К концу XVII века Россия была одной из самых больших стран в мире. Хотя империя официально будет провозглашена только в 1721 году, процесс ее формирования начался еще в XVI столетии. Россия XVII века — огромное многонациональное государство, с различным статусом территорий и различным статусом разных групп населения . В то же время у этой огромной страны была очень низкая плотность населения: в начале XVIII века в ней жило около 17 миллионов человек — это примерно столько же, сколько сегодня живет в Москве. Отсюда многочисленные проблемы, связанные с управлением этой территорией. К тому же и законодательство, и система административного управления носили архаичный характер. Государство развивалось, но по темпам технологического и экономического развития значительно уступало ведущим западноевропейским державам.