены главнейшие мотивы нового учреждения прокуратуры, почти не возбудившие разногласия в Государственном Совете. При формулировании их принципы процессуальные, как и повсюду в «журнале», предпосланы организационным ввиду того, «что судоустройство, т.е. образование судебных мест, должно зависеть от того порядка, какой будет установлен для судопроизводства». [186] Поэтому излагаются сначала задачи, для исполнения которых учреждается прокуратура, а затем уже и основания ее устройства.

«Журнал соединенных департаментов» останавливается прежде всего на гражданском судопроизводстве и, выставляя все недостатки следственного начала, положенного в его основание по Своду Законов, в том числе и роль прокурорского надзора, указывает преимущества и особенности вводимого состязательного процесса: «Участие прокурора в действиях суда при следственном процессе имеет совершенно особое значение. Прокурор, действуя по формам этого производства, не может способствовать своими предварительными заключениями к прямому уразумению судом закона и к открытию истины перед постановлением решения, но обнаруживает свою деятельность лишь как ревизор письменных «документов после решения дела и переносит оное на ревизию «высшей инстанции. Таким образом, суд утрачивает своего деятельного помощника в необходимую минуту». [187] Новая прокуратура действует иначе: «Прокурорский надзор должен быть учрежден во всех судебных местах на одинаковом основании и распространяться на те только дела, в которых нужно особое правительственное попечение, потому что подчинить наблюдению прокурора все спорные гражданские дела было бы несогласно с правилами состязательного процесса. Впрочем, участие прокуроров в предоставленных их наблюдению делах должно, по мнению соединенных департаментов, ограничиваться представлением суду предварительных заключений по сим делам. Только в делах, требующих в видах государственных особенного попечения, прокурорам сверх означенной обязанности должно быть предоставлено право входить с представлением об отмене судебных решений в установленных законом случаях в кассационный суд» [188].

При обсуждении круга действий прокурорского надзора по гражданским делам министр юстиции граф Панин предложил освободить прокурора от предварительных заключений по делам лиц, состоящих под опекою и имеющих опекунов, и по делам безвестно отсутствующих. Но большинство (10 членов) не приняло этого предложения, основанного на соображениях, преимущественно практических. Исходя из принципиального взгляда на прокурора как на «представителя точного разума действующих узаконений и защитника, во имя закона, тех лиц юридических или физических, кои по естественному порядку вещей не могут лично предстоять перед судом, а представители коих не могут по положению своему принимать непосредственного участия в деле», Государственный Совет нашел, что при суде, кроме судей, должен действовать и прокурор по всем делам, требующим по вышеуказанным причинам «особого покровительства закона». Участие прокуратуры в таких делах, не нарушая правильного отношения между судьями и тяжущимся и вытекающего отсюда беспристрастного воззрения первых на дело, вместе с тем представляет необходимое обеспечение в достижении истины. По мнению большинства, при определении случаев участия прокурора в гражданских делах «в законе следует указать не лица, право коих прокурор должен защищать, а самые дела, участвующие в коих по естественному порядку вещей не могут иметь того значения, как сами тяжущиеся, и только в этих делах следует вменить прокурору в обязанность одинаково защищать не право лиц или ведомств, а самую силу закона, и только в том смысле, в коем судья, по своему значению в состязательном процессе, не имел бы права сделать непосредственно от себя какого-либо указания. Если отстранить прокурора от участия в одном из указанных родов дел, то в таком случае правильнее было бы вовсе устранить его от участия по всем гражданским делам без изъятия, оставив за ним только обязанности по делам уголовным; если же, напротив, допустить его участие в одном из такого рода дел, то необходимо причислить к ним все без изъятия дела вышеупомянутого разряда. Иначе, если, напр., оставить участие прокурора только в делах, сопряженных с казенным интересом, и устранить все другие, то прокурор в силу самого закона будет смотреть на себя не как на хранителя силы и точного разума закона, а как на защитника прав казны, как на адвоката, для которого всегда важнее достигнуть решения дела в пользу своего клиента, чем разъяснить силу закона и охранить правильное его применение» [189].

При окончательном обсуждении этого вопроса в исключительно законоохранительную функцию прокурора по гражданским делам внесена была несколько видоизменяющая ее поправка: по каждому делу, сопряженному с интересом казны или других ведомств, на казенном праве защищаемых, предположено предоставить прокурору право кассационного обжалования (ст.98 Основн. полож. гражд. судопр.) На основании принятого Государственным Советом учения об участии прокурорского надзора в гражданских делах, сущность его новых прав и обязанностей по этим делам заключается: 1) в предъявлении суду предварительных заключений по делам, сопряженным с интересом казны и несовершеннолетних лиц, как состоящих под опекою, так и тех, для коих опекунов не назначено, по делам безвестно отсутствующих и вообще лиц, не пользующихся гражданскими правами, по вопросам о подсудности, об уголовных последствиях суда гражданского о праве бедности и по просьбам об отмене решений; 2) в предъявлении суду требования о рассмотрении дела при закрытых дверях, если по особому свойству дела публичность заседания при докладе того дела может быть предосудительна для религии, общественного порядка или нравственности, равно как и в других, установленных законом случаях; 3) в упомянутом уже кассационном обжаловании решений по казенным делам (ст. 54, 58, 98 и 138 Основн. полож. гражд. судопр).

§ 54. Уголовное судопроизводство.

Следуя тому же порядку рассуждений и в отношении уголовного судопроизводства, составители «основных положений» указывают на смешение уголовно-судебных функций по Своду Законов, который возлагал «как обвинение, так и защиту подозреваемых в преступлениях совокупно на следователей и судебные места, на прокуроров и на стряпчих». Приведя общеизвестные соображения о необходимости разделения этих функций и несовместности их с обязанностями судьи и следователя, «журнал соединенных департаментов» говорит: «по нашим законам прокуроры и стряпчие суть взыскатели наказаний по преступлениям и вместе с тем защитники невинности; но известно, что сии лица не имеют возможности исполнять этой двойной обязанности: надзор их за следствиями и вообще за производством уголовных дел весьма неудовлетворителен и ограничивается только просмотром судебных решений, т.е. наблюдением несвоевременным, а если следствие произведено неправильно, то и совершенно бесполезным, потому что в большей части случаев по истечении некоторого времени исправление упущений, сделанных при следствии, невозможно. Возражения против предоставления обвинительной власти прокурорам и стряпчим основываются преимущественно на том, что они обременены множеством занятий, и что затруднительно найти достаточное число способных и образованных людей, как для занятия должности обвинителей, так и для звания судебных защитников, которые при особых обвинителях делаются необходимыми. Принимая на вид, что при обсуждении основных начал судоустройства и гражданского судопроизводства предположено в каждом судебном месте иметь особого прокурора и участие его в гражданских делах ограничить защитою интересов казны и неполноправных лиц, соединенные департаменты находят, что за сим деятельность прокурора суда может быть преимущественно посвящена уголовным делам и он, без всякого сомнения, будет иметь достаточно времени на исполнение обязанностей обвинителя. Приведение в действие этой мысли устранит причины, по коим непосредственное право возбуждать производство следствия лежало на судебной власти. Право сие должно быть передано прокурорам; на них должна быть возложена обязанность преследовать нарушителей законов и наблюдать за успехом сего преследования. Опасение, что трудно будет найти достаточное число образованных людей, способных принять на себя звание обвинителей, не должно останавливать преобразование прокурорского надзора на рациональном основании. Почти всякое учреждение сначала действует не вполне удовлетворительно; но если оно соответствует потребностям общества, то вскоре привлекает к себе нужных ему деятелей, которых прежде и в виду не было» [190].

В силу этих соображений в основу нового уголовного процесса положена обвинительная форма, осуществляемая посредством предоставления прокуратуре обвинительной власти, отдельной от власти собственно судебной и независимой от власти административной. Это капитальное отличие нового порядка от старого выражено в трех положениях: 1) власть обвинительная отделяется от судебной; 2) власть обвинительная, т.е. обнаружение преступлений и преследование виновных, принадлежит прокурорам, и 3) власть судебная, т.е. рассмотрение уголовных дел и постановление приговоров, принадлежит судам без всякого участия властей административных (ст. 3–5 основ. полож. угол. судопр.). Но, сообщая уголовному процессу обвинительную форму, законодатель не решился прямо построить его на обвинительном начале и по особенным условиям нашего отечества призвал необходимым, «сохранив в уголовном судопроизводстве следственное начало, на основании которого уголовный процесс должен иметь целью обнаружение истины независимо от воли и желания частных лиц, ввести такие правила и формы обвинительного процесса, которые, обеспечивая общество от безнаказанных преступлений, представляли бы подсудимому надлежащее ограждение от неправильного обвинения» [191].

