ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ​СОВЕТ

​1801–1901

Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной Власти исходящих.

​Зак. Осн., ст. 47.

Установления живут и в течение веков охраняют ​основание Государств.

Император АЛЕКСАНДР I.

Составлено в Государственной Канцелярии

Подробное изложение деятельности Государственного Совета со дня его учреждения было бы историею русского ​законодательства  в XIX веке. Подобный труд должен составить предмет особого научного исследования и не входит в задачу настоящего издания.

По воле ГОСУДАРЯ ИМПЕРАТОРА, объявленной Его Императорским Высочеством Великим Князем ​МИХАИЛОМ НИКОЛАЕВИЧЕМ 17 мая 1900 года, изданию этому поставлена иная, более скромная цель: дать краткий очерк образования и выдающихся событий в жизни Государственного Совета за сто лет его существования.

ВВЕДЕНИЕ

Государственный Совет – учреждение по преимуществу законосовещательное. Раннее выражение мысли о необходимости такого учреждения можно видеть в указах ПЕТРА Великого Сенату. Деятельность распорядительная и надзирающая была главнейшей задачей Сената, тем не менее, с первых годов его существования исключительные обстоятельства, среди которых он действовал, ставили его по временам в положение законодателя. Учреждая Сенат «для всегдашних отлучек» Своих, ПЕТР Великий повелел повиноваться его указам, «как Нам Самому». Он писал Сенату и о Сенате: «ныне уже все у вас в руках», «все на них положено». В силу таких полномочий Сенат в отсутствие Царя собственной властью вводит чрезвычайные сборы, объявляет рекрутские наборы, перестраивает ​существующие учреждения и создает новые, ​приостанавливает или ограничивает действие царских указов. ​Такие распоряжения допускались под условием их неотложности и целесообразности.

Но и помимо чрезвычайных случаев Сенату открыто было важное участие в движении законодательства. По указаниям Генерал-Прокурора или ​подведомственных мест на неясность или отсутствие закона Сенат обязан был «об оном мыслить и толковать под присягою» и мнение свое представлять на усмотрение ГОСУДАРЯ (указы 17 апреля и ​11 мая 1722 года). Таким образом, уже в 1722 году была выражена потребность в законосовещательном ​учреждении​. Но Сенат не был и не мог стать им: участие в законодательстве не являлось главною его задачею. Сенат не мог вести это дело ​последовательным ходом, а лишь участвовал в нем, отвечая на случайные запросы по текущим нуждам управления.

При таком положении стал на очередь вопрос о необходимости особого высшего установления, которое вырабатывало бы ​руководящие правила для всех частей управления, соображая в них основы действующего законодательства с потребностями времени. Со дня кончины ПЕТРА I до конца ​XVIII​ века сделано было несколько опытов такого учреждения.

После ПЕТРА Великого над Сенатом поднимались одно за другим два установления, в которых можно заметить более или менее явственные признаки законосовещательной деятельности: это были Верховный Тайный Совет и Кабинет Министров. Но, становясь посредниками между Верховной Властью и управлением, оба эти Совета скоро присвоили себе распорядительные и наблюдательные полномочия, тем уменьшая власть и значение Сената.

С воцарением ​ЕЛИЗАВЕТЫ​ Кабинет Министров перестал существовать, и восстановленный в своем значении Сенат действовал до конца царствования как первое государственное место. Конференция из ​10 Членов Сената, возникшая в 1756 году, перед началом семилетней войны, имела специальное военно-дипломатическое назначение и касалась внутреннего управления только по связи с ним внешней политики и военных дел. Девятичленный безыменный совет ПЕТРА III, объявленный Сенату указом 20 мая 1762 года, по своему мимолетному существованию не успел принять сколько-нибудь определенный облик.

В царствование ​ЕКАТЕРИНЫ II еще с большею очевидностью выяснилось, что законодательное соображение государственных интересов и нужд – то, что тогда называли «общим попечением о приращении и исправлении ​государственном​», принадлежа Верховной Власти, затруднено как множеством, так и необработанностью дел, подлежащих ВЫСОЧАЙШЕМУ рассмотрению и решению. Ни Сенат, ни Верховный Тайный Совет, ни Кабинет Министров, на ​которых​ возлагалась разборка и обработка законодательных вопросов, не исполняли этой задачи успешно. Необходимо было особое учреждение, исключительно предназначенное для этого дела. Но мнения разделялись относительно того, как поставить это учреждение: в виде ли частного Государева Кабинета негласного и формально ​неответственного​, прикрытого ВЫСОЧАЙШИМ Именем в форме именных указов и повелений, из него исходящих, или в виде открытого совета, установленного государственным законом с точно определенным порядком отношений и делопроизводства?

