Agrarpolitik in der Sackgasse

Dieser Artikel ist eine nüchterne Bestandaufnahme der verfehlten Reispolitk der thailändischen Regierung.
Er ist eine Veröffentlichung der Friedrich-Naumann-Stiftung
Er wurde auf folgender Webseite veröffentlicht:
http://www.freiheit.org/Aktuelles-International/617c25108i4p/index.html


Hintergrund

Thailand: Agrarpolitik in der Sackgasse

Jan Seidel und Dr. Rainer Adam, 2013

 

 Im Jahr 2011 beschloss die thailändische Regierung ein Programm zum unlimitierten Ankauf von ungeschältem Reis für einen weit über dem Marktpreis liegenden Festpreis. Von diesem Programm gehen diverse problematische Effekte aus, die den Status Thailands als führender globaler Reisexporteur gefährden. Die Auswirkungen umfassen u. a. die Verzerrung des Wettbewerbs und der Faktorallokation, die Veränderung der speziellen Intensität und der Fruchtfolge, steigende Pachtkosten, Qualitätsverschlechterung, Lagerungsprobleme, die Abwanderung von Exportunternehmen und steigende Korruption. Die Regierung monopolisiert den Reismarkt, die Marktteilnehmer werden abhängig von der Politik. Die prognostizierten fiskalischen Verluste stehen in keinem Verhältnis zum möglichen Nutzen des Programms, das angeblich beabsichtigt, die soziale Ungleichheit in Thailand zu mindern. Tatsächlich profitieren insbesondere Landwirte mit großen Flächenausstattung, Inhaber von Getreidemühlen, Getreidehändler, Schmuggler und einige wenige Exporteure.

Thailands Landwirtschaft und der Markt für Reis

Thailand konnte mit seiner stark an Exporten orientierten Wirtschaft nach Überstehen der Asienkrise von 1997 ein stetiges Wachstum von durchschnittlich vier Prozent pro Jahr im Zeitraum 2000 bis 2007 erreichen. Mehr als die Hälfte des Bruttoinlandsproduktes (BIP) wird dabei durch Exporte erwirtschaftet. Nach der Finanzkrise im Jahr 2008 erholte sich Thailands Volkswirtschaft sehr rasch. Trotz dem durch die Flutkatastrophe im Jahr 2011 verursachten Einbruch, wurden sehr schnell wieder Wachstumsraten von sieben bis acht Prozent erreicht.

Abbildung 1: Globaler Reishandel. Quelle: UN Food and Agriculture Organization, Rice Market Monitor

 Die Landwirtschaft trägt insgesamt nur etwa zwölf Prozent zum BIP bei, obwohl 42 Prozent aller Arbeitskräfte im Agrarsektor beschäftigt sind. Thailands Exporte umfassen neben Textilien, Automobilen, Gummi und elektronischen Produkten zu einem bedeutenden Teil landwirtschaftliche Produkte, unter denen Reis eines der wichtigsten Exportgüter darstellt. Trotz signifikanter Diversifizierung der Landwirtschaft seit den 1960er-Jahren, steht Reis mit einem Anteil von ca. 20 Prozent klar an erster Stelle der landwirtschaftlichen Exportgüter Thailands. Mehr als die Hälfte der landwirtschaftlichen Fläche wird für den Reisanbau genutzt. Durch zahlreiche Investitionen in Infrastrukturprojekte und Bewässerungssysteme wurde die Reisproduktion von Regierungsseite aktiv gefördert, so dass sich diese von 1960 bis heute mehr als verdreifachen konnte.

Thailand, Vietnam und Indien dominieren den Weltmarkt für Reis und stellen zwei Drittel des gesamten Handelsvolumens. Thailand konnte lange die Führungsposition mit einem Anteil von 30 Prozent halten. Laut Food and Agriculture Organization der Vereinten Nationen (FAO) umfasste der Welthandel im Jahr 2012 etwa 37,4 Mio. Tonnen, was einem Rückgang gegenüber dem Vorjahr um 4,35 Prozent entspricht. Der globale Reishandel umfasst also weniger als zehn Prozent der Gesamtproduktion (487 Millionen Tonnen geschälten Reis).

China, Indien, Indonesien und Vietnam konsumieren den Großteil des dort produzierten Reisvolumens. In Thailand wird dagegen vergleichsweise wenig im Inland konsumiert und viel exportiert. Die globalen Reispreise sind bis 2012, bei einem leicht steigenden globalen Reiskonsum und einem sinkenden Pro-Kopf-Verbrauch, insgesamt leicht gesunken1. Für 2013 wird ein weiterer Rückgang des globalen Handels um fünf Prozent auf 36,5 Millionen Tonnen erwartet.

Erstmalig musste Thailand sich im Jahr 2012 nach langer Zeit im Wettbewerb sowohl gegenüber Indien als auch Vietnam geschlagen geben, die mit einem Exportvolumen von 10,3 Mio. Tonnen respektive acht Mio. Tonnen einen deutlichen Vorsprung im Export vor Thailand (mit 6,73 Mio. Tonnen) erzielen konnten. Dies entsprach für Thailand einem scharfen Einbruch im Handel um 37 Prozent und einem Zwölfjahrestief.

Abbildung 2: Exportvolumen (Mio T.) - Quelle: Thailand Rice Exporters Association, zitiert in: Thailand Development Research Institute, 31 October 2012

Diese Fakten machen deutlich, welche Folgen kurzfristige Preisänderungen für die internationale Konkurrenzfähigkeit eines Produktes haben, das an einem Markt gehandelt wird, der durch grosse Volatilität gekennzeichnet ist. Mit einem Preis von derzeitig 599 Dollar (17.900 Baht) pro Tonne hat Thailand deutliche Schwierigkeiten im Wettbewerb mit Indien (430 $/Tonne) und Vietnam (385 $/Tonne) mitzuhalten. Zusätzlich erschwert eine stetig in ihrem Wert steigende Währung den Export von Agrarprodukten.

Hinter dieser Entwicklung steht auch das umstrittene Programm zur Reispreissubvention, das von der Pheu Thai Partei geführten Regierungskoalition im Jahr 2011 eingeführt wurde. Im gleichen Jahr entschied sich Indien übrigens für die Liberalisierung des Reisexports und der Abschaffung eines Exportverbots von Reis.

Doch was steht hinter dieser neuen Garantiepreispolitik in Thailand? Warum sollen die Einkommen der Landwirte auf diese Weise subventioniert werden? Welche möglicherweise negativen Effekte sind das Resultat des staatlichen Eingriffes in den Reismarkt? In welchem Ausmaß ist die Produktsubvention geeignet, um ländliche Armut und die starke wirtschaftliche und sozial Ungleichheit in Thailand zu reduzieren? Und welche alternativen Schritte würden sich gegebenenfalls besser eignen, um die Einkommen der thailändischen Bauern langfristig und in Übereinstimmung mit Marktprinzipien zu heben? Kann sich ein Schwellenland wie Thailand eine Agrarpolitik leisten, die auf produktgebundene Subventionen setzt? Diesen Fragen wollen wir uns in den folgenden Ausführungen zuwenden.

Die neue bäuerliche Mittelschicht in Thailand

Obwohl sich die Landwirtschaft in Thailand mit der zunehmenden Industrialisierung in bedeutendem Umfang verändert hat, stellt sie immer noch die Haupteinkommensquelle für den Großteil der Bevölkerung dar – so wie in jedem südostasiatischen Land mit Ausnahme von Singapur und Brunei. Auch wenn sich der Anteil an Arbeitskräften in der Landwirtschaft von 1960 bis 2008 etwa halbiert hat, ist dieser mit 42 Prozent immer noch vergleichsweise hoch und weist damit auf die besondere soziale, politische und wirtschaftliche Bedeutung dieser Bevölkerungsgruppe hin. Noch größer ist dabei mit 66 Prozent die insgesamt auf dem Land lebende Bevölkerung. Ein Drittel davon ist nicht mehr in der Landwirtschaft beschäftigt.

Wie hat man sich heute einen "typischen" thailändischen Bauern vorzustellen? Tatsächlich ist das Bild vom armen und politisch passiven Subsistenzbauern, der zu großen Teilen von seiner eigenen Ernte lebt und nur geringe Überschüsse verkaufen kann so nicht mehr aktuell. Die thailändische Landwirtschaft hat sich, wie Andrew Walker (2012) treffend zusammenfasst, in den letzten Jahrzehnten enorm gewandelt. Nur mit diesem Verständnis der landwirtschaftlichen Transformation ist es möglich, die Ziele der Regierung zur Unterstützung der Einkommen von Reisbauern zu beurteilen.

Was sind die wesentlichen Trends der letzten 50 Jahren? Die ländliche Armut hat sich dramatisch von 96 Prozent im Jahr 1960 auf nur 8,1 (!) Prozent im Jahr 2009 verringert. Alle sozialen Indikatoren – die Lebenserwartung stieg z. B. von 54 auf 69 Jahre, die Kindersterblichkeit reduzierte sich von zehn auf ein Prozent – bestätigen diese weltweit beispiellose positive Entwicklung. De facto konnten damit die UN-Millenniumsziele schon vor dem angestrebten Jahr 2015 erreicht werden. Bei den Haushalten, die sich noch unter der Armutsgrenze befinden, handelt es sich größtenteils um kleine Haushalte (häufig im Nordosten des Landes). Diese wirtschaften in Gegenden mit unterentwickelten Bewässerungssystemen, mangelhaft ausgebauter ländlichen Infrastruktur und wenig alternativen Beschäftigungsmöglichkeiten.