В дальнейшем развитии «основных положений» мысль эта проявилась еще сильнее и глубже; она выразилась 1) в том, что новый процесс получил характер смешанный, представляя компромисс между обоими началами – обвинительным и следственным, или розыскным, точнее – обвинительную форму при розыскном содержании, и 2) в такой комбинации обоих начал или форм, что одно, следственное, господствует в предварительной стадии процесса, а другое, обвинительное, преобладает при самом судебном рассмотрении. Этими двумя условиями определяется положение и участие прокуратуры в уголовном деле. Употребленный в ст. 4 «основ. полож. угол. судопр.» термин «обнаружение преступлений» для обозначения одной из сторон прокурорской задачи страдает неточностью, так как право на возбуждение уголовного преследования прокурор разделяет с другими должностными и частными лицами, а самое «обнаружение» или раскрытие преступления есть дело полиции при дознании и следователя при следствии, прокурору же принадлежит только руководство первым (ст. 36 осн. полож.) и постоянное наблюдение за вторым (ст. 47 осн. полож.). В «журнале соединенных д-тов» особо мотивировано непредоставление прокурору монополии в возбуждении уголовного дела: «предоставление ему подобного права не только стеснило бы лица, которым закон в известных случаях дает право или не преследовать виновных (напр., по личным оскорблениям), но даже при наших «огромных расстояниях и недостаточных еще средствах сообщения повело бы во многих случаях к безнаказанности, потому что во время переписки о начатии преследования, могли бы изгладиться или быть сокрыты следы и доказательства преступления. Посему из общего правила о начатии следствий не «иначе как по распоряжению прокуроров должны быть сделаны исключения для таких случаев, в которых следствие возникает по жалобе частного лица, или когда по закону следователь обязан приступать к следствию по сообщениям местных властей или даже по собственному усмотрению» [192]. Таким образом, «Основные положения» признают прокурора нормальным и главным органом уголовного преследования; только в изъятие из общего правила в виде уступки условиям времени и места разрешается другим установлениям и лицам приводить уголовно-судебную власть в движение. Затем, в период от возбуждения уголовного дела и досудебного его рассмотрения деятельность прокурора определяется следующими положениями, «для полноты надзора прокуратуры за всем относящимся к производству следствий» [193]: 1) по производству уголовных дознаний полицейские чины состоят в непосредственной зависимости от прокуроров, т.е. прямо подчинены им (ст. 35 и 36 осн. пол.); 2) у прокурора стекаются сведения обо всех начатых следствиях (ст. 38 осн. полож.), а также о лицах, задержанных при дознании и следствии (ст. 35 и 51); 3) прокурору исключительно принадлежит постоянный надзор за производством следствия (ст. 47 осн. полож.). – Для исполнения этой обязанности ему должна быть дана власть предлагать следователю, а иногда и прямо требовать принятия мер, необходимых для раскрытия истины [194].

Кроме того, прокурор может: а) присутствовать по своему усмотрению при следственных действиях и рассматривать подлинное следствие, не останавливая его течения (ст. 49 осн. полож.), б) требовать освобождения из-под стражи такого обвиняемого, который не навлекает на себя достаточного подозрения в преступлении, соединенном с лишением или ограничением прав состояния, и в) наоборот, требовать в противном случае задержания обвиняемого, оставленного на свободе (ст. 51 и 52). 4) Следователь как орган судебной власти не подчинен прокурору, но исполняет, однако, его требования, относящиеся к исследованию преступлений и собранию доказательств [195]. Требование прокурора об освобождении арестованного обвиняемого для следователя обязательно; с требованием же об арестовании обвиняемого, оставленного на свободе, он может не согласиться и представить свое сомнение на разрешение суда (ст. 50–52). 5) Все вообще пререкания между прокурором и следователем разрешаются судом, который входит в рассмотрение порядка производства следствий только по жалобам частных лиц, по представлениям следователей и по предложениям прокуроров («Журнал» стр. 174 и ст. 48 основ. полож.).

При обсуждении в Государственном Совете основных начал предварительного следствия министр юстиции предлагал сохранить и в новом порядке установленное в Своде Законов учреждение присутствующих при следствии депутатов от сословий или ведомств, к которым принадлежит обвиняемый. Граф Панин считал необходимым, «чтобы при начале следствия рядом с обвинителем присутствовало такое лицо, которое имело бы право и возможность требовать тщательного расследования тех сопровождавших преступление обстоятельств, которые, по его мнению, могут служить в пользу обвиняемого, подобно тому, как обвинителю-прокурору предоставлено право надзора за производством следствия». По мнению генерал-прокурора, «при таких только условиях обвиняемый и обвинитель будут иметь совершенно равные права, а правосудие будет обеспечено». Предложение это большинством принято не было (ст. 42 основ. полож.) ввиду доказанной на практике бесполезности учреждения депутатов, могущих произойти от них задержек и препятствий успешному исследованию и поверке его на устном и гласном суде [196]. 6) По окончании следствия оно представляется следователем прокурору (ст. 53 осн. полож.). Здесь наступает другой фазис обязанностей нового прокурора, по участию его в предании суду или прекращении следствия. «Деятельность прокурора не может ограничиваться одним возбуждением уголовных следствий и надзором за правильным производством оных. Если из собранных при первоначальном следствии сведений прокурор удостоверится, что привлеченное к следствию лицо основательно подозревается в преступлении, то он должен в качестве защитника интересов правительства и всего общества продолжать преследование этого лица, обвинять его пред самим судом, объяснять последнему основания, по коим признает сие лицо виновным, и стараться изобличить вину его при рассмотрении дела в суде. Такое обвинение подозреваемого пред судом равно полезно и необходимо как для разъяснения дела суду, так и для облегчения самому подсудимому способов защиты. Если подсудимый не знает благовременно и положительно, в каких действиях он обвиняется, и на основании каких доказательств и улик, то ему трудно приготовиться к основательному опровержению обвинения, даже несправедливого… По предоставлении прокурорам обвинительной власти заключение о том, есть ли основание подвергать обвиняемого суду, или должно прекратить следствие за отсутствием достаточных улик и доказательств, не может быть делаемо ни следователем и судом без участия прокурора, ни прокурором без участия суда. В первом случае обвинительная власть не имела бы должного значения, а в последнем прокурор имел бы возможность безотчетно, по одноличному своему усмотрению и без достаточного основания возбуждать и прекращать следствие». Поэтому 7) «следствия, по которым кто-либо заподозрен в преступлении или проступке, могут быть прекращаемы не иначе как по рассмотрении судом заключения о сем прокурора, а предание обвиняемого суду может последовать не иначе как на основании составленного прокурором обвинительного акта, который сообщается обвиняемому» [197]. Положение это развивается дальнейшими правилами, по которым: 8) предание суду и прекращение следствий распределяется между обвинительною властью прокурора и судебною властью окружного суда или судебной палаты, смотря по тому: а) обвиняется ли лицо, подвергшееся преследованию, в преступлении, подвергающем лишению или ограничению прав состояния, и б) полагает ли прокурор предать обвиняемого суду, или же прекратить дело о нем (ст. 54, 55, 57, 58). Наконец, 9) в обвинительном акте, или, как его называют «Основные Положения», в акте обвинения, означается существо дела, основания обвинения, род и вид преступления или проступка (ст. 56).

На судебном рассмотрении уголовного дела обвинительное начало берет перевес над следственным, и прокурор вступает в положение процессуальной стороны, совершенно равноправной с противною стороною, защитой. «Прокурору как обвинителю, – гласить ст. 68 Основ. Полож., – противопоставляется защитник подсудимого. Для полного по возможности разъяснения обстоятельств, служащих к оправданию или обвинению подсудимого, предоставляется принимать участие в допросах и прениях на суде как прокурору, так и подсудимым, их защитникам и лицу, потерпевшему от преступления». Уравнение сторон простирается даже до некоторого преимущества подсудимого в видах предоставления ему всех средств к оправданию. Так, ему или его защите всегда принадлежит право последнего слова. Отвод присяжных заседателей для прокурора ограничен шестью лицами, подсудимый же, кроме того же количества лиц, может еще отвести всех не отведенных прокурором из представленного ему числа (ст. 83 и 84 Осн. Полож.).

Прокурор, таким образом, является на уголовном суде деятельною обвинительною стороной, необходимым участником разъяснения истины в интересах закона и общества, на нем лежит представление и развитие доказательств обвинения и борьба с опровергающею их защитою. А так как все это совершается путем устным, в обстановке гласности и по важнейшим делам перед судом присяжных заседателей, которые считаются представителями общественной совести, то и понятно, какое глубокое и коренное преобразование предрешалось для прокурорского надзора, какую важную, трудную, ответственную, а главное, совершенно новую задачу по уголовным делам возлагали на него «Основные Положения» судебной реформы.

В порядке обжалования они строго проводят публично-обвинительный характер прокуратуры. «Прокуроры могут подавать протесты лишь на приговоры, не согласные с их заключениями, и лишь по тем делам, в коих преследование преступника производится независимо от жалобы частных лиц» (Ст. 98 Осн. полож. угол. суд.). Сенат в качестве верховного кассационного суда постановляет решение по кассационным протестам и жалобам как уголовным, так и по гражданским делам, по выслушивании заключения обер-прокурора (Ст. 108 Осн. полож. угол. суд. и ст. 77 Осн. пол. гражд. суд.).

В отношении изъятий из общего порядка уголовного судопроизводства, допущенных «Основными Положениями», следует отметить: 1) что по преступлениям государственным предварительное следствие производится «при личном присутствии прокурора судебной палаты» (ст. 121) и 2), что по преступлениям должности «судебное производство может быть начато не иначе, как вследствие постановления надлежащего начальства о предании суду обвиняемого»; постановление это сообщается прокурору того судебного места, решению которого подлежит дело (ст. 132). По этому последнему поводу мотивы «Основных Положений», заботливо проводя принцип отдельности и взаимной независимости властей судебной и административной, стараются по возможности согласить его и по должностным преступлениям с общим обвинительным назначением прокуратуры. «Преследование должностных лиц за такие нарушения должности, которые подвергают наказаниям лишь по суду, – читаем в «журнале соединенных департаментов», – не может происходить порядком, установленным для преследования преступлений и проступков вообще. Отделение административной власти от судебной необходимо не только в том смысле, чтобы административные чины не вмешивались в дела судебные, но также и в том, чтобы судебные чины не вмешивались в дела административные. Из этого, впрочем, не следует, чтобы прокурор, получив сведение о преступлении по должности административного чиновника, оставлял это сведение в безгласности. Но обязанности прокурора в этом случае должны ограничиваться сообщением полученного им сведения начальству обвиняемого чиновника, а в важных случаях – и донесением о том непосредственно или в порядке подчиненности министру юстиции» [198].

