El Régimen Constitucional Electoral en México[1]

I. Antecedentes y evolución del sistema electoral en México

Durante el Siglo XIX existieron regímenes federalistas y centralistas, así como posiciones liberales y conservadoras que determinaron el diseño y estructura del sistema constitucional.

La forma de Estado y de Gobierno condicionó eminentemente la manera de integración y renovación de los poderes públicos. Las elecciones en nuestro país han evolucionado a la par de los distintos diseños constitucionales que han estado vigentes; pasando desde modelos restrictivos, hasta otros en los que la voluntad ciudadana y el voto público se consolidaron como principios determinantes para el funcionamiento del sistema político.

1.1 Constitución de Cádiz

En la Constitución de Cádiz de 1812, primer texto constitucional vigente en el territorio nacional previo a la consumación de la independencia, se contemplaba un sistema de elección indirecto para elegir a los integrantes de las Cortes, así como un tipo de voto censitario[1], además de que sólo los ciudadanos españoles podían ejercer esta prerrogativa[2].

1.2 La Constitución de Apatzingán

La Constitución de Apatzingán, promulgada en 1814 y diseñada por José María Morelos y Pavón, fue un texto sumamente novedoso, aportando elementos trascedentes para el constitucionalismo. En materia de elecciones, estaba previsto al igual que la Constitución de Cádiz, un sistema de elección indirecta para elegir a los Diputados del Supremo Congreso, quienes tenían la representación nacional[3].

1.3 La Constitución Federal de 1824

En el caso de la primera Constitución Política promulgada en nuestro país, en el año de 1824, se contempló una forma de estado federal, como consecuencia de la influencia ejercida por las logias masónicas y el gobierno norteamericano a través de su embajador Poinset[4].

En cuanto a la forma de renovación de los poderes públicos, dicha constitución estableció un sistema indirecto para la integración del Congreso Federal. Durante su periodo de vigencia que transcurrió de 1824 a 1835, se emitieron las reglas para las elecciones de Diputados y Ayuntamientos (1830), en la que se estableció el procedimiento para las elecciones primaras y secundarias de la elección para Diputados, así como la de los Ayuntamientos, las cuales se llevaban a cabo de forma indirecta[5].

1.4 Las Siete Leyes de 1836 y las Bases Orgánicas de 1842

En 1836 se promulgó un texto constitucional conocido como las Siete Leyes Constitucionales, en el cual se preveía una forma de estado centralista. Se retomó una noción censitaria de la ciudadanía, para poder votar y para ser votado a cargos públicos de elección. Derivado de estas leyes constitucionales, se promulgó un ordenamiento sobre elecciones de Diputados para el Congreso General, y los Individuos que compongan las Juntas Departamentales (noviembre de 1836), la cual regulaba la elección de los Diputados a través de las juntas primarias o de compromisarios, elecciones secundarias, de Diputados y de las juntas departamentales[6].

En las Bases Orgánicas de 1842 se mantuvo la forma indirecta de elección, así como la forma de estado centralista con una visión censitaria de la ciudadanía, al igual que ocurrió con Las Siete Leyes[7].

1.5 La Constitución Federal de 1857

El 5 de febrero de 1857 se promulgó una nueva Constitución, mediante la cual se reestableció la forma de estado federal, y se retornó a una visión liberal del estado, reconociendo a los derechos del hombre como un aspecto inherente a la persona humana[8].

Aunque todavía prevalecía un modelo indirecto de elección, la ciudadanía ya no se encontraba condicionada a cuestiones censitarias, aunque los derechos políticos no eran concebidos como derechos del hombre, sino como prerrogativas ciudadanas otorgadas por el Estado.

Derivado de la Constitución referida, se promulgó la Ley Orgánica Electoral (12 de febrero de 1857), en la cual se disponía que los electores debían ser nombrados por secciones, también regulaba la conformación de las juntas electorales de distrito, de las elecciones de Diputados, de las elecciones para Presidente de la República y para Presidente y Ministros de la Suprema Corte de Justicia, las funciones del Congreso como cuerpo electoral, los periodos electorales, las causas de nulidad de las elecciones y la instalación de los poderes públicos.

1.6 El porfiriato y la revolución mexicana

Durante el porfiriato, el sistema electoral se encontraba supeditado a los designios del poder político del Ejecutivo, situación que provocaba que las elecciones carecieran de autenticidad, pues con frecuencia los resultados eran manipulados a favor de los candidatos oficiales.

Como es sabido, el movimiento maderista enarboló la bandera del “sufragio efectivo no reelección”, buscando que se respetara el voto público, mediante contiendas equitativas, libres y auténticas. Por lo que una vez que Porfirio Díaz abandonó el poder, y este fue asumido democráticamente por Madero, se expidió la Ley Electoral de 1911.

Este ordenamiento de avanzada puso las bases para la configuración de un sistema electoral, en el que la renovación de los poderes públicos se supeditase a parámetros democráticos de mayor certeza para el contexto de aquella época.

Derivado del asesinato de Francisco I. Madero, y la usurpación que del poder hiciera Victoriano Huerta, se provocó el levantamiento de varios caudillos y militares, entre ellos Venustiano Carranza, cuyo objetivo de éste era restaurar la legitimidad constitucional, arribándose así, a un nuevo estadio constitucional a través de la Constitución Federal de 1917[9].

1.7 El régimen constitucional electoral emanado de la ley fundamental de 1917

La Constitución de 1917 albergó un sistema electoral directo a diferencia de los anteriores textos constitucionales, con lo que se generó un acercamiento real a la voluntad ciudadana. En cuanto a las prerrogativas ciudadanas, estas sólo podían ser ejercidas por los varones, lo cual resultaba explicable por el contexto histórico y social de la época[10].

Ya instaurado el nuevo régimen constitucional, Carranza promulgó dos leyes de carácter electoral. La primera el 6 de febrero de 1917 denominada Ley Electoral, con la cual se establecieron las reglas para la organización de las elecciones, y la segunda la Ley para la Elección de Poderes Federales del 2 de julio de 1918, cuyo rasgo distintivo fue la definición en la conformación de los padrones y las Juntas Computadoras de los estados[11].

