Am 8 Juni 1998 verabschiedete das Schwedische Parlament ein Gesetz zur Neugestaltung des schwedischen Umlageverfahrens. Dieser Beschluss war ein wichtiger Meilenstein in einem langen Reformprozess, der bereits in den 1980ern startete. Bereits Mitte der 80er wurden die Witwenpensionen in Schweden abgeschafft. Im Zuge der Krise zu Beginn der 1990er Jahre und der damit verbundenen finanziellen Probleme des schwedischen Staatshaushalts musste Schweden die gesetzlich vorgesehene Valorisierung der Pensionen aussetzen – die Pensionen sanken also real betrachtet.

Die Regierung sah sich also mit immer mehr Problemen konfrontiert, was sie letztlich 1993 zu folgendem Statement veranlasste (siehe Nyqvist (2016)):

...the current national pension system does not, in crucial respects, meet the requirements placed of a pension system. The weaknesses of the present structure have become increasingly apparent. The ability of the pension system to deliver on its commitments is thus threatened. .... There are compelling reasons for carrying out a thorough-going reform today that will provide a new modernized pension system.

Der Reformprozess selbst begann aber bereits Anfang 1991, als die Regierung bereits signalisierte, dass ohne steuerliche Veränderung die Finanzierbarkeit das Systems nur im Falle eines hohen (nicht vorhandenen) Wachstums gegeben ist. Ende 1991 wurde dann eine Arbeitsgruppe Pensionen eingesetzt, die Reformschritte für das Pensionssystem ausarbeiten sollte.

Aus der Erfahrung mit der bisherigen schwedischen Pensionskommission wurde ein die Zusammensetzung dieser Arbeitsgruppe radikal verändert. Die alte Kommission bestand sowohl aus Vertreter aller Parlamentsparteien, aber auch der Arbeitgeber und Arbeitnehmerverbänden, ebenso wie anderer Interessenvertretern und Experten. Das Problem dieser Kommission wurde von der schwedischen Sozialdemokratin, die auch Mitglied der Kommission war so zusammengefasst:

[The Pension Committee’s] work did not come up with any official suggestion at all. But within the committee there were really as many solutions as there were committee members, plus all the reservations and special comments... It was a mess of opinions.

Die neue Arbeitsgruppe Pensionen, die 1991 eingesetzt wurde, wollte aus den Problemen der Vergangenheit lernen. Man wich von der bisherigen Zusammensetzung, die auf der breiten Einbindung aller Interessenvertreter basierte, ab. Der Vorsitzende der Arbeitsgruppe Pensionen sagte diesbezüglich:

It is difficult to move forward in negotiations when there are a great many people in the room, especially if many of them are part of the negotiations but merely there to observe. That made me decide to, first of all, try to include only a few representatives from the political parties, and, secondly, that representatives of the unions, employers organizations and the pensioners’ organizations would not be members of this committee.

In der ersten Analyse kam die neu zusammengesetzte Arbeitsgruppe zum Ergebnis, dass kleine Reformen innerhalb des Systems nicht ausreichen, sondern das man die Grundlagen des alten Systems überdenken müsse.

Trotzdem muss man auch das wirtschaftliche Umfeld in der Zeit in der diese neue Arbeitsgruppe arbeitete, berücksichtigen. In den frühen 90er-Jahren wurde Schweden von einer schweren Krise getroffen. Der Staatshaushalt geriet stark unter Druck, das Defizit lag teilweise bei über 10 Prozent. Die Verschuldung stieg innerhalb von wenigen Jahren von unter 40 Prozent der Wirtschaftsleistung auf deutlich über 80 Prozent, wie Abbildung 1 zeigt.

Die Mitglieder der Arbeitsgruppe waren sich im Nachhinein einig, dass die Krise enormes Bewusstsein für eine Veränderung des Systems nicht nur innerhalb der Arbeitsgruppe, sondern auch in der politischen und öffentlichen Debatte schaffte. Der Vertreter der liberalen Partei der Arbeitsgruppe schilderte das im Nachhinein wie folgt:

There was an awareness of the crisis and a sense that, in order to get Sweden out of that economic crisis, we had to be able to settle agreements across political barriers. And because of the public awareness of the economic crisis we were not met by any demonstrations or national strikes or anything like that... So it all went relative easily.