Abbildung 3: Anteile der landwirtschaftlichen Beschäftigung von 1980 bis 2010. Blauer Graph: Bevölkerungsanteil beschäftigt in Landwirtschaft; Roter Graph: Bevölkerungsanteil der nicht in Landwirtschaft beschäftigt ist. Quelle: TDRI.

Im Durchschnitt lebt ein thailändischer Bauer von einem Einkommen im mittleren Bereich und steht nicht mehr vor dem existenziellen Problem, die eigene Ernährung täglich sicherstellen zu müssen. Mehr und mehr ergeben sich die typischen Herausforderungen einer marktwirtschaftlichen Wettbewerbssituation im Sinne der Reduktion von Kosten, der Qualitätssteigerung der Produkte, der Diversifizierung des Anbaus und der Steigerung der Produktivität. Mit anderen Worten, die Produktion orientiert sich an dem Erzielen von Überschüssen, nicht mehr an der Sicherstellung des eigenen Überlebens, des Subsistenzbedarfs.

Die Transformation der Armut in Thailand geht einher mit der Diversifizierung bäuerlicher Einkommensquellen. So beziehen nur noch 21 Prozent dieser Bevölkerungsschicht ihr Einkommen ausschließlich aus landwirtschaftlichen Erträgen. Der Verkauf von Reis alleine würde zur Erwirtschaftung substantieller Überschüsse kaum ausreichen. Durchschnittlich etwa 39 Prozent des Gesamteinkommens der Landwirte wird außerhalb der Landwirtschaft verdient. Bauern nehmen dabei am häufigsten die Möglichkeiten wahr als Landarbeiter, als Angestellte bei der Regierung oder im Bausektor zu arbeiten. Wohlhabendere Bauern verbinden die landwirtschaftliche Produktion gar mit ländlichen Unternehmungen wie dem Unterhalten von kleinen Geschäften oder dem Geldverleih.

Ein fundamentales Problem, das den Anstieg der Einkommen im Verhältnis zu Löhnen im Industrie- und Dienstleitungssektor verzögert, liegt in der vergleichsweise geringen Produktivität der Landwirtschaft. Ein Drittel der Arbeitskräfte produzieren nur ein Zehntel des gesamten Ertrags. Selbst im unterentwickelten Laos sind die Reiserträge noch um 15 Prozent höher. Während Vietnam etwa einen durchschnittlichen Ertrag von 862 kg pro Rai2 erreicht, liegt der Wert Thailands bei lediglich 448kg pro Rai. Die Nebentätigkeiten der Landwirte finden in ebenso unproduktiven Sektoren statt, welche in großen Teilen abhängig von einer Subventionierung durch die Regierung sind. Entsprechend sind die Löhne in der Landwirtschaft im Durchschnitt um 44 Prozent niedriger als bei einem Industriearbeiter. Der immer noch hohe Anteil von Arbeitern in der Landwirtschaft zeigt auch, dass der Übergang zur Arbeit in der Industrie bzw. in den Dienstleistungssektor und damit die Mobilität weiter erschwert bleibt.

Noch in den 1950er-Jahren wurden die Bauerneinkommen durch eine Besteuerung der Reisexporte künstlich niedrig gehalten. Ab den 1970er-Jahren begann die Regierung aufgrund der zunehmenden Bedrohung durch kommunistischen Einfluss auf die Landwirte, in Entwicklungsprogramme zu investieren, Kredite über die neu gegründete Staatsbank BAAC (Bank of Agriculture and Agricultural Cooperatives) zu garantieren und die Einkommen von Bauern direkt zu subventionieren. Auf diese Weise sollte die Gefahr sozialer Spannungen minimiert werden. Von 1960 bis 2008 stiegen die Regierungsausgaben für die Landwirtschaft insgesamt um das fünfzehnfache an. Dies resultierte jedoch kaum in Produktivitätssteigerungen. Im Gegenteil: Viel mehr wurde der Status Quo der Landwirte weiter konserviert. Gleichzeitig erfuhr die Lebenswirklichkeit und die Identität der Bauern eine bedeutende Transformation. Die allgemeine Bildung verbesserte sich, die sanitären Bedingungen näherten sich urbanen Standards an, Medien und Technik eroberten das Land und die Mobilität nahm stark zu. Ländliche und urbane Räume sind nicht mehr voneinander isoliert, sondern befinden sich zunehmend in einer Wechselbeziehung zueinander. Ein Resultat dieses Trends ist dabei auch, dass sich Landwirte ihrer im Vergleich zu anderen Berufsgruppen geringeren Einkommen bewusst geworden sind. Gleichzeitig begannen sie sich ihrer politischen Rolle mehr und mehr bewusst zu werden. Sie fordern bis heute die Ausweitung direkter Unterstützung durch Staatssubventionen. Marktinterventionen können in diesem Zusammenhang als probate Mittel der Regierung gedeutet werden, um die kurzfristigen Bedürfnisse der Bauernschaft zu befriedigen. Gleichzeitig suggerieren sie, dass die Einkommenslücke zwischen einem Industriearbeiter und einem Landwirt geschlossen werden könne. Die langfristig notwendige Transformation der Landwirtschaft in Richtung stärkerer Produktivität wird dabei jedoch vernachlässigt. Ist Thailand damit Opfer seines eigenen Erfolges geworden?

In den letzten Jahren wurden Landwirte zu einer bedeutenden politischen Größe, aus denen sich in großem Umfang die Rothemdenbewegung (UDD – United Front for Democracy Against Dictatorship) rekrutiert. Diese unterstützt den 2006 vom Militär gestürzten Regierungschef Thaksin Shinawatra. In allen Wahlen seit 2001 konnte Thaksin eine Mehrheit der Wählerstimmen, besonders im ländlichen Norden und Nordosten, gewinnen. Gewaltsame Proteste häuften sich in Folge des Militärcoups, des Verbots der People’s Power Party (PPP) im Jahr 2008 und der Regierungszeit der Democrat Party ab 2008. Seit 2011 regiert die Schwester Thaksins, Yingluck Shinawatra, mit Unterstützung der Rothemden. Der Hauptvorwurf gegen die mit Thaksin assoziierten Parteien bestand darin, dass Stimmen von Bauern mit Geld oder Geschenken gekauft worden seien. Das auf dem Land vorherrschende Gefühl von der Politik bislang vernachlässigt worden zu sein, wurde von Thaksin geschickt genutzt. Auch wurde während seiner Regierungszeit mit entsprechenden Investitionen die ländliche Wohlfahrt gefördert, was per se auch nicht verwerflich ist. Daraus wird ersichtlich, in welchem Umfang sich das elektorale Machtzentrum sukzessive von Bangkok in die ländlichen Gegenden im Norden und Nordosten verschob.

1Vgl. Wailes, Eric J./Chavez, Eddie C.: ASEAN and Global Rice Situation and Outlook, in: ADB Sustainable Development Working Paper Series, No. 22, August 2012.
21 Rai = 1.600 Quadratmeter


Das Programm zur Reispreissubventionierung: Die riskante Umsetzung eines Wahlversprechens


Abbildung 4: Reisexportpreise im globalen/regionalen Vergleich. Quelle: FAO.

Auch vor der Einführung des Programmes zur Reispreissubventionierung durch die Koalitionsregierung Yinluck Shinawatra’s gab es ein Unterstützungsprogramm für Bauern, das diesen Mindestpreise anbot und die Differenz zwischen Markt- und Mindestpreis ausglich. Allerdings wurde die jeweils von der Regierung aufkaufbare maximale Menge pro Bauernhof gedeckelt. Dieses, von der Regierung Abhisit Vejjajiva (Democrat Party) begründete, Verfahren griff bei Kosten von etwa 60 Milliarden Baht jährlich nicht sehr stark in den Markt ein, stellte aber eine Einkommensunterstützung der Reisbauern allgemein dar.

Das gegenwärtige Programm zum Reisaufkauf ist nicht besonders originell. Sowohl in anderen Ländern (das beste Beispiel ist Indien) als auch in Thailand selbst gab es früher bereits ähnliche Programme. Vor 2006 wurde der Abnahmepreis noch bei etwa 20 bis 30 Prozent über dem Marktpreis angesetzt. Im Oktober 2011 wurde das Programm neu aufgelegt auch um das Wahlversprechen der Pheu Thai Partei einzulösen. Bauern können ihre Reisproduktion nun unbegrenzt an die Regierung verkaufen. Der Garantiepreis liegt mit 15.000 respektive 20.000 Baht pro Tonne etwa 30 bis 40 Prozent über dem Weltmarktpreis und übertrifft die Produktionskosten um ein Dreifaches. Das Programm wird mit etwa acht Milliarden US-Dollar oder 240 Milliarden Baht (entspricht ca. zwei Prozent des BIPs) jährlich gefördert. Im Jahr 2013 werden insgesamt etwa elf Millionen Tonnen ungeschälter Reis aufgekauft werden. Die Erfahrung lehrt, dass, einmal etabliert, solche marktinterventionistische Wohlfahrtsprogramme nur unter schweren politischen Anstrengungen und unter Protest eines großen Teiles der Bevölkerung zurückgefahren werden können.

