Autor: J. Wilczek

Wstęp

Bezdomność jest jednym z najtrudniejszych do rozwiązania problemów społecznych. Jedną z przyczyn tego stanu rzeczy są trudności definicyjne dotyczące tego zjawiska. Z jednej strony zjawisko to niemal zawsze wiąże się z szerokim spektrum doświadczanych problemów – psychologicznych, zawodowych, zdrowotnych (w tym z zakresu zdrowia psychicznego), socjalno-bytowych, mieszkaniowych, społecznych czy rodzinnych. Z drugiej zjawisko to dotyczy różnych grup społecznych o bardzo różnych i specyficznych potrzebach pomocowych – jak np. kobiety, matki z dziećmi, dorastająca młodzież, osoby z zaburzeniami psychicznymi, osoby z niepełnosprawnościami, osoby uzależnione, migranci czy osoby LGBT+. Jeszcze większe zróżnicowanie dostrzeżemy spoglądając na problem bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego globalnie – porównując sytuację osób bezdomnych w Europie z sytuacją takich osób w USA, Brazylii, Kenii czy Bangladeszu. Tym niemniej, wieloletnia współpraca europejskich organizacji zajmujących się problemem bezdomności w ramach FEANTSA prowadzi do wniosku, iż w skali Europy problem ten ma charakter względnie jednolity. Polska bezdomność, na tle innych krajów europejskich, wyróżnia się przede wszystkim bardzo długimi epizodami bezdomności oraz niskimi odsetkami bezdomnych kobiet, dzieci i młodzieży (problemem jednak może być tu ukryta bezdomność tych grup związana z faktem, iż unikają one korzystania z usług schronienia w placówkach dla osób bezdomnych). Organizacje współpracujące w ramach FEANTSA zgadzają się również, iż problem bezdomności powinien być rozwiązywany w oparciu o prawa osób bezdomnych (odchodząc od tradycyjnego modelu uznaniowej pomocy charytatywnej) oraz w oparciu o pogląd, że wspólnym mianownikiem wszystkich przypadków bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego jest brak dostępu do adekwatnego do potrzeb domu.

Prawo do mieszkania jest jednym z podstawowych praw człowieka zadeklarowanych w:

• art. 25 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka ONZ,

• art. 11 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Socjalnych i Kulturalnych ONZ (ratyfikowanego w całości przez Polskę),

• art. 34 Karty Praw Podstawowych UE (niestety stosowanie tego artykułu przez Polskę zostało wyłączone tzw. protokołem brytyjskim),

• a także (w dość nieostry sposób, który w orzecznictwie polskich sądów wyklucza jakiekolwiek roszczenia) w art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W oparciu o to właśnie prawo podjęto na łonie FEANTSA prace typologizujące zjawisko bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego, wychodząc z założenia, iż w związku z przytoczonymi powyżej argumentami zdefiniowania wymaga przede wszystkim pojęcie adekwatnego domu, zaś naruszenie tej definicji oznacza jedną z wielu możliwych sytuacji bezdomności lub wykluczenia mieszkaniowego. Następnie sytuacje te skatalogowano – w ten sposób powstała Europejska Typologia Bezdomności i Wykluczenia Mieszkaniowego ETHOS.

Typologia ETHOS wychodzi z założenia, że zapobieganie bezdomności oraz zapewnianie mieszkań ludziom wychodzącym z bezdomności wymaga zrozumienia procesów wchodzenia w bezdomność a co za tym idzie szerokiego pojmowania tego złożonego zjawiska. Zgodnie z tym co napisano powyżej, ETHOS definiuje następnie dom jako trzy domeny i wskazuje, że naruszenie którejkolwiek z nich oznacza bezdomność lub wykluczenie mieszkaniowe. Domeny tworzące pojęcie domu wg ETHOS to:

• Domena fizyczna (bezpieczeństwo fizyczne) – ochrona przed warunkami zewnętrznymi, ochrona dobytku;

• Domena społeczna (bezpieczeństwo społeczne) – zapewnienie realizacji podstawowych potrzeb, zachowanie prywatności, wolność od przemocy, możliwość realizowania i czerpania satysfakcji z relacji społecznych;

• Domena prawna (bezpieczeństwo prawne) – tytuł prawny do zajmowanego lokalu, ochrona prawna tego tytułu.

