半總統制下總統的黨政運作與執政黨的總統化：蔡英文總統執政時期

作者：陳宏銘／中原大學通識教育中心教授

※本篇獲「國科會人文社會科學研究中心」補助

※《東吳政治學報》延伸閱讀：

第四十二卷第一期半總統制下總統的黨政運作與執政黨的總統化：蔡英文總統執政時期的研究 

半總統制下，如果總統不只是總統？

在政治學教科書裡，政黨通常被描繪成負責整合社會意見、提出政策主張、培養政治人才，並透過選舉爭取執政權。但如果你仔細觀察台灣在總統由公民直選後的歷屆政府，會發現一個耐人尋味的現象：很多重要的政治決定，並不是在政黨內討論出來的，而是「從總統那裡」開始的。這就引出一個重要問題：在台灣這樣具有實權的半總統制下，政治實務上總統和執政黨存在什麼樣的關係？我們應該都會發現，所謂「政黨政府」（民進黨政府、國民黨政府）的意涵，可能和議會內閣制下的「虛位元首」經驗有很大的不同。

什麼是「政黨的總統化」？

「政黨總統化」並不是說上面所講的政黨角色和功能的本質改變，或是政黨變成從屬於總統個人的組織，而是指：政黨決策重心，從組織與集體，逐漸（或更加）集中到行政權首長身上，特別是在民選的總統身上。

目前既有的關於政黨總統化的文獻，主要源自法國第五共和半總統制以及一些具有實權總統職位設置國家的經驗，強調總統在選舉競爭與政策主導下，逐步凌駕政黨組織的現象。然而，這套理論在台灣的適用性，仍有待具體制度脈絡的檢驗。

半總統制：「向總統傾斜」的體制

台灣的憲政體制常被稱為半總統制，意思是：有一位民選、具有實權的總統，但同時也有一個必須對國會負責的行政院。這種設計本來是為了平衡權力，但它也留下了一個灰色地帶：總統既不只是國家元首，也不只是象徵性角色。因此也產生值得思考的問題——當總統同時又是執政黨的領導人時，政黨的自主性如何？能和總統「平起平坐」嗎？

關鍵變項：總統有沒有兼任黨主席？

本文的核心主張其實很單純，但很關鍵：總統是否兼任執政黨黨主席，會大幅影響政黨是否、以及在多大程度上被「總統化」。這不是道德評價，而是一個制度觀察。

以蔡英文總統執政時期為例，她在多數時間兼任民進黨黨主席，這使得總統的政治權威，直接進入政黨組織；黨內的重要決策，很難繞過總統的意志；政黨的組織權力，與總統的政治權威高度重疊；最後，黨內重大決策，更容易直接反映總統的政策方向。

即使不兼任，總統影響力仍然存在

就算在未兼任黨主席的時期，政黨也沒有完全「回到自己」。原因其實不難理解：總統掌握行政資源、總統是選舉動員的核心人物、總統往往被視為政黨能否繼續執政的關鍵。換句話說，在半總統制下，總統具有政府和政黨的雙重領導人角色。兼任黨主席，只是把這種影響力制度化、檯面化。

從政策到提名：總統化如何具體發生？

從三項主要指標來看，民進黨在蔡英文執政期間呈現總統化趨勢：

首先，在黨主席與總統關係上，總統有無兼任執政黨主席，都是政黨實質的最高領袖；但兼任時更是明顯，制度使政黨權力高度集中於總統個人，黨內集體領導的實質功能消退。

其次，在政策影響層面，政府的重大政策往往由總統主導，政黨更多扮演政策背書與動員角色。

第三，在候選人提名方面，總統對提名結果具有顯著影響，尤其在名義上取得黨魁身份，個人具有制度化的黨內公職提名額度，並且在關鍵選區與全國性選舉中的實質影響力更為明顯。

輔助指標的分析亦顯示，當政黨越從屬於總統時，內閣中無黨籍閣員的比例相對提高，因為總統和行政院院長愈有選拔非黨籍人士入閣之空間和自主性，反映政府組成逐漸淡化了被政黨的影響或控制，轉而以總統為主要政治核心。

制度因素與政黨基因的比較

有時候，人們會將政黨總統化解釋為某個政黨的文化、原生組織特性或領導風格。但本文提醒我們，這樣的解釋並不充分。因此我們可以進一步比較兩種常見解釋路徑：憲政體制因素與政黨起源（基因）因素。研究結果顯示，就民進黨個案而言，憲政體制因素在解釋政黨總統化現象上具有更高的說服力。同樣的狀況我們在過去馬英九政府時期同樣也可以看到，但國民黨與民進黨的發展歷史與政黨性質並不相同，因此這個現象值得我們更加深入來討論。

換言之，政黨是否總統化，與它創黨歷史背景或組織文化固然相關，但半總統制所賦予總統的制度性權力、具有全國性選票基礎的政治實力，以及總統常兼任黨主席等等因素，更是決定總統化程度的關鍵。

憲政制度本身提供了什麼樣的誘因，是過去在理論上較少受到注意的。在半總統制下，總統的權力結構與政治角色，本來就容易吸納政黨的功能。政黨的歷史背景可能影響其中的速度與形式，但制度的演化方向卻具有高度一致性，即憲政制度影響了政黨的組織特性，尤其是對執政黨和具有競逐總統職位實力的政黨而言。

政府的黨性：政黨總統化的一種對照

可以再納入「政府的黨性」這個台灣政治學界很少思考的概念，它是「政黨政府」的一種觀察層面。它不是在說政府對政黨有多麼忠誠的問題，而是觀察行政院院長暨各部會首長的政黨身份，特別是其中無黨籍閣員的比例，以作為政黨總統化的一種對照比較。前者是政府中的政黨成份（屬性）、主導性；後者是政黨中總統的主導性。我們在此提出一個語氣更為凝練、更學術性質的問題意識：

研究顯示，內閣部會首長中具民進黨黨籍者始終未達過半。縱使若干無黨籍閣員在政治立場與政策取向上傾向執政黨，此種內閣組成及其黨性結構，仍使我們有必要重新檢視並深化對「政黨政府」或「民進黨政府」等概念的理解與界定。

結語

在半總統制架構下，總統的黨政運作與執政黨的總統化具有高度連動性。總統兼任黨主席不僅強化總統對政黨的控制，也使政黨更明顯地從屬於總統權力結構。而且，即使未兼任黨主席，總統化現象仍然存在，這顯示半總統制本身即內含促成政黨總統化的制度誘因。

然而，不只是蔡英文執政時期的民進黨，從作者個人過去對陳水扁和馬英九兩人執政經驗的觀察來看，不論一致政府（unified government）或分立政府（divided government），民進黨或國民黨，同樣都出現政黨總統化的現象。換句話說，在台灣的憲政運作中，這不是個案現象。其中，國民黨長期於臺灣實施黨國體制，出現政黨總統化現象並不令人意外。相較之下，民進黨係誕生於黨外運動時期權力分散與反威權動員的歷史脈絡之中，理論上更具分權與集體領導的組織基因；然而，其在執政過程中仍出現政黨「總統化」的趨勢，正可作為憲政體制結構力量發揮作用之實證例證。整體而言，這裡有兩個層次的理論意涵。關於政黨與政府關係的理論，本研究認為半總統制的憲政體制對政黨組織確實產生了一定程度的質變作用，讓政黨的運作模式更加地以總統為中心；同時，本研究認為，我們應該要繼續累積、豐富台灣相關政黨經驗個案的研究，呼應憲政體制與政治後果、特別是關於政黨總統化的理論關懷。