Hinter dem Programm stand der Gedanke, die Position Thailands als globaler Marktführer im Reisexport auszunutzen, um so den globalen Marktpreis auf ein höheres Niveau zu drücken. Ein Architekt des Programmes, der Wirtschaftswissenschaftler Olarn Chaipravat, hat volles Vertrauen in die dominante Position Thailands auf dem Reismarkt. Er formuliert die Absicht, den eingelagerten Reis mittlerer Qualität in jeweils großen Mengen für 600 US-Dollar pro Tonne abzusetzen. Hierzu sollen u.a. Government-to-Government-Verkäufe (G2G) zwischen Thailand und dem jeweiligen Importland durchgeführt werden. Um allerdings die Gesamtkosten überhaupt rechtfertigen zu können, müsste der Reis pro Tonne laut Somporn Isvilanonda vom Knowledge Network Institute of Thailand für mindestens 800 US-Dollar bzw. 25.000 Baht verkauft werden.

Jeder Bauer kann nun seinen Reis bei autorisierten Getreidemühlen zur Aufbereitung anmelden (davon gibt es derzeit noch ca. 2.000 in Thailand). Dort wird die Güte und Nässe des Reises eingeschätzt und der Preis bestimmt. Mit der Quittung können die Landwirte dann von der Staatsbank BAAC ihr Geld erhalten. Die Müller sind auch dazu beauftragt die Reiseinlagerung einzuleiten. Wirtschaftsminister Boonsong Teriyapirom betont, dass durch das Programm die Marktpreise erhöht werden und so alle Bauern profitieren, letztendlich Lebensstandard und Konsum signifikant steigern können. Ebenso werde das Ziel der Ernährungssicherung durch die Einlagerung aktiv gefördert. Bei Naturkatastrophen in der Region werde Thailand von den eingelagerten Mengen stark profitieren können. Die bisherigen (offiziell angegebenen) Kosten von 300 Milliarden Baht können durch den Verkauf wieder gedeckt werden, so lautet die Hoffnung der Agrarplaner. Der gestürzte Premier Thaksin behauptet aus seinem Exil gar, dass das Programm Gewinne bringen werde, die die Kosten um das Dreifache übertreffen können.

Auf dem Weg zur Monopolisierung des Reishandels?

Tatsächlich haben sich die Binnenpreise um etwa 17 Prozent im ersten Jahr nach der Einführung des Programmes erhöht. Das geht selbstverständlich auch auf die Kosten der Verbraucher. Aufgrund der hohen Ankaufspreise kontrolliert die Regierung de facto den gesamten Reishandel vom Ankauf, zur Einlagerung bis zum Verkauf und Export. Insgesamt stehen ihr vier Verkaufsmethoden zur Verfügung. Die größte Hoffnung Bangkoks ruht dabei erstens auf den sogenannten Government-to-Government-Deals. Auf diese Weise können theoretisch große Mengen Reis zu einem hinter verschlossenen Türen verhandelten Preis abgesetzt werden. Daneben werden zweitens auch die öffentlichen Auktionen von Regierungsseite angepriesen, obwohl hier die Transportkosten von den Käufern selbst getragen werden müssen und zusätzlich Unternehmen zur Überprüfung der Reisqualität beauftragt werden sollen, bevor der Reis schließlich verschifft werden darf. Drittens kann der Reis über die landwirtschaftliche Terminbörse (Agricultural Futures Exchange System) abgesetzt oder viertens direkt an andere staatliche Institutionen verkauft werden.

Insgesamt wird so die Zahl lokaler Reishändler zu Gunsten eines zentralisierten Absatzes reduziert. Desweiteren werden auch die Reismühlen stark abhängig von positiven politischen Beziehungen zu Regierungsbeamten. Dies wird etwa daran sichtbar, dass schon 2005 nur 400 bis 600 der insgesamt damals etwa 40.000 Mühlen an einer älteren Version des Programmes partizipiert haben. Gleiches gilt für Exporteure, die versuchen während und nach den offiziellen Auktionen Regierungsbeamte zu bestechen oder das System durch Bieterabsprachen zu manipulieren. Die Regierung schaltet sich also als aktiver und kontrollierender Akteur in die Wertschöpfungskette ein und übernimmt so die Hauptverantwortung für die Funktionsfähigkeit des Reismarktes und des Handels. Sie muss dabei auf einen hohen Weltmarktpreis spekulieren, um den Exportumsatz maximieren zu können. Ein zu früher Verkauf des eingelagerten Reises, d.h. unter dem Weltmarktpreis, würde die Verluste weiter in die Höhe treiben. Dies würde außerdem die internationalen Marktpreise stark verzerren und so zu großen Verstimmungen mit den USA und der WTO führen, die sich bereits besorgt über das Subventionierungsprogramm geäußert haben. Das Vorgehen korrespondiert ebenso wenig mit den Free Trade-Prinzipien der ASEAN Economic Community. Dieses monopolistische Vorgehen wurde sogar Grund für eine Klage von 147 Akademikern des National Institute of Development Administration vor dem thailändischen Verfassungsgericht.

Auch die Verkaufsmethoden selbst werden immer wieder wegen ihrer hohen Intransparenz angeprangert. Ob tatsächlich G2G-Geschäfte stattgefunden haben oder nicht, lässt sich meist gar nicht nachvollziehen, da die Daten unter Verschluss gehalten werden. Im November 2011 wurde zum Beispiel aufgedeckt, dass ein vom Wirtschaftsministerium verkündetes Riesengeschäft mit China über 15 Millionen Tonnen Reis gar nicht stattfinden wird und sich eine solche Vereinbarung in dem abgeschlossenen Memorandum of Understanding zwischen Bangkok und Peking nirgendwo finden lässt. Mit Recht zitiert der Journalist Veera Preteepchaikul in einem Kommentar das thailändische Sprichwort: "Ein toter Elefant kann nicht mit Lotusblüten versteckt werden." Undurchsichtiges Regierungshandeln mag auf kurze Zeit dazu geeignet sein den Erfolg des Programms zu suggerieren. Auf längere Sicht wird der "tote Elefant" aber wieder zum Vorschein treten. Auch andere traditionelle Reisimporteure, wie etwa Indonesien, haben angekündigt, dass man 2013 nicht beabsichtige staatlicherseits Reis aus Thailand zu importieren.

Zu diesem dirigistischen Vorgehen passen die schon unter Thaksin initiierten Pläne eine ‚Rice Trade Zone‘ (RTZ) zwischen den ASEAN-Ländern Thailand, Vietnam, Kambodscha, Laos und Myanmar mittels verschiedener Ministertreffen zu errichten. Offiziell vom Kabinett beschlossenes Ziel ist es, die internationalen Reispreise zu stabilisieren. Von diesem Reiskartell würde jedoch faktisch Thailand am meisten profitieren, da seine Führungsposition auf dem Markt derzeit bedroht ist, während etwa Vietnam kaum einen Zusatznutzen ziehen könnte. Eine komplette oligopolistische Kontrolle der Handelsmenge (so wie etwa bei der OPEC) ist aufgrund der fehlenden langfristigen Einlagerungsmöglichkeiten von Reis sowieso nicht möglich. Das Projekt hat sich bislang aufgrund der unterschiedlicher Interessenlagen und der unrealistischen Implementierungsmöglichkeiten daher auch nicht materialisiert.

Fehlanreize für Bauern und verhängnisvolle Folgen für den Reisexport

Die Weltbank stellt fest, dass nach den ersten zehn Monaten nach Einführung des Subventionsprogramms der Reisexport bereits um 23 Prozent zurückgegangen ist und sich Thailands globaler Marktanteil von 30 Prozent im Jahr 2010/11 auf 19 Prozent im Jahr 2011/12 reduziert hat. Statistiken der Thai Rice Exporters Association (TREA) zeigen von 2011 auf 2012 einen Rückgang der gehandelten Exportmenge um 35 Prozent auf nur noch 6,94 Millionen Tonnen Reis, der sich 2013 weiter auf 6,5 Millionen reduzieren könnte. Zum Vergleich: 2008 lag das Exportvolumen noch bei rund zehn Millionen Tonnen. Die Einnahmen durch den Export haben sich so von sechs Milliarden US-Dollar im Jahr 2011 auf nur noch 3,7 Milliarden im letzten Jahr reduziert. Nipon Poapongsakorn konnte bereits 2008 in einer Studie eine negative Korrelation zwischen erhöhten Reiseinlagerungen und einer Verringerung des Exportes nachweisen. So bewirkte eine Erhöhung der eingelagerten Menge um zehn Prozent eine Abschwächung des Exports um 13 Prozent. Von offizieller Seite wird diese Dynamik gerne mit externen Faktoren, wie etwa der Schwäche anderer Währungen (z.B. des Euros) oder dem Sinken der Kaufkraft in anderen Ländern, zu erklären versucht.

