4. El Derecho Económico en los Sistemas Económicos del Siglo XX

4.1 Evolución histórica de los tres sistemas

El sistema económico es el conjunto de estructuras complejas (órganos) que tienen como fin una relación correcta ante el principio de escases.

El principio de escases consiste en la ilimitada necesidad de la colectividad y los limitados recursos naturales que existen para satisfacerlas.

Este principio se resuelve desde tres interrogantes

1.- ¿Qué producir?

2.- ¿Cómo producir?

3.- ¿A quién producir?

Bajo este principio han surgido tres tipos de sistemas económicos.

1.- Sistema capitalista liberal (economía de mercado).- Responde las preguntas siempre a favor de los grandes capitales o las personas que tienen el dinero para pagar el producto; ¿qué producir? Lo que demandan, ¿cómo producir? De acuerdo a los medios de los propios capitalistas ¿a quién producir? A los dueños de las riquezas.

2.- Sistema colectivista socialista (economías centralmente planificadas). Responde las preguntas siempre a favor de todos pero ante el mismo principio el Estado toma la tutela y da a todos lo mismo pero muy poco; ¿qué producir? Lo que puede el Estado dar a todos, ¿cómo producir? De acuerdo a los medios del propio Estado ¿a quién producir? A toda la colectividad.

3.- Sistema mixtos duales (economías del sector público y privado). Responde las preguntas siempre a favor de la colectividad o las personas que tienen el dinero para pagar el producto; ¿qué producir? Lo que demandan ambos grupos, ¿cómo producir? De acuerdo a los medios de los propios capitalistas y del Estado ¿a quién producir? A la colectividad y a los dueños de las riquezas.

4.2 De la intervención a la participación del Estado en la actividad económica

La intervención del Estado en la Economía surge como el instrumento temporal por el cual el poder público penetra al sistema económico, para corregir las contradicciones y crisis internas del sistema económico liberal.Este proceso participativo de intervención, generalmente legislativo, no siempre coactivo, sino de coerción indirecta (estímulos) se traduce en programas de ayudas, subvenciones articuladas en la política de fomento, planes de desarrollo, etc., que ponen también en marcha la participación privada en la actividad económica, mediante juntas, consorcios, empresas mixtas, etc.

Históricamente dicha intervención (en el siglo XX) utiliza 3 técnicas:

1.- La técnica de policía: Consiste en el resguardo externo que el Estado efectúa a los agentes privados de la actividad económica (protección y seguridad jurídica a la actividad empresarial privada).

2.- La técnica de fomento: Consiste en el establecimiento de apoyos tributarios, financieros y crediticios, a las actividades económicas privadas.

3.- La técnica del servicio público: Consiste en la ejecución de actividades o prestación de servicios que por su naturaleza no interesan al sector privado, pues son consustanciales a las funciones del Estado (defensa, administración de justicia, salud y educación).

Sin embargo, al contar con diversos problemas se fueron especializando esas tres técnicas y teóricamente sólo existen dos tipos de intervención:

1.- Directiva.- El Estado dirige la política económica a través de los instrumentos directos e indirectos, es decir, es quien dirigirá la economía en un aspecto estratégico.

A) Instrumentos Directos.- Los concernientes a la labor exclusiva del Estado (política monetaria, fiscal, comercio exterior)

B) Instrumentos Indirectos.- Los concernientes a la intervención parcial del Estado. (políticas salariales, de empleo)

2.- Directa.- Es la intervención participativa de ejecución, por lo cual el Estado es un sujeto económico más que actúa y dirige actividades económicas, es una intervención estatal administrativa, pues generalmente se traduce en acciones realizadas a través de empresas públicas, esta sucede por participación en situación de competencia y por sustitución de actividades económicas privadas.

2.1. Por participación en situación de competencia: Surge cuando el Estado ayuda a cierta industria privada a efecto de que se logre una adecuada competencia en el mercado. (automotriz)

2.2. Por sustitución de actividades económicas privadas: Surge cuando por el Estado realiza actividades propias de una industria privada (PEMEX, Satélites)

Artículo 28. … No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia. 

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Ahora bien, estas dos acciones en la gestión pública se advierten en dos tipos de organizaciones:

Artículo 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

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A) Centralizada.- Consiste en la ejecución del estado en forma exclusiva. La principal cualidad de la centralización de administrativa, es que las entidades centralizadas se encuentran relacionadas entre sí por un vínculo jerárquico constante. En la cúspide de la administración pública centralizada se encuentra el Presidente de la República y subordinados a él se localizan todos aquellos órganos públicos inferiores. Las ordenes y la toma de decisiones de la administración pública centralizada descienden invariablemente del órgano mayor al inferior, de tal manera que todas las entidades administrativas guardan un orden y obedecen a los imperativos que emite la cúspide de la organización central. (Todas las Secretarias: SE)

B) Descentralizada.- Consiste en la ejecución del Estado en forma parcial. Los organismos desconcentrados dependen en todo momento del órgano administrativo al que se encuentran subordinados, sin embargo, el organismo no guarda una relación de subordinación jerárquica respecto a los otros órganos que forman parte de la administración pública central. (Paraestatales: PEMEX)

2.2. El derecho en la economía del mercado libre

Como mercado libre debemos entender que la economía se encuentra en manos de la industria privada y por lo tanto los capitalistas (como lo menciona Marx) son los dueños de los medios de producción.