§ 55. Судоустройство.

Согласно принятым основным началам судопроизводства, в отделении «судоустройства» следует определение Государственным Советом общего значения, задач и устройства преобразуемого прокурорского надзора. В состав судебного ведомства, между судьями и судебными местами, с одной стороны, и вспомогательными лицами с другой (каковы нотариусы, присяжные поверенные, секретари и судебные пристава), входят прокуроры, назначение которых формулировано в «журнале соединенных департаментов» с замечательною точностью и полнотою, обнимающею все установленные догматикою этого учреждения существенные его черты и признаки. Прокуроры призваны: а) ограждать перед судом, б) от имени правительства, в) под высшим надзором министра юстиции: 1) пользы государства, 2) требования общественного порядка и 3) неприкосновенность закона. Если присоединить сюда дальнейшие указания о том, что а) прокуроры состоят при суде, и б) занятия их ограничиваются делами судебного ведомства (ст. 9 п. 1 Основ. Полож. судоустр.), то получится краткое обобщение всех постановлений о реформированной прокуратуре [199]. В последующем изложении «журнала» оно развивается в ближайшем определении задач прокурорского института и его организации.

«Прокуроры суть органы правительства для охранения силы законов, и на этом основании сущность их обязанностей заключается: 1) в обнаружении и преследовании всякого нарушения законного порядка и в требовании распоряжений к его восстановлению; 2) в предложении суду предварительных заключений по судебным делам, подчиненным особому их наблюдению уставами гражданского и уголовного судопроизводства; 3) в наблюдении за единообразным и точным применением закона, и 4) в представлении о пояснении законов, если о том возникнут недоразумения или вопросы по судебному ведомству», в сфере которого – не нужно забывать – и замыкается исполнение прокурорами их перечисленных выше функций. «Соединение в лице прокурора, – продолжает журнал Государственного Совета, – столь важных обязанностей, для исполнения коих нужны не только основательное знание законов, но и особенная деятельность и добросовестность, указывает на необходимость: 1) назначать на эти места людей юридически образованных или доказавших свои познания по судебной части и вполне благонадежных; 2) иметь при каждом суде особого прокурора; 3) дать прокурорам надлежащую степень власти по надзору за производством уголовных следствий, и в особенности подчинить им непосредственно все полицейские чины по предмету производимых последними дознаний о преступлениях и проступках. Многочисленность и разнообразие занятий, особенно по надзору за уголовными следствиями, а иногда и по личному участию в производстве оных, требует назначения им товарищей по мере встречающейся в том необходимости. Для доставления прокурорскому надзору надлежащего единства оказывается нужным постановить, чтобы в сем надзоре низшие чины действовали под руководством высших, и чтобы верховный надзор за всеми прокурорами сосредоточивался в лице министра юстиции как генерал-прокурора. Вследствие сего, если прокурор окружного суда усмотрит, что при решении дела обнаружена неполнота закона, и признает необходимым в предупреждение подобных случаев на будущее время возбудить законодательный вопрос, то он обязан донести об этом прокурору судебной палаты, от которого зависит представить о сем министру юстиции. Прокуроры окружных судов утверждаются министром юстиции по представлению прокурора судебной палаты; прокуроры судебных палат и их товарищи назначаются Высочайшею властью по представлению министра юстиции. При общем собрании кассационного суда и при каждом департаменте сего суда состоять обер-прокуроры, назначаемые по представлению министра юстиции именными Высочайшими указами» [200] (Ст. 47– 52 Осн. полож. судоуст.).

По издании «Основных положений преобразования судебной части» дело его быстро подвинулось вперед. Согласно Высочайше утвержденному 29 сентября 1862 г. мнению Государственного Совета, начертание в развитии «Основных Положений» самых проектов новых законов о судоустройстве было возложено на особую комиссию, образованную в составе государственной канцелярии, под непосредственным ведением и начальством государственного секретаря В.П.Буткова. В комиссию эту должны были войти чиновники государственной канцелярии и другие лица, преимущественно юристы, по избранию государственного секретаря, а также назначенные по соглашению его с надлежащими начальствами чиновники от II Отделения Собств. Е. И. Величества канцелярии и министерства юстиции. В таком порядке из лиц прокурорского надзора были назначены в редакционную комиссию судебной реформы три обер-прокурора: гг. Буцковский, Победоносцев и Ковалевский и три губернских прокурора: Московский – Ровинский, Могилевский – Попов, и Симбирский – Принтц. Комиссия разделялась на три отделения, из которых одно, уголовного судопроизводства, находилось под председательством Н.А.Буцковского, а названные выше члены из числа чинов прокуратуры были распределены по всем трем отделениям.

В октябре 1862 г. произошла важная для судебной реформы перемена в высшем управлении министерства юстиции: вместо графа Панина министром юстиции был назначен состоявший до того товарищем министра Д.Н.Замятнин, а товарищем его – статс-секретарь Государственного Совета Н.И.Стояновский, оба глубоко и горячо сочувствовавшие преобразованию [201].

При их участии и содействии оно совершилось со скоростью, которая не повредила основательности. Гигантский труд, исполненный комиссиею по составлению проектов судебных уставов, есть исторический факт, не требующий здесь комментариев. При дружных усилиях лучших русских юристов, с помощью выводов науки и указаний практического опыта в год с небольшим были составлены и в конце 1863 г. внесены в Государственный Совет проекты учреждения судебных установлений и уставов уголовного и гражданского судопроизводства. Для общего представления об этой работе с точки зрения вызвавшего ее законодательного направления уместно привести проникнутое достоинством и трезвою умеренностью взглядов официальное суждение о ней самих ее исполнителей. «Комиссия употребляла все старания к удовлетворительному окончанию порученного ей дела. Руководствуясь в точности Высочайше утвержденными основными положениями преобразования судебной части, комиссия при развитии их принимала в соображение и законы, ныне у нас действующие, и начала, выработанные как наукою, так и опытом других государств, где давно уже существует вводимая ныне у нас система судопроизводства, и замечания людей сведущих и опытных, и, наконец, сведения, собранные по разным местностям империи. Тем не менее, труд комиссии невзирая на все ее старания и усилия далек от совершенства. Преобразование судебной части на началах, «Основными Положениями» указанных, есть дело совершенно новое – а наша судебная практика, сложившаяся при нынешнем порядке, не представляет достаточных данных для разрешения многих возникавших при этой работе вопросов. Если при дальнейшем направлении настоящего дела, и в особенности при введении в действие новых уставов судопроизводств и учреждения судебных мест и при необходимом, по указаниям опыта, исправлении со временем сих уставов и учреждения будут тщательно охраняемы начала, преподанные «Основными Положениями», и если при том судебная власть будет поставлена в полную и совершенную независимость от власти административной, как это указано Его Императорским Величеством в первой статье Высочайше утвержденных Основных Положений, то успех предпринятой у нас судебной реформы едва ли может подлежать какому-либо сомнению. В настоящее время комиссия убеждена вполне только в одном, что преобразование судебной части на основаниях, указанных Его Величеством и развитых комиссиею в составленных ею проектах, не терпит отлагательства, и что посему оно, сколь возможно скорее, должно быть введено повсеместно» [202]. Таковы были заключительные слова представления, при котором государственный секретарь внес в Государственный Совет проекты нового судоустройства и судопроизводства, содержавшие в себе и коренную реорганизацию прокурорского надзора.

§ 56. Прокурорский надзор по замечаниям юристов и практиков на «Основные положения преобразования судебной части».

В числе приемов исследования и собирания законодательных материалов, которыми воспользовалось правительство в деле судебной реформы, нельзя не указать на широкое обращение его к началу гласности. Принципы нового суда были подвергнуты всестороннему обсуждению в печати со стороны теоретиков и практиков, к которым адресовалась комиссия по этому поводу, и вообще всех лиц, интересующихся делом и пожелавших высказать свои замечания [203]. Небезынтересно проследить характер и содержание таких отзывов в отношении прокурорского надзора; в них сказался отголосок общественного и профессионального мнения в России как об этом учреждении вообще, так и о предстоявшем его преобразовании. Во всем этом материале, конечно, немало личного и случайного, но много и оригинальных, метких мыслей, основанных на серьезном знакомстве с нашей действительностью и потому до сих пор не утративших своего значения.

Прежде всего следует отметить в статьях гг. Маркова и Лакиера, помещенных в «Журнале министерства юстиции» так называемую положительную критику начал прокурорского надзора по «Основным Положениям» [204]. Воспроизводя истинный смысл этих начал в том виде, в каком это было возможно сделать до развития их в самых проектах, оба автора, г. Марков по гражданскому, а г. Лакиер – по уголовному судопроизводству, указывают отличия вновь учрежденной прокуратуры от прежнего прокурорского надзора по Своду Законов и от французского ministère public. Почти все другие отзывы посвящены критике отрицательной, указанию недостатков в проектированном прокурорском институте, преимущественно, впрочем, частных, и предположению об их устранении.