Trotz seiner generell günstigen Position im internationalen Wettbewerb schneidet sich Bangkok mit seiner populistischen Preisgarantiepolitik jedoch deutlich ins eigene Fleisch. Seinen Exporterfolg macht es nunmehr vor allem von intransparenten und langfristig nicht verlässlichen G2G-Geschäften abhängig. Im letzten Jahr waren die Hauptabnehmer Nigeria (2,7 Mio. T), China (2 Mio. T), Iran (1,8 Mio. T), die Philippinen (1,5 Mio. T) und Indonesien (1,45 Mio. T). Die klassischen Importländer werden allerdings zunehmend skeptischer. So brach etwa Indonesien nach der Umsetzung des Programms ein Geschäft über 300.000 Tonnen Reis ab, um diesen stattdessen fortan von Vietnam zu beziehen. Unsicher bleibt auch, ob man den herausgegebenen Informationen der Regierung zu angeblichen G2G-Verkäufen trauen kann. 2012 sollten angeblich Verträge über 7,3 Mio. Tonnen mit Indien, China, Bangladesch und der Elfenbeinküste geschlossen worden sein obwohl sich diese Zahlen gar nicht in den Importvolumina der Länder widerspiegeln. Diesen kann man entnehmen, dass Bangladesch seine Reisimporte ganz eingestellt hat und die aus Indonesien und der Elfenbeinküste um etwa 50 Prozent zurückgegangen sind. Auch Indonesien und die Philippinen bestreiten, dass Vereinbarungen stattgefunden hätten. Ebenso erscheinen die Vorschläge der thailändischen Regierung fünf Millionen Tonnen Reis pro Jahr von 2013 bis 2015 nach China exportieren zu wollen bei einem Importvolumen Chinas von ca. 270.000 Tonnen (2011) bzw. zwei Mio. Tonnen (2012) wenig realistisch. Tatsächlich lag das gesamte offizielle Verkaufsvolumen durch G2G-Verträge im Jahr 2012 nur bei 1,4 Millionen Tonnen. Das Thailand Development Research Institute berechnet, dass die Verschiffungen allein im Zeitraum von Januar bis Juni 2012 um 44 Prozent gesunken sind. Nun erwartet die Regierung im Jahr 2013 Verschiffungen von 2,5 Millionen Tonnen via G2G-Verhandlungen mit einigen afrikanischen Ländern. Bei der derzeitigen Differenz zum Weltmarktpreis und der Stärke des Thai Bath ist es jedoch fast sicher, dass es sich um Verlustgeschäfte handeln wird.

Um den Export wieder anzukurbeln, werden, mit bisher geringem Erfolg, auch Handelsmissionen ausgesendet. In Großbritannien, wo Thailand lange der viertgrößte Reislieferant war, konnten aufgrund des beträchtlichen Preisunterschieds allerdings keine Erfolge erreicht werden. Stattdessen ging auch hier das Exportvolumen um mehr als 50 Prozent zurück.

Außerdem will die Regierung eine stärkere Förderung von hochwertigem Reis einführen. Olarn Chaipravat erwartet, dass sich die Exporteure langfristig auf Reis mittlerer Qualität (z. B. Thai Hom Mali) umstellen müssten, um höhere Gewinnmargen (bei einem höheren Verkaufspreis von etwa 800 bis 1.100 US-Dollar pro Tonne) zu erwirtschaften. Im Anschluss würden sich auch die Bauern in ihrem Anbau anpassen. Damit will er auf das gestiegene durchschnittliche Einkommen in China und anderen asiatischen Ländern reagieren, deren Nachfrage nach höherwertigem Reis seiner Ansicht nach ansteigen müsste.

Wenn man berücksichtigt, dass normaler weißer Reis mit 80 Prozent vom weltweit exportierten Reis immer noch am meisten nachgefragt wird, ist es sehr fraglich, ob angesichts des derzeitigen Preisgarantieprogramms Maßnahmen zur Förderung der Qualität wirklich geeignet sind, den thailändischen Reishandel wieder zu stärken. Der Trend geht genau in die entgegengesetzte Richtung: Für die Bauern ist es profitabler, schneller wachsenden und qualitativ weniger hochwertigen Reis (z.B. Rundkornreis) auf einer möglichst großen Fläche anzubauen. Der Gesamtertrag von (geschältem) Reis ist alleine im letzten Jahr von 23,4 Mio. T auf 25 Mio. T angestiegen. Vorher ungenutzte, oft marginale Landflächen3, bei denen sich der Reisanbau vor Einführung des Ankaufprogrammes nicht lohnte, werden nun in die Produktion genommen. Dies geht auf Kosten anderer Produkte und auf Kosten der angestrebten Produktivitätssteigerungen in der Landwirtschaft allgemein. Schon jetzt werden von Regierungsseite lediglich 12,2 Millionen Rai Landfläche der insgesamt 58,9 Millionen Rai bewirtschafteten Flächen als "sehr geeignet" für den Reisanbau bewertet. Das Programm widerspricht so den eigenen Regierungszielen zur Steigerung der Produktivität, die etwa durch neu geplante "Farmland Zoning"-Programme erreicht werden sollen. Ebenso haben die Bauern keinen Anreiz auf den hohen Einsatz von Pestiziden zu verzichten. Im Gegenteil: Viele gehen sogar davon aus, dass ein erhöhter Einsatz sich in erhöhten Erträgen äußern wird. Schon 2003 nutzten 54 Prozent aller Landwirte meist chemische Pestizide gegen Insektenbefall.

Beim Export nach Westafrika, das jährlich etwa 4 Mio. Tonnen abnimmt, müssen außerdem noch die sozialen Folgen der Preissteigerungen für die häufig unter der Armutsgrenze lebende Bevölkerung mitbedacht werden. Die Volatilität des afrikanischen Reismarktes wird durch künstliche Angebotsverknappungen lokaler Händler, die auf steigende Preise spekulieren, noch weiter potenziert. Schon in den ersten Monaten des Jahres 2008 entstanden in vielen Ländern Nahrungsmittelaufstände, die durch Exportverbote aus Indien und Vietnam ausgelöst wurden.
Die thailändischen Exporteure müssen den höheren Marktpreis letztlich tragen und sind auf dem Weltmarkt nicht mehr oder nur noch bedingt konkurrenzfähig. Die Exportfirma Capital Rice Ltd hat beispielsweise Teile ihres Geschäftes nach Kambodscha verlagert und exportierte im Jahr 2012 nur noch etwa die Hälfte des sonst üblichen Volumens (etwa zwei Millionen Tonnen). Andere Unternehmen gehen denselben Weg, indem thailändische Niederlassungen geschlossen und neue Branchen in Kambodscha, Vietnam oder Pakistan eröffnet werden. Im Entwicklungsland Kambodscha können Exporteure noch zusätzlich von Zollbefreiungen bestimmter Importländer (insbesondere der EU) profitieren. Der stellvertretende Geschäftsführer von Capital Rice, Herr Wanlop Pichpongsa erwartet für 2013 wieder einen schwachen Markt mit einem Abwärtstrend für die Reisindustrie bei weiter steigenden Vorräten.

Die Regierung in Bangkok spekuliert darauf, die Führungsposition im Reisexport in diesem Jahr, u. a. auch aufgrund sinkender Produktion in Indien, wieder zurückzugewinnen. Ob dieses Ziel zu erreichen sein wird ist fraglich, weil die Reisproduktion in diesem Jahr den Reiskonsum wieder übersteigen wird und sich gleichzeitig die weltweiten Vorräte um sieben Prozent vergrößern werden. Zudem leidet der Export unter der derzeit starken Währung. Der gesamte Ernteertrag wird aufgrund großer Produktionsschübe, u.a. in Bangladesch, China, Indonesien und Vietnam, auf 661 Millionen Tonnen ungeschältem Reis anwachsen. Auch Myanmar hat das Potential aufgrund der großen vorhandenen Anbauflächen zu einem bedeutenden Exporteur anzuwachsen. Vor dem 2. Weltkrieg war Myanmar (Birma) die Reisschüssel Asiens und die Exporte lagen damals bereits bei rund vier Millionen Tonnen Reis. Insgesamt herrscht große Unsicherheit unter den Marktteilnehmern vor, ob und wann Thailand seine Vorräte freisetzen kann bzw. wird. Bei einem weiteren Festhalten an der jetzigen Strategie könnte Bangkok langfristig weiter Marktanteile verlieren oder auch Chancen bei der Erschließung neuer Märkte verspielen. Am 26. März hat deshalb der Landwirtschaftsausschuss der Welthandelsorganisation (WTO) eine Sondersitzung einberufen und Thailand aufgefordert seine Reisunterstützungspolitik zu erklären. Besonders interessiert sind die 159 Mitglieder daran zu erfahren, wie Thailand gedenkt seine Lagerüberschüsse (derzeit geschätzte 17 Millionen Tonnen geschälter Reis) zu bewirtschaften. Würden diese auf internationalen Märkten angeboten, hätte das einen katastrophalen Preisverfall zur Folge.

3Dies sind landwirtschaftliche Grenzstandorte bzw. Grenzertragsböden, auf denen unter Marktbedingungen der Aufwand in der Regel höher ist als der Ertrag.

