文摘：《置身事内：中国政府和经济发展》
2023夏
中国特色1：政府主导投资的市场经济体制
中国政府是中国经济中的最主要投资者。从产业规划到基础设施建设，中国政府不仅仅间接地通过政策来影响经济活动，更多的时候，政府是经济活动的直接参与者。通过各种国企或者政府基金，中国政府对企业进行直接而大量的投资。这种模式和美国硅谷为代表的私有资本为主的投资模式大相径庭。在美国模式中，政府通常作为监管者的身份参与经济活动。但是，中国政府不仅当裁判，也下场踢球。
中国政府为什么能主导投资？
政府要投资，先要有钱。
1. 中央政府的财权：分税制改革
1994年分税制改革之前，中央政府的收入占政府总体收入的比例逐年降低——中央越来越没钱。当时，全国实施包干制。地方政府和中央政府协商确定每年的地方缴纳到中央的税收收入。这个缴纳到中央的税收收入协商之后是固定的，而缴纳完这部分之后多余的部分则由地方政府自己存留。在当时，包干制激发了地方政府经济发展的活力，地方政府经济发展速度得到提升。地方政府税收增长的速度总是高于缴纳到中央的税收百分比。另外一方面，地方政府为了在和每年与中央政府的缴纳税额的协商中“装穷”（以期明年需要向中央缴纳的税额增速没这么快），通常都会出台一些对乡镇企业的减税政策。这些减税政策使得地方的预算内收入减少，而预算外收入增加（地方政府通常会在采取减税政策的同时，采用行政费、摊派、赞助费的手段补回来一部分减税的损失，而这些都是预算外收入）。因此，地方政府的税收占政府总体收入逐年升高，而中央的税收占总体政府收入确逐年降低。
中央没有钱，就没有办法投资一些关键基础设施建设。尤其是，需要跨省协调的基础设施建设，中央政府有心无力。因此，90年代出现很多“断头路”，就是因为地方政府没有动力去修本省经济边缘地区的道路，而使得毗邻省份的道路无法贯通至本省。诸如此类，大大掣肘了跨省、跨地区的经济建设。也同时加剧了地方经济的孤立化，不利于形成全国统一的市场。
而1994年的分税制改革扭转了中央政府收入占比逐年降低的趋势。在分税制改革中，以增值税为例，1994年改革后，中央分走75%，地方分走25% （2016年之后为对半分）。为了避免地方政府税收出现断崖式的下跌，中央政府采取了“税收返还”的政策。通俗讲，就是取地方政府过去某一年的税收为锚点。地方政府只用和中央分成今年税收和锚点年的税收的差值即可。这样就保证了，改革后，地方政府的税收一定会比锚点年的税收更高，而不会断崖式下跌。而这个“税收返还”政策也导致了在改革前一年的地方税收激增（因为通常锚点年都选为改革政策实施的前一年），央地博弈从中可见一斑。但总体上来说，分税制改革是成功的。改革后，中央政府收入占总体政府收入的比例稳定在百分之50以上。
2. 地方政府的财权：土地财政
分税制改革后，地方政府的财权受到挤压。而同时，中央下放了更多的地方性基础设施建设的投资支出给地方政府。财政收入减少而支出增多，一增一减——地方政府急需要新的收入来源。1998年发生了两件事情：第一，取消分配住房，开始住房商品化；第二，修订后的土地管理法基本锁死了农村集体土地的非农用地建设通道。这两件事情，基本确立了政府对土地这一生产要素的垄断性地位。房地产和土地财政的时代正式拉开序幕。政府通过“七通一平”把“生地”变成适合人口居住和经济发展的“熟地”，然后通过买卖土地的使用权获得资金。再把这些资金投入到产业规划和未来的基础设施建设当中去。城投公司就是这个过程中的特殊产物。作为地方性国有企业，城投公司承担了把生地变成熟地的任务，也承担了募集这个任务所需要的资金。城投债应运而生。
政府主导投资的利弊