Практики, в особенности из рядов доживающего свои дни местного надзора, дают советы, нередко весьма целесообразные и полезные, о том, как поставить его будущее внутреннее устройство и организовать отдельные стороны деятельности. Раздается единичный голос и против всего учреждения вообще: прокуроры бесполезны, они всегда все пропускали, при них жалобы не прекращались, дела не уменьшались; без них прекрасно обходится лучший тип судов – уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. «В новой организации, – не без пафоса восклицает принципиальный противник прокуратуры, – можно ожидать совершенной правды без прокуроров, и даже без министерства юстиции; иначе на дверях каждого суда придется надписать: здесь нельзя ждать правды без прокурора!» [205] Не заходя так далеко в отрицании прокуратуры, известный русский криминалист восстает против присвоения ей функции надзора за судом: «прокурор не может быть в одно и то же время и стражем закона, надзирающим за судами, и истцом, представителем общественных интересов. Он не может надзирать за судом, потому что надзирание предполагает такое отношение между двумя властями, при котором одна надзирающая стоит выше, а другая, надзираемая, стоит ниже. Так как прокурор – только административный чиновник, подвластный министру юстиции, то поручать ему надзор за судами значит тоже, что делать суды, установленные для охранения закона от нарушений, как со стороны частных лиц, так и со стороны администрации, подначальными той же администрации. Общество не нуждается ни в каких других стражах, кроме судов, ни от кого не зависящих и стоящих под нравственным контролем одного только общественного мнения. За судами могут только надзирать судьи, высшие – низшими; если к этим стражам закона приставлены будут присматривающие за ними надзорщики, то кто же будет, в свою очередь, присматривать за этими надзорщиками? Почему и над ними не учредить контроля? Таким образом, можно остаться при нынешней системе бесчисленных взаимно поверяющих надзоров» [206].

Наоборот, один из практиков предлагает «по причине отдаленности уездов от высшего начальства сохранить прокурорское наблюдение за деятельностью всех уездных, как судебных, так и административных присутственных мест и должностных лиц» [207]. По мнению других, власть самих прокуроров необходимо контролировать во всевозможных видах, и с этою целью для защиты общества от прокурорского самовластия и произвола нужно дать гражданам право сообщать об упущениях их «судебному начальству» [208] и вообще ввести всевозможные ограничения прокурорской власти и гарантии против злоупотреблений ею. Третий для ограждения прокуроров от произвола со стороны их начальства, давления административной власти и членов судебных мест и от преследования недовольных прокуратурой сильных лиц требует распространения и на нее судейской несменяемости, в которой видит единственное средство сделать из прокурорских чинов самостоятельных и неуклонных блюстителей закона и общественных обвинителей [209]. Четвертый, наконец, не усматривает достаточного основания к процессуальной зависимости низшего прокурора от высшего и к тому, чтобы последний, может быть, менее первого компетентный и сведущий в данном деле, контролировал действия прокурора низшей инстанции; иерархическую подчиненность чинов прокуратуры этот взгляд низводит при направлении уголовных дел до простого обращения низшего к высшему за советами в затруднительных случаях [210].

Многие из отзывов с особенною подробностью настаивают на правильном и соразмерном распределении обязанностей между прокурором и его товарищами, видимо, находясь еще под впечатлением ненормальных отношений между губернским прокурором и губернскими стряпчими: «Известно, – говорит один из деятелей надзора, – как часто бывают бесполезны все должности так называемых помощников, товарищей и т.д., если им не предоставлено отдельных, самостоятельных занятий. Люди, служащие в этих должностях, обыкновенно или ничего не делают, или делают все, но не своим именем» [211].

Для такого разграничения рекомендуются различные основания, но все они сводятся к тому, чтобы у товарищей прокурора был свой определенный круг действия, и даже своя степень власти, под руководством и наблюдением прокурора, но под собственною своею ответственностью [212]. Один из губернских прокуроров предлагает при этом исходить из внутренних свойств прокурорских обязанностей и тех специальных качеств ума и воли, которые необходимы для успешного исполнения тех или других. Так, обязанности более отвлеченные и общие, наблюдение за правильным применением закона, определение необходимости преследовать нарушения законного порядка и возбуждение законодательных вопросов нужно предоставить прокурору и требовать поэтому от лица, назначаемого на эту должность, «ума систематического, способного при рассмотрении каждого частного вопроса оценивать отношение его к целому ряду предметов и склонного к занятиям, сопряженным с продолжительной сосредоточенностью на предметах обширных и сложных». На товарищей же прокурора должно быть возложено предъявление предварительных заключений, и вообще действия по отдельным делам, как требующие более всего «ума живого и быстрого, находчивого при отрывочных занятиях, наклонного к подвижности и внешней деятельности. Эти два отдельных рода способностей и наклонностей, – замечает автор, – несовместимы в одном и том же человеке» [213].

Всего цельнее и обстоятельнее указания практиков по уголовной деятельности прокурорского надзора. Здесь мнения хотя иногда расходятся, но уже не так дробятся, как в вопросах организационных, и нередко отличаются глубоким и верным пониманием задач уголовной юстиции. В мнениях этих сказались главнейшие направления по тому же предмету европейской науки, законодательства и практики, с видимым предпочтением английских институтов перед французскими, без слепого, однако, подражания тому, что неприменимо к нашим условиям. Есть совершенно одинокий голос за расширение обязанностей прокурора по уголовным и гражданским делам и по судебной администрации согласно французскому образцу [214]; есть более подробно мотивированный взгляд, устраняющий прокурора от всякого непосредственного участия в преследовании и следствии, но зато расширяющий его надзор за предварительным исследованием преступлений [215]. Большинство авторов замечаний озабочено установлением правильных и практически осуществимых отношений прокурора к полиции и, следовательно, к дознанию и следствию, на основаниях, соединяющих обвинение с надзором. В периодической печати, впрочем, было высказано и категорическое предложение о последовательном и исключительном проведении в следствии обвинительного начала с вполне самостоятельным следственным судьею и противопоставлением защитника прокурору как государственному адвокату преследования [216]. Мысль о защите при следствии не чужда отзывам практиков [217], но разработана в них вообще довольно слабо и не обстоятельно. В будущих отношениях прокурора к полиции, подчиняемой ему по производству дознаний, предсказывается неизбежность конфликтов и предлагается или ограничить эту зависимость, или учредить особую судебную розыскную полицию в ведении прокурорского надзора [218]. Отношения прокурора к следствию понимаются разно, то в виде прав обвиняющей стороны, то в форме надзора, но почти всем замечаниям свойственно общее стремление оградить независимость следователя и следствия, а прокурора поставить в положение органа, руководящего полицейским дознанием и способствующего успеху следовательского исследования [219]. С большою тщательностью и нередко с интересною самостоятельностью воззрений рассматривают «замечания» участие прокуратуры в предании суду и в обвинении на суде. Многие высказываются за предоставление как прекращения дел, так и предания суду, при наличности известных гарантий, самой прокуратуре во всех делах непосредственно или под контролем судебной власти окружного суда, а не судебной палаты, обвинительную функцию которой практики находят источником медленности и излишним усложнением процесса [220].

По этому поводу представляется особенно характерным прекрасно изложенное мнение одного из губернских прокуроров: «прокурор – не только представитель обвинения, но и представитель закона; ни права наши, ни полуторастолетнее учреждение нашего губернского надзора не дозволяют давать ему в настоящее время одностороннее направление французских прокуроров; желательно было бы, напротив, сохранить теперь то доверие, которое имеют теперь обвиняемые к хорошему прокурору, и не изобретать искусственной обстановки, которая свела бы его с широкого пути правосудия на узкую тропинку обвинения во чтобы то ни стало. Такой исключительный характер прокурорской обязанности не имеет сочувствия общества и всегда вызывает противодействие в лице рьяных защитников, которые считают долгом довести защиту до крайностей, непонятных в тех государствах, в которых не существует публичных обвинителей. Прокурор, составляя акт обвинения, должен быть поставлен в обязанность ограничиваться лишь точным изложением фактов, на которых опирается обвинение, не делая никаких односторонних предположений. Указывая на обстоятельства, собранные предварительным следствием, он не должен придавать им положительную достоверность, так как они подлежат еще поверке и разъяснению перед судом; он не должен также касаться прежней жизни подсудимого, ибо предшествовавшие преступлению обстоятельства могут иметь влияние на меру наказания, но не должны ни увеличивать, ни уменьшать преступность самого деяния, подлежащего рассмотрению суда. Эта умеренность в обвинении сделает умеренною и защиту, и подсудимый, видя в прокуроре не столько лицо, изыскивающее все способы к его обвинению, сколько орган правосудия, стремящегося раскрыть истину, получит к нему доверие и часто найдет возможным не приглашать особого защитника в уверенности, что личные его объяснения достаточны перед судом, и что ему не придется бороться с хитросплетениями враждебного к нему и искусного обвинителя. Такое значение обвинительной власти тем более важно, что простой народ, всего чаще подвергающийся суду, не скоро освоится с новою системою защиты, да и приглашение защитника обходится недешево. Наконец, это беспристрастие в обвинении, налагаемое самим законом, сделает возможным предоставление прокурорам права делать без участия судебной власти заключение о предании подозреваемого суду или о прекращении следствий. Предание суду не есть еще осуждение и при тех гарантиях, которыми обставлен подсудимый в суде, не составляет неисправимого бедствия; притом публичность всех следственных действий, контроль общественного мнения, ответственность перед начальством всегда удержит прокуроров от неосновательных стремлений к обвинению». На основании этих соображений, в которых заключается разумная и верная оценка прокурорского призвания, автор предлагал поручить разрешение вопроса о предании суду или прекращении дела совету прокурора окружного суда с его наличными товарищами, под наблюдением и контролем прокурора судебной палаты [221].