El derecho en este sistema económico busca:

1.- Privilegiar más las normas de los tratados internacionales que las vigentes en las propias constituciones políticas.

2.- El derecho nacional es relegado por un derecho regional (internacional)

3.- El ciudadano adscrito a su país, debe asimilarse con ciudadanos extranjeros en igualdad de condiciones (trato nacional)

4.- Las mercancías y los servicios ceden lo nacional a lo regional (internacional)

5.- Los mercados se regulan por leyes y reglamentaciones regionales o internacionales (competencia, prácticas desleales, propiedad intelectual, normas, ecología, tributos, moneda, etc)

6.- Los litigios y controversias que eran competencia casi exclusiva de los tribunales de jurisdicción internas, se resuelven mediante soluciones de conflictos privados. El arbitraje, la conciliación y los sistemas de expertos (páneles) reemplazan a los sistemas judiciales clásicos.

7.- La revolución de los servicios alcanza a las profesiones jurídicas y e trato nacional a abogados y despachos extranjeros.

4.3 Formas de intervención

Las formas de intervención ya se establecieron en temas anteriores, pero se cree que son propias de los sistemas del mercado liberal, por lo que los principios de las economías mixtas son la orientación, la concentración y la planeación.

a) ORIENTACIÓN: El estado deja de intervenir para asumir un papel de promotor del crecimiento económico. (artículo 25 CPEUM)

Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. La competitividad se entenderá como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo. 

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b) CONCENTRACIÓN: El Estado evita los monopolios para que existan suficientes proveedores que puedan satisfacer las necesidades de los consumidores (artículo 28 1er párrafo CPEUM)

Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria. 

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c) PLANEACIÓN: Constituye una intervención deliberada basada en un conocimiento racional mínimo del proceso socioeconómico y político de un país. (artículo 26 CPEUM)

Artículo 26. A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. 

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4.4 Política económica como campo de análisis del Derecho Económico

La política económica es una rama de la ciencia económica que diseña la aplicación de determinados instrumentos, por parte del estado, para conseguir metas o fines públicos o privados.

Así el análisis de los problemas básicos que plantea la elaboración de las políticas económicas, objetivos, instrumentos, conflictos, opciones y resultados es lo que constituye el objeto de la política económica.

La política económica se interesa por problemas como el "poder real" de los distintos sujetos, grupos e instituciones que intervienen, o pueden intervenir, en la elaboración de las políticas o en la toma de decisiones. Asimismo se preocupa por las preferencias, reveladas o no, por unos fines y/o instrumentos por parte de los grupos y partidos políticos y, sin agotar la relación, las interrelaciones política-economía a mediano/largo plazo, aspecto que ejemplificamos empíricamente a continuación.

Hoy, bajo la apertura económica total, más que apoyar el mercado interno (empleo y empresas nacionales) se fomenta la tarea exportadora y se apoya a las empresas extranjeras. Ha cambiado la política económica y otros intereses y grupos de presión han influido en las autoridades públicas para elegir una opción más externa que interna.

En resumen, se afirma que la política económica es siempre el resultado de una decisión de la autoridad pública; es siempre una acción deliberada de dicha autoridad -aunque se diga que es asignación del mercado- y asume como referencia unos fines y objetivos deseados, y para lograrlo utiliza determinados medios o instrumentos constitucionales y legales, internos o internacionales, plasmados en el derecho económico (Constitución, leyes secundarias o tratados internacionales).

Política Cuantitativa, Política Cualitativa y Política de Reforma.

A. Política cuantitativa.

Los instrumentos o mecanismos legales vigentes en un orden normativo pueden utilizarse modificando parámetros o niveles que no cambian o alteran el funcionamiento del sistema económico. LAs políticas cuantitativas no aspiran, pues, a modificar no los fundamentos ni la estructura institucional de la economía. Se orientan a ajustar o tratar de adaptar la economía a los cambios que normalmente se producen con relación a desempleo, inflación, déficit en balanza de pago, aumento o disminución del producto interno, etc. Esta política actúa más sobre los instrumentos y medios que sobre los fines o metas de la política económica.