1. 对于资源配置效率的提升
在早期不完善的市场经济体制下，有很多市场没有办法完成的资源配置（诸如，大型的基础设施建设、需要大量投资的产业规划和布局），通过政府信用的担保得以完成。这些“重型资产”投资周期长、短期回报低、盈利状况不明朗，在不健全的市场经济体制中，完全依赖私有资本没有办法完成此类投资。政府不谋求短期利润，因此政府的投资天然的更适合此类投资。同时，有了政府的担保，社会资本更愿意参加此类投资。这就是，通常人们所说的，中国体制的优势之一：“集中力量办大事”。
2. 资源错配
a. 产能过剩
政府不是公司。私人资本公司投资追求利润，但是地方政府投资的目标却通常是：追求GDP还有税收的增长。一方面，由于增值税（产品税）一直是我国最大的税收来源，因此，政府天然的青睐大规模的制造业（不管这些产品能不能终端用户消费掉，只要产品生产出来在供应链上开始流转，政府都能收增值税）。另一方面，改革开放初期对GDP增长的过分追求，地方政府没有动力去加强对公司的产能监管和调整。因此导致了产能过剩。
b. 非市场化的利率扭曲
以政府的投资为由募集的债务通常被视为“低风险”。虽然法律并没有明确保这些债务一旦发生违约一定可以偿还。但是，人们认为这些债有政府的隐性担保。而事实上，以城投债为例，发生违约的比例确实很低。因此，市场对于这部分债权投资热情很高。而诸如城投债这类低风险、高利率的怪胎的存在使得过多的资源向其倾斜（挤压了其他债权投资的空间）。然而，并非所有城投债支持的基础设施基础投资都是优质的投资，而受到挤压的债权投资却不乏优质资产。政府投资为由的债务的扭曲利率使得资源错配。
中国特色2：重投资、重生产、轻消费
在美国生活两年之后，我还是经常不习惯美国高昂的个人所得税和消费税。美国政府税收收入最大的两类税种便是个人所得税和消费税。但是，在中国，政府最大的两类税种却是增值税和企业所得税。简单来讲，美国政府喜欢向个人收税（美国甚至根本就没有增值税这个税种），而中国政府喜欢向企业收税。这也反映了两个在经济发展中不同的侧重点。中国政府相对重视投资和生产，而轻视消费。美国则相反。事实上，2018年，美国的居民消费占GDP的比例达到70%，而中国只占44%。
为什么中国重投资、重生产、轻消费？
1. 税收体制设计：增值税
在前文讲过，增值税使得政府青睐大规模的制造业。因为，增值税是向企业收缴的，因此只要产品生产出来在供应链开始流转了，政府就能收税。所以，政府作为投资者做产业规划的时候，自然喜欢大规模生产产品的制造业。而这些大规模的制造业，前期的投资通常相对都会比较大。因此，作为经济中的主要投资者，政府相对就会选择压缩民生支出而加大这类工业投资。
增值税相较于消费税有其独特的优势——容易稽查。消费税是向终端消费者收取税费。规避方法也很简单，只要商家不开发票，消费税便可以被逃避。而商家又通常会以给客户优惠的方式来换取终端消费者不开发票的许可。但是增值税不同。增值税是面向生产链条的各个环节的生产者收取的税。假设，在某个产品的供应链中，有ABCD四个生产者，每个生产者分别给该产品创造的附加值为100万元。当产品的半成品在ABCD 之间交付的时候，只有4个生产者同时同意都不要求发票，增值税才可以被成功逃避。但是现实中，这种情况非常困难。假设有一个生产者C要求B开发票，那么B要承担200万元（A的100万元和B自己100万元）的增值税，那么B肯定不同意，因为这相当于是B在为A付了增值税。因此，这时候B也会要求A出具发票，避免自己缴纳额外的增值税。由于这个链条税的特性，增值税容易稽查。我国幅员辽阔，经济活动复杂，税务稽查成本也很高。尤其是在互联网时代来临前，税务系统电子化程度很低。增值税在我国的这种税收环境里展现出特殊的优势。