Затем, что касается до обвинительной деятельности прокурора на суде, то были высказаны и крайние, вовсе отрицающие ее мнения. По ним, для соблюдения равновесия между сторонами и проведения единственно справедливого состязательного начала прокурор, возбуждающий преследование, должен быть лишен права еще устно поддерживать его перед судом, который может быть стеснен в пользу обвинения таким преимуществом его перед защитою, появляющеюся только в конце дела, при проверке следствия. Прокурору поэтому предоставляется только составить обвинительный акт и участвовать в интересах обвинения в разработке доказательств на судебном следствии, но обвинительной речи он не произносит [222]. Другие отзывы, не увлекаясь желанием превзойти в этом духе даже английские порядки, полагают возможным достичь тех же целей сообщением судебно-обвинительной деятельности прокуроров характера строгого беспристрастия, достоинства и спокойствия, а также обеспечением равенства ее с защитою. «Насколько обвинительной власти принадлежит самостоятельность до поступления следствия в суд, настолько она должна быть сдержанна с началом прений; здесь права ее должны быть уравнены с правами защиты. Прокурору не следует предоставлять преобладающего влияния в суде; достаточно, если дозволено будет прокурору во время прений делать замечания и предлагать вопросы свидетелям без посредства председателя, по мере признаваемой им для разъяснения дела и подкрепления обвинения надобности. Прокурор и защитник, один излагая обвинение, а другой – представляя опровергающие его доводы, не должны выступать из пределов умеренности и приличия и могут, как тот, так и другой, быть останавливаемы председателем, а в крайнем случае получать от суда напоминания и выражение неодобрения. Само собою разумеется, что подобным правом суд может пользоваться только во время судебных прений; но затем, когда прокурор излагает свое заключение о применении или разъяснении законов, то суд обязан выслушивать прокурора со всем должным к представителю закона уважением» [223].

Авторитетные практики старого прокурорского надзора предостерегают будущих прокуроров от всякого увлечения эффектами ораторского искусства и рекомендуют обвинителям и защитникам красноречие, достойное их призвания – содействовать суду в открытии истины: «Для вернейшего ее изображения желательно, чтобы в инструкциях, которые будут составлены для прокуроров и присяжных поверенных, им было вменено в непременную обязанность разъяснять обстоятельства дела, каждый с своей точки зрения, но просто, ясно, спокойно, без пристрастного увлечения, без уклонений от сущности; одним словом, чтобы они помнили всегда, что они органы правосудия, а не гладиаторы, вышедшие на бой один против другого с непременной решимостью умереть или победить, и что способствовать суду достигнуть правды должно быть их единственною «целью. В случае уклонения от сего правила председателю «суда должно быть предоставлено право останавливать их и делать напоминания». [224] Мы с намерением привели эти сами за себя говорящие цитаты; они показывают, какие здравые и трезвые понятия о предстоящей новой деятельности прокурорского надзора были распространены среди практических судебных деятелей эпохи преобразования, и до какой степени не ошибался законодатель, считая почву и людей достаточно к нему подготовленными по этому вопросу.

Всего менее замечаний вызвали ограниченные и по «Основным Положениям» обязанности прокуроров в области гражданских дел. Укажем лишь на два противоположные друг другу мнения. По одному, очевидно сложившемуся под влиянием французского учреждения и его немецких снимков, власть прокурора должна быть одинакова, как по уголовным, так и по гражданским делам, в круге которых ему следует предоставить наблюдение за адвокатами, нотариусами и судебными приставами [225]. По другому, нужно сократить даже и проектированный довольно узкий круг действия прокуратуры по гражданским делам. Излишне поручать ей защиту казенных интересов, имеющих и без того достаточно ходатаев в лице казенных чиновников; свойственные такой деятельности односторонность и материальный характер могут повредить независимости и беспристрастию учреждения с его безличными общественными задачами [226].

Замечания, сделанные на «Ооновные положения преобразования судебной части», во всяком случае, не остались без результата: как выводы практики и указания опыта они были приняты в серьезное внимание при составлении и обсуждении Судебных Уставов, а некоторые оказали влияние и на постановку целых институтов, и на текст отдельных статей.

IV. Вопросы о прокурорском надзоре
при составлении судебных уставов.

§ 57. Проект учреждения судебных установлений.

Обращаясь затем к вопросу о прокурорском надзоре по внесенным в Государственный Совет проектам судоустройства и судопроизводства, мы остановимся только на тех более важных предметах, по которым или возникло разногласие в составлявшей их комиссии, или же последовали существенные изменения в Государственном Совете проектированных ею постановлений.

По проекту учреждения судебных установлений (или, как оно было первоначально названо, «учреждения судебных мест)» независимость слова и действия прокурорского надзора от предписаний начальства было признано нужным выразить для ограждения его самостоятельности [227] в такой общей и резкой форме, которая, в сущности, исключала всякое их подчинение по производству дел. «В заявлении своих мнений по делам лица прокурорского надзора не стесняются ничьими предписаниями» (ст. 82); это правило, очевидно, только путем сложного толкования можно было согласить с предыдущим постановлением о действии товарищей прокуроров под руководством своих прокуроров и подчинении этих последних министру юстиции (ст. 81). Такой неудачной редакции столь важного для прокуратуры постановления генерал-прокурор, конечно, не мог пропустить без возражения. В замечаниях своих на проект Д.Н.Замятнин указал, что «полная независимость судей необходима, она нужна для поддержания достоинства судебной власти, для устранения всякого подозрения в пристрастии и угодливости; но начало независимости лиц прокурорского надзора не может быть согласовано ни с принципом строгого единства прокурорского надзора, ни с правилом подчинения младших лиц сего надзора старшим». Государственный Совет согласился с мнением министра юстиции, и правило о зависимости «судебных заключений» прокурора «единственно от его убеждения и существующих законов» явилось в Уставах в своей настоящей форме (ст. 129 учр. суд. устан.), более соответствующей иерархическому устройству и правительственному значению прокурорского надзора [228].

При рассмотрении посвященной ему главы проекта в комиссии возник вопрос, кем могут быть заменены прокуроры в отправлении несудебных их обязанностей? Имея в виду, что за силою п. 1 ст. 9 «Основн. полож. судоустр.» занятия прокуроров и их товарищей ограничиваются делами судебного ведомства, комиссия нашла, что вопрос этот не может быть разрешен в учреждении судебных мест. Если же будет признано необходимым установить прокурорский надзор за производством некоторых дел в административном ведомстве, то о принятии нужных для того мер следует предоставить соображению подлежащих административных властей [229]. Государственный Совет, рассмотрев это заключение комиссии, предоставил министру юстиции войти по этому поводу в сношение с надлежащими ведомствами. Подобных мер в законодательном порядке принято не было, и особой прокуратуры ни при каких административных присутственных местах не учреждено.

Ограждая единство прокурорского надзора, проект установлял правило о праве высшего прокурора по каждому уголовному делу заменять низшего, с принятием этого дела на свою ответственность (ст. 83). По мнению комиссии, без такого правила высшие чины прокурорского надзора, долженствующие служить руководством для низших, не могли бы, даже в самых затруднительных случаях и по самым важным делам, охранять силу законов по крайнему своему разумению. Но Государственный Совет признал неудобным, а отчасти и вредным для дела допускать, чтобы обер-прокурор сената мог произвольно заменять прокурора судебной палаты, а последний – прокурора окружного суда [230]. Поэтому право замены предоставлено только каждому прокурору в отношении своего товарища (ст. 131 учрежд. суд. уст. изд. 1864).

Комиссия предполагала постановить, что в случае болезни или отсутствия товарища прокурора окружного суда, имеющего постоянное пребывание в уездном городе, должность товарища прокурора исправляет местный судебный следователь, если не будет командировано для этого другое лицо прокурорского установления (ст. 85). Государственный Совет отверг это предположение, потому что «при ограниченном числе судебных следователей нельзя их отвлекать от их обязанностей без явного вреда для службы» [231]. К этому мотиву можно было бы прибавить еще и то принципиальное соображение, что и вообще исполнение прокурорских обязанностей – органа надзора и процессуальной стороны – совершенно не соответствует судейскому характеру должности судебного следователя (ст. 41 проекта).

При определении условий для занятия судебных должностей комиссия проектировала, одинаково как для судей, так и для чинов прокурорского надзора допустить в законе назначение на должности по судебному ведомству, в том числе и прокурорские, только лиц, получивших высшее юридическое образование (ст. 162). В виде же временной меры в течение первых 6-ти лет со времени введения в действие Судебных Уставов могут быть замещаемы должности прокуроров палат и их товарищей и прокуроров окружных судов только из юристов, служащих или служивших по министерству юстиции, а должности товарищей прокуроров – также и из лиц, хотя не получивших юридического образования, но «доказавших на службе свои познания по судебной части» (ст. 7 и 8 проекта врем. правил замещения судебн. должностей). Но ввиду буквального смысла ст. 66 в «Осн. полож. судоустр.», которая этим последним условием расширяла постоянный контингент лиц, могущих занимать судебные должности, опасение не найти для них достаточного количества юридически образованных людей взяло верх над последовательностью принципа образовательного ценза. На один уровень с высшим юридическим образованием было поставлено весьма эластичное понятие о лицах, доказавших на службе свои судебные познания. Этот широкий признак облегчал выбор людей и назначения, но вместе с тем открывал доступ в новую прокуратуру дилетантам юриспруденции и лицам, имевшим мало общего с серьезною юридическою подготовкою [232].