Kosten – Verluste – Schulden

Die Weltbank berechnete in einer Studie, dass die Gesamtkosten des Ankaufsprogrammes der thailändischen Regierung im Jahr 2011/12 bei etwa 376 Mrd. Baht und im Jahr 2012/13 bei etwa 440 Mrd. Baht liegen, abhängig von der aufgekauften Reismenge. 2012 wurden etwa neun Millionen Tonnen zu offiziell angegebenen Kosten von 336 Milliarden Baht angekauft. Dies resultiert, selbst bei einem vollständigen Verkauf der Reismenge zum Preis von 600 US-Dollar pro Tonne, in Verlusten von etwa 115 Mrd. Baht bzw. 140 Mrd. Baht (je etwa ein Prozent des BIPs). Das Thailand Development Research Institute geht von 200 Mrd. Baht Verlusten pro Jahr oder 6.000-7.000 Baht Verlusten pro Tonne Reis aus. Der ehemalige Finanzminister Pridiyathorn rechnet sogar vor, dass sich die Verluste langfristig auf Billionenbeträge summieren werden. Offiziell werden hingegen nur Verluste von insgesamt 60 bis 80 Mrd. Baht, nach Angaben des Public Debt Management Office (PDMO), erwartet. Erst kürzlich hat die Regierung die geplante aufzukaufende Menge von elf auf sechs Millionen Tonnen Reis und die dadurch entstehenden Kosten von 405 Milliarden auf 300 Milliarden Baht nach unten korrigiert. Obwohl der offizielle Grund die Dürre der zweiten Ernte ist, lässt sich vermuten, dass der Regierung derzeit jeder Grund Recht ist, um die Kosten und Verluste des Programms zu reduzieren.

Die Summen werden etwa zur Hälfte vom PDMO zur Verfügung gestellt während die andere Hälfte aus den Erlösen des Handelsministeriums aufgebracht werden soll. In diesem Zusammenhang muss die Staatsbank BAAC, die die Bauern mit Krediten versorgt und den Reisankauf finanziert, mit Kreditgarantien von 150 Mrd. Baht gestützt werden. Im letzten Jahr wurde diese Summe zusätzlich noch um 70 Mrd. Baht erhöht. Da der Ankauf des Reises nicht gedeckelt ist, besteht immer die Gefahr, dass bei einer unerwartet hohen Ernte die Kreditgarantien gegebenenfalls nicht ausreichen. Wie im Februar 2013 bekannt wurde, konnte die Regierung erst ein Sechstel der Kosten der Staatsbank decken. Die Liquiditätsprobleme der BAAC resultieren vor allem aus verspäteten Schuldenrückzahlungen der beiden Hauptschuldner, der Public Warehouse Organisation (PWO) des Handelsministeriums und der Marketing Organisation for Farmers (MOF). Diese konnten den eingelagerten Reis nicht so problemlos absetzen wie erwartet. Im schlimmsten Falle müsste die BAAC Summen aus anderen Programmen streichen, um das Ankaufsprogramm weiter unterstützen zu können. Derzeit wird diskutiert, ob die Government Savings Bank (GSB), eine weitere Staatsbank, die BAAC notfalls retten muss, da die Risikoprämien im Interbankenmarkt aufgrund der Sorgen um die Liquidität der Bank stark angestiegen sind. Und dies obwohl die BAAC ironischerweise im letzten Jahr noch von der Pheu Thai-Regierung die Auszeichnung des besten Staatsunternehmens in Thailand erhalten hat.

Der Schuldenstand der Regierung steht derzeit bei etwa 43,9 Prozent des BIPs oder 4,93 Billionen Baht. Für das Jahr 2013 wird von einer Erhöhung der Schulden um etwa vier Prozentpunkte ausgegangen. Dabei wird das Reissubventionsprogramm erst teilweise in die öffentlichen Schulden einberechnet, da ein Teil als zukünftige Verbindlichkeiten verbucht werden, die solange nicht zu den Schulden zählen bis das Projekt abgeschlossen ist. Obwohl die Schuldenrate derzeit noch nicht allzu bedrohlich scheint, besteht die Gefahr, dass sich auf lange Sicht die Verluste der Subventionsprogramme der Regierung (so etwa auch für Gummi mit 45 Mrd. Baht und für Mais mit 30 Mrd. Baht Verlusten pro Jahr) summieren. Für wichtige, langfristige Investitionen wie zum Beispiel in den Katastrophenschutz, in landwirtschaftliche Forschung oder in Infrastrukturprojekte (insbesondere in Bewässerungsanlagen) ist dann möglicherweise nicht mehr genügend Spielraum da. Diese Maßnahmen wären jedoch dringend geboten, um die zu geringe Produktivität zu heben, die sich in einem sinkenden landwirtschaftlichen Ertrag pro Rai (von 404 kg im Jahr 2010 auf 394 kg im Jahr 2012) äußert. Das TDRI rechnet vor, dass der Schuldenstand bei einem Wirtschaftswachstum von unter sechs Prozent auf 60 Prozent, bei einem Wirtschaftswachstum von unter vier Prozent gar auf bedrohliche 80 Prozent des BIPs steigen könnte, wenn das Reispreisgarantie-Programm weiter verlustreich fortgesetzt wird.

Paradoxerweise steigen auch die Schulden der Reisbauern weiter, die bei derzeit durchschnittlich 103.047 Baht pro Kopf liegen und seit 2010 um sechs Prozent pro Jahr angestiegen sind. Etwa 63 Prozent aller Haushalte in Thailand sind verschuldet, davon etwa 15 Prozent im landwirtschaftlichen Sektor. Grund dafür sind auch verstärkte Investitionen aufgrund der verbesserten Profitmöglichkeiten durch das Subventionsprogramm. Auch die Produktionskosten haben sich nach Angaben der Thai Rice Growers‘ Association von 5.000 bis 6.000 Baht pro Tonne Reis auf 7.000 bis 9.000 Baht/Tonne erhöht, u.a. aufgrund des Anstieges der Pacht um etwa 30 Prozent und des Anstiegs der Düngemittel- und Insektizidpreise.

Abbildung 5: Gestiegene Schulden pro Haushalt 2008-2011. Quelle: Arunmas, Phusadee/Khochornwutthinan, Prathuan: Growers turning to loan sharks, UTCC study finds, in: Bangkok Post, August 17, 2012.

Dazu kommen neue Mindestlöhne für Landarbeiter, die von den Bauern getragen werden müssen. Wird dann noch bedacht, dass die Getreidemühlen vom Regierungspreis einen Betrag von bis zu 3.000 Baht pro Tonne für den Nässegrad abziehen können, so sind die generellen Gewinnmöglichkeiten für Bauern geringer als allgemein angenommen. In einer Studie der University of Thai Chamber of Commerce wurde festgestellt, dass ein Großteil der Bauern die Kredite nicht zurückzahlen kann. Die vorhandenen Kreditprogramme der Regierung sind im Norden oft immer noch unbekannt. Die Bauern werden außerdem von Staatsseite weiter dadurch eingeschränkt, dass der Reisverkauf über Provinzgrenzen hinaus noch stark reguliert wird. Insgesamt haben sich die durchschnittlichen Einkünfte der Bauern von 2011 auf 2012, auch aufgrund eines schwachen Marktes für andere landwirtschaftliche Produkte (Gummi, Ölpalmen), um 23 Prozent verringert.

Wer profitiert wirklich?

Bislang nehmen von Thailands drei Millionen Bauernhöfen etwa eine Million an dem Reispreisgarantie-Programm teil. Nach einer Studie der Weltbank profitieren dabei nur 18 Prozent der ärmeren Bauern von den subventionierten Preisen, da Kleinerzeuger nur geringe bis gar keine Überschüsse auf ihren relativ kleinen Flächen produzieren können. Einer Studie des TDRIs zu Folge gehen sogar nur fünf Prozent der Summen des Programms an arme Bauern. Knapp ein Drittel der Betriebsgröße der Bauernwirtschaften liegt zwischen eins bis neun Rai während mittelgroße Bauern über eine deutlich größere Flächenausstattung von 20 bis 30 Rai verfügen (die durchschnittliche Betriebsgröße in Thailand liegt bei 22,5 Rai). Gleiches gilt für die bewässerbaren Zonen auf dem Land, die bei armen Bauern im Durchschnitt nur 30 Prozent und bei wohlhabenderen Bauern ca. 75 Prozent der gesamten Landfläche ausmachen. Letztere können aufgrund fortgeschrittener Bewässerungstechniken im Durchschnitt zwei Mal im Jahr Reis ernten. Dies ist bei ärmeren Bauern seltener der Fall (durchschnittlich 1,4 Ernten im Jahr). Diese unterschiedlichen Anbau- und Erntebedingungen spiegeln sich letztlich im Reisertrag pro Rai wider: Bei armen Bauern liegt dieser – mit negativer Tendenz - bei ca. 250 kg, bei reicheren Bauern bei etwa 450 kg.

Mehr als die Hälfte der Reisflächen werden für den Eigenkonsum genutzt. Etwa 740.000 Haushalte müssen nach Angaben der Weltbank sogar noch zusätzlich Reis ankaufen. Ein überwiegender Teil der Bauern (etwa 2,3 Millionen) produziert nicht mehr als fünf Tonnen Reis im Jahr. Dies hängt auch damit zusammen, dass etwa 80 Prozent der Haushalte ihr Einkommen noch aus anderen Quellen außerhalb der Landwirtschaft beziehen.


Abbildung 6: Betriebsgröße des landwirtschaftlichen Grundbesitzes geordnet nach Größe in Rai und Region. Quelle: Landwirtschaftlicher Zensus 2003.

