Résumé

Les recettes fiscales sont primordiales pour le développement durable car elles donnent aux États les ressources nécessaires à l’investissement dans le développement, la réduction de la pauvreté et la fourniture de services publics, ainsi que dans le renforcement des capacités de l'Etat, à répondre aux attentes des citoyens. L'on comprend par-là que si l'application de la loi fiscale est compromise, la conduite de tout le programme de développement économique national ou provincial devient aléatoire.

Introduction

De façon générale, les finances publiques portent sur les questions d'argent, et ces dernières constituent l'un des problèmes fondamentaux de tout Etat moderne. Aujourd'hui l'impôt est devenu l’un des moyens d’intervention de l'Etat dans la vie économique et sociale. Tout Etat qui se veut fort et stable doit compter sur l’impôt.

La République Démocratique du Congo s'est engagée sur la voie du régionalisme politique des provinces doublé d'une décentralisation à l’intérieur de celles-ci. Pour ce faire, la Constitution de la RDC a reconnu aux provinces une autonomie de gestion financière susceptible de leur procurer les moyens financiers nécessaires pour la couverture de leurs charges publiques.

Parmi les impôts leurs reconnus, nous avons deux impôts (impôt foncier et impôt sur les revenus locatifs) qui frappent soit la possession des biens immobiliers, soit les revenus générés par leur mise en location dont le recouvrement (application de la loi fiscale) pose toujours des problèmes. Ces impôts sont censés constituer les plus importantes sources de revenus des provinces.

De ce constat amer, il nous est venu l'idée de relever le défi en étudiant l’épineuse question de l'application des lois fiscales en matière d'impôt foncier et impôt sur les revenus locatifs, afin de permettre à la RDC à travers ses provinces, d'améliorer qualitativement et quantitativement le rendement de ces deux impôts.

De ce qui précède, nous nous sommes posé les questions ci-après :

-       Comment se fait la gestion des recettes fiscales à la DGI ?

-       Quelles stratégies mettre en place pour une bonne gestion des recettes fiscales ?

-       Quels sont les enjeux de cette gestion sur le développement ?

1. Notions de fiscalité

Introduction

La fiscalité renseigne à la fois le système de perception des impôts et l'ensemble des lois qui régissent les procédés de perception. Le concept évoque aussi l'ensemble des impôts qui sont en vigueur dans un pays à une époque déterminée.

La fiscalité est un révélateur du pouvoir car elle permet d'observer les rapports multiples entre les dynamiques des structures économiques et les hommes d'affaire. Elle est un observatoire privilégié pour mieux comprendre l’évolution des rapports entre l'Etat et les Sociétés. Toutefois, il est nécessaire de retenir que la fiscalité est un terme générique regroupant l'impôt, Son rôle, ses caractéristiques et Ses principes.

Parlant de son historique, il convient de préciser que le terme fiscalité tire son origine du mot latin « ficus » qui signifie « panier » que les romains employaient pour recevoir de l'argent. Il a donné également désigne naissance au fisc qui désigne actuellement l'ensemble d'administrations publiques qui ont en charge l'impôt.

Toutefois, l'existence des sources sur la fiscalité c'est-à-dire des traces sur le fait fiscal, est lié à l'évolution des appareils de l'administration publique, à la politique du gouvernement, aux projets et critiques du législateur, aux commentaires des intellectuels et parfois même aux intérêts        des partenaires sociaux tant nationaux qu'étrangers.

En RDC tout comme dans d'autres pays, les multiples modalités de l'impôt puisent leurs sources dans diverses manifestations de l'activité et des richesses publiques. Les droits de consommation se sont développés parallèlement à l'accroissement de la population et à l’essor de la prospérité générale.

Avec la colonisation belge, la liberté du commerce au Congo institua le début d'une législation fiscale à partir de l'acte de Berlin du 26 Février 1884. Cet acte avait par ailleurs établi le droit de circulation des bateaux dans le cadre du droit de pays pour les pays signataires de l'acte de Berlin.

Le système fiscal fut effectif au Congo belge à partir de l’article 10 de la charte coloniale du 13 Aout 1908 par l'institution de la loi sur le gouvernement du Congo qui prévoyait qu'on ne pouvait avoir au Congo aucune taxe douanière, aucun impôt qui ne soit prévu par un acte législatif tout comme il ne peut y avoir d'allégement non prévu par la loi extraordinaire.