При определении самого порядка назначения на судейские и прокурорские должности в комиссии произошло известное разномыслие по вопросу о конкурсном испытании при судебной палате как способе проверить способности и подготовку кандидата и предоставить выдержавшему такое испытание формальное право на назначение. Предполагалось, что министр юстиции будет назначать на прокурорские должности только лиц, получивших это право. Большинством 25 членов комиссии в ее полном составе против мнения 3-х предложение о конкурсном испытании принято не было, главным образом на основании аргументации чисто утилитарного характера [233].

Распределяя для занятия различных прокурорских должностей минимальные сроки судебной практики, комиссия назначила для должности товарища прокурора окружного суда три года, подобно сроку для должности следователя (ст. 164 и 169). Государственный Совет ввиду важности ответственных обязанностей тех и других возвысил оба эти срока до 4-х лет.

По поводу условий для назначения кандидатов на должности судебных следователей и порядка этого назначения в комиссии двукратно и с различных точек зрения возбуждался крайне важный для практики вопрос о свойстве общего отношения прокурорского надзора к следователям, и в частности о праве первого влиять на избрание и назначение последних. Оживленное обсуждение этого вопроса и вызванное им разномыслие представляют много данных и соображений, отразившихся в последующем совместном существовании обоих учреждений. В проекте постановлялось, что необходимое для назначения кандидатов на судебные должности судебными следователями удостоверение о том, что они приобрели достаточные познания по следственной части, должно исходить не только от председателей судебных мест, но и от прокуроров (ст. 164). Не соглашаясь с этим последним правилом, 9 членов нашли, что оно не вяжется с самостоятельным положением следовательской должности, судейским ее характером и независимым кругом действия. По мнению их, прокурор как официальный обвинитель на суде не может и без ущерба для правосудия не должен вмешиваться в производство следствия, вполне предоставленного судебному следователю. А чтобы следователь мог при исполнении этих обязанностей вполне самостоятельно относиться к прокурору, крайне желательно и самое назначение к должностям судебных следователей не подчинять вполне и во всех случаях удостоверению прокурора, и не делать из этого удостоверения conditio sine qua non [234] для получения места судебного следователя. Не нужно также забывать, что прокурор при новой организации судебных мест не может быть тем блюстителем законного в них порядка, каким он был доселе. Эта роль вполне будет принадлежать самим председателям судебных мест. Всякое возвышение этой роли в прокурорах, в чем бы оно ни заключалось – хотя бы в аттестации лиц, способных занять судебную должность, – неминуемо извратит те отношения, которые должны существовать между судебными местами и прокурором, т.е. административным чиновником, не пользующимся несменяемостью, ни тою независимостью, которые в интересе правосудия предоставлены членам судебных мест. К чему ведет преобладание прокурорской власти, это всего лучше видно во Франции, которая, сделавши из членов ministère public органы централизации, внесенной в самое святилище суда, представляет собою один только отрицательный пример, т.е. такой, которому ни в каком случае нельзя следовать. Поэтому 9 членов полагали, что удостоверения прокуроров о способности кандидатов быть следователями справедливо требовать только в том случае, когда эти кандидаты занимались при прокурорах. Но большинство 18-ти членов осталось при первоначальной редакции упомянутого выше правила. По мнению их, прокурор по обязанности наблюдения за производством следствия прямо заинтересован в том, чтобы на места судебных следователей не были назначаемы люди с несоответствующими этому призванию способностями; сверх того, удостоверение двух таких компетентных лиц, как председатель и прокурор, доставит более ручательств в хорошем выборе. Другое разногласие по тому же общему вопросу возникло и разрешилось в обратном направлении, свидетельствуя о беспристрастии и осторожности составителей проекта. На основании 174 ст. его, назначение судебных следователей предоставлялось министру юстиции по представлениям окружных судов. Один из членов комиссии полагал в дополнение к этому постановлению предоставить и прокурорскому надзору представлять в порядке подчиненности своих кандидатов на должность следователя. По этому мнению, характер установленных проектом отношений прокуроров к лицам, производящим следствия и подчиняемым по этой своей обязанности наблюдению прокурора, обусловливает для него полную возможность близко познакомиться с этими лицами и узнать степень как их образования и дарований вообще, так и специальных способностей к производству следствий. Собственный интерес прокурора должен побуждать его к указанию на способных кандидатов, так как замещение следовательских вакансий лицами опытными и знающими свое дело может несколько облегчить лежащую на прокуроре тяжелую обязанность неослабно следить за производством следствий. При постоянных столкновениях с лицами, производящими следствия, и при близком знакомстве их с следственною частью можно с уверенностью ожидать от них правильной оценки способностей кандидатов на должность следователя. Но так как этот последний считается членом суда, то представление на должность следователя должно быть делаемо как окружным судом, так, со своей стороны, и прокурорским надзором. Большинство 24 членов комиссии не приняло этого предложения. Оно нашло, что предоставление прокурорам инициативы в избрании следователей имело бы последствием личное влияние прокуроров на следователей, назначаемых по их ходатайству, некоторый род подчинения последних первым, что могло бы заставить следователей действовать согласно с видами покровительствующих им прокуроров. Это воспрепятствовало бы предписанному основными положениями отделению власти обвинительной от судебной, ибо на судебного следователя должно смотреть прежде всего как на члена суда, действующего от имени судебной власти, и могло бы самым вредным образом отразиться в направлении уголовных следствий по личному воззрению органов обвинительной власти. Несомненно, что для прокуроров весьма важно, чтобы на места следователей были назначаемы люди, знающие следственную часть и вполне благонадежные. Для этого именно и постановлено в ст. 175 проекта, что совещания общих собраний окружных судов о кандидатах на должности следователей происходят при участии прокурора, который поэтому будет иметь полную возможность обратить внимание суда на неудовлетворительность того или другого из избираемых судом кандидатов, и даже предложить суду какого-либо иного, и таким образом цель будет достигнута [235]. Государственный Совет согласился с приведенным заключением большинства, вошедшим и в окончательную редакцию закона (ст. 213 учрежд. суд. установ.).

Проект предоставлял назначение всех чинов окружной прокуратуры, как прокурора, так и его товарищей, власти министра юстиции, по представлениям прокурора судебной палаты (ст. 180); Государственный совет возвысил положение прокуроров окружных судов, определив назначение их Высочайшею властью, по представлениям министра юстиции (ст. 221 учр. суд. уст.).

При обсуждении прав и преимуществ лиц судебного ведомства в комиссии разделились мнения по вопросу о том, можно ли разрешить судьям и чинам прокурорского надзора заниматься торговлею? Семь членов на основании столько же веской, сколько блестящей аргументации разрешили этот вопрос отрицательно, предлагая постановить, что судьи (исключая мировых) и чины прокурорского надзора не могут заниматься торговлею или какими-либо торговыми действиями, а также ремеслами и промыслами, кроме хозяйственных предприятий, соединенных с владением недвижимыми имениями. Большинство 21 члена не нашло возможным принять этого запрещения, признав, однако же, что «если судья или прокурор увлекутся коммерческими делами, в ущерб своим прямым служебным обязанностям, то, конечно, общественное мнение заклеймит их позором, а правительство не станет терпеть их на службе» [236].

По предмету надзора со стороны прокуроров за действиями судебных мест и должностных лиц судебного ведомства в замечаниях некоторых юристов на «Основные Положения» были сделаны возражения против самой мысли о таком надзоре на том основании, что права надзора может иметь только высший над низшим и, таким образом, допущение прокурорского надзора за судебными местами поставило бы прокуроров выше суда. В ответ на это составители проекта судопроизводства признали нужным указать, что приведенное возражение возникло, собственно, по недоразумению, возбужденному неопределительностью употребляемых у нас в виде технического термина слов «прокурорский надзор». Этому термину «Основными Положениями» вовсе не присваивается понятие о надзоре в обширном смысле этого слова; он употреблен в смысле общей обязанности прокуроров наблюдать, чтобы закон не был никем нарушен и в случае замеченных нарушений принимать меры к их восстановлению. В силу этой обязанности прокуроры не могут оставлять без внимания замеченных ими по судебному ведомству отступлений от законного порядка и уполномочиваются сообщать о них председателям судебных мест или же доносить в порядке подчиненности своему начальству (ст. 222 проекта, ст. 253 учр. суд. уст.)[237].

Наконец, при определении ответственности лиц прокурорского надзора комиссия стремилась, соблюдая условия их служебного положения, гарантировать и им известную долю независимости. По мнению ее, лица эти как не пользующиеся несменяемостью и вполне зависящие от министра юстиции, должны подлежать дисциплинарным взысканиям по собственному его усмотрению с тем, что на увольнение тех из них, которые утверждаются Высочайшею властью, министр юстиции испрашивает Высочайшее соизволение. Впрочем, министру принадлежит право, если он признает нужным, вместо наложения на чинов прокурорского надзора дисциплинарных взысканий, по личному своему усмотрению предлагать подлежащим судебным местам о рассмотрении их вины в общем порядке дисциплинарного производства. Что касается временного устранения лиц прокурорского надзора от должности, а также удаления от нее тех, которых назначение зависит непосредственно от министра юстиции, то хотя наложение этих взысканий и должно быть предоставлено личному усмотрению министра юстиции, однако же, для ограждения этих лиц в предании их столь чувствительной ответственности, комиссия признала полезным постановить, что министр юстиции, удаляя или временно устраняя кого-либо из них от должности, обязан объяснять о причине этого, и что подвергнутые таким взысканиям имеют право требовать предания их следствию и суду [238]. В этом смысле и были изложены ст. 236–238 проекта, измененные впоследствии в Государственном Совете в теперешнюю ст. 266 учр. суд. устан., по которой наложение дисциплинарных взысканий на лиц прокурорского надзора предоставлено непосредственному усмотрению министра юстиции, с ограничением лишь размера этих взысканий для высших прокурорских чинов.