Años más tarde, en plena etapa post revolucionaria, el 7 de enero de 1946 se promulgó la Ley Electoral Federal, en la cual se concentró en el ámbito federal todo lo relativo a la materia electoral, eliminando así las facultades que anteriormente poseían los estados y los municipios[12].

El 4 de diciembre de 1951 se promulgó una nueva la Ley Electoral Federal, que siguió la mista estructura y contenido que la emitida en 1946, creándose la Comisión Federal Electoral, órgano encargado de la organización electoral, antecedente del IFE y del INE, contando con atribuciones mucho más delimitadas que estos organismos constitucionales[13]. Esta ley fue reformada el 7 de enero de 1954, trayendo la conformación por primera vez de un Registro Nacional de Electores.

Con la reforma electoral promovida por Adolfo Ruiz Cortines en 1953[14], la regulación de los derechos políticos se cimentó en un rango de igualdad, a través del reconocimiento del voto a las mujeres, trayendo consigo la ampliación de la base de los sujetos activos y pasivos. Anteriormente su participación había estado vetada, siendo que en otros países dicho reconocimiento se había efectuado con años de antelación.

La primera modificación constitucional de gran calado de un ámbito de apertura política, fue la realizada en 1963, esta fue el primer gran antecedente de la reforma política de 1977[15]. En esta se contemplaba la figura de representación de partidos políticos, la cual buscaba ante la desventaja estructural y política en la que se encontraban, que estos pudieran acceder con algunos representantes al Congreso de la Unión.

Esta fue la primera etapa en la que se protegía, aunque de forma endeble, el derecho político de votar a los ciudadanos por posturas ideológicas distintas al partido hegemónico. El dar cauce político a las fuerzas minoritarias a través de una representación semi-proporcional, resolvió en aquel entonces, de forma temporal, la crisis de legitimidad del sistema político mexicano.

En 1977, se llevó a cabo una de las reformas más sustanciales de la historia electoral de nuestro país. Dicha reforma establecía la figura de la representación proporcional^[16], innovadora y necesaria para resolver las circunstancias de aquella época, en donde las posturas minoritarias eran descartadas en la toma de decisiones fundamentales.

Jesús Reyes Heroles Secretario de Gobernación durante el sexenio del Presidente José López Portillo diseñó una reforma electoral que contemplaba la representación proporcional junto con el principio de mayoría relativa, denominándosele a este como sistema mixto de elección^[17]. De igual manera, se reconoció constitucionalmente a los partidos políticos como entidades de interés público, y se elaboró una ley especial de la materia, denominada Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales. Aquella modificación, significó la posibilidad de que los partidos políticos, y por ende, los ciudadanos integrantes de estos, encontraran un espacio de expresión y representación que anteriormente no tenían[18].

En 1985 se llevó a cabo reforma constitucional mediante la cual se aumentó a quinientos los diputados del Congreso de la Unión, dando mayor cabida a las posiciones políticas distintas del partido dominante.

Posteriormente, en 1990 se llevó a cabo otra reforma constitucional significativa, en la que se creó el Instituto Federal Electoral, órgano constitucional autónomo, encargado de organizar y dirigir las elecciones en nuestro país^[19], así como la creación del Tribunal Federal Electoral (antes Tribunal de lo Contencioso Electoral). Posteriormente en 1993, se implementó la figura de primera minoría en el Senado, con el fin de fortalecer la representación partidista.

Otra modificación constitucional de realce se dio en el año de 1996, la cual fue precedida de acalorados debates entre los actores políticos de esa época, culminando con una reestructuración política-electoral concertada, que vino a complementar los cambios efectuados anteriormente. En dicha reforma se creó el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, insertándose en la estructura del Poder Judicial.

II. El sistema electoral mexicano

Nuestro sistema constitucional prevé para la renovación de los poderes públicos, la realización de procesos electorales de carácter federal y local. En los procesos electorales federales se elige al Presidente de la República, los miembros de la Cámara de Senadores y Diputados. En cuanto hace a la renovación de los poderes públicos estatales, se eligen a los Gobernadores, integrantes de los Congresos locales y de los Ayuntamientos.

La Constitución Federal prevé dos tipos de elecciones: las ordinarias y extraordinarias. Las primeras son las que se llevan a cabo conforme lo dispuesto

por el texto constitucional y la Ley General de Instituciones, en las fechas dispuestas para renovar los poderes públicos. Conforme lo dispuesto en la reforma constitucional en materia electoral promulgada el 31 de enero de 2014, la celebración de elecciones federales y locales se deberá llevar a cabo el primer domingo de junio del año que corresponda, en los términos señalados por la Constitución Federal, a partir del 2015, salvo aquellas que se verifiquen en 2018, las cuales se llevarán a cabo el primer domingo de julio.

En las elecciones federales celebradas cada seis años, se elige al Presidente de la República y a los miembros del Senado. En cambio, en las elecciones celebradas cada tres años a nivel federal, se eligen a los integrantes de la Cámara de Diputados.

En el ámbito estatal, cada seis años se renueva el poder Ejecutivo, por lo que se realizan elecciones para elegir al Gobernador o Jefe de Gobierno (en el caso del Distrito Federal) de la entidad federativa respectiva. En cuanto hace a los procesos electorales celebrados cada tres años, se eligen a los integrantes de los congresos locales o de la Asamblea (en el caso del Distrito Federal) y miembros de los Ayuntamientos.

En lo relativo a las elecciones extraordinarias, la Constitución Federal en el artículo 41, apartado D, y en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales en los artículos 23, 24 y 78 bis, se prevén los supuestos en los cuales deben llevarse a cabo este tipo de comicios, los cuales se expresan a continuación:

· En caso de nulidad de la elección, se convocará a una elección extraordinaria.

· Cuando se declare nula una elección o los integrantes de la fórmula triunfadora resultaren inelegibles, la convocatoria para la elección extraordinaria deberá emitirse dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la conclusión de la última etapa del proceso electoral.