B. Política cualitativa.

Se considera como tales aquellas que se viertan hacia la introducción de cambios estructurales en la economía, aunque sin afectar a los paradigmas de base de un sistema económico-social determinado. Un ejemplo de ello seria la modificacion que se ha hecho en México respecto al sistema de pensiones. De la naturaleza solidaria de la Carta Constitucional se ha pasado a un carácter mercantil individualista, descentralizando las responsabilidades a empresas privadas autorizadas, lejos de los sistemas tradicionales de pensiones estatales.

Esto es, las políticas cualitativas modifican sectores o segmentos de un sistema económico, pero no alteran las bases esenciales aunque los grupos y clase sociales coexisten en un país determinado. El cambio cualitativo es sectorial, nunca global o estructural.

La política cualitativa finalmente actúa sobre el número (aumentar o disminuir) de los instrumentos con relación a los objetivos, lo cual determinara la mayor o menor eficiencia de la autoridad o poder público.

C. Política de reforma.

El fin último de este tipo de política es cambiar o modificar totalmente, o en parte, los fundamentos mismos del sistema económico de un país. Por ejemplo, la centralización de las decisiones, via planificación imperativa, el control o la anulación del derecho de propiedad, la nacionalización o privatización total de sectores productivos o de servicios, constituyen ejemplos de este tipo de políticas.

En realidad, estas actuaciones no pueden asimilarse a políticas económicas en sentido riguroso, puesto que todas ellas tienen fuertes implicaciones políticas derivadas de cambios revolucionarios pacíficos no violentos.

Sin embargo, hay situaciones en que la práctica de políticas públicas puede provocar cambios sustanciales, reformas fundamentales del sistema, sin alteraciones políticas y sociales radicales. Un buen ejemplo de ellos es la transformación que ha experimentado la economía mexicana, que desde 1982 ha pasado de ser una economía mixta protegida y casi autocrática a una economía de mercado articulada al comercio internacional, sin haber reformado los artículos 26, 26, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

4.5 Organizaciones no gubernamentales y su intervención en la vida económica y social.

Los procesos de integración regionales, como consecuencia de la globalización de la economía en tomo a los mercados plantean la necesidad de que el Estado debe dejar de actuar en la economía como un sujeto más del proceso de producción. Su nueva dimensión consiste en ser eminentemente regulador, en donde individuos -sector privado-  ejecutarán las actividades no solamente productivas, sino también las sociales, las culturales y de desarrollo en general que permitirán enfrentar de forma diferente los problemas del desarrollo. Por ello, el papel del Estado consiste en el uso de regulaciones como un instrumento al servicio de las diferentes actividades que se le encomendaron a la sociedad civil organizada en todas sus formas, y solo quedaran en manos del Estado aquellas actividades que pos su naturaleza, y en forma excepcional, no puedan ser desarrolladas por el sector privado.

Como producto de esta transferencia se impulsan proyectos autogestionarios para resolver problemas de la ciudadanía, en modalidades hasta entonces desconocidas. Hablamos de acciones de promoción de “pequeños proyectos” de desarrollo local y de movimientos sociales.

En esta coyuntura se multiplican las experiencias organizativas no gubernamentales a nivel local. Posteriormente, este tipo de organización sirve para desarrollar acciones de carácter más global en todos los sectores de la sociedad civil, esto es, las llamadas organizaciones no gubernamentales (ONG).

Al igual que al Estado benefactor en los ochenta, en la década de los noventa a las organizaciones sociales de la sociedad civil (sindicatos, organizaciones campesinas, entre otras) se les cuestiona su modelo organizativo centrista, reivindicativo, y en algunos casos dependiente del apoyo estatal o de los partidos políticos. Se abren así más espacios para nuevas formas de acción de las ONG apoyadas por los siguientes elementos:

a) Existencia de presiones desde abajo (activismo social, creación de sociedades civiles, movimientos de base, asociaciones vecinales y mutuales);

b) Impulsos desde afuera (principalmente la iglesia católica), las organizaciones voluntarias y las agencias internacionales de cooperación para el desarrollo, y

c) Apoyo desde arriba (algunos gobiernos y líderes políticos, intelectuales y profesionales).

Estos elementos causan una revolución asociativa global al requerir instancias organizativas que puedan responder a sus necesidades. Se fortalecen las organizaciones no gubernamentales y surgen nuevos grupos de base social para satisfacerlas.

Debido a que su accionar legitima su importancia, las ONG son llamadas el tercer sector, ocupando un espacio cada vez más crítico entre el sector gubernamental y el del ciudadano común. Se las define como un ámbito de la sociedad civil, caracterizado por su diversidad política, social, financiera, así como de fines y principios. Existe por lo tanto, un abanico de organizaciones que pueden incluirse en la definición de “no gubernamental”; algunas de ellas agrupan a muchos miembros de una determinada comunidad o actividad, y otra solo están conformadas por una selecta junta directiva, cuyo funcionamiento está más relacionada con una forma de consultora que con una organización sin fines de lucro.