Die Höhe des möglichen Gewinnes ist also direkt abhängig von der Größe des Landes und von Investitionsmöglichkeiten in Bewässerungssysteme, die den ganzjährigen Anbau erlauben. Nur etwa 33.000 Haushalte verdienen 600.000 Baht im Jahr durch den Reisverkauf, was insgesamt etwa 19 Prozent des gesamten Reiswertes entspricht. Etwa 74.000 Bauern produzieren zwischen zehn und 30 Tonnen Reis pro Jahr, nur 2.300 Haushalte produzieren mehr als 30 Tonnen. Die wenigen Bauern, die überdurchschnittlich produzieren, profitieren beim Ankauf am meisten. Das ist möglich, weil eine Mengenbegrenzung fehlt. Bezogen auf die Betriebsgröße sind dies weniger als ein Sechstel aller Bauern (ab 40 Rai4 Landfläche). Laut TDRI gehen damit etwa 80 Prozent der Summen des Ankaufsprogramms an diese Schicht der gut situierten Landwirte. Der bekannte Wirtschaftswissenschaftler Ammar Siamwalla kommentiert: "Diese Politik bevorteilt einseitig jene Bauern, die mehr Reis produzieren können gegenüber solchen die weniger produzieren können." Nicht vergessen werden darf auch, dass besonders ärmere Bevölkerungsschichten, die überdurchschnittlich viel Reis konsumieren, unter den erhöhten Binnenpreisen leiden.

Wie oben schon angeklungen ist, kann man nicht von einem Idealtypus des thailändischen Bauern ausgehen, sondern muss differenzieren, um die tatsächlichen Auswirkungen des Programms richtig einschätzen zu können. Von den 42 Prozent, die in der Landwirtschaft beschäftigt sind, fällt bereits der Teil der landlosen Landarbeiter bei der Bestimmung des Zusatznutzens durch das Programm weg. Außerdem sind insgesamt laut USAID etwa elf bis 30 Prozent des Ackerlandes zugepachtet wobei hierbei besonders ärmere Bauern auf Pachtland angewiesen sind. Von 1988 bis 2009 hat das gesamte gepachtete Land um etwa zehn Prozent zugenommen. Laut Prasit Boonchoei, dem Vorsitzenden der Thai Farmers Association, mussten bereits 75 bis 80 Prozent der Pächter Erhöhungen der Pachtpreise hinnehmen. Das Land, das sich in Privatbesitz befindet, unterliegt etwa zur Hälfte Hypothekendarlehen.

Eine gemeinsame Studie der Kasetsart University und Mahanakorn University in Bangkok weist mit Bezug auf ein ähnliches, vorheriges Programm des Premiers Samak Sundaravej nach, dass der Anteil der Bauern an der Abschöpfung der Subvention von 68 Prozent auf nur 17 Prozent zurückgegangen ist. Dieses Verhältnis kehrte sich dann wieder um als die Koalitionsregierung unter Premierminister Abhisit im Jahr 2009 das Programm zur Einkommensunterstützung der Bauern eingeführt hat. Das TDRI kommt bezüglich des neuen Programms unter der derzeitigen Phue Thai Regierung auf ein ähnliches Ergebnis wie für das Samak Programm. Derzeit würden lediglich 37 Prozent der durch das Programm erzielten Mehreinnahmen an Landwirte fließen.

Es profitieren hingegen vor allem die Getreidemühlen, die als entscheidende Zwischenglieder zwischen den Bauern und der Regierung fungieren. Wie schon erwähnt können hierbei auch politische Beziehungen zu Regierungsbeamten bei der Anerkennung als offizielle Weiterverarbeitungsstellen von Bedeutung sein. Die Getreidemühlen erhalten direkte finanzielle Unterstützung der Regierung und sind fast ganzjährig mit Aufträgen versorgt. Entsprechend werden die eigenen Kapazitäten ausgebaut. Ein Abbruch des Subventionsprogramms würde de facto zum Bankrott eines Großteiles dieser Mühlen führen. Da diese die Entscheidungsbefugnis haben, den Ankaufspreis für die Bauern nach Prüfung der Qualität zu bestimmen, ist auch hier unmittelbar Korruptionsgefahr gegeben. So könnten etwa Zahlungen der Bauern angenommen werden, damit die Qualität des angekauften Reises nicht abgestuft wird. Des Weiteren traten schon Fälle auf, bei denen die Müller den Reis selbst von Bauern aufgekauft haben, um diesen dann (unter Vortäuschung einer falschen Identität) direkt an die Regierung für den Festpreis weiterzuverkaufen.

Berge von Reis und kein Ende in Sicht

Laut aktuellen Prognosen der FAO wird die Regierung nach einem voraussichtlichen Ankauf von elf Millionen Tonnen Reis im Jahr 2013 über Bestände von etwa 18 Millionen Tonnen verfügen – 40 Prozent mehr als noch im Jahr 2012. Zum Vergleich: Dies entspricht mehr als dem Doppelten des jährlichen Exports Thailands oder 48 Prozent des gesamten globalen Reishandels im Jahr 2012/13. 2008 bis 2010 lagen die Lagerungen nur bei durchschnittlich 5,4 Millionen Tonnen. Die gesamten weltweiten Lagerbestände werden 2013 voraussichtlich etwa 105 Millionen Tonnen betragen obwohl der globale Konsum nahezu in jedem Jahr durch die globale Reisproduktion gedeckt werden konnte. Dies entspricht einem gestiegenen Verhältnis von Lagerungen zu Bedarf (Stock-to-use Rate) von 33,6 auf 35,2 Prozent.

Die Kosten für die Lagerung betragen pro einer Millionen Tonnen Reis etwa vier Milliarden Baht. Nach derzeitigen Berechnungen haben die beauftragten Getreidemühlen, die für die Einlagerung primär zuständig sind, nur noch Platz für weitere sieben Millionen Tonnen geschälten Reis. In vielen Lagerstätten ist die maximale Kapazität bereits überschritten. Zum Teil werden mehr als 100.000 Jutesäcke (je 100 kg) zu viel eingelagert. Im Jahr 2012 bekam Bangkok bereits signifikante Probleme Platz für etwa 500.000 Tonnen Reis aus der zweiten Jahresernte zu finden. Die Regierung steht unter enormem Druck die gelagerten Reismengen auf dem Weltmarkt zu veräußern und kämpft dabei auch gegen die Zeit, da länger gelagerter Reis von Ungeziefer befallen werden kann oder verrottet. Gleichzeitig dürfen und wollen die Verantwortlichen den Reis aber auch nicht zu Dumping-Preisen absetzen, sondern spekulieren weiter auf einen hohen Verkaufspreis.

Diese Überforderung merkte man der Regierung etwa daran an, dass mitunter abenteuerliche Vorschläge kursierten, ein stillgelegtes Lager am Don Mueang Flughafen für die Reislagerung zu kaufen. Die Nutzung würde Thailand immerhin von 157.000 Tonnen (ungeschältem) Reis entlasten. Andererseits müssten täglich ca. 500 LKWs aus anderen Provinzen Thailands anrücken und so den sowieso schon überforderten Verkehr in Bangkok weiter belasten. Zudem bestehen noch Fahrverbote für LKWs in der Rush Hour in Bangkok und den naheliegenden Provinzen. Außerdem würden zusätzliche Sicherheitsprobleme durch die täglichen Anlieferungen entstehen. Hinzu kämen mögliche Qualitätsprobleme (Vergilbung, Nässe, Insekten), weil das Lager nicht luftdicht ist sowie Überflutungsgefahr besteht.

41 Rai = 1.600 m2. 1 Hektar (ha) = 10.000 Quadratmeter, d.h. 40 Rai = 6,4 ha

Die Korruptionsanfälligkeit des Systems: Die Untersuchungen um Siam Indica

Wie schon öfter angeklungen ist, erleichtert die starke Rolle der Politik im Reishandel an bestimmten Stellen die Manipulation des Programms durch verschiedene Akteuren. Die National Anti-Corruption Commission (NACC) untersucht derzeit etwa 100 Korruptionsfälle, die in fast jeder Phase des Systems aufgetreten sind. Die Ursachen dafür liegen u.a. darin, dass Akteure Beziehungen zu Politikern ausnutzen, das System bewusst zu manipulieren suchen oder diverse Schlupflöcher missbrauchen. Die lokalen Regierungen bleiben aufgrund nepotistischer Verflechtungen oft untätig.

Die Anfälligkeit des Systems für Manipulationen und Korruption hat sich in vielen Fällen unter Beweis gestellt:

- Einige Bauern registrierten ihre Zuckerrohr- und Maniokfelder als Reisfelder, um von Subventionspreisen zu profitieren;

- Ausländische Reisfirmen, v.a. aus Singapur nutzen die vereinfachten Freihandelsbedingungen der ASEAN-Zone aus, um sich unerlaubterweise sowohl am Reishandel als auch an der Reisproduktion in Thailand zu beteiligen;

- Bestimmte Unternehmen mit meist größerem Kapital profitieren von ihren Verbindungen zu Politikern während kleinere Firmen schließen müssen;

- In der Tanyarungroengchai Reismühle bei Nakhon Ratchasima sind 10.000 Tonnen Reis im Wert von 200 Millionen Baht "verschwunden", wurden also ohne die Erlaubnis der Regierung weiterverkauft;

- Der Schmuggel ist deutlich angestiegen, vor allem an der Grenze zu Kambodscha. Die geschätzten "inoffiziellen" Lieferungen haben sich von 400.000 Tonnen auf 750.000 Tonnen im Jahr erhöht. Dieses Phänomen lässt sich auch in anderen Ländern beobachten, in denen die Binnenpreise künstlich erhöht wurden. Die Volksrepublik China besitzt etwa über 4,7 Millionen Tonnen eingelagerten Zucker und hat derzeit genau wie Thailand mit enormen Schmuggelproblemen zu kämpfen. Dies macht es wiederum nötig, polizeiliche Sicherheitsmaßnahmen und Inspektionen auszuweiten;

- Auch in anderen Bezirken wurden diverse Unregelmäßigkeiten festgestellt.