Naruszenia tych domen sklasyfikowano w obrębie 4 kategorii koncepcyjnych (brak dachu nad głową, brak mieszkania, niezabezpieczone mieszkanie i nieodpowiednie mieszkanie), które następnie podzielono na 13 kategorii operacyjnych, w ramach których z kolei wyróżniono szczególne sytuacje mieszkaniowe.

Kategoria koncepcyjna BRAK DACHU NAD GŁOWĄ

Kategoria operacyjna 1: Ludzie mieszkający w przestrzeni publicznej

• Sytuacja mieszkaniowa 1.1: Przestrzeń publiczna lub „na zewnątrz”

Sytuacja ta obejmuje wszelkie formy bytowania na ulicy i w innych miejscach publicznych, bez jakiegokolwiek schronienia które można określić jako mieszkanie.

Kategoria operacyjna 2: Ludzie zakwaterowani interwencyjnie

• Sytuacja mieszkaniowa 2.1: Noclegownia

Sytuacja ta obejmuje wszystkie osoby bez stałego miejsca do zamieszkiwania, które korzystają z noclegowni i schronisk niskoprogowych (placówek udzielających schronienia tylko w nocy), często charakteryzujące się nieregularnością korzystania z tych placówek.

Kategoria koncepcyjna BRAK MIESZKANIA

Kategoria operacyjna 3: Ludzie zakwaterowani w placówkach dla osób bezdomnych

• Sytuacja mieszkaniowa 3.1: Schronisko dla osób bezdomnych

• Sytuacja mieszkaniowa 3.2: Mieszkania tymczasowe/rotacyjne

• Sytuacja mieszkaniowa 3.3: Przejściowe mieszkania wspierane

Sytuacje te charakteryzują się pobytem całodobowym oraz stałym w sensie regularności korzystania (codziennym). W polskich warunkach dość zaskakujące może wydawać się traktowanie na równi schronisk i mieszkań tymczasowych, należy zwrócić jednak uwagę na tymczasowość wszystkich powyższych sytuacji (ETHOS określa to jako „krótki czas docelowego pobytu”), brak tytułu prawnego do zajmowanych mieszkań, częste funkcjonowanie regulaminów mieszkań umożliwiających usunięcie z mieszkania z dnia na dzień i bez jakiejkolwiek ochrony prawnej, czy wreszcie częste umieszczanie w mieszkaniach osób sobie obcych. Z tych punktów widzenia, te rozwiązania mieszkaniowe niewiele więc różnią się od warunków schroniskowych – nie gwarantują pełnej realizacji prawa do mieszkania, a więc umieszczono je w kategorii koncepcyjnej „brak mieszkania”.

Kategoria operacyjna 4: Ludzie zakwaterowani w schroniskach dla kobiet

• Sytuacja mieszkaniowa 4.1: Schroniska dla kobiet

Sytuacja ta podkreśla specyfikę korzystania z placówek specjalistycznych dla kobiet (w których czas pobytu jest ograniczony), najczęściej z powodu przemocy domowej, bardzo często z dziećmi.

Kategoria operacyjna 5: Ludzie zakwaterowani w ośrodkach dla uchodźców/imigrantów

• Sytuacja mieszkaniowa 5.1: Zakwaterowanie tymczasowe/ośrodki recepcyjne

• Sytuacja mieszkaniowa 5.2: Zakwaterowanie dla migrujących pracowników

Sytuacje obejmujące imigrantów w ośrodkach dla uchodźców (recepcyjnych i krótkiego pobytu) przebywających tam z powodu bycia imigrantem. W Polsce praktycznie nie rozpoznawane z punktu widzenia bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego.