§ 58. Проект гражданского судопроизводства.

При составлении проекта гражданского судопроизводства возник только один вопрос, касающийся прокурорского надзора, но обсуждение и решение его имеет большое и принципиальное значение для правильного понимания прокурорской деятельности. 11 членов комиссии возражали против обязательно устного изложения прокурором своего заключения по гражданскому делу в тех случаях, когда заключение это требуется законом. Они находили, что прокуроры не могут быть лишены права изложить свое заключение в публичном заседании суда на словах, но безусловное правило о том, что прокурор непременно должен давать словесное, а не письменное заключение не только крайне затруднит приискание способных людей на места прокуроров, но и вообще может встретить на практике значительные неудобства. Заключение прокурора должно быть обдуманно и точно, а этого можно достигнуть только тогда, когда прокуроры будут обязаны изложить его на письме. Заключения прокурора почти всегда касаются самых трудных юридических вопросов и потому не всегда могут быть поняты судьями, если прокурор не изложит их на письме. Наконец, заключения эти имеют важность не для одного дела, а вообще для направления судебных мест к единству в применении закона, и потому они должны быть изложены на письме. Если прокуроры будут обязаны писать свои заключения, которые должны входить в число существенных актов дела и подвергаться внимательному обсуждению и изучению судей, то прокуроры будут употреблять всевозможные усилия для полной и правильной разработки дела. Эта система будет способствовать развитию обдуманных работ, разъясняющих самые трудные юридические вопросы. Письменные заключения прокуроров гораздо более способствуют установлению правильного воззрения судей на дело, чем импровизированные речи. Напротив, словесные заключения не только затрудняют, но сделают невозможными подробные исследования прокуроров, которые могут привести к установлению правильной судебной доктрины. Приучая самих прокуроров к импровизациям, они лишают их возможности вникнуть глубоко в истину того, что они хотят доказать, и способствуют развитию поверхностного взгляда на дело. Будучи менее полезны и для судей, словесные заключения в большей части случаев не достигают своей цели. Они, сверх того, утрачиваются навсегда для науки и для судебной практики, письменные же заключения могут быть собираемы в особые сборники для руководства к правильному и единообразному применению закона. Слову во всех важных случаях необходимо придать точность, определительность и неизменность, т.е. дать слову значение акта, а таковым и должно быть слово прокурора. Поэтому предлагалось постановить, что в обыкновенном порядке гражданского судопроизводства прокуроры дают заранее письменные заключения, а в сокращенном – словесные в самом заседании суда.

Предложение это принято не было. Большинство 22 членов нашло, что в пользу его можно привести только один довод, а именно могут встретиться такие прокуроры, которые не в состоянии дать словесное заключение, а могут только изложить его на письме. Но едва ли возможно таких лиц и назначать на прокурорские места. Для изложения на словах своих мыслей не требуется ораторского искусства. Всякий, кто составил себе ясное понятие о предмете, может и на словах передать свои мысли. Если кто-либо выражается неясно, сбивчиво и вообще таким образом, что его невозможно понять, то это показывает, что он лишен даже посредственных способностей, или что он не составил себе ясного понятия о том, о чем говорит. Но неспособные прокуроры, также как и неспособные судьи или прокуроры, недостаточно обдумывающие свои заключения, гибельны для правильного отправления правосудия. Правда, у нас вообще не много людей, привыкших говорить. Но никто и не будет требовать от наших будущих прокуроров тех блестящих речей, которые мы встречаем во Франции. Достаточно, если они будут выражаться так, что судьи и вообще лица, получившие юридическое образование, поймут их. Впоследствии же, вероятно, явится и навык к устному слову, и даже красноречие. Письменное заключение прокурора неудобно и ввиду установляемого проектом словесного состязания сторон. В запутанных многосложных делах никто не запрещает прокурору составить на письме конспект своего заключения или даже написать его вполне. От него требуется только, чтобы в суде он изложил его на словах. Противная этому система представляет следующие невыгоды: 1) она дает возможность назначать на прокурорские места и оставлять на них людей неспособных; 2) она не предотвращает возможности для прокуроров предоставлять составление заключения кому-либо другому, быть может, даже самому тяжущемуся; 3) она будет иметь своим последствием, что судьи вовсе не будут слушать чтение письменного прокурорского заключения, но затем воспользуются им в совещательной комнате [239]. По приведенным соображениям в уставе граждан. судопр. постановлено, что после доклада дела и словесного состязания тяжущихся прокурор излагает свое заключение на словах (ст. 345 уст. гражд. суд.).

§ 59. Проект уголовного судопроизводства. – Общие начала прокурорской деятельности.

По проекту устава уголовного судопроизводства возникли и были предметом подробного и всестороннего обсуждения многочисленные вопросы судебно-уголовной деятельности прокурорского надзора. Мы остановимся только на тех из них, рассмотрение которых рисует отношение составителей судебных уставов к прокуратуре и взгляды, положенные ими в ее основание.

Уголовные дела – рассуждала комиссия – могут заключать в себе или нарушение главнейшим образом прав только известного лица, без особенного посягательства на безопасность общества, или преимущественное посягательство этого именно рода, более опасное и вредное. В первом случае уголовные дела могут быть вчинаемы [240] не иначе, как по жалобе частного лица, потерпевшего от преступления вред, обиду или убытки, и прекращаются примирением, а во втором они начинаются без всякой со стороны частного лица жалобы, по силе самого закона (1 ч. XV т. Св. Зак. изд. 1857 г. улож. о нак. ст. 170) и ни в каком случае примирением не оканчиваются.

В делах первого рода является истцом частное лицо, в делах второго рода – истцом представляется власть обвинительная, преследующая преступления во имя закона, и по делам, подсудным общим судебным местам, врученная прокурорскому надзору. Отсюда различие между порядком преследования публичного, официального и частного обвинения. Устанавливается еще третий, средний порядок, так сказать, публично-частного обвинения, в котором возбуждение дела, хотя и не прекращаемого примирением, всецело предоставлено потерпевшему, а дальнейшее ведение преследования [241] – прокурору. Для общего обозначения обвинительной функции прокурорского надзора в проекте употребляются совместно термины: преследование и обличение (ст. 3 проекта); в окончательной же редакции они применяются отдельно, один вместо другого и видимо не различаются (ст. 2–5 уст. уг. суд.).

Затем, в «общих положениях» проекта особою статьею вменялось в обязанность уголовным судам и лицам прокурорского надзора наблюдать за правильностью арестования и содержания под стражей вообще (ст. 9 проекта). Постановление это развивалось далее в особых правилах освобождения из-под стражи неправильно задержанного или водворения нарушенного порядка его содержания, с предоставлением принятия мер по этому поводу каждому судье и каждому прокурору в пределах его участка или округа (ст. 387 и 389 проекта). 7 членов комиссии возражали против этих постановлений, находя, что они будут излишними при правах защиты и обжалования, принадлежащих обвиняемому, и могут сделаться источником беспрерывных пререканий властей. Но большинство 12 членов признало необходимым сохранить эти правила, которые и вошли в устав угол. судопр. (ст. 10 и 11), без общего, однако же, указания на обязанность судов и прокурорского надзора вообще наблюдать за исполнением законного порядка при задержании и самом содержании под стражей. По смыслу соображений, на которых основаны эти постановления, полномочия судей и прокуроров контролировать правильность ареста распространяется не только на судебные дела, но и на распоряжения административных мест и лиц. Это единственное проявление надзора в административной деятельности, оставленное Судебными Уставами за новой прокуратурой [242].