· En ningún caso podrá participar en elecciones ordinarias o extraordinarias el partido político que hubiere perdido su registro con anterioridad a la fecha en que éstas deban realizarse. No obstante, podrá participar en una elección extraordinaria el partido que hubiese perdido su registro, siempre y cuando hubiera participado con candidato en la elección ordinaria que fue anulada.

· En caso de nulidad de la elección, se convocará a una elección extraordinaria, en la que no podrá participar la persona sancionada.

A nivel local, las constituciones de los estados prevén los supuestos en los cuales procede la convocatoria y celebración de elecciones extraordinarias.

2.1 El voto de los ciudadanos

Como se advirtió en el apartado de antecedentes, en el Siglo XIX, principalmente en las constituciones de carácter conservador, la idea de ciudadanía estaba circunscrita a una condición censitaria, privilegiando sólo a unos cuantos el acceso a cargos públicos y votar en los comicios respectivos[20].

De igual forma, el voto no se concebía como un derecho humano[21], sino que se dimensionaba como una prerrogativa que el Estado confería a los ciudadanos que cumplían con determinados requisitos y condiciones, tal y como se señaló.

La concepción de ciudadanía ha ido evolucionando hacia un plano universal, situación que conlleva que cualquier persona que cumpla 18 años de edad y tenga un modo honesto de vida, adquiere el estatus de ciudadano[22], condición sine qua non para ejercer sus derechos políticos.

Conforme el artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, son derechos del ciudadano: votar en las elecciones, poder ser votado para todos los cargos de elección popular, ya sea a través de la plataforma política de un partido, o bien que solicite su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación, asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país, ejercer en toda clase de negocios el derecho de petición, poder ser nombrado para cualquier empleo o comisión del servicio público, teniendo las calidades que establezca la ley, y votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional.

De igual forma, nuestra Ley fundamental prevé como obligaciones del ciudadano votar en las elecciones y en las consultas populares, desempeñar los cargos de elección popular de la Federación o de los Estados, que en ningún caso serán gratuitos; y desempeñar los cargos concejiles del municipio donde resida, las funciones electorales y las de jurado.

Es de suma importancia para la renovación de poderes la participación ciudadana a través de su voto, de ahí que sea concebida como una obligación también, pues la legitimación de los poderes públicos, así como la funcionalidad y solvencia de la democracia dependen del voto público emitido en las elecciones populares[23].

III. Proceso electoral para renovar los poderes públicos

3.1 Elecciones federales

marco constitucional dispone la existencia de un sistema de partidos[24], aunque a partir de la reforma constitucional en materia política de 2012 se reconoce el derecho de los ciudadanos para que de forma independiente puedan contender a los cargos de elección popular, conformándose así un sistema de carácter mixto.

El artículo 41 de la Constitución Federal establece que los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones de las entidades federativas y municipales. El partido político nacional que no obtenga, al menos, el tres por ciento del total de la votación válida emitida en cualquiera de las elecciones que se celebren para la renovación del Poder Ejecutivo o de las Cámaras del Congreso de la Unión, le será cancelado el registro. En el artículo 94 de la Ley General de Partidos Políticos se establecen como causales de pérdida de registro:

· No participar en un proceso electoral ordinario;

· No obtener en la elección ordinaria inmediata anterior, por lo menos el tres por ciento de la votación válida emitida en alguna de las elecciones para diputados, senadores o Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, tratándose de partidos políticos nacionales, y de Gobernador, diputados a las legislaturas locales y ayuntamientos, así como de Jefe de Gobierno, diputados a la Asamblea Legislativa y los titulares de los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, tratándose de un partido político local;

No obtener por lo menos el tres por ciento de la votación válida emitida en alguna de las elecciones federales ordinarias para Diputados, Senadores o Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, tratándose de un partido político nacional, o de Gobernador, diputados a las legislaturas locales y ayuntamientos, así como de Jefe de Gobierno, diputados a la Asamblea,

· Legislativa y los titulares de los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, tratándose de un partido político local, si participa coaligado;

· Haber dejado de cumplir con los requisitos necesarios para obtener el registro;

· Incumplir de manera grave y sistemática a juicio del Consejo General del Instituto o de los Organismos Públicos Locales, según sea el caso, las obligaciones que le señala la normatividad electoral;

· Haber sido declarado disuelto por acuerdo de sus miembros conforme a lo que establezcan sus estatutos, y

· Haberse fusionado con otro partido político.

En consecuencia, para la renovación de los poderes públicos federales y locales, podrán participar en las elecciones los ciudadanos postulados por partidos políticos o de forma independiente tal y como se advirtió. Dichas elecciones se rigen por principios constitucionales previstos en el artículo 41 de la Constitución Federal para los procesos federales, y 116 para los procesos locales, sin los cuales no puede advertirse reconocerse la validez, certeza y legitimidad de dichas elecciones.

En la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales en el artículo 78 bis, se incluyó como causal de nulidad de las elecciones, tanto federales como locales, las violaciones graves, dolosas y determinantes, entendiéndose como violaciones graves aquellas conductas irregulares que produzcan una afectación sustancial a los principios constitucionales en la materia y pongan en peligro el proceso electoral y sus resultados. Esta causal de nulidad responde a los reclamos de diversos sectores, que han pugnado por una tutela efectiva de los principios constitucionales, como factores esenciales de validez para cualquier comicio.

De igual forma, en la referida ley, en el artículo 121 se dispone que cuando existan diversos factores sociales que afecten la paz pública o pongan a la sociedad en grave riesgo en la entidad federativa que a decir del peticionario afectan los principios constitucionales electorales de imparcialidad, certeza, legalidad, objetividad y equidad, en la contienda electoral e impidan que se lleve a cabo la organización pacífica de la elección por el Organismo Público Local competente, el Instituto Nacional Electoral asumirá la competencia del procedimiento local. Para ello, el Consejo General resolverá el proyecto de resolución que someta la Secretaría Ejecutiva, antes de que inicie el proceso local correspondiente, valorando los elementos que hayan sido denunciados que afecten a alguno o a varios de los principios constitucionales electorales.