Il est à noter cependant que la législation fiscale effectivement opérationnelle et réglementaire intervient au Congo à partir de 1969 où un code de contribution fut publié selon l'Ordonnance-loi n°069-066 du 10 Février 1969 tel que modifié et complétée à ce jour.

1.1. Caractéristique du système fiscal congolais

Le système fiscal congolais s'appuie premièrement sur le code des impôts. Le code des impôts est un rassemblement de quatre textes de base régissant les impôts en RDC, il s’agit :

§  Impôts réels : Ordonnance-loi n'69/006 du 10 Février 1969.

§  Impôts cédulaires sur les revenus : Ordonnance-loi n° 069/009 du 10 Février1969.

§  Impôts sur le chiffre d’affaires : Ordonnance-loi n° 069/058 du 05 Février 1969.

§  Impôts exceptionnels sur les rémunérations des expatriés : Ordonnance-loi n 069/007 du 10 Février 1969.

Le système fiscal congolais est déclaratif. Ceci veut dire tout simplement qu'à chaque nature d'impôt Correspond une déclaration. La déclaration est un formulaire par lequel le contribuable informe réglementairement l'administration fiscale du montant de ses revenus pour l’établissement d'impôt correspondant.

Le système fiscal congolais est du point de vue des revenus cédulaires. Chaque catégorie des revenus est imposée d'après les règles particulières d'assiette et un taux d’imposition propre. On distingue trois cédules différentes dont les revenus locatifs, les revenus mobiliers et les revenus professionnels.

Le système fiscal congolais fait la distinction entre l'imposition des personnes physiques et des personnes morales. Cette distinction réside sur le taux d’imposition :

Les personnes morales sont imposées d'un taux proportionnel quel que soit leurs formes. C'est-à-dire un taux unique. Pour le moment ce taux est de 40%.

Les personnes physiques sont régies par trois catégories : les personnes physiques soumises à la patente et qui relève des activités des entités administratives décentralisées ; les personnes physiques imposées selon le forfait, il s'agit des petites et moyennes entreprises respectant le chiffre d’affaires édité par la loi ; les personnes physiques soumises au droit commun : ici on applique le barème progressif. L‘idée du barème progressif est que celui qui a plus paie plus et celui qui a moins paie moins avec comme prétexte que cela établit la justice sociale.

Le système fiscal congolais applique la territorialité d'impôt, C’est-à-dire que les impôts congolais sont territoriaux. On impose Seulement les revenus des sources congolaises (les revenus produits au Congo).

1.2. Classification des impôts dans le système fiscal congolais.

1.2.1. Impôt indirect

L’impôt indirect est celui qui frappe sur la consommation du contribuable. Selon la conception moderne, il y’a deux critères pour classer l’impôt indirect :

§   Critère légal : la meilleure distinction est, sans doute celle que le législateur opère, qualifiant au travers de texte juridique de l’impôt, tel direct et tel autre indirect.

§   Critère organique : une façon de distinguer les impôts directs des impôts indirects, est de se référer à l'administration chargée de la perception. Ainsi, dans les pays où il existe toute une administration, rien que pour les impôts directs, du point de vue organique, sont divers tous les impôts recouvrés par cette administration, tandis que les autres comme la TVA, IICA, sont des impôts indirects

1.2.2. Impôt direct

L’impôt direct est celui qui frappe directement les revenus du contribuable :

§  Impôt sur les bénéfices et profits (IBP)

§  Impôt sur les revenus locatifs (IRL)

§  Impôt professionnel sur les rémunérations (IPR)

§  Impôt mobilier (IM)

1.2.3. Impôt sur le revenu

C’est l’impôt qui s'oppose à l'impôt général, en ce sens qu'il aboutit à autant l’imposition qu'il y a des cédules aux catégories des revenus. L’impôt général sur les revenus est l'imposition unique sur le revenu net total de différents revenus.

1.2.4. Impôt cédulaire sur les revenus

Les impôts cédulaires sur les revenus sont établis par l'ordonnance loi N° 69/009 du 10 Février 1969 telle que modifiée et complète à ce jour suivant l'article 1iere de cette ordonnance loi, trois types de revenus sont concernés, il s'agit de :

§  Revenus provenant de la location des bâtiments en RDC

§  Revenus de capitaux mobilisés investi en RDC

§  Revenus professionnels bénéfice, rémunération, profit, etc.