Esta variedad de organizaciones también se puede definir según:

• Su condición jurídica (Asociación, fundación, Instituto, Centro de Investigación, etc);

• Temas que le ocupan: (Cultura, religión, deporte, ambiente, combate a la pobreza, desarrollo institucional, promoción de la autogestión, de denuncia, etcétera);

• Grupos sociales que la integran (profesionales, pobladores, campesinos jóvenes, mujeres, ancianos y otros);

• Objetivos que persiguen (promoción social, asistencia en desastres, desarrollo cultural, protección y promoción de sectores sociales, protección al ambiente), y 

• Actividad que realizan (investigación, capacitación, sensibilización, asistencia).

Sus características básicas son:

1. No son representativas de la sociedad, en el sentido estricto del concepto de representatividad democrática, puesto que muchas son solo expresión de la voluntad de sus miembros y , por lo general, las decisiones son tomadas por una cúpula representada por la junta directiva.

2. Presentan objetivos puntuales, en la mayoría de los casos enmarcados en la ejecución de uno o varios proyectos.

3. Dependen de donaciones para lograr sus fines, existiendo compromisos estrictos con el o los donantes. Son muy pocas las organizaciones con proyectos de autogestión financiera que permiten adquirir independencia económica de la cooperación en menor o mayor medida, sobre todo internacional.

4. Son ejecutivas y relativamente económicas en la ejecución de proyectos, a pesar de que existen opiniones encontradas al respecto.

5. Tienen disponibilidad de recursos financieros. Aunque existe una situación de disminución de la cooperación internacional, estos recursos todavía totalizan montos importantes.

6. Están conformadas por profesionales de primera línea, en una amplia gama de especializaciones, por lo que satisfacen los diferentes tipos de demandas de actividad.

7. Sus formas de ejecución son eminentemente técnicas, por medio de proyectos de corta duración.

8. Han logrado formar alianzas estratégicas con toda la sociedad, en especial con los sectores gubernamentales, de cooperación internacional y comunitaria.

9. Son reconocidas como actores de la sociedad civil en algunas instancias, en especial durante la preparación y celebración de cumbres mundiales. Su papel, a veces no oficial. resulta de gran trascendencia, disponiendo de espacios reconocidos por los gobiernos y las organizaciones internacionales de cooperación.

El beneficio más importante que obtienen un país al promover y fortalecer a las ONG para convertirlas en actores coadyuvantes del desarrollo, en conjunto con otros grupos de la sociedad civil organizada, es el fortalecimiento de la democracia.

Es un hecho comprobado que los proyectos gubernamentales resultan más exitosos si nacen de una necesidad sentida de la comunidades y si estas participan activamente en su concepción, planeamiento y ejecución. Las instituciones descentralizadas y las ONG presentes en el plano local están más cerca de las familias, conocen mejor su dinámica, sus intereses y, por lo tanto, son más sensibles a sus necesidades. Así, logran motivar una mayor participación de los lugareños y una mayor identificación de estos con las actividades que se llevan a cabo. Cuando los vecinos se integran en la toma de decisiones y participan en la ejecución de los proyectos desde su inicio, aportan insumos adicionales, como son la mano de obra gratuita o barata, junto con los materiales disponibles en la zona; asimismo, hacen un uso más eficiente de los recursos recibidos del gobierno y, lo que es más importante, se comprometen con la continuidad y el mantenimiento del proyecto.

En México, al igual que en muchas otras noches, las ONG ha probado ser especialmente exitosas como coadyuvantes del gobierno en los procesos de generación de empleo y fortalecimiento del sector informa. En esta área promueven el desarrollo de empresas familiares, microempresas y empresas asociativas, mediante el otorgamiento de crédito oportuno a bajas tasas de interés y con condiciones muy favorables, comparadas con las que ofrecen las entidades bancarias tradicionales.

Trabajan tanto en área urbana como en la rural, y en la mayoría de los casos ofrecen servicios, como asesoría técnica en la formulación y realización de proyectos; capacitación en artes como administración, contabilidad, organización y producción; y seguimiento y asesoría permanentes al microempresario.

En virtud de que la experiencia ha demostrado que las micro y pequeñas empresas tienen su mayor debilidad en el mercado y venta de sus productos en los últimos años, muchas ONG que trabajan en programas de generación de empleo han decidido brindarles apoyo también en esta área, sirviendo como canalizadoras y facilitadoras de los bienes y servicios producidos por sus clientes. De esta forma, algunas han logrado que ciertos artesanos y pequeños industriales encuentren nichos incluso en el mercado internacional, más allá de las fronteras de sus propios países. En México tenemos ya algunos casos como este, especialmente en la rama de artesanías finas, productos de cuero, cierto tipo de plantas ornamentales, etcétera.