Conforme a lo previsto por el artículo 41 referido, para que una elección sea constitucionalmente válida, debe regirse por los siguientes principios: elecciones libres, auténticas y periódicas[25]. En el artículo 1º, párrafo 4º, de la multicitada Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en ese mismo sentido se dispone que la renovación de los poderes Ejecutivo y Legislativo de la Federación, así como las correspondientes a los poderes Ejecutivo, Legislativo y de los Ayuntamientos en los estados de la Federación, y del Jefe de Gobierno, diputados a la Asamblea Legislativa y los jefes delegacionales del Distrito Federal, se realizarán mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, mediante sufragio universal, libre, secreto y directo.

La autenticidad de las elecciones radica en que la voluntad del electoral no se vea manipulada, coaccionada o sometida a una pretensión ajena a su libertad, por lo que el hecho de que sean auténticas conlleva que sean libres, pues la voluntad del elector al emitir su voto es la que debe prevalecer, sin que haya sido afectada, mermada o coaccionada[26]. El principio de periodicidad de las elecciones implica que estas se lleven a cabo en el tiempo determinado por el marco normativo constitucional y legal, ya que es la forma prevista para poder renovar los poderes públicos, aspecto trascendental para el adecuado funcionamiento del republicanismo y de la democracia constitucional.

El mismo artículo antes citado, dispone que la ley reglamentaria establecerá los requisitos y las formas de realización de los procesos de selección y postulación de candidatos a cargos de elección popular, así como las reglas para las precampañas y las campañas electorales, con el fin de dotar de orden, certeza y legalidad a las elecciones para renovar los poderes públicos.

Un punto determinante para que las elecciones cumplan con su fin, y se lleven a cabo de forma óptima, es lo referente a su organización, que forma parte de las funciones estatales realizadas a través del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos locales.

En tal sentido, conforme lo dispuesto por la Constitución Federal en el artículo 41, así como en el artículo 32 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos

Electorales, le corresponde al Instituto Nacional Electoral (INE) organizar en cuanto hace a las elecciones federales y locales:

· La capacitación electoral.

· La geografía electoral, así como el diseño y determinación de los distritos electorales y división del territorio en secciones electorales.

· El padrón y la lista de electores.

· La ubicación de las casillas y la designación de los funcionarios de sus mesas directivas.

· Las reglas, lineamientos, criterios y formatos en materia de resultados preliminares; encuestas o sondeos de opinión; observación electoral; conteos rápidos; impresión de documentos y producción de materiales electorales.

· La fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos.

Se puede advertir, que todo lo relativo al desarrollo efectivo del proceso electoral, desde aspectos operativos, hasta de formación y capacitación de quienes participarán en las elecciones como funcionarios, es facultad del Instituto Nacional Electoral, órgano constitucional autónomo por disposición del artículo 41 de la Constitución Federal, y que recientemente fuese creado para sustituir al Instituto Federal Electoral.

Se puede segmentar la función del INE en dos vertientes; uno en lo relativo a las elecciones federales, y otro, en cuanto a las elecciones locales, derivado de la reforma constitucional del 31 de enero de 2014, en la cual se le confirieron facultades a este órgano para conocer de ambos procesos electorales.

En lo referente a los procesos electorales federales, conforme el artículo 32, inciso b) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electoral, el INE tiene competencia en los siguientes temas:

· El registro de los partidos nacionales.

· El reconocimiento a los derechos y el acceso a las prerrogativas de los partidos políticos nacionales y de los candidatos a cargos de elección popular federal;

· La preparación de la jornada electoral;

· La impresión de documentos y la producción de materiales electorales;

· Los escrutinios y cómputos en los términos que señale esta Ley;

· El cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales;

· La declaración de validez y el otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores;

· La educación cívica en procesos electorales federales, y las demás que le señale esta Ley y demás disposiciones aplicables.

Como se señaló, el Instituto Nacional Electoral no sólo es competente en lo relativo a la organización, escrutinio, cómputo y declaración de validez de las elecciones federales (salvo en lo referente a la elección del Presidente de la República, en la cual el órgano encargado de emitir la constancia de mayoría, legibilidad y validez es el TEPJF), sino que a partir de la reforma anteriormente mencionada, puede asumir mediante convenio con las autoridades competentes de las entidades federativas que así lo soliciten, la organización de procesos electorales locales.

De igual forma, el INE a petición de los partidos políticos y con cargo a sus prerrogativas, podrá organizar las elecciones de sus dirigentes. Esta nueva atribución amplía la competencia de organización electoral INE, lo cual conlleva que, ante la petición de un partido, sea este órgano quien dé certidumbre, imparcialidad y objetividad al proceso interno de elección de dirigentes partidistas.

3.2 Elecciones locales

Conforme lo dispuesto por el artículo 116 fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano, la elección de los gobernadores de los estados y de las Legislaturas locales será directa y en los términos que dispongan las leyes electorales respectivas.

En el caso de los Municipios, con base al artículo 115 fracciones I, estos serán gobernados por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine.

A nivel local las elecciones, según lo dispuesto por el artículo 41, apartado C, de la Constitución Federal, estarán a cargo de Organismos Públicos Locales, los cuales poseen personalidad jurídica y patrimonio propios, en los términos previstos por la Constitución Federal y las leyes reglamentarias. El artículo 41 de la Constitución Federal, así como el artículo 104 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establece las funciones que pueden ejercer dichos organismos, entre las que destacan las siguientes:

· Garantizar en el ámbito de sus atribuciones de los derechos y el acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos políticos.

· Desarrollar y ejecutar los programas de educación cívica.

· La preparación de la jornada electoral.

· Impresión de los documentos y la producción de materiales electorales.

· Lleva a cabo los escrutinios y cómputos.

· Declarar la validez y otorgar las constancias en las elecciones locales.

· Efectuar el Cómputo de la elección del titular del poder ejecutivo.

· Implementar y operar los resultados preliminares; encuestas o sondeos de opinión; observación electoral, y conteos rápidos, conforme a los lineamientos establecidos en el Apartado anterior.