Kategoria operacyjna 6: Ludzie, którzy mają opuścić instytucje

• Sytuacja mieszkaniowa 6.1: Instytucje penitencjarne

• Sytuacja mieszkaniowa 6.2: Instytucje medyczne (w tym ośrodki dla narkomanów i szpitale psychiatryczne)

• Sytuacja mieszkaniowa 6.3: Instytucje/domy dla dzieci

Sytuacje te obejmują osoby bez zagwarantowanego miejsca do mieszkania przed opuszczeniem instytucji, w tym przebywające w instytucji (np. szpitalu) dłużej niż potrzeba z powodu braku mieszkania. Są to sytuacje niezwykle istotne z punktu widzenia rozwiązywania problemu bezdomności w Polsce, często jednak nie są w pełni lub nawet w ogóle rozpoznawane, mimo iż sformułowanie pomocy skierowanej do tych grup byłoby niezwykle istotne z punktu widzenia zapobiegania bezdomności. Mowa tu o zakazie świadczenia pracy socjalnej osobom w placówkach penitencjarnych, kompletnie nierozwiązanym problemie opieki pohospitalizacyjnej dla osób bezdomnych czy wspomnianej we wstępie do niniejszego artykułu ukrytej bezdomności młodzieży (bardzo często dotyczącej młodzieży opuszczającej pieczę zastępczą).

Kategoria operacyjna 7: Ludzie otrzymujący stałe długoterminowe wsparcie z powodu bezdomności

• Sytuacja mieszkaniowa 7.1: Domy pomocy dla bezdomnych ludzi starszych

• Sytuacja mieszkaniowa 7.2: Zakwaterowanie długoterminowe z opieką dla ludzi kiedyś bezdomnych (zazwyczaj pobyt dłuższy niż rok)

W Polsce przywykło się uznawać umieszczenie w instytucji dla osób starszych i chorych (DPS) za „usamodzielnienie”. Tymczasem zasady i warunki pobytu w takich instytucjach naruszają domenę społeczną określoną we wprowadzającej do ETHOS definicji domu. Z kolei zakwaterowanie długoterminowe w mieszkaniach z usługami opiekuńczymi (np. mieszkania chronione wspierane) budzi podobne wątpliwości jak mieszkania określone w kategorii 4 (skierowanie zamiast umowy najmu, kwaterowanie obcych sobie osób razem). W niektórych interpretacjach, do kategorii 7 dodaje się także tzw. domy wspólnotowe (np. Barki), kłóci się to jednak z opisem kategorii i objętych nią sytuacji mieszkaniowych, w których wyraźnie zaznaczony jest czynnik długoterminowej opieki.

Kategoria koncepcyjna NIEZABEZPIECZONE MIESZKANIE

Kategoria operacyjna 8: Ludzie w lokalach niezabezpieczonych

• Sytuacja mieszkaniowa 8.1: Czasowo u rodziny lub przyjaciół

• Sytuacja mieszkaniowa 8.2: Wynajmujący (podnajmujący) nielegalnie

• Sytuacja mieszkaniowa 8.3: Nielegalne zajmowanie ziemi (squatting)

Sytuacje powyższe mogą obejmować bardzo różne sytuacje mieszkaniowe połączone jednym wspólnym mianownikiem – przebywanie w (mniej lub bardziej) konwencjonalnych warunkach lokalowych ale nie w swoim stałym miejscu zamieszkania, najczęściej ze względu na nieposiadanie takiego miejsca lub brak możliwości skorzystania z tego miejsca (np. w przypadku osób uciekających przed przemocą). W Polsce osoby takie niemal zawsze traktowane są jako „nie-bezdomne”, w związku z czym nie mogą ubiegać się o pomoc z tytułu bezdomności, podczas gdy w każdej z powyższych sytuacji żyją w ryzykownej sytuacji zależności od właściciela zajmowanego lokalu, który może w każdej chwili usunąć je ze swojej własności. Kategoria ta jest ekstremalnie ważna z punktu widzenia wspominanej już ukrytej bezdomności.

Kategoria operacyjna 9: Ludzie zagrożeni eksmisją

• Sytuacja mieszkaniowa 9.1: Z orzeczoną eksmisją

• Sytuacja mieszkaniowa 9.2: Z nakazem zwrotu mienia

Sytuacje orzeczonych nakazów eksmisji lub egzekucji z mienia wskutek zaległości czynszowych lub kredytowych. Kategoria niezwykle istotna z punktu widzenia budowy programów zapobiegania bezdomności.

Kategoria operacyjna 10: Ludzie zagrożeni przemocą

• Sytuacja mieszkaniowa 10.1: Interwencje policji/straży miejskiej

Sytuacja ta jest ewidentnym przypadkiem naruszenia domeny społecznej w definicji domu wg ETHOS. Monitorowanie sytuacji mieszkaniowej tych osób oraz właściwe i prawidłowo egzekwowane rozwiązania prawne z zakresu izolacji sprawcy przemocy od ofiar powinno zapobiegać przechodzeniu w kategorie 4 lub 8, a nawet 1 i 2.

