Home page


Testo Unico edilizia

Altre norme richiamate nel Testo Unico



RELAZIONE SUL TESTO UNICO IN MATERIA DI EDILIZIA
TENUTA DALLA

Dott.sa Valeria Mignone

PREMESSA


Prima di introdurre il tema oggetto del dibattito, mi sembra opportuno definire l’oggetto dei reati urbanistici, cercando di individuare quali siano gli interessi protetti dalla legislazione urbanistica.
Definire quest’ambito è assolutamente indispensabile, dipendendo da tale individuazione la soluzione di varie questioni giuridiche, quali la valenza e la rilevanza della concessione illegittima in ambito penale;
la rilevanza e l’eseguibilità dell’ordine di demolizione impartito ex art. 7 ultimo comma della Legge n. 47/85 e conseguenti rapporti con la sospensione condizionale della pena;
la possibilità dell’adozione della misura cautelare reale del sequestro preventivo alla costruzione già ultimata;
la configurabilità del reato di lottizzazione abusiva quando tale lottizzazione sia stata autorizzata.
L’individuazione dell’oggetto dei reati urbanistici ha dato occasione a decennali diatribe tra i sostenitori della cd. Concessione “formalistica” e quella “sostanzialistica” dei reati stessi.
Se, ad esempio, la giurisprudenza della Cassazione è stata alquanto costante nel ritenere che perché intervenga declaratoria di estinzione del reato per concessione in sanatoria, il giudice di merito deve accertare che l’opera realizzata sia conforme alla normative urbanistica, regionale e comunale (e che in mancanza di tale conformità la concessione è inefficace ai fini dell’eliminazione dell’antigiuridicità penale del comportamento illecito, precisando che in tal caso il giudice non deve disapplicare l’atto amministrativo, ma verificare la correttezza del cd “accertamento di conformità” di cui all’art. 13 Legge n. 47/85 nel rispetto dei principi costituzionali della obbligatorietà dell’azione penale, dell’uguaglianza tra i cittadini, della riserva assoluta di legge in materia penale -sent. 02142 del 29.5.1991 e sent. 09397 del 4.9.1992 -), è stata invece decisamente altalenante e contraddittoria per quanto concerne la configurabilità dell’illecito penale ed in particolare del reato ci cui all’art. 20 lett. b) Legge n. 47/85 in caso di immobile realizzato con concessione illegittima perché in contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti in zona.
Ed allora per poter approcciare in maniera corretta la problematica occorre come dicevo intendersi sul “bene giuridico” protetto.
Ed invero da una parte della dottrina si è individuato l’oggetto della protezione nel diritto dell’Amministrazione di governare l’assetto del territorio comunale e, conformemente, la Cassazione, condividendo la concezione formale, per lungo tempo ha affermato che oggetto della tutela penale non è la conformità dell’opera all’assetto normativo, ma l’interesse al controllo preventivo a cura dell’Autorità amministrativa.
Negli anni ’70 la giurisprudenza di merito cominciò a ricondurre alla fattispecie di “carenza di concessione edilizia” le ipotesi di lavori eseguiti sulla base di concessione illegittima, sicchè si giunse alla affermazione che in siffatta ipotesi il Giudice penale, avvalendosi dei poteri attribuiti al Giudice ordinario dall’art. 5 Legge 20.3.1865 n. 2248 allegato E), può compiere una valutazione del titolo abilitativo, al fine di verificarne la legalità, circoscritta in ambito penale, concludendo che, in caso di riscontrati vizi di illegittimità, può disapplicare l’atto amministrativo.
La Suprema Corte non assunse al riguardo un orientamento conforme, distinguendo in taluni casi tra concessione illegittima e concessione illecita (frutto di collusione), escludendo nel primo caso la sussistenza del reato, ravvisando in altri, rifiutandosi di considerare la concessione illegittima come inesistente, la violazione di cui all’art. 17 lett. a) Legge n. 47/85.
Dopo la c.d. sentenza Giordano (pronuncia delle Sezioni Unite Penali del 31.1.1987) in cui si affermava che: “il potere del giudice penale di conoscere della illegittimità della concessione edilizia non è riconducibile al potere di disapplicazione dell’atto amministrativo illegittimo riconosciutogli dagli artt. 4 e 5 della Legge n. 2248 del 1865, all. E), ma deve trovare fondamento o giustificazione o in esplicita previsione legislativa ovvero nell’ambito della interpretazione ermeneutica della norma penale, qualora l’illegittimità dell’atto amministrativo si presenti, essa stessa, come elemento essenziale della fattispecie criminosa”, finalmente intervenne quella che possiamo ritenere una pietra miliare per una, a mio avviso, corretta impostazione e susseguente soluzione del problema, la c.d. sentenza Borgia (pronunzia delle Sezioni Unite del 21.12.1993) seguita poi da una serie di sentenze conformi.
In particolare quella n. 00113 del 25.2.1995: in essa si afferma che “l’interesse protetto dalla Legge n. 47/85 deve rinvenirsi in quello sostanziale alla protezione del territorio in conformità della normativa urbanistica. Pertanto, alla luce della sentenza delle Sezioni Unite 21.12.1993, nell’ipotesi in cui si edifichi con concessione edilizia illegittima, non si discute più di disapplicazione di un atto illegittimo e dei relativi poteri del giudice penale, ma di potere accertativo di detto magistrato dinanzi ad un atto amministrativo, che costituisce presupposto o elemento costitutivo di un reato”.
Da tale ultima prospettiva, da condividere pienamente, discende una serie di corollari in ordine:
a) all’individuazione dell’autorità competente a dare esecuzione dell’ordine demolitorio impartito dal giudice con la sentenza di condanna, anche in considerazione di quanto affermato dalla sentenza delle Sezioni Unite del 24.7.1996 n. 15 (ove si sostiene la sussistenza della giurisdizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria anche in base alla considerazione che deve ritenersi definitivamente superata, in materia urbanistica la visione di un giudice supplente dell’amministrazione pubblica e quindi di garante del rispetto delle regole edilizie da parte dei privati, in quanto è lo stesso territorio a costituire l’oggetto della tutela posta dalla norma penale);
b) alla riconosciuta possibilità che il giudice, nel concedere la sospensione condizionale della pena inflitta per il reato di esecuzione dei lavori in assenza di concessione o in totale difformità dalla stessa, possa subordinare tale beneficio alle eliminazione delle conseguenze dannose del reato, mediante demolizione dell’opera;
c) all’ammissibilità del sequestro preventivo di una costruzione già ultimata (Cassazione penale Sezione III – 12.10.2000 n. 2897), ben potendo ipotizzarsi la sussistenza dell’esigenza cautelare richiesta dalla legge per disporre il sequestro preventivo anche per reati per i quali sia cessata la condotta o siano perfezionati gli elementi costitutivi: ed invero le conseguenze che il sequestro preventivo tende ad evitare sono “ulteriori” rispetto alla fattispecie tipica già realizzata e non si sostanziano solo nella necessità di impedire la prosecuzione del reato o la commissione di altri reati, ma anche nella necessità di evitare il protrarsi o l’aggravarsi della lesione (aumento del carico urbanistico sulle infrastrutture preesistenti).