· Lo relativo a la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados en los mecanismos de participación ciudadana que prevea la legislación local.

Como se puede advertir, tal y como sucede en las elecciones federales, los Organismos Públicos Locales son los encargados de garantizar el desarrollo eficaz de las elecciones locales, a través de las facultades que poseen para la organización, escrutinio, cómputo y declaración de validez de tales procesos electorales[27].

3.3 Supuestos en lo que el INE puede ejercer, asumir y atraer elecciones locales

Uno de los aspectos más relevantes incluidos en la reforma constitucional multicitada, por cuanto hace a lo que debe ser un adecuado funcionamiento del federalismo electoral, son las facultades inéditas conferidas al INE para intervenir en las elecciones locales. Estas facultades podrán ejercerse teniendo como condición la aprobación de una mayoría de cuando menos ocho votos de los integrantes del Consejo General del referido Instituto.

Si bien, es necesario advertir que la ley reglamentaria dispondrá los supuestos marcados por la Constitución Federal, estos son un tanto abstractos, lo cual conlleva una cierta discrecionalidad en su ejercicio, que es poco deferente para la salvaguarda y vigencia del federalismo electoral[28].

En esencia, el INE podrá en lo referente a las elecciones locales:

· Asumir directamente la realización de las actividades propias de la función electoral que corresponden a los órganos electorales locales.

· Delegar en los órganos públicos locales funciones relativas al proceso electoral.

· Atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de los órganos electorales locales, cuando su trascendencia así lo amerite o para sentar un criterio de interpretación.

Estos son los elementos rectores y funcionales que componen actualmente el sistema federal electoral en nuestro país, y tal como se señaló, las disposiciones incluidas a partir de la reforma constitucional señalada con antelación, evidencia un escenario que conlleva diversos retos de cara a mantener la esencia y funcionalidad de los ámbitos de competencia federal y local, sobre éste, cuyas atribuciones se vieron reducidas considerable.

Veamos los aspectos que pudieran representar una reducción en la eficacia del federalismo y las elecciones.

3.4 Las elecciones en el sistema federal mexicano a partir de la reforma constitucional de 2014

Las iniciativas por sí mismas, generaron un descontento en diversos ámbitos, lo cual ponía en riesgo su viabilidad para ser aprobadas, por lo que se propuso una reforma mucho más morigerada en cuanto al grado de concentración de las facultades de la materia electoral en un solo ámbito.

Lo anterior trajo consigo que la reforma constitucional aprobada y promulgada por el titular del Ejecutivo Federal el pasado 31 de enero de 2014, no contemplara la eliminación de los órganos administrativos y jurisdiccionales de los estados, pero sí estableció una redistribución en el sistema federal de elecciones en México, la cual mantuvo la inercia de concentrar las facultades de organización electoral de los estados en el ámbito federal, a través del Instituto Nacional Electoral, que es el nuevo organismo constitucional autónomo que viene a sustituir al Instituto Federal Electoral.

La denominación “nacional” es propia de los países con una forma de estado centralista, cuya característica principal es que exista un solo ámbito de competencia territorial, pues no se hace necesario una distribución del poder en niveles diversos como es propio en los modelos federales. De ahí que la referencia nacional no se defina con exactitud el modelo electoral resultante de la reforma referida.

Como se advirtió, estas modificaciones en la competencia de las elecciones de los estados y la federación poco favorece al desarrollo y solvencia del federalismo mexicano, ya que tiende a concentrar la organización de las elecciones en el orden federal, lo cual implica una menor participación de los estados en temas de determinación política, en concreto, en cuanto hace a la organización y calificación de las elecciones para renovar sus poderes públicos; además de lo anterior, los órganos administrativos y jurisdiccionales de los estados están supeditados en su actuación a decisiones del Instituto Nacional Electoral, quien puede –como se señaló anteriormente- en determinados supuestos atraer a su competencia funciones de los procesos locales.

Sin duda, uno de los aspectos que más preocupación ha generado por los posibles alcances y efectos que pudiese tener para la salvaguarda y eficacia del modelo federal, es lo relativo a las facultades de atracción y asunción conferidas al INE respecto a las funciones de los Órganos Públicos Locales.

El artículo 120 de la citada Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales dispone, que deberá entenderse por asunción, la atribución del INE de asumir directamente la realización de las actividades propias de la función electoral ejercida por los Organismos Públicos Locales. En cambio, atracción es la atribución consistente en traer a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de dichos organismos, cuando la trascendencia del tema así lo amerite, o bien, para sentar un criterio de interpretación.

La asunción de la elección ser resolverá a través de procedimientos espaciales. Para asumir la competencia local de los Organismos Públicos Locales, se deberá acreditar fehacientemente la existencia de los siguientes supuestos:

· Que existan diversos factores sociales que afecten la paz pública o pongan a la sociedad en grave riesgo en la entidad federativa que a decir del peticionario afectan los principios constitucionales electorales de imparcialidad, certeza, legalidad, objetividad y equidad en la contienda electoral e impiden, por lo tanto, que se lleve a cabo la organización pacífica de la elección por el Organismo Público Local competente.

· Que no existan condiciones políticas idóneas, por injerencia o intromisión comprobable de algunos de los poderes públicos en la entidad federativa que afecten indebidamente la organización del proceso electoral por el Organismo Público Local, al no poderse realizar todas las etapas del proceso electoral por este organismo, con imparcialidad.

Si bien es cierto que la ley establece los supuestos de procedencia, el hecho de advertir cuándo existe un grave riesgo para la vigencia del orden público y los principios constitucionales, así como el determinar la injerencia o el grado de esta en los procesos electorales, requiere un agudo ejercicio de proporcionalidad que permita garantizar, que la decisión tomada es razonable y ajustada a los parámetros constitucionales y de convencionalidad. De ahí la importancia de que estas facultades al momento de ejercerse se alejen de cualquier aspecto discrecional o subjetivo. Esto sin duda será el reto para lograr la eficacia de esta disposición constitucional.