增值税又叫间接税。因为这个税收虽然会在生产环节收取，但是最后的成本会间接地转移到终端消费者身上。而间接税通常都是固定税率。也就是说，不管消费者收入多少，最后都是间接地按照固定的税率缴纳。因此，实际上，富人需要缴纳税率占其收入比重反而比穷人低。因此间接税通常又叫累退税（越有钱的人，税率反而更低）。与之相反的是，个人所得税，是一种累进税率。如果一个国家的主要税种是累退税，这就会加剧贫富分化。这个重要议题会在后文谈及。
2. 国情和文化：居民储蓄率高
中国人爱存钱，不爱消费。原因很复杂，有文化原因，也有经济现实原因。东亚文化下，居民养儿防老的策略受到计划生育的冲击，居民不得不通过提高储蓄来对抗养老的风险。另外，因为土地财政，房价普涨，居民不得不提高储蓄率来“上车”。
重投资、重生产、轻消费的影响
1. 制造业发达：重投资、重生产、轻消费最自然的结果就是，中国制造业获得了充足的投资和发展。中国成为制造业门类最完备的国家。一方面，制造业吸纳了大量就业人口、培养了高素质的工人；但同时，为我国产业转型升级背上了更大的历史包袱。
2. 民生支出长期低于投资和生产支出：政府对工业和生产的投资挤占了对教育、医疗等民生支出。2003年提出的科学发展观，以人为本的核心理念具有长足的前瞻性，到现在甚至未来几十年都不会过时。
3. 国际贸易长期顺差、过度依赖出口、贸易战
产品有人生产出来，就要有人消费。国内制造业产能丰沛而消费动力不足，那就只能出口。中国经济长期依赖出口。而这种贸易顺差和逆差的长期失衡，因此诸如中美贸易战不可避免。所有的外交只不过是内政的延续。而国内的经济结构的失衡（“重投资、重生产、轻消费”）也必然导致了国际外交的失衡。中国文化深谙阴阳平衡之道，内政和外交是一体两面，投资、生产和消费也是一体两面。解决好国内经济的失衡，也从根本上解决了国际经济、外交上的失衡。
改革开放的方向
1. 构建国内国外双循坏
这两年提出的构建国内国外双循坏，其核心和本质就是：提高国内消费，让国内循环和国外循环达到平衡。两条腿走路，不过度依赖出口。这也是再平衡国内投资、生产和消费的必经之路。
2. 共同富裕
在几十年的改革开放之后，经济虽然得到长足的发展，但是发展不平衡性加剧，我国的贫富差距进一步加重。贫富差距的加重通常是债务危机的一个重要原因。道理很简单，富人如果很富，手里的钱总是要借出去，那么借钱的是谁呢？只能是缺钱的穷人。而穷人终有一天会还不上钱，引爆债务危机。因此，贫富差距加重通常会伴随着经济危机风险的加大。因此，近几年中央设立共同富裕的试点等努力，背后的隐藏意味之一其实也是降低系统性的经济危机风险。而在前面谈到，以增值税这种固定税率的累退税为主体的我国税收制度也要改革（因为累退税会加剧贫富不平等），进一步深化改革成以直接税（诸如个人所得税）为主体的税收制度。
3. 投资资本的市场化
在现在的历史阶段，中国政府仍然是中国经济的最大参与者和投资者。在未来很长一段时间，中国政府都还将是提升资源调配效率的主要角色。但是，政府作为投资者同样需要转型。前面已经提到，和私人资本投资者最大的不同是，对政府来说，投资的回报有时候甚至不是最首要的目标。政府还要平衡经济的长短期发展、产业规划、民生等多方面的目标。如果完全用经营公司的方法来经营政府，让政府只追求利润肯定行不通。但是，追求同时好几个目标又异常复杂，也可能会造成资源的错配。那么，借助市场的力量帮助政府完成一部分投资，成为了必要的改革路径。近年来发展的FOF 模式也是一种有益的改革尝试。