Ein besonders intensiv rezipierter Fall dreht sich um ein 5.000 Tonnen-Geschäft der chinesischen Handelsfirma GSSG Import & Export mit dem thailändischen Exportunternehmen Siam Indica. Der Vorwurf von Medien und der Opposition lautet, dass die chinesische Firma gar kein offizielles Staatsunternehmen ist, sondern von Siam Indica erfunden wurde, um Geldwäsche zu betreiben. Hierzu finden sich auch Meldungen, dass sich der Reis weiter im Lager in Phichit befinden soll und also gar nicht gehandelt wurde. Für das Geschäft liegt außerdem kein Kreditbrief aus China vor.

Laut verschiedenen Nachrichtenagenturen bestehen enge Kontakte zwischen Vorstandsmitgliedern von Siam Indica und der Regierung. Siam Indica werde bei (geheimen) Auktionen stark bevorzugt und könne den Reis unter dem Subventionspreis aufkaufen und später mit stark erhöhten Gewinnmargen weiterverkaufen. So wären Profite von bis zu 20 Milliarden Baht durch eine Manipulation des Programms möglich geworden.

Tatsächlich lassen sich auffällige personelle Verbindungen zwischen den verschiedenen beteiligten Parteien feststellen. So wird die in Guangzhou angesiedelte GSSG von dem Thailänder Rathanit Sojirakul vertreten, der ein enger Bekannter der Ehefrau des Rothemden-Führers Pongruangrong ist. Der von diesem für den Ankauf beauftragte Nimon Rakdi hat wiederum früher für das Unternehmen President Agri Trading gearbeitet, das nach Korruptionsvorwürfen wahrend dem Reisankaufprogramm Thaksins aufgelöst wurde. Es lassen sich außerdem diverse Verbindungen zwischen dem Siam Indica-Gründer Apichart und diversen ranghohen Politikern nachweisen. Hierbei gibt es sogar Anzeichen dafür, dass Apichart selbst Kontakte zu Thaksin unterhält. Laut dem Generalsekretär des National Anti-Corruption Networks (NACN) liegen ausreichend Beweise vor, dass Politiker und deren Partner an den Unregelmäßigkeiten beteiligt waren. Die Aufarbeitung des Falls über die National Anti-Corruption Commission (NACC) und das Anti-Mondey Laundering Office (AMLO) verläuft jedoch schleppend. Die Regierung verspricht zwar vermehrt gegen Korruption vorzugehen, indem sie u.a. zusätzlich jeweils zwei Polizisten zu den Abwicklungen der Reisgeschäfte senden will. Ob mit dieser Ausweitung des Sicherheitsapparates der Kern des Korruptionsproblems – die engen bis nepotistischen Verbindungen zwischen Politikern und Handelsvertretern – berührt werden kann, bleibt jedoch fraglich.

Der Widerstand wächst

Nicht nur aufgrund der Korruption macht sich bei der Opposition, den Medien und der Wissenschaft vermehrt Widerstand gegen das populistische Programm breit, obwohl es bei Bauern weiterhin populär ist. Die oppositionelle Democrat Party reichte einen Misstrauensantrag gegen einige Regierungsmitglieder ein, bei dem auch das ineffiziente Subventionsprogramm bei der Begründung eine wichtige Rolle gespielt hat. Nach Meinung von Oppositionsführer Abhisits hätte es weniger ökonomisch schädliche und ungerechte Effekte gehabt, wenn man das Geld direkt an die Bauern ausgezahlt hätte anstatt es in ein Programm zu investieren, in dem die größten Gewinner letztlich einflussreiche Getreidemühlen und Händler sind.

Erhebliche Bedenken kommen aber auch aus dem Senat, insbesondere aus dem Wirtschaftsausschuss, der eine Petition mit 67 Unterzeichnern gesammelt und dem Verfassungsgericht vorgelegt hat. Der Ausschuss kritisiert den staatlichen Reisankauf als ineffizient und verlustreich und sieht gefährliche Folgen für das thailändische Exportsystem. Hierbei ging es auch um die juristische Frage, ob nicht (laut Artikel 190 der Verfassung) die Zustimmung des Parlaments zur Einrichtung des Programms erforderlich gewesen wäre.

Weitere Gegenstimmen und Kritiken sind zu hören von Universitäten, Tageszeitungen, Think-Tanks und wissenschaftlichen Instituten, bei diversen NGOs, bei Exporteur-Verbänden sowie bei internationalen Organisationen wie der WTO und der Weltbank. Trotz der meist vernichtenden Urteile dieser Akteure hält die Regierung weiter an dem Programm fest, nicht zuletzt aufgrund ihrer Abhängigkeit von Wählerstimmen aus den ländlichen Regionen. Eine Einstellung des Programms wäre politisch riskant. Dem jüngsten Versuch der Regierung, den Ankaufspreis von 15.000 auf 13.000 Baht pro Tonne Reis zu reduzieren, folgte sofort die Androhung von Massenprotesten durch Bauern und ihre Verbände. Dieses Ereignis macht das Dilemma deutlich, in das die Regierung sich durch die Einhaltung ihres Wahlversprechens gebracht hat. Was nun dringend von Politik und Verwaltung benötigt wird, ist eine Exit-Strategie. Aber die Frage eines möglichen Ausstiegs aus dem Programm wird im politischen Alltag bislang noch nicht diskutiert. Allerdings dürfte das Thema mit steigenden Kosten immer dringlicher werden.

Fasst man die oben dargestellten Effekte zusammen, so lässt sich folgendes Fazit ziehen:

1. Mit dem Reisankaufprogramm bezweckte die Regierung, die Einkommenslücke zwischen Bauern und Beschäftigten in Industrie und Dienstleistungssektor zu verringern. Anstatt jedoch mehr Geld für die Steigerung der ländlichen Produktivität zur Verfügung zu stellen und die Anreize für einen Berufs- und Ortswechsel zu erhöhen, unterstützt das Programm nur den derzeitigen Status Quo in der Landwirtschaft. Die Regierung löst damit ein populistisches Wahlversprechen an die Landwirte ein, die ihr als Legitimationsgrundlage dienen und auf deren Unterstützung sie in den Wahlen angewiesen zu sein glaubt.

2. Die Regierung monopolisiert den Reismarkt, indem sie alle Schritte der Wertschöpfungskette, von Ankauf über Lagerung bis zum Verkauf, kontrolliert und steuert. Reisverarbeiter und Reishändler werden so abhängig von ihren Beziehungen zu Regierungsbeamten, der marktwirtschaftliche Wettbewerb wird eingeschränkt und knappes Produktionskapital in großem Stil falsch allokiert. Die staatlichen Verkaufsgeschäfte selbst sind dabei in höchstem Masse intransparent.

3. Die internationale Wettbewerbsfähigkeit Thailands nimmt zunehmend Schaden, wie sich u.a. an den deutlich gesunkenen Reisexporten ablesen lässt. Das Programm hat zudem diverse ökonomische Fehlanreize gesetzt, die für das Sinken der Reisqualität, den exzessiven Ausbau von Anbauflächen ohne Produktivitätssteigerung, eine ökonomisch bedenkliche spezielle Intensität mit erhöhten Pestizid- und Düngemitteleinsatz, erhöhte Pachtpreise, ein verzerrtes Anbauprogramm mit einseitiger Fruchtfolge und die Abwanderung von Exportunternehmen in umliegende Länder verantwortlich zeichnen.

4. Die prognostizierten volkswirtschaftlichen Verluste stehen in keinem Verhältnis zum angeblichen Nutzen des Programms und tragen mit anderen Subventionsprogrammen zum steigenden Schuldenstand Thailands bei. Die stark gewachsenen Einlagerungsmengen überfordern schon heute die Verwaltungsstellen und setzen die Regierung unter erheblichen Druck, den Reis schnellstmöglich zu verkaufen oder anders zu beseitigen.

5. Der tatsächliche Nutzen für die Landwirte relativiert sich bei einer differenzierten Betrachtung. Vor allem profitieren wohlhabendere Bauern mit großen Anbauflächen während die ärmsten Subsistenzbauern gar keinen Zusatznutzen ziehen können. Profiteure sind des Weiteren einflussreiche Getreidemühlen, einige Händler und lokale Politiker.

6. Zahlreiche Korruptionsfälle haben die gefährliche politische Manipulierbarkeit des Programms zu Tage treten lassen, das die Bauern langfristig zu Almosenempfängern degradiert.