Kategoria koncepcyjna NIEODPOWIEDNIE MIESZKANIE

Kategoria operacyjna 11: Ludzie mieszkający w konstrukcjach tymczasowych/nietrwałych

• Sytuacja mieszkaniowa 11.1: Domy „na kółkach”

• Sytuacja mieszkaniowa 11.2: Budynki niekonwencjonalne

• Sytuacja mieszkaniowa 11.3: Konstrukcje tymczasowe

Różnorodne sytuacje obejmujące zamieszkiwanie w miejscach nieprzeznaczonych do stałego zamieszkiwania – opisy sytuacji proponowane w ETHOS rozciągają się od konstrukcji własnych, przez niezwykle popularne w polskiej bezdomności zamieszkiwanie w altanach na ogródkach działkowych, po przyczepy campingowe. Należy tu jednak zwrócić uwagę na fakt, iż kategoria ta umieszczona jest w kategorii koncepcyjnej „nieodpowiednie mieszkanie”, zatem rozpatrywane w niej sytuacje mieszkaniowe powinny gwarantować (w aspekcie trzech domen) warunki w jakimś stopniu zbliżone do mieszkaniowych. Tym samym znajdzie się tutaj konstrukcja slumsowa na terenie koczowiska, ale już nie szałas niezapewniający żadnej ochrony przed warunkami zewnętrznymi (domena fizyczna). Podobnie, ze względu na domenę prawną gdzie indziej rozpatrywane będzie np. przebywanie w altance działkowej należącej do kogoś innego za zgodą tej osoby (syt. 8.1) lub bez jej zgody (syt. 8.3).

Kategoria operacyjna 12: Ludzie mieszkający w warunkach substandardowych

• Sytuacja mieszkaniowa 12.1: Zamieszkałe lokale niespełniające standardów mieszkaniowych

Sytuacja oznaczająca pobyt w mieszkaniu nienadającym się do zamieszkania według ustawowego standardu krajowego lub regulacji budowlanych – kiedy stan mieszkania powoduje naruszenie domeny fizycznej i/lub społecznej. W Polsce (wg GUS) mieszkanie substandardowe definiowane jest jako mieszkanie w złym stanie technicznym, bez podstawowych instalacji lub przeludnione (3 lub więcej osób na pomieszczenie). Wg różnych szacunków w warunkach takich w Polsce żyje nawet 5,5 mln osób.

Kategoria operacyjna 13: Ludzie mieszkający w warunkach przeludnienia

• Sytuacja mieszkaniowa 13.1: Najwyższa krajowa norma przeludnienia (przeludnienie skrajne)

Sytuacja oznaczająca pobyt w lokalu, w którym przekroczono krajowy standard przeludnienia lub pomieszczeń użytkowych lub metrażu na osobę. Poważnym problemem jest tu brak jednoznacznej definicji przeludnienia w polskim systemie prawnym, opracowania w tym zakresie wskazują jednak, że w warunkach takich może żyć nawet ponad połowa obywateli Polski.

Podsumowanie

Podsumowując przegląd sytuacji mieszkaniowych wyróżnionych w ETHOS, należy stwierdzić, że typologia ta przede wszystkim wskazuje na różnorodność sytuacji składających się na zjawisko bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego. Podkreśla, iż nie ma „modelowego” przykładu bezdomności, a przede wszystkim „modelowej” ścieżki do i z bezdomności – jednoznacznego i łatwego do określenia punktu wejścia i wyjścia z bezdomności. Dlatego też powinna być traktowana jako podstawa do tworzenia polityk rozwiązywania i zapobiegania problemowi bezdomności w poszczególnych określonych kategoriach, w szczególności ochrony osób znajdujących się w kategoriach wykluczenia mieszkaniowego przed przechodzeniem do instytucji lub co gorsza kategorii „bez domu” oraz pomocy mieszkaniowej osobom w kategoriach „bez domu” i „bez mieszkania”. Oczywiście rozwiązanie tych problemów bez użycia (lub przy minimalnym i ograniczonym czasowo użyciu) instytucji i w oparciu o prawo do mieszkania wymaga odpowiednich programów mieszkaniowych skierowanych do ogółu społeczeństwa, których w Polsce po prostu nie ma, na co wskazują rankingi wysycenia mieszkaniowego, przeludnienia mieszkań czy wieku wychodzenia z domu rodzinnego. Niestety, ekstremalnie ograniczona dostępność mieszkań w Polsce powoduje nie tylko utrudnienia w tworzeniu programów mieszkaniowych dla osób wykluczonych, ale także brak społecznej akceptacji dla takich programów oraz wysoką (także w gronie decydentów) stereotypizację i stygmatyzację osób wymagających pomocy mieszkaniowej.