По вопросу об участии прокурора в делах, производящихся в мировых судебных установлениях, комиссия единогласно признала пользу и необходимость для всестороннего и правильного рассмотрения этих дел предъявления товарищем прокурора заключения при разрешении их во второй инстанции мирового суда, в съезде мировых судей. Но 12 членов полагали, что крут подобных дел следует ограничить производящимися в порядке официального обвинения; по делам же частным не нужно давать мировым судьям еще особого руководителя в лице товарища прокурора и, кроме того, при его участии в съезде против обвиняемого будут два обвинителя, частный и публичный. Большинство (21 член) не убедилось этими соображениями. Если мировые судьи по большей части не будут и не могут быть юристами, то желательно, по крайней мере, чтобы всякий недовольный приговором мирового судьи мог приносить отзыв такому собранию, которое в среде своей имело бы хотя одно лицо, сведущее в законах. Даже английские мировые съезды, послужившие для наших первообразом, всегда имеют юриста-председателя (chairman) и, кроме того, юриста-секретаря (clerk of the peace), обязанность которого заключается главным образом в разъяснении съезду встречающихся спорных юридических вопросов. Заключение товарища прокурора для съезда нисколько не обязательно, но важно в том отношении, что мировые судьи, решающие дело, будут иметь в виду объяснения лица, знакомого с законами и судейской практикой. Далее, товарищ прокурора вовсе не должен быть обвинителем в съезде мировых судей. Обвинение не есть вовсе исключительное призвание товарища прокурора и даже не поставляется на первом плане его обязанностей. При развитии этой мысли в проект и для избежания зла, столь часто встречаемого во Франции, единогласно признано необходимым, чтобы прокурор, даже являющийся в качестве обвинителя, не был им во чтобы то ни стало и имел не только право, но и обязанность отказаться от обвинения, когда оно противно его убеждению или опровергается представленными на суде доказательствами. Если возможность подобного беспристрастия допускается в прокуроре, начавшем дело и преследующем его перед судом, то почему же предполагать, что лицо, постороннее обвинению и которого самолюбие вовсе не затронуто, непременно будет настаивать на том, чтобы не заслуживший наказания подсудимый был наказан по всей строгости закона? Напротив, следует полагать, что в тех случаях, когда обвинителем явится на съезде лицо влиятельное или имеющее ловкого и сведущего поверенного, а подсудимый не в состоянии будет представить удовлетворительной защиты, товарищ прокурора всегда сочтет долгом обратить внимание съезда на все обстоятельства, оправдывающие подсудимого или уменьшающие его вину. Ввиду всего этого заключение товарища прокурора в съезде мировых судей было предписано для всех вообще уголовных дел (ст. 129 проекта и ст. 166 уст. уг. суд.) [243].

§ 60. Проект уголовного судопроизводства. – Предварительное исследование преступлений.

Определение прав и обязанностей прокурора по предварительному исследованию преступлений вызвало в комиссии особенно оживленный и пространный обмен мнений. Три члена ее, озабочиваясь возможно более последовательным проведением отделения обвинительной власти от судебной и вообще обвинительного начала процесса, находили, что по общему правилу все сведения полиции о происшествии, заключающем в себе признаки преступления, должны поступать к прокурору, который, рассмотрев их, обязан определить, есть ли повод к возбуждению дела и привлечению кого-либо к следствию, и затем уже передать следователю свои соображения по этому предмету. Только в виде исключения при наших расстояниях и сообщениях, когда прокурора нет на месте, полиция может передавать свои сведения и дознания непосредственно судебному следователю.

Большинство (17 членов), не принимая этого порядка, указали, что «Основными Положениями» обвинительная власть отделена от судебной только при рассмотрении дела на суде, а не при следствии, к которому следователь приступает не только по требованию прокурора, но и по другим поводам. По «Основным Положениям» судебные следователи имеют своеобразный характер и составляют как бы среднее звено между обвинительною и судебною властью. Поэтому, а также и по целому ряду соображений практического удобства, полиция должна передавать свои сведения и дознания прямо следователю, лишь извещая об этом прокурора (ст. 217 проекта, ст. 255 уст. уголов. суд.) [244].

В противоположность отдаленному и на практике случайному и фиктивному надзору прокуроров и стряпчих надзор новой прокуратуры за производством следствия должен быть, по мысли составителей Уставов, постоянный и действительный. Для этого он снабжается всеми возможными при наших условиях средствами, в число которых не признано возможным включить истребование к себе прокуратурой следственного производства. Кроме замедления в ходе его, это повело бы к превращению прокурорского наблюдения за следствием в чисто канцелярское. Поэтому допущено лишь рассмотрение прокурором следственного производства во всякое время на месте у следователя и присутствие прокурора при всех следственных действиях [245].

По важному общему вопросу об отношениях следователя к прокурору мерилом разрешения служат два частных вопроса о том: 1) насколько обязательны для следователя прокурорские предложения о производстве тех или других следственных действий? и 2) как должен поступать следователь, если он находит такое предложение не подлежащим исполнению? Первый из этих вопросов не возбудил сомнений и был разрешен в том смысле, что следователь обязан исполнять только законные требования прокурора, т.е. предложения, основанные на законе или с ним согласные (ст. 240 проекта и ст. 281 уст. уг. суд.). Но по второму вопросу возникло весьма существенное разногласие.

Согласно с мнением большинства комиссии (14 членов), в проект вошло постановление о том, что «если судебный следователь признает требование прокурора не имеющим надлежащего основания, то, не исполняя его, представляет о том на усмотрение суда» (ст. 241 проекта). Ряд аргументов, приведенных в пользу этого правила, носит не только положительный, но и отрицательный характер в виде ответов на сделанные против них возражения. Редакторы Уставов как бы предвидели, какое жгучее значение будет иметь впоследствии этот вопрос для практики и сосуществования обоих институтов, следователей и прокуроров. Как орган судебной власти следователь должен быть независим от прокурора, органа отдельной обвинительной власти. Следователь должен иметь право взвешивать необходимость действий, требуемых от него прокурором; все следствие поручено ему, и от него должно зависеть, как избрание средств, нужных для открытия истины, так и представление суду об отклонении тех из них, которые, по мнению его, притеснительны и бесполезны. Иначе произойдет смешение следственно-судебной функции с обвинительною и превращение следователей в слепое орудие органов этой последней. Возражают, что при системе проекта прокурор подчиняется следователю. Нисколько, каждый из них сохраняет свою независимость, но разногласия между ними разрешаются судом. Опасаются их пререканий, но разрешать их подчинением следователя прокурору значить не распутывать, а рассекать гордиев узел. Да и всякие пререкания устраняются ответственностью следователя за своевольное неисполнение правильных прокурорских требований. Проектированное правило не есть заимствование из одной Франции, где оно действительно существует, а имеется и во всех известных законодательствах, устанавливающих особую обвинительную власть. Слепое подражание другим государствам без соображения с потребностями нашего отечества было бы, конечно, вредно. Но, заимствуя у народов более образованных общие формы суда, возможно ли отступать от принятого всюду коренного начала независимости судебной власти от обвинительной, и, несмотря на всеобщий голос против огромного значения последней в некоторых странах, создать у нас прокуратуру с большими даже правами, нежели французский ministère public? Если даже наши судебные следователи и не могут быть приравниваемы к французским следователям–судьям, то, во всяком случае, практической опытности можно скорее ожидать от лица, постоянно производящего следствия, чем от прокурора, только возбуждающего и производящего преследование перед судом. При обращении следователей в подчиненных прокурорам чиновников у нас никогда не будет настоящих судебных следователей. Наконец, еще неизвестно, каковы будут у нас прокуроры, и в особенности низшее звено обвинительной власти, – состоящие в уездах товарищи прокуроров, с которыми следователи и будут в постоянных сношениях.

Приведенные доводы не поколебали иного мнения меньшинства (6 членов). Чтобы обвинительная власть, вверенная прокурорам, имела надлежащее значение – доказывали оппоненты – необходимо, чтобы требования ее пользовались должным уважением. Если предоставить следователю в каждом случае несогласия его с прокурором оставлять предложения его без исполнения, сообщая только о том на усмотрение суда, то в существе предоставленный прокурорам надзор за производством следствий превратится в надзор следователей за действиями обвинительной власти, несовместимый ни с обязанностями первых, ни с достоинством последней. Подкрепив свою мысль примерами, меньшинство находило, что, если предоставить следователю по собственному усмотрению отказывать в исполнении требований прокурора, то нельзя не опасаться возникновения между этими лицами частых пререканий и столкновений, которые расплодят переписку без всякой пользы для правосудия, усложнят производство и затруднят всех: следователя, прокурора и суд, а главное – будут иметь неизбежным последствием несвоевременность следственных действий и утрату следов преступления. Французские порядки не могут в этом отношении служить образцом уже по одному тому, что, с одной стороны, во Франции прокуроры имеют не предоставляемое нашим право в известных случаях непосредственно производить следственные действия, а с другой – что французские следственные судьи назначаются на срок из старших членов суда, имеющих долголетнюю судебную опытность и не перестающих оставаться в составе суда, у нас же ничего подобного не предполагается и –можно было бы прибавить – еще неизвестно, каковы будут наши следователи при огромных пространствах, в глуши и в фактическом разобщении от судов, которых они лишь номинально считаются младшими членами. У нас – заключало меньшинство – между следователем и прокурором должны быть более простые и сообразные с местными условиями России отношения, которые установятся весьма легко, если обязать следователя о встреченных им препятствиях к выполнению требований прокурора поставлять его в известность и ожидать его разрешения, а при дальнейшем настоянии прокурора приступить к исполнению его требования, с правом представить случай, подавший повод к разномыслию, на усмотрение суда. Впрочем, и это последнее право, по точному смыслу «Основных Положений» (ст.50–52) принадлежит следователю только относительно предложений прокурора о взятии под стражу. Как бы то ни было, при определении в указанном смысле отношений прокурора к следователю, обвинительной власти будут даны необходимые способы к ее действию, следователь и прокурор не будут поставлены во взаимно враждебное положение, и возможность пререканий устранится во всех тех случаях, где они происходят не из различных взглядов на предмет исследования, а из недоразумения. Наконец, суд освободится от обсуждения большей части этих вопросов и тем будет поставлен в возможность посвятить более времени прямому отправлению правосудия [246].

С такими соображениями меньшинства согласился и Государственный Совет, ограничивший право следователя, встречающего препятствие в исполнении прокурорского требования, весьма тесными пределами: уведомлением о препятствии прокурора, предъявившего требования, с выжиданием его разрешения и представлением разномыслия на усмотрение суда только по вопросу о заарестовании [247] (ст. 282 и 285 уст. уг. суд.).