Bereits 1994 einigte sich das schwedische Parlament auf die Grundprinzipien, die für ein neues Pensionssystem gelten sollten und nach denen sich später auch das neue Pensionsgesetzt richten sollte. 5 von 7 Parteien im Schwedischen Parlament stimmten für diese grundlegende Reform des Systems – insgesamt 279 Parlamentarier stimmten für den Vorschlag der Arbeitsgruppe Pensionen, lediglich 19 stimmten dagegen (siehe Nyqvist (2016)). Nach der Parlamentsentscheidung ging die die Arbeitsgruppe wurde die Implementierung des neuen Systems vorangetrieben. Trotzdem blieb die Reform vor allem innerhalb der Sozialdemokraten umstritten.

Das Gesetz für ein neues Pensionssystem wurde am 8. Juni 1998 verabschiedet und trat mit 1. Jänner 1999 in Kraft. Der Übergangszeitraum vom alten zum neuen System wurde so gewählt, dass ab 2014 das neue System (für den Jahrgang 1953) vollständig zu tragen kam.

Die Arbeitsgruppe Pensionen hatte als Ziel, die übergeordneten Prinzipen für ein neues Pensionssystem festzusetzen. Dabei wurden folgende Punkte festgehalten:

• Ein verpflichtendes, öffentliches Pensionssystem ist der Grundpfeiler für die individuelle Pensionssicherung. Sie muss klar von anderen Versicherungsleistungen getrennt werden.
• Die Alterspension muss klar in Verbindung mit dem Einkommen des gesamten Erwerbslebens stehen. Diese Versicherungsleistung wird mit einer Mindestpension nach unten hin abgesichert, um jene die nicht genügend in ihrem Leben verdient haben abzusichern.
• Der Einkommensabhängige teil der Pension ist klar mit dem Prinzip des Lebenseinkommen verknüpft. Das persönliche Lebenseinkommen bestimmt also die Pensionsansprüche.
• Das Pensionssystem soll streng beitragsorientiert sein. Pensionsauszahlungen hängen von den persönlichen einbezahlten Beiträ- gen ab.
• Die einkommensabhängige Pension soll aus zwei Teilen bestehen: Der „income pension“ und der „premium pension“.
• Die „income pension“ basiert auf dem Um- lageverfahren: Die Einzahlung eines Jahres werden zur Finanzierung der Pensionszahlungen verwendet.
• Die„premuimpension“ hingegen basiert auf dem Kapitaldeckungsprinzip. Beiträge werden für die zukünftige Pension angespart.
• Die „income pension“ wurde mit der nationalen Wirtschaftsentwicklung verknüpft, damit das Pensionssystem mit der Einkommensentwicklung auch schritt hält (Verzinsung). Das System wird aber auch automatisch mit der Lebenserwartung verknüpft.
• Es muss flexible Möglichkeiten geben, die Alterspension ganz oder zum Teil zu beziehen. Ebenso muss das Antrittsalter flexibel gestaltet werden.

Die Ziele der schwedischen Pensionsreformen waren im Vorhinein klar definiert worden. Auch gab es, wie bereits erwähnt, einen breiten parlamentarischen Konsensus über diese Ziele.

Ein finanziell stabiles System. Das alte schwedische System war durch ein leistungsorientiertes System, in dem 15 Jahre zur Berechnung der Pensionshöhe herangezogen wurden. Dieses System konnte nahm nicht auf demographische Entwicklungen Rücksicht. Die schwedische Regierung sah, dass die dadurch entstehenden Kosten von den jüngeren Generationen über höhere Beiträge getragen werden müssen und sah das als Bruch des Generationenvertrags an.

Ein faires System mit starkem Arbeitsanreiz. Die Expertengruppe kam zu der Ansicht, dass das alte schwedische System wenig Anreize setzt, länger zu Arbeiten. Ein zusätzliches Jahr an Arbeit brachte in vielen Fällen keine höhere Pension. Dem wollte man entgegenwirken und ein System generieren, in dem länger Arbeiten auch finanziell gewürdigt wird. Ebenso wollte man eine gleiche Behandlung von Personen mit gleicher Einkommensvorgeschichte herstellen.

Eine steuerfinanzierte Mindestpension. Eine Absicherung nach unten musste es geben. Diese wurde durch eine steuerfinanzierte Mindestpension geschaffen, mit dem Ziel, damit niemand unter einen gewissen Lebensstandard fällt.