En lo relativo a la facultad de atracción del INE, el artículo 124 de la Ley General en cito, establece que ésta podrá plantearse formularse por al menos cuatro de los Consejeros Electorales del Instituto o la mayoría del Consejo General del Organismo Público Local. El Consejo General ejercerá la facultad de atracción siempre que exista la aprobación de una mayoría de cuando menos ocho votos.

La legislación dispuso, que una cuestión será trascedente cuando la naturaleza intrínseca del asunto permita que éste revista un interés superlativo reflejado en la gravedad del tema, es decir, en la posible afectación o alteración del desarrollo del proceso electoral o de los principios de la función electoral local.

Ahora bien, si la atracción procede para sentar un criterio de interpretación, el Instituto deberá valorar su carácter excepcional o novedoso, así como el alcance que la resolución pueda producir tanto para la sociedad en general, como para la función electoral local, por la fijación de un criterio jurídico para casos futuros o la complejidad sistemática de los mismos.

Al igual que ocurre con la asunción, la atracción requiere y exige un ejercicio de proporcionalidad y razonabilidad que evite cualquier exceso por parte del INE, que incida y afecte materialmente la esfera competencial de las entidades federativas.

Un ámbito ideal sería que fueran los estados quienes pudieran detentar y ejercer las facultades para organizar la renovación de sus poderes, es decir, que fueran estos quienes llevaran a cabo sus elecciones. Como se advirtió en párrafos anteriores, los supuestos marcados por el texto constitucional y la ley reglamentaria, para que pueda darse la atracción de funciones electorales por parte del INE pueden resultar un tanto ambiguas, si no se demuestra fehacientemente que existen los supuestos previstos, ya que de lo contrario se traducirá en un intervencionismo por parte del orden federal en las decisiones políticas de los estados.

El artículo 111 de la ley referida, establece que conforme lo dispongan las leyes locales, se regulará el sistema de medios de impugnación jurisdiccionales por los cuales deban resolverse las controversias que se susciten con motivo de los procesos electorales locales, así como las derivadas de los actos y resoluciones que emitan las autoridades electorales locales.

En tal sentido, la competencia y atribuciones de los Tribunales locales no quedan del todo claro, pues al momento de que el INE asuma o atraiga funciones de los órganos públicos locales durante una elección local, los actos que sean sujetos de impugnación o revisión se ubican en el contexto federal, dejando de ser materia de dichos tribunales.

Se puede advertir que la reforma constitucional promulgada el 31 de enero del 2014 plantea un diseño con tendencia a homogeneizar los procesos electorales, tanto federales como locales, existiendo una carga de concentración hacia el ámbito federal.

Como se pudo advertir, no sólo se dispuso con la reforma referida el establecimiento de parámetros únicos en determinados rubros, sino que, al ejercer la asunción y la atracción de las funciones electorales locales, el INE concentra en realidad en un solo ámbito, los aspectos más relevantes de la materia electoral, lo cual como se mencionó, desacelerará la evolución del sistema federal de elecciones en nuestro país.

Para poder garantizar las elecciones se adecuen a la naturaleza que rige al sistema federal, se debe alentar que los órganos públicos locales actúen de forma autónoma e independiente, y que con ello abonen a que la renovación de los poderes públicos locales sea conforme los parámetros constitucionales y democráticos.

Esto solamente se garantizará sí y sólo si existe una designación de autoridades idóneas, en cuanto a su formación profesional y ética, así como la implementación de métodos de selección y el establecimiento de atribuciones que permitan el desempeño óptimo y autónomo de dichas autoridades.

IV. La jurisdicción constitucional electoral

La jurisdicción electoral a nivel federal, se encuentra compuesta por diversos medios de impugnación, los cuales fueron diseñados para garantizar que, todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales en los procesos electores y de consulta popular, se adecuen a los parámetros de constitucionalidad (convencionalidad) y legalidad[29].

En el sistema jurídico mexicano, los medios de impugnación electorales están contenidos en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME).

Conforme lo dispuesto por el artículo 3, de la referida ley, el sistema de medios de impugnación se encuentra integrado por:

a) El recurso de revisión, para garantizar la legalidad de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal;

b) El recurso de apelación, el juicio de inconformidad y el recurso de reconsideración, para garantizar la constitucionalidad y legalidad de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal;

c) El juicio para la protección de los derechos político– electorales del ciudadano;

d) El juicio de revisión constitucional electoral, para garantizar la constitucionalidad de actos o resoluciones definitivas y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos;

e) El juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Nacional Electoral y sus servidores, y

f) El recurso de revisión en contra de las resoluciones y sentencias emitidas en los procedimientos especiales sancionadores para garantizar la legalidad de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal y del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

La LGSMIME fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 22 de noviembre de 1996, dotando al sistema electoral, de un cúmulo de medios de impugnación, supliendo así, una falencia de la que adolecía la estructura estatal; sin embargo, la constante evolución normativa y jurisprudencial de la materia, y el fortalecimiento de la noción de los derechos políticos como auténticos derechos humanos, ha provocado una desactualización, entre lo regulado normativamente, y la realidad jurídica imperante.

Lo anterior, se debe, principalmente, a la omisión legislativa[30] por parte del Congreso de la Unión, para apuntalar de forma idónea, una ley sobre medios de impugnación, ya que gran parte de la normativa en materia de medios de impugnación, no responden eficazmente a las exigencias actuales de control y tutela constitucional.

De ahí que, la evolución del sistema de medios de impugnación se ha trazado en buena medida, desde el plano jurisdiccional, a través de la interpretación constitucional vertida por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).

La labor del juez constitucional ha sido necesaria e indispensable[31], ante la constante omisión por parte del legislador, de solventar los déficit normativos existentes en el sistema jurado, y de esta manera, propiciar un funcionamiento regular del orden constitucional, pues su eficacia y vigencia, depende de la existencia de medios de control y protección que garanticen la restituciónn, reparación y sanción, según sea el caso, de aquellos actos, resoluciones u omisiones que afecten la esfera jurídica de las personas, y pongan en riesgo la supremacía del texto constitucional.