Н. И. ​Панин​, знаток государственных дел тогдашней Европы, усвоил второе решение вопроса и в представленном ИМПЕРАТРИЦЕ в 1762 году проекте манифеста об ИМПЕРАТОРСКОМ Совете с сопровождавшим его объяснительным докладом изложил свои взгляды на устройство и характер ​проектированного им «верховного места лежислации или законодания». Но проект ​Панина​ не был осуществлен. Собранные ИМПЕРАТРИЦЕЮ мнения не все оказались в пользу проекта: указывали на неудобства и даже опасности «обязательного и государственным законом установленного совета». Было высказано мнение, что для облегчения законодательного бремени достаточно разделить частный Кабинет ИМПЕРАТРИЦЫ на департаменты с статс-секретарями, которые ​подготовляли​ бы дела к докладу.

Осторожность, отличавшая ​ЕКАТЕРИНУ​ Великую, остановила ее на середине между крайностями. Она не решилась учредить «обязательный» Совет и не ограничилась одним Своим частным Кабинетом. В ноябре 1768 года ввиду предстоявшей войны с Турциею Она учредила при Своем дворе и под Своим председательством Совет, временный и негласный, подобный Елизаветинской конференции, для обсуждения всех внешних и внутренних дел, возбуждаемых начинавшейся войной. Этот Совет действовал до начала царствования ИМПЕРАТОРА АЛЕКСАНДРА I. Он не остался специально военно-дипломатическим советом. Круг его ведения постепенно расширялся, распространяясь и на дела ​внутренние​, сперва только связанные с войной и состоянием войска, а потом ​такие​, которые имели очень отдаленное к ним отношение. Совет стал совещательным местом по всем делам как внешней политики, так и внутреннего государственного устройства и ​управления​, не исключая церковных и личных Государевых дел.

Отклонив проект Н. И. ​Панина​, ЕКАТЕРИНА II старалась, однако, возможно лучше обеспечить в Своем Совете основательное и всестороннее ​обсуждение​ законодательных вопросов. Она не только допускала, но и требовала полной свободы мнений, охотно выслушивала возражения, ставя вопросы, иногда обстоятельно и энергично поясняла Свои предложения, возбуждая энергию и в Своих советниках, и тут же Сама указывала способы решения ​предложенных вопросов, прося и повелевая хорошенько обсудить их и ​приготовить​ к исполнению. При обсуждении дел, требовавших технических знаний, в Совет «впускались» и ​сторонние​ лица, специалисты, которые могли бы своими указаниями помочь Совету.

Сенат ПЕТРА Великого и учреждения, над ним ​возвышавшиеся​ до половины XVIII века, можно назвать предшественниками Государственного Совета только в том смысле, что в круг их ведения входила деятельность, которая, постепенно выясняясь в своей идее и обособляясь в практике управления, составила потом существо Государственного Совета. Совет ​ИМПЕРАТРИЦЫ ЕКАТЕРИНЫ​ II, начав свое бытие негласной и временной военно-дипломатической​ конференцией, скоро вырос в постоянное законосовещательное учреждение, ведавшее все части управления, ход всей государственной жизни. Но он не получил значение того «обязательного и государственным законом установленного совета», против которого предостерегали ИМПЕРАТРИЦУ по поводу проекта графа ​Панина​. Его существование не было упрочено учредительным актом, так что он, просуществовав 32 года, всегда оставался временным; его компетенция не была установлена определенным законоположением. Он служил личным вспомогательным средством законодательной деятельности ИМПЕРАТРИЦЫ. Потому ИМПЕРАТОР АЛЕКСАНДР I в указе 26 марта 1801 года об упразднении этого Совета сказал о нем, что он «носил одно имя государственного установления». Чтобы стать таким установлением, ему недоставало двух свойств: его постоянное государственное бытие не было установлено прямым законом, и круг его дел не был определен ​законоположением, которое тем самым вводило бы его в состав управления. Обоими этими свойствами был наделен Совет «непременный», ​наименованный при открытии его деятельности, 30 марта 1801 года, «Государственным».