So wie das österreichische, fußt auch das neue schwedische Pensionssystem auf einem fiktiven Pensionskonto. Der fundamentale Unterschied liegt darin, dass in Schweden die Beiträge der Einzahler fix sind und nicht die Höhe der Pensionen. Der Beitrag beläuft sich auf 18,5 Prozent des Bruttolohns (vgl. Österreich 22,8 Prozent). Das schwedische Modell ist also nicht nur finanziell gesichert, sondern auch um knapp ein Fünftel günstiger. 9,25 Prozent werden vom Arbeitnehmer bezahlt (vgl. Österreich 10,25 Prozent) und weitere 9,25 Prozent vom Arbeitgeber (vgl. Österreich 12,55 Prozent) beigesteuert.

16 Prozent der geleisteten Einzahlungen werden über das Umlageverfahren auf dem Pensionskonto gutgeschrieben („income pension“), 2,5 Prozent werden über die staatlich organisierte kapitalgedeckte Komponente auf dem Kapital- markt angelegt („premium pension“). Die Schweden können zwischen unterschiedlichen Fonds wählen. Das hier angesparte Kapital wird dann anschließend auf dem Pensionskonto verbucht.

Die Pensionshöhe ergibt sich also aus dem auf dem Pensionskonto angesparten Kapital. Bei Pensionsantritt wird die Pensionshöhe errechnet, indem das angesparte Kapital am Pensionskonto auf die erwartete Pensionsdauer aufgeteilt wird.

Wer früher zu arbeiten aufhört, bekommt automatisch eine niedrigere Pension, weil die erwartete Pensionsdauer steigt und weniger auf das Konto eingezahlt wurde. Wer statistisch eine höhere Lebenserwartung hat, bekommt ebenso eine niedrigere Pension, weil der Kontostand über einen längeren Zeitraum ausbezahlt wird. Das sind – stark verkürzt dargestellt – die zwei „Geheimnisse“ des schwedischen Modells. Für den Pensionsantritt gibt es einen Korridor. Es ist möglich, in einem Alter zwischen 61 und 69 Jahren in Pension zu gehen. Darüber hinaus können die Schweden auch in Teilpension gehen, um gleichzeitig noch Teilzeit zu arbeiten. Die Verzinsung auf dem Pensionskonto richtet sich, wie in Österreich, nach dem Anstieg der Durchschnittslöhne. Dasselbe gilt für die ausgezahlten Pensionen. In Österreich werden diese nur an die Inflationsrate angepasst, was für die Pensionisten im Vergleich meistens schlechter ist. Wie bereits erwähnt, gibt es in Schweden eine Mindestpension, die – ähnlich wie in Österreich – durch staatliche Zuschüsse garantiert wird. Sie liegt nominell etwas über, kaufkraftbereinigt aber unterhalb der österreichischen Mindestpension.

Nachhaltig ist das schwedische System deshalb, weil es sich automatisch an sich ändernde demografische und ökonomische Entwicklungen anpasst. Weil die Pension von der Lebenserwartung abhängt, ist das Ergebnis für alle Generationen fair. Wenn zwei Personen mit unterschiedlicher Lebenserwartung (unterschiedliche Jahrgänge) gleich viel ins System einbezahlt haben bekommen sie in Summe auch gleich viel ausbezahlt. Die Politik muss nicht eingreifen, um dieses Ergebnis zu erzielen und um das System somit finanziell stabil zu halten.

Ein weiteres Element des schwedischen Systems ist der sogenannte ABM (Automatic Balance Mechanism). Er sorgt dafür, dass sich das System an demografische Veränderungen (wie einen Babyboom) anpasst. Auch Fehlprognosen beim Berechnen der Lebenserwartung können so korrigiert werden. Damit ist die langfristige Stabilität des Umlageverfahrens gesichert. Die genaue Funktionsweise des ABM wird im Appendix beschrieben.

Ein exakter Vergleich der beiden Systeme ist nicht ganz einfach, weil das schwedische zu einem kleinen Teil über Kapitaldeckung funktioniert. Dennoch sind einige Vor- und Nachteile des schwedischen Systems klar ablesbar:

Das System ist ohne politische Eingriffe finanziell stabil. Die langfristige Stabilität ist im schwedischen System ohne Eingriffe der Politik gesichert. Dies geschieht zum einen durch die Anpassung der Lebenserwartung. Eine steigende Lebenserwartung führt daher im schwedischen System zu keiner Mehrbelastung. Wird lediglich die Entwicklung des Durchschnittslohns als Maßstab für die Entwicklung im Pensionssystem herangezogen, so werden Veränderungen des Verhältnisses von Erwerbs- tätigen und Pensionisten durch Kohorteneffekte (unterschiedliche Stärke einzelner Jahrgänge) nicht berücksichtigt. Automatische Anpassungen können theoretisch durch eine Verzinsung mit dem Lohnsummenwachstum erfolgen. In Schweden geschieht dies indirekt durch den ABM, in Österreich wird dieses Problem jedoch völlig außer Acht gelassen.