Occorre ora chiarire l’ambito di applicazione del D.P.R. e le competenze degli enti locali. Se ciò non dovesse essere fatto, si incorrerebbe in dubbi interpretativi della normativa in esame, già dall’art. 1, che, per l’appunto definisce l’ambito di applicazione del D.P.R.: “il presente testo unico contiene i principi fondamentali e generali e le disposizioni per la disciplina dell’attività edilizia”;
l’art. 2 prosegue: “Le regioni esercitano la potestà legislativa concorrente in materia edilizia nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale desumibili dalle disposizione contenute nel testo unico”.
Perché si parla, nell’articolo, di potestà legislativa delle regioni “concorrente” con quella statale e cosa significa che esse devono rispettare i principi fondamentali della legislazione statale?
Per comprendere appieno, occorre porre l’attenzione sulla Legge Costituzionale n. 3 del 2001, recante modificazioni al titolo V della parte seconda della Costituzione: in particolare è stato novellato l’art. 117 della Cost. in tema di potestà legislativa dello Stato e delle Regioni nelle diverse materie, che, nella nuova formulazione, individua gli ambiti nei quali la potestà legislativa è riservata allo Stato e le materie di cosiddetta legislazione “concorrente” tra Stato e Regioni. Legislazione concorrente significa – in sostanza – che la potestà legislativa spetta alle regioni, che legiferano – però – nell’ambito dei principi fondamentali, riservati alla legislazione dello Stato. Ed infine è prevista in via residuale una potestà legislativa esclusiva delle regioni per ogni materia non espressamente riservata allo Stato.
L’art. 117 Cost. non menziona espressamente la materia dell’edilizia, ma prende in considerazione la materia “governo del territorio”, nozione certo di più ampia portata. Sono, al riguardo, sorte diatribe in ordine alla possibilità che, in considerazione di tale nozione, la materia edilizia rientri tra quelle di esclusiva spettanza delle Regioni. Vero è invece che tale materia, certamente da ricomprendersi nell’accezione “governo del territorio”, sia oggetto di legislazione concorrente e ciò lo si deduce chiaramente dalla lettura del comma 3 dell’art. 2, a carattere transitorio “Le disposizioni del T.U. operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario sino a quando esse non si adeguino ai principi medesimi”. I principi fondamentali dettati da Leggi dello Stato devono pertanto essere rispettati dalle singole legislazioni regionali. A tal riguardo il Consiglio di Stato (organo anche consultivo), per le regioni a statuto speciale, che esercitano, in tale materia, legislazione esclusiva, aveva proposto la formula “la potestà legislativa esclusiva avviene comunque nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico nonché delle norme fondamentali di riforma economica – sociale”. E’ stata invece adottata la formula secondo cui dette regioni esercitano la potestà legislativa esclusiva nel rispetto e “nei limiti degli statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione”.
Il comma 2 dell’art. 1 ha comunque espressamente fatte salve le specifiche disposizioni in tema di tutela dei beni culturali e ambientali, di cui al D. L.vo n. 490/1999 e le diverse discipline di settore (le disposizioni di cui al C.d.S., le disposizioni relative al superamento ed all’eliminazione delle barriere architettoniche), preferendo una generica dizione nell’indicazione delle materie sopravvissute al T.U. anziché una elencazione tassativa dello stesso.
Per completare il tema dell’ambito di applicazione e delle competenze giova sottolineare il contenuto del comma 5 dell’art. 2, con cui si è inteso “blindare” questo passaggio di funzioni dallo Stato alle Regioni, facendo divieto di interpretare le norme del T.U. nel senso della attribuzione allo Stato di funzioni e compiti trasferiti o delegati alle Regioni e agli Enti Locali dalle disposizioni vigenti.