Pese a que se han llevado a cabo reformas constitucionales sensibles en materia electoral (2007 y 2014), el legislador no ha incluido a los medios de impugnación en tales modificaciones, lo cual, como se mencionó, ha generado un distanciamiento a nivel regulatorio, entre la parte sustantiva y la adjetiva.

Por tanto, se vuelve impostergable la expedición de una ley que recoja puntualmente, todas y cada una de las aportaciones que, mediante la labor interpretativa, ha efectuado el TEPJF; sólo así, se tendrá un sistema de medios de impugnación acorde con las exigencias constitucionales actuales.

La norma jurídica a expedir, deberá ser formal y materialmente de carácter general, conforme a la nueva competencia constitucional establecida en el año 2014, ya que la ley de medios de impugnación vigente, es de naturaleza federal, aun cuando se denomine “Ley General”[32].

En consecuencia, en el siguiente apartado se analizarán las principales aportaciones interpretativas, realizadas por el Tribunal Electoral, en aras de fortalecer la eficacia y vigencia de los medios de impugnación en materia electoral, conforme a los estándares de control, establecidos a partir de la reforma constitucional de 10 de junio de 2011[33], en materia de derechos humanos, se han establecido en el sistema jurídico mexicano.

4.1 El Juicio de revisión constitucional

El juicio de revisión constitucional electoral es el medio de impugnación que cuenta los partidos políticos, para garantizar la constitucionalidad de los actos y resoluciones de las autoridades estatales, dictados durante la organización, calificación y resolución de impugnaciones en las elecciones, el cual debe interponerse dentro de los cuatro días, contados a partir del día siguiente a aquél en que se tenga conocimiento del acto o resolución impugnado.

Como se sabe, la legalidad es un principio rector de la función estatal electoral, por lo que, entre otras razones, el legislador decidió establecer un sistema de medios de impugnación, cuya finalidad es que todos los actos, resoluciones y procedimientos electorales se ajusten a lo contenido por dicho principio.

El medio de impugnación en comento, es también un auténtico medio de control constitucional, pues a través de éste, se enjuicia la constitucionalidad de los actos y resoluciones dictados por autoridades locales, los cuales, deben ajustarse a los parámetros de constitucionalidad.

Uno de los temas que se han revisado mediante el juicio de revisión, es el relativo a la determinancia, figura de suma relevancia para advertir la posible nulidad de una elección. En ese sentido, la Sala ha esgrimido precedentes jurisprudenciales en la que se ha definido con mayor amplitud, los supuesto y alcances de la referida figura.

En tal sentido, la jurisprudencia dispuesta por la Sala Superior tiene varios supuestos, uno de ellos establece que, el juicio de revisión constitucional sólo procederá si la violación reclamada puede ser determinante para el desarrollo del proceso electoral. Este requisito será considerado satisfecho al momento de imponerse una sanción económica que afecte el patrimonio del partido político y esto le impida participar en condiciones de equidad e igualdad, o le obstaculice realizar sus actividades de forma efectiva.

Se puede hacer referencia a que la violación reclamada podrá resultar determinante en el desarrollo del proceso electoral o el resultado final de las elecciones; tratándose de sanciones económicas impuestas a los partidos políticos, se deberá ir más allá del menoscabo en su patrimonio o de las consecuencias que esto traiga en el desarrollo de sus actividades partidarias. De igual forma, se debe tomar en cuenta también, aspectos tales como el detrimento de su imagen, ya que se puede afectar indebidamente la percepción de la ciudadanía respecto del instituto político, generando con ello una merma en las condiciones de igualdad en las que contiende.

Otra jurisprudencia refiere que, la determinancia en el juicio de revisión constitucional electoral se actualiza en la hipótesis de denegación de justicia, lo cual implica que cuando se impugne un acto u omisión realizados por alguna autoridad, la cual conlleve una negativa de acceso a la justicia, se considerará colmado el requisito de procedibilidad relativo a que la violación reclamada sea determinante, para el desarrollo de un proceso, o para el resultado final de elecciones.

Otro supuesto prevé, cuando las autoridades electorales estatales emitan actos o resoluciones que puedan afectar el desarrollo de las actividades ordinarias de los partidos políticos, como lo son la capacitación de la militancia, la difusión de los postulados, designación de representantes ante autoridades electorales, renovación de sus órganos directivos, posibilidad de formar frentes y la administración de su patrimonio, por mencionar algunos, el requisito de determinancia para la procedencia del juicio de revisión constitucional electoral quedará colmado.

Tratándose de sujetos procesales, la Sala ha referido, que no estarán legitimadas las autoridades para promover el juicio de revisión, en el supuesto de que las mismas hayan actuado como responsables en la instancia electoral local, ya que éste juicio tiene como finalidad que los partidos o agrupaciones políticas puedan defender sus derechos, cuando estos hayan concurrido con el carácter de demandantes o terceros interesados.

4.2 El Juicio para la protección de los derechos políticos electorales del ciudadano

Los derechos políticos, son derechos humanos que posibilitan al ciudadano, participar y decidir en el ámbito político, el cual, está constituido por las relaciones entre el ciudadano y el Estado, gobernantes y gobernados. Entre estos derechos está, la designación de los órganos representativos, incluyendo el derecho al voto, a postularse como candidato y a ser electo; también se consideran dentro de éstos derechos la libertad de expresión, de movimiento y de asociación, entre otros[34].

Conforme los dispuesto por el artículo 99, fracción V, el TEPJF es competente para resolver el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano (JDC), cuya procedencia según lo establecido en el artículo 79 de la LGSMIME, se limita a conocer de las violaciones generadas en contra de los derechos políticos básicos: votar, ser votado y de asociación política. Sin embargo, el TEPJF, consecuente con su vocación progresista y garantista, ha extendido los alcances de protección del medio en cuestión, salvaguardando la vigencia de otros derechos que, sin tener una naturaleza política, la relación que guardan con el contexto político, son determinantes para el ejercicio y tutela de los derechos políticos.