Die Umverteilung ist klar und nachvollziehbar. Die Umverteilungswirkung des schwedischen Systems ist für jeden Einzahler und Pensionsbezieher klar sichtbar. Die soziale Abfederung liegt in der Hand der Politik, die durch Mindestpension und Anrechnungszeiten soziale Hilfestellung leisten kann.

Die Simplizität sorgt für mehr Vertrauen. Durch die Einfachheit, die Transparenz bei den Einzahlungen und den zu erwartenden Pensionsansprüchen vertrauen die Schweden auf die Nachhaltigkeit ihres Pensionsmodells. Es ist nicht von großen Zuschüssen aus dem Budget abhängig, die dann von den nachkommenden Jahrgängen bezahlt werden müssen.

Die Schweden entscheiden selbst, wann sie in Pension gehen wollen. Jeder Bürger kann zwischen 61 und 69 Jahren in Pension gehen. Auch hier ist zu jedem Zeitpunkt klar, wie hoch die Rente sein wird. Der Pensionsanspruch kann auch in Form einer Teilpension bezogen werden, der einen fließenden Übergang vom Erwerbsleben in die Pension ermöglicht (Stundenreduktion). Auch die Rückkehr in ein Beschäftigungsverhältnis ist jederzeit möglich.

Klare Konsequenzen bei längerem bzw. kürzerem Arbeiten. Das schwedische Modell zeigt mit größerer Kostenwahrheit auf, welche Konsequenzen längeres bzw. kürzeres Arbeiten nach sich zieht. Dies ist aus der einfachen Berechnungsformel leichter abzulesen, und die Zu- und Abschläge richten sich, anders als in Österreich, nach den selbst geleisteten Beiträgen.

Fair gegenüber den kommenden Generationen. Da das schwedische Pensionssystem auch ohne höhere Beiträge der Jüngeren (und ohne Zuschuss aus dem Budget) finanziell stabil bleibt, ist es den kommenden Generationen gegenüber fair. In Österreich werden Jüngere durch die jährlich steigenden Zuschüsse aus dem Budget, die sie entweder über Steuern oder Schulden finanzieren müssen, mehr belastet. Das schwedische System ist „kostenneutral“, weil die Pensionen direkt von der Höhe der Einzahlungen abhängen.

Manche dieser Punkte können, je nach Perspektive, natürlich auch als Nachteil gesehen werden:

Keine garantierte Pensionshöhe. In Schweden ist die Höhe der Pensionsbeiträge fixiert, es gibt keine politischen Diskussionen mehr darüber, ob sie geändert werden soll. Das Versprechen, so wie in Österreich nach 45 Beitragsjahren 80 Prozent des durchschnittlichen Bruttolohns als Pension zu erhalten, gibt es im skandinavischen Modell nicht.

Private und betriebliche Vorsorge. In Schweden steht das Individuum verstärkt in der Verantwortung, zusätzlich eine private Vorsorge zu nutzen. Auch die betriebliche Vorsorge ist deutlich stärker ausgeprägt.

Bereitstellung eines Ausgleichsfonds. Der Ausgleichsfonds, der mögliche Finanzierungslöcher (Konjunkturschwankungen, weniger Zuwanderung, geburtenstarke Jahrgänge) austariert, muss eine gewisse Größe haben. Nicht jedes Land ist in der Lage, eine solche Liquiditätsreserve bereitzustellen. Schweden hatte zum Zeitpunkt der Umstellung des Pensionssystems bereits einen Pensionsfonds, weil es seit 1960 Teile der Einzahlungen in das Pensionssystem zurückgelegt hatte.

Umverteilung zwischen Geschlechtern. Die Umverteilung von Männern zu Frauen war in Schweden gewollt. Es wird sowohl für Männer als auch für Frauen die gleiche statistische Lebenserwartung herangezogen. Das führt dazu, dass Frauen tendenziell in diesem System bevorzugt werden, weil sie statistisch gesehen deutlich länger leben. Diese Umverteilung gibt es aber in nahezu allen Pensionssystemen.

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