LA PROCEDURA LEGISLATIVA DELL'UE
L’Unione Europea può essere paragonata ad un enorme Stato, costituito - come ogni altro - di propri organi e di proprie leggi. L’Europa unita ha un Parlamento, un esecutivo, dei giudici e degli organismi contabili, proprio come uno Stato; ha le proprie leggi, peculiari sia per quanto riguarda gli effetti che per quanto riguarda la denominazione, e anche l’iter che conduce alla loro approvazione ed emanazione è complesso. Se in Italia le leggi sono discusse ed approvate in Parlamento, in Europa, pur esistendo un Parlamento europeo, questo organo non può legiferare da solo. Infatti, la procedura legislativa ordinaria dell’Unione Europea è quella della codecisione, che stabilisce che non sia un solo organo ad emanare le leggi ma che Parlamento europeo e Consiglio si configurino come co-legislatori. Il Parlamento europeo è quindi sì l’organo legislativo dell’Unione Europea, eletto direttamente dai cittadini dell’Unione ogni cinque anni, ma condivide questo potere insieme al Consiglio dell’Unione Europea.
La disciplina trova fondamento nell’art.294 TFUE e si fonda su un sistema di ripetute letture da parte delle due istituzioni. In buona sostanza, il Parlamento e il Consiglio devono approvare la proposta che proviene dall’istituzione che, secondo i trattati, ha il potere di iniziativa legislativa, ossia la Commissione europea. La Commissione elabora proposte legislative di propria iniziativa o su richiesta di altre istituzioni o Paesi dell’Unione, oppure facendo seguito a un’iniziativa dei cittadini, spesso dopo consultazioni pubbliche. Prima di proporre nuove iniziative, la Commissione si accerta delle possibili conseguenze economiche, sociali e ambientali; a tal fine stila degli studi di impatto che evidenzino i vantaggi e gli svantaggi delle possibili alternative. La proposta della Commissione è trasmessa contemporaneamente sia al Consiglio che al Parlamento europeo, avviando lo schema del cosiddetto “trilogo”. Nella prima lettura il Parlamento esprime la propria posizione in relazione alla proposta della Commissione e viene poi trasmessa al Consiglio, che può approvare la posizione del Parlamento o meno. In caso di esito negativo si passa a una seconda lettura.
Tuttavia, mentre la Commissione è considerata portatrice dell’interesse generale dell’Unione, il Consiglio è rappresentante degli interessi individuali di ciascuno Stato membro e, in virtù di ciò, si prevede - secondo l’art.293 TFUE - che il Consiglio possa emendare la proposta solo deliberando all’unanimità, ovvero con il consenso di tutti gli Stati membri. In tal modo, solo in presenza di consenso unanime il Consiglio può discostarsi dalla proposta iniziale della Commissione. Tale regola non si applica nella terza lettura o nel caso in cui la posizione del Parlamento non emendi la proposta della Commissione, casi in cui il Consiglio può deliberare a maggioranza qualificata.
Durante la seconda lettura, il Parlamento può respingere (caso in cui la procedura si arresta) o approvare gli emendamenti proposti dal Consiglio in prima lettura, oppure ancora proporre ulteriori emendamenti. Se le due istituzioni si trovano d’accordo sugli emendamenti, la normativa proposta può essere adottata; in caso contrario, un comitato di conciliazione cerca di approvare un progetto comune, anche in collaborazione con la Commissione. Se il comitato fallisce nel trovare un accordo comune, la procedura si arresta. Nel caso in cui, invece, si riesca ad approvare un progetto comune, l’atto dovrà essere definitivamente approvato in terza lettura da Parlamento e Consiglio. In terza lettura, sia il Consiglio (stavolta a maggioranza qualificata) che il Parlamento possono solo approvare o bloccare la proposta legislativa, condizione, quest’ultima, in cui l’atto sarà considerato non adottato.
Ricapitolando, e più nello specifico, i lavori del Consiglio dell’UE si svolgono in parallelo alla prima lettura del Parlamento, con la fondamentale differenza che il Consiglio può compiere formalmente la sua prima lettura soltanto sulla base della posizione del Parlamento. Il Consiglio, quindi, può accogliere la posizione del Parlamento, nel qual caso l’atto legislativo è adottato; oppure può adottare modifiche alla posizione del Parlamento definendo la posizione del Consiglio in prima lettura, che è poi trasmessa al Parlamento per una seconda lettura. Il Parlamento europeo dispone di tre mesi (eventualmente prorogabili a quattro) per esaminare la posizione del Consiglio.
La seconda lettura può concludersi in quattro modi diversi: approva la posizione del Consiglio e l’atto si intende adottato; non si pronuncia entro i termini previsti, nel qual caso l’atto è approvato come modificato dal Consiglio in prima lettura; respinge la posizione del Consiglio in prima lettura, nel qual caso l’atto non è adottato e la procedura è conclusa; il Parlamento propone emendamenti alla posizione del Consiglio in prima lettura e trasmette la sua posizione al Consiglio per una seconda lettura. Il Consiglio dispone di tre mesi (prorogabili a quattro) per esaminare la posizione del Parlamento in seconda lettura. Se il Consiglio approva tutti gli emendamenti del Parlamento, l’atto legislativo è adottato; in caso contrario, se vi è ancora disaccordo, il Presidente del Consiglio, di comune accordo con il Presidente del Parlamento, convoca una riunione del Comitato di conciliazione.
Entro un termine di sei settimane (prorogabili fino a otto) dal rifiuto del Consiglio di adottare la posizione in seconda lettura del Parlamento, i Presidenti del Consiglio e del Parlamento convocano una riunione del Comitato di conciliazione, che è composto da un egual numero di deputati al Parlamento europeo e di rappresentanti del Consiglio. Il Comitato di conciliazione dispone di sei settimane (eventualmente prorogabili a otto) per trovare un testo comune basato sulle posizioni in seconda lettura del Parlamento e del Consiglio. Anche in questo caso si prospettano due ipotesi diverse: se il Comitato di conciliazione non approva il testo comune, la proposta di atto legislativo decade e la procedura si conclude negativamente; se il Comitato di conciliazione approva il testo comune, quest’ultimo è trasmesso al Parlamento europeo e al Consiglio per una terza lettura.
Il progetto comune è inviato contemporaneamente al Parlamento e al Consiglio per l’approvazione, i quali dispongono di sei settimane (eventualmente otto) per decidere; il testo, però, non può più essere modificato. Se il Parlamento e il Consiglio approvano il progetto comune, la proposta legislativa è adottata; se, invece, una delle due istituzioni o ambedue lo respingono o non si pronunciano entro il termine previsto, l’atto legislativo decade e la procedura è conclusa. Essa può ricominciare solamente con una nuova proposta presentata dalla Commissione. Solo in pochi casi, espressamente disciplinati, un regolamento, una direttiva o una decisione possono essere adottati secondo la procedura legislativa speciale, ovvero dal Parlamento europeo con la partecipazione del Consiglio o dal Consiglio con la partecipazione del Parlamento europeo.