Behält man diese Fakten im Blick, wird deutlich, dass von der staatlichen Rhetorik, auf diese Weise „soziale Gerechtigkeit“ zu etablieren, am Ende nicht mehr viel übrig bleiben kann. Bei jenen armen Bauern, die am ehesten auf finanzielle Unterstützung angewiesen sind, kommt der geringste Teil der Leistungen an. Die Regierung schadet sich mit diesem ökonomisch unvernünftigen Programm langfristig selber, indem Exportchancen vertan, Qualitäts- und Produktivitätssteigerungen in der Landwirtschaft unterlaufen und erhebliche Anreize für Korruption geschaffen werden. Wie sich am Beispiel Thailand erneut zeigt, verursachen produktgebundene Subventionen über dem Marktpreis erhebliche volkswirtschaftliche Kosten und verdrängen den Anbau anderer Produkte.

Der thailändische Ökonom Setboonsarng hat im Jahr 1996 drei Hauptgefahren für die thailändische Reisindustrie formuliert: 1) einen zunehmenden internationalen Wettbewerb, 2) ansteigende Produktionskosten und 3) die Verschlechterung ökologischer Bedingungen. Alle drei Gefahren werden durch das Programm nicht gemindert, sondern im Gegenteil verstärkt. Erstens nimmt Thailands Wettbewerbsfähigkeit im internationalen Vergleich weiter ab während die globale Nachfrage sinkt und der globale Wettbewerb zunimmt. Zweitens steigen die Produktionskosten durch neue Mindestlöhne und erhöhte Preise für Grundbesitz und Pacht sowie Insektizid- und Düngemittel weiter an. Drittens werden Anreize für eine intensive Ausbeutung des Agrarlandes gesetzt.

Thailand ist kein Einzelfall. Protektionismus und fehlgesteuerte Subventionen für die Landwirtschaft sind weltweit eher Regel als Ausnahme. Auch die Agrarpolitik der EU privilegiert große Produzenten in wohlhabenden, westeuropäischen Staaten. Viele planwirtschaftliche Fehler in der Agrarpolitik der letzten 60 Jahre wurden jedoch nach und nach wieder behoben (Stichwort: Butterberge und Milchseen) und durch eine marktwirtschaftlichere Ausrichtung ersetzt oder ergänzt, was aus liberaler Sicht sehr positiv ist. In langfristiger Perspektive wird die Pheu Thai-Regierung ihr Reispreissubventionsprogramm so nicht weiterführen können. Eine Rückkehr zum Preisunterstützungsprogramm der Regierung Abhisit wäre weniger schädlich für die exportabhängige Landwirtschaft, ist aber aus politischen Gründen auszuschließen. Was könnte die derzeitige Regierung aber tun?

Für eine moderne, marktkonforme Agrarpolitik

Sowohl aus ökonomischen als auch sozialen Gesichtspunkten erscheint die Fortsetzung der gegenwärtigen auf Marktintervention und Preissubventionen setzende Getreidemarktpolitik für Reis nicht angeraten. Thailand benötigt, auch um sich aus der sogenannten Einkommensfalle ("middle-income trap") befreien zu können, eine marktkonforme Agrarpolitik, welche die Modernisierung der Wirtschaft und die damit einhergehende Strukturanpassung ermöglichen. Gegenwärtig profitieren die größeren Erzeuger und Getreidemühlen von der Preisgarantiepolitik, zu Lasten von Kleinerzeugern,

Nebenerwerbslandwirten und Bauern an marginalen Standorten. Die bestehende soziale Ungleichheit in Thailand wird insgesamt nicht gemindert, sondern im Gegenteil weiter zementiert. Die tatsächlichen Effekte widersprechen den Zielen einer wirtschaftlich zukunftsfähigen, ökologisch nachhaltigen und sozial gerechten Landwirtschaftspolitik. Anstatt den Status Quo weiter mit Millionen von Steuermitteln zu konservieren, sollte die thailändische Regierung einen Politikwechsel vornehmen, der den wirtschaftlichen Wandel fördert.

Im Zentrum dieses Politikwechsels müssen der Markt und die Schaffung von effizienten Produktionsstrukturen und Vermarktungswegen stehen. Um die Arbeitsmobilität nicht weiter zu behindern sollte der Staat denjenigen, die aus der Landwirtschaft aussteigen wollen, dies ermöglichen und Anreize bzw. Alternativen bieten. Dies ist nicht gleichbedeutend mit einer Förderung von Abwanderung vom Lande. Im Gegenteil: Durch die Schaffung von alternativen Arbeitsplätzen und Erwerbsmöglichkeiten im ländlichen Raum kann die Attraktivität des Landlebens weiter gesteigert werden. Da die Abwanderung aus der Landwirtschaft im Generationenwechsel stattfindet, sollten besonders die Kinder von Landwirten die Möglichkeit erhalten, nicht-landwirtschaftliche Berufe zu erlernen. Ein zeitlich befristetes Voucher-Programm, das die Ausbildung subventioniert und nach Bedürftigkeit gestaffelt ist, wäre dazu geeignet. Bauern von ethnischen Minderheiten auf marginalen Böden und in ökologisch fragilen Zonen sollten eine größere Subvention erhalten als Bauern mit niedrigen Einkommen an guten Standorten. Zeitlich befristete und degressiv gestaffelte Voucher-Systeme (für Saatgut, Dünge- und Pflanzenschutzmittel bzw. nichtlandwirtschaftliche Inputs) könnten armen Bauernfamilien die Diversifizierung ihrer Wirtschaft ermöglichen. Mit Gutscheinen für Düngemittel, technologisch fortschrittlichere landwirtschaftliche Hilfsmittel oder umweltverträglichere Insektizide könnte einerseits die Produktivität in der Landwirtschaft gesteigert werden. Andererseits würden sich auch die Produktionskosten der Landwirte reduzieren. Die Bodenqualität und Reisqualität könnte langfristig verbessert werden und Investitionen in Bewässerungssysteme könnten den Ertrag weiter erhöhen. Thailand hat in den letzten Jahrzehnten die ländliche Armut erfolgreich zurückdrängen können. Den verbleibenden ländlichen Armen ist besser mit direkten Einkommensübertragungen gedient, als mit produktgebunden Subventionen für Produkte für die es keinen Markt gibt.

Flankierend könnte eine regionale und dezentrale Politik zur Förderung des ländlichen Raumes und der ländlichen Infrastruktur dafür Sorge tragen, dass das Leben auf dem Lande für die derzeit 66% der Bevölkerung, die im ländlichen Raum leben, attraktiv bleibt. Die Marktkräfte könnten ungestört ihr Potential entfalten und zur Wohlstandsschaffung beitragen. Der Staat wäre entlastet, die Politik von ihrem Handlungszwang befreit. Die frei werdenden öffentlichen Finanzmittel könnten in den Ausbau der Infrastruktur, in den Katastrophenschutz (hier wäre laut Weltbank auch die Einrichtung eines Ernteversicherungssystems für Bauern denkbar) und in landwirtschaftliche Forschung investiert werden. Auf diese Weise könnten Einkommenssteigerungen der Landwirte sowohl effektiver als auch nachhaltiger erreicht werden. Mit Gutscheinen für Ausbildungs- und Weiterbildungskurse könnten gezielt Anreize für einen Berufs- und Ortswechsel gesetzt werden. Zudem würde sich das durch die zahlreichen Nebentätigkeiten der Landwirte hinzuverdiente Einkommen langfristig erhöhen.

Die oben skizzierten Alternativen würden eine gegen den Markt ausgerichtete Agrarpolitik in eine die Marktkräfte nutzende Strukturpolitik umwandeln, welche die Anpassungshärten für besonders gefährdete Bevölkerungsgruppen durch zeitlich befristete Anpassungshilfen abfedert. Thailand würde dadurch seine internationale Wettbewerbsfähigkeit nicht nur zurückgewinnen, sondern sogar noch verbessern und damit seine Position in ASEAN und der in 2015 beginnenden Wirtschaftsgemeinschaft (ASEAN Economic Community) stärken.

Der Wirtschaftsexperte Ross Korves betont: "Dies ist eine dieser Situationen in der Politik, in denen alle Beteiligte von den Problemen einer Intervention der Regierung in Marktaktivitäten lernen können." Letztendlich muss die thailändische Regierung zu einer marktkonformen Agrarpolitik zurückkehren. Eine auf Wachstum und Effizienz ausgerichtet Ordnungspolitik kann durch eine landwirtschaftliche Sozialpolitik ergänzt werden, die, dem Subsidiaritätsprinzip folgend, nur denjenigen hilft, die sich nicht selber helfen können.



Jan Seidel hat Politikwissenschaft und Soziologie, Neuere Geschichte und Volkswirtschaftslehre in Bonn an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität und in Paris am Institut d’Etudes Politiques Paris studiert.

Rainer Adam (Dr. agr.) hat Agrarökonomie an der Universität Bonn studiert und ist Leiter des Regionalbüro Südost- und Ostasien der Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit in Bangkok, Thailand.



Quellen und Literaturverzeichnis

Beim Verfassen dieses Papiers wurden Artikel aus folgenden Zeitungen herangezogen: Bangkok Post, International Herald Tribune, National News Bureau of Thailand, The Economist, The Nation, Wall Street Journal

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World Bank: Thailand Economic Monitor, December 2012



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