1.2.5. Impôt sur les revenus mobiliers

L’impôt mobilier frappe les revenus des capitaux mobiliers investis en RDC. De manière générale, l'article 13 cite parmi les capitaux investis concernés générateurs (production) des revenus mobiliers, ceux dont le remboursement est aléatoire, c'est le cas d'apport en capital ou garantis, c'est le cas de capitaux empruntés.

Les capitaux investis peuvent être

§  Des sources nationales et investies au pays ou à l'étranger ; 

§  Des sources étrangères, mais investies au Congo et donc des revenus produits sur le territoire congolais.

Les revenus mobiliers provenant des capitaux de sources natales et investies au Congo sont imposables à l’impôt mobilier, en revanche les revenus des capitaux de sources nationales et investies à l’étranger ne sont pas imposables à l’impôt mobilier.

L'article 13 de l'ordonnance loi n° 69/009/ du 10/02/1969 énumère de manière limitative les revenus possibles de l'impôt mobilier qui sont de quatre ordres :

§  Les dividendes et les revenus des postes des associes non actifs dans les sociétés autres que par action ;

§  Les intérêts d'obligation et les intérêts des capitaux empruntés à des fins professionnelles ;

§  Les tantièmes ;

§  Les redevances ;

§  Les revenus des actions et part des sociétés par action.

Aux termes de l'article 14, les revenus des actions comprennent :

§  Les dividendes, intérêt, ports d'intérêt au de fondateur et tous autres profits attribués ;

§  Les remboursements de taux partiels du capital social.

La distribution réelle du revenu implique le passage du revenu de l'actif du patrimoine de la société à l'achat du patrimoine de l'actionnaire. Toutefois, l’impôt mobilier est dès que le revenu est effectivement distribué ou simplement mis à la disposition du bénéficiaire.

2. Les recettes fiscales, moteur du développement

La fiscalité fait partie des meilleurs moyens à la disposition des pays en développement pour mobiliser leurs propres ressources au service du développement durable. Elle permet d'alimenter les principales fonctions d'un Etat, dans la mesure où elle draine les ressources nécessaires à la prestation de services essentiels.

Elle permet également de créer les conditions de la croissance économique. Parallèlement, elle incite les pouvoirs publics à se montrer plus réactifs et à rendre compte de leurs décisions devant l'opinion, et accroît les capacités des administrations publiques.

Les Nations Unies estiment que les pays en développement devront collecter des recettes fiscales représentant au moins 20% de leur produit intérieur brut (PIB) pour réaliser les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Or, dans la moitié des pays d’Afrique subsaharienne, les recettes fiscales demeurent inférieures à 17% du PIB, et dans plusieurs pays d’Asie et d'Amérique latine, la situation est à peine meilleure.

Il est donc probable que certains pays à faible revenu seront amenés à relever leur rapport impôt/PIB de près de quatre points de Pourcentage. La fiscalité joue un rôle central dans la promotion du développement car les recettes fiscales sont la principale composante des recettes collectées à l'intérieur d'un pays. Elles gagnent en importance à mesure que le pays se développe.

La fiscalité est un antidote connu en importance poison de la dépendance des pays en développement à l'égard des financements concessionnels extérieurs et offre la viabilité et offre 1a pérennité budgétaires nécessaires à la promotion de la croissance. Elle concourt au bon fonctionnement de l’état et au renforcement de son contrat social avec les citoyens.

L'impôt contribue également à l'établissement d'Etats efficaces et comptables de leurs actes, dans la mesure où les réformes engagées dans un premier temps au sein de l'administration fiscale peuvent ensuite être étendues à d'autres pans du secteur public. C'est pourquoi le renforcement de la mobilisation des ressources intérieures ne se résume pas à un simple accroissement des recettes, elle suppose aussi la mise en place d'un système fiscal qui favorise une croissance inclusive, encourage la bonne gouvernance, réponde aux inquiétudes suscitées dans l'opinion par les inégalités de revenu et de richesse, et serve la justice sociale.