Nie powinno zatem dziwić, że polska definicja osoby bezdomnej zawarta w art. 6 ustawy o pomocy społecznej kompletnie nie przystaje do powyższych rozważań (co dość wyraźnie zostało już zasygnalizowane przy poszczególnych kategoriach i sytuacjach mieszkaniowych). Zgodnie z literą prawa, bezdomną w Polsce jest osoba nigdzie niezameldowania i niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów (względnie zameldowana w lokalu, z którego nie ma możliwości skorzystania, tu jednak pojawiają się już wątpliwości interpretacyjne). Definicja ustawowa jest więc zero-jedynkowa – zakłada, że istnieje jakiś punkt w którym dana osoba z dnia na dzień staje się bezdomna, ignorując jednocześnie cały obszar wykluczenia mieszkaniowego. Zakłada również, że istnieje punkt wyjścia z bezdomności, ignorując grupę osób w procesie wychodzenia z bezdomności w mieszkaniach tymczasowych, czy osoby umieszczane w „dożywotnich” instytucjach. W praktyce oznacza to ogromną zapewne grupę osób w sytuacjach wykluczenia mieszkaniowego, a nawet bezdomności (np. kategorie 6 i 8), których system pomocy osobom bezdomnym nie widzi, aż do momentu, w którym osoby te, znalazłszy na zupełnym dnie, same nie zapukają do drzwi schroniska czy noclegowni. Rodzi to oczywiście pytania o koszty zaniechania pomocy tym osobom na wcześniejszych etapach ich wykluczenia mieszkaniowego. System ten nie może jednak działać inaczej z prostego powodu – opiera się wyłącznie na pomocy społecznej, a nie na realizacji prawa do mieszkania. Cóż z tego, że system zainteresuje się sytuacją np. osoby, która po wyjściu z pieczy zastępczej pozostaje w ryzykownej sytuacji „couchsurfingu”, skoro jedyne co ma do zaoferowania to schronisko dla bezdomnych, w którym warunki są nieporównanie gorsze? Oczywiście, polski system pomocy osobom bezdomnym wymaga uwzględnienia osób w mieszkaniach tymczasowych i wspieranych (kat. 3), osób opuszczających instytucje (kat. 5), migrantów (kat. 6) oraz osób otrzymujących stałe długoterminowe wsparcie (kat. 7). Wymaga też utworzenia kategorii wykluczenia mieszkaniowego obejmującej osoby mieszkające „kątem” u kogoś (kat. 8), osoby z orzeczoną eksmisją lub egzekucją z nieruchomości (kat. 9), ofiary przemocy (kat. 10), a także osoby mieszkające w nieadekwatnych mieszkaniach (kat. 11-13). Wyłom w tym kierunku został zresztą już poczyniony – „Wytyczne w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014 2020” mówią o uprawnieniu do mieszkań wspomaganych tworzonych z wykorzystaniem środków EFS i EFRR osób bezdomnych lub dotkniętych wykluczeniem z dostępu do mieszkań w rozumieniu „Wytycznych w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014 2020”, które z kolei powołują się na… typologię ETHOS. Jednak przede wszystkim polski system wymaga odejścia od paradygmatu rozwiązywania problemu bezdomności wyłącznie pomocą społeczną i oparcia o prawo do mieszkania, a co za tym idzie zwiększenia dostępności tanich mieszkań na wynajem. Inaczej nawet najlepsza definicja niczego nie zmieni – bezdomność pozostanie jednym z najtrudniejszych do rozwiązania problemów społecznych.