Con base al desarrollo interpretativo del TEPJF, respecto a la aplicación del JDC, se destaca entre los derechos sujetos a la tutela extensiva, el derecho de ser postulado candidato a un cargo de elección popular, a fin de integrar los órganos estatales, y a ocuparlo, es decir, que éste derecho incluye el derecho de ejercer las funciones inherentes durante el periodo del encargo. También procede en contra de aquellas resoluciones, actos u omisiones que vulneren el derecho político de los ciudadanos de acceso a la información pública en materia electoral la protección de sus datos personales, y la libertad de expresión política[35].

También, la Sala Superior ha determinado que el JDC será procedente, sólo en el caso de que haya sido agotado el principio de definitividad y la sustanciación paralela de un juicio de amparo no trasciende al citado requisito, ni define la improcedencia del juicio ciudadano, ya que es independiente de la referida cadena impugnativa en materia electoral[36].

Otro de los supuestos encontrados en la jurisprudencia, es el de la disminución de la compensación mediante el JDC, debido a que la retribución o remuneración es un derecho inherente al ejercicio de las funciones atribuidas legalmente, esto obedece al desempeño efectivo de una función necesaria para el cumplimiento de los fines de una institución, siendo la compensación parte de ese concepto, de ahí que la disminución pueda ser impugnable a través de éste juicio.

El derecho para la designación de los Consejos Locales de la autoridad administrativa electoral, está previsto a favor de aquellos ciudadanos que reúnan todos los requisitos constitucionales y también los supuestos que la ley establezca. Los individuos que participan en este proceso, tienen interés jurídico para promover el juicio de protección, cuando consideren que sus derechos han sido violados por una autoridad competente para realizar las designaciones de mérito[37].

Otra aportación en tratándose del JDC, referida por la Sala Superior, es en el supuesto de la revocación del mandato de alguno de los miembros de los ayuntamientos, cuando estos hubieren cometido actos durante el desempeño de su cargo, y trajeran consecuencias graves; pero el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano es improcedente para impugnar la revocación, debido a que tiene una naturaleza político–administrativa, por lo cual es ajeno a la materia electoral. De igual forma ocurre con los actos relativos a la organización de los Ayuntamientos, que no generen alguna traba para el ejercicio del cargo, ya que son actos estrictamente relacionados con la auto organización de la autoridad administrativa municipal, y no están relacionados con la materia electoral[38].

Otro supuesto es cuando en un procedimiento penal, se decrete la suspensión de los derechos político-electorales. El TEPJF ha dispuesto que no será procedente el JDC para controvertir dichas resoluciones[39].

Las agrupaciones políticas nacionales coadyuvan al desarrollo de la vida democrática del país, pero siendo entidades de interés público, sus actos u omisiones pueden acarrear afectaciones a los derechos de sus integrantes. En tal sentido, el TEPJF ha advertido que, el sistema de medios de impugnación tiene por objetivo dar la más amplia protección de los derechos ciudadanos, para lo cual, se deberá tener presente que los actos o resoluciones emitidas por dichas agrupaciones quedaran sujetas a este control y podrán ser impugnadas mediante el juicio de protección[40].

Cuando se trate de comunidades indígenas, para la promoción de este juicio, como fue antes mencionado, bastará que el ciudadano afirme que es perteneciente a una comunidad indígena para acreditar la legitimación, y le sea reconocida para promover el juicio con dicho carácter, esto con la finalidad de que se tutelen sus derechos conforme a las normas constitucionales y consuetudinarias respectivas[41].

Al llegar al supuesto del plebiscito y referéndum, la Sala Superior ha inferido que, cuando en legislación se reconozca la prerrogativa ciudadana de sufragio, no sólo en la elección de funcionarios de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y de los Ayuntamientos si no que esta haga una extensión del ejercicio relacionado con el derecho de voto en los procedimientos de plebiscito o referéndum, será procedente este juicio para impugnar dichos actos relacionados con los referidos mecanismos de democracia directa[42]. Cabe señalar que, si bien a nivel constitucional éste derecho se encuentra regulado, su reconocimiento se dio de forma previa, mediante la labor interpretativa del TEPJF.

De igual forma, el TEPJF ha establecido que será procedente, mediante este Juicio, la impugnación de resultados electorales de candidatos a cargos de elección popular, dichos candidatos estarán legitimados para promoverlo contra los resultados definitivos y la validez de las elecciones en que participaron, ya que pueden cuestionar cualquier posible irregularidad que afecte la validez de la elección, de igual manera podrán hacerlo contra el otorgamiento de las constancias respectivas; por otra parte los candidatos postulados a cargos de elección popular, podrán impugnar la asignación hecha por el principio de representación proporcional, cuando estimen que dicho principio no fue aplicado correctamente ya que de haberse aplicado de forma correcta, todas las reglas y fórmulas que lleva éste procedimiento, hubiesen obtenido una constancia de asignación a un cargo de representación popular[43].

Se puede advertir, que el JDC ha sido uno de los medios de tutela, que, gracias a una interpretación progresiva, se ha visto mayormente beneficiado, edificándose como un instrumento de protección efectiva, ante cualquier vulneración de los derechos políticos, y aquellos vinculados al ámbito político y electoral, ya que, sus alcances han sido ampliados de tal manera, que la vigencia de esos derechos, se ven plenamente garantizados.

El GRUPO ACADÉMICO DE ESTUDIOS CONSTITUCIONALES (GADEC) de la Facultad de Derecho de la Universidad Panamericana surge con ocasión del centenario de la Constitución Mexicana (1917-2017), para promover la investigación en materia constitucional por parte de académicos, tanto nacionales como extranjeros.

El GADEC busca en primer término generar estudios sobre la Constitución Mexicana desde distintos ángulos: génesis histórica, evolución normativa, jurisprudencia, doctrina, etc.

Asimismo, y respondiendo a la necesidad de profundizar en el conocimiento del régimen constitucional, como sistema de gobierno: orígenes, evolución y principales modalidades en los diferentes sistemas jurídicos, publicará estudios sobre Historia y Teoría Constitucional, así como de Derecho Comparado.