Plus fondamentalement, parce que la fiscalité se situe au cours de l'exercice du pouvoir dont l’Etat est investi, l'avènement de systèmes fiscaux efficaces, transparents et équitables, ainsi que d'administrations fiscales moins corrompues, peut être synonyme de progrès sur des questions de gouvernance de plus vaste portée.

Même si l'effort fiscal qui correspond aux recettes fiscales réelles rapportées aux recettes fiscales potentielles n'est pas faible dans tous les pays en développement, un surcroit de recettes non négligeable pourrait toutefois être levé dans les pays où il est le plus modeste.

Ainsi, en 2012, le montant total des recettes fiscales collectées en Afrique a été dix fois supérieur au montant total des apports d'aide publique au développement, ce qui ne doit pas masquer d'amples disparités entre les pays : 32 pays africains ont collecté moins d'un dollar d'impôt par personne et par jour. Ceux qui enregistrent le plus faible rapport impôt/PIB sont généralement ceux où l’effort fiscal est le plus modeste.

Plusieurs pays dont le Burundi, les Iles Samoa, le Rwanda et le Salvador ont démontré qu’il était possible d’accroitre considérablement les recettes intérieures. L’un de ceux qui affichent de bons résultats en la matière a par exemple porté son rapport impôt/PIB de 6% en 1990 à environ 17% aujourd’hui.

D’autres pays ont réussi en seulement quelque année à obtenir une hausse soutenue de leurs recettes, portées à 4-5% du PIB. Leur facteur commun de réussite est notamment une volonté politique constante au plus haut niveau, des reformes administratives étroitement liées aux changements d’orientation de l’action gouvernementale, et une détermination forte de la part de l’administration fiscale, autant de facteurs d’évolution susceptible de se heurter à une opposition puissante.

Parmi les défis relatifs à la fiscalité que doivent relever les pays en développement, certains concernent également les économies plus avancées, mais d’autre revêtent une dimension particulière dans les pays en développement, à savoir :

Les défaillances de l'administration fiscale

Il est capital, de disposer d'une administration fiscale qui fonctionne bien, afin de pouvoir mobiliser les ressources intérieures. Pourtant, les effectifs des administrations fiscales sont souvent composés de fonctionnaires peut former et mal rémunérés ; les structures internes ne favorisent guère une approche globale de l'ensemble des impôts et taxes, et ne garantissent pas un juste équilibre entre la fonction coercitive et les services aux contribuables. Le système fiscal doit donc être conçu entenant compte de la capacité des services fiscaux à le gérer.

La réforme fiscale

Le facteur gouvernance, peut largement contribuer à titre illustratif à la nette augmentation des recettes fiscales du pays. C’est le cas du Rwanda où les recettes intérieures sont passées de 9% du PIB en 1998 à 14.7% en 2005, et le coût du recouvrement de l'impôt a été réduit parallèlement. Ce succès est imputable à la consolidation des structures et des procédures internes, ainsi qu’à l'amélioration de la transparence des relations avec les partenaires, notamment les administrations des niveaux central et local, à l'accroissement des effectifs de fiscalistes et aux contribuables eux-mêmes (OCIDE, 2008).

On observe également que le phénomène de corruption, tout comme d'autres signes révélateurs d’une mauvaise gouvernance, va très nettement de pair avec des recettes publiques en berne (manque respect de 1État de droit, instabilité politique). Le fait que le recouvrement de l'impôt se situe au cœur de l’exercice des pouvoirs conférés à l’Etat donne une grande importance aux questions de gouvernance relatives à la collecte des recettes fiscales.

La place prédominante de secteurs d'activité « difficiles à imposer » petites entreprises, exploitations agricoles de petite taille et professionnelle libérale notamment. Le problème revêt une acuité particulière lorsque les capacités de l'administration et les incitations destinées à encourager les contribuables à remplir leurs obligations sont insuffisantes. Une bonne partie des cas de fraude graves sont le fait d'entreprises ayant pignon sur rue. Le problème est peut-être alors davantage un problème de discipline fiscale. Les estimations portant sur le non-respect de leurs obligations fiscales par les contribuables sont rares.

L'imposition des richesses issues des ressources naturelles.

Nombre de pays bien dotés en ressources naturelles notamment minérales éprouvent des difficultés à mettre au point et à appliquer des régimes fiscaux transparents, permettant de prélever des recettes publiques sur l'activité d'exploitation qui soient d'un montant raisonnable.

Les facteurs géographiques et historiques

Une multitude de facteurs géographiques et historiques peuvent influer sur la capacité d'un pays à lever des impôts. Les petites iles par exemple sont mieux à même d'appliquer des taxes aux frontières que les pays enclavés. Les pays sortant d'un conflit dont l'administration et la base d'imposition sont littéralement dévastées éprouvent énormément de difficultés à mobiliser des recettes intérieures, tandis que les Etats successeurs se préoccupent souvent avant tout de se forger auprès des investisseurs une réputation de destination attrayante.

L'histoire joue également un rôle, notamment les traditions juridiques héritées d'un passé colonial différent selon les pays, qui se reflètent dans la conception de l'impôt et ont une incidence sur les recettes. En dehors de ces difficultés internes, le contexte extérieur influence également la capacité à lever des impôts.

Un grand nombre de pays demeurent par exemple fortement dépendants des recettes provenant des taxes sur les changes, alors qu'en raison de la libéralisation du commerce, ils ne sont plus autorisés à soumettre les importations et les exportations à des droits de douane et se voient donc contraints de rechercher d'autres sources de recettes fiscales.

La quête d'un juste équilibre entre le recours aux incitations fiscales pour établir un régime fiscal attrayant pour les investisseurs nationaux et étrangers, et la nécessité de générer des recettes suffisantes pour financer les dépenses publiques, représente également un grand défi pour les pouvoir publics. La concurrence entre pays en développement peut aboutir à une « course au moins-disant » incitant à offrir aux investisseurs étrangers potentielles les taux d'imposition les plus favorables.

Certaines mesures nécessitent d'être prises pour la bonne gestion de recettes fiscales, c'est notamment :

§  Renforcer les capacités des administrations fiscales ;

§  Lutter contre l’érosion de la base d'imposition en améliorant la transparence et en clarifiant les dispositions régissant les incitations fiscales et les régimes fiscaux préférentiels, ainsi que la manière dont ils sont gérés et structurées ;

§  Associer la société civile et les organisations patronales à de véritables négociations sur la fiscalité, afin d'améliorer la discipline fiscale et de clarifier la manière dont s'articulent impôts et dépenses ;

§  Publier des séries de données cohérentes et détaillées sur les recettes intérieures collectées afin d'éclairer les débats sur l'action à mener et d'orienter les réformes.

Pour bien assurer la pleine transparence budgétaire, les « bonnes pratiques » minimales requises sont les suivantes :

§  L'élaboration d'estimations du coût des dépenses fiscales doit être requise par la loi et soumise au Parlement en même temps que le budget annuel ou suffisamment tôt au cours du cycle budgétaire pour éclairer les décisions ;

§  La présentation des estimations de dépenses fiscales doit être faite conformément à la législation autorisant ces dépenses : lois relatives, par exemple, à l’impôt sur le revenu, à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Le processus s'auto-alimente et forme un cercle vicieux de gestion budgétaire, en ce sens où, petit à petit, le travail analytique requis pour rendre compte des dépenses fiscales améliore à la fois la qualité des estimations et leur contribution à l'élaboration de la politique budgétaire. Pour rendre compte des dépenses fiscales, l’estimation du coût des dépenses fiscales se décomposent en quatre étapes, qui peuvent s'organiser en plusieurs phases :

§  Définir le régime fiscal de référence ;

§  Déterminer les dépenses fiscales en comparant la politique en vigueur au régime de référence ;

§  Elaborer et appliquer des jeux de données, des méthodes et des modèles pour estimer le coût de dépenses.

§  Structurer les conclusions dans un rapport rendu public et transmis aux partie prenants.

Conclusion

La réflexion engagée dans ce travail autour de la mobilisation des recettes fiscales par les régies financières de notre pays nous amène à affirmer que malgré les différentes stratégies mises en place, les régies financières présentent un tableau sombre de la mobilisation des recettes : les réalisations sont dans bien de cas très inférieures aux assignations.

Les palliatifs aux différentes difficultés liées la mobilisation des recettes sont en fait la sensibilisation et l'implication de tous, ainsi que l'appropriation des régies financières par tous, en partant de l’idée que c'est de l'impôt que l'Etat parvient à couvrir les charges publiques.

               Bibliographie

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