Le NOVITA’ 

di maggior rilievo del presente T.U. sono due: la creazione, sul piano procedimentale dello sportello unico, cui si accompagna l’eclissi della commissione edilizia,
la riduzione dei titoli abilitativi dell’attività edilizia e due: permesso di costruire e denuncia di inizio di attività.
Per comprendere le ragioni del diverso nomen iuris del titolo abilitativo è interessante richiamare le considerazioni che al riguardo ha svolto il Consiglio di Stato laddove consiglia di adottare un termine che per un verso non denota una recessione del diritto del proprietario e che per converso non disconosca la funzione sociale del diritto ad edificare affermato dalla Costituzione.
Un termine cioè che lasci intendere che lo ius aedificandi non discende dall’autorità o diritto equipollente, ma che al tempo stesso ribadisca che quel diritto è sottoposto, nell’interesse comune e per salvaguardare i beni giuridici superiori che travalicano il bene singolo, a un regime di governo e controllo amministrativo.

PASSANDO ORA AD ESAMINARE 

il contenuto degli articoli del T.U.:
L’art. 3 procede alla definizione degli interventi edilizi: riprende sostanzialmente il contenuto dell’art 31 Legge n. 457/1978, riproducendo le definizioni già note di “interventi di manutenzione ordinaria, interventi di manutenzione straordinaria, interventi di restauro e di risanamento conservativo ed infine di ristrutturazione edilizia”, integrando quest’ultimo, con la riconduzione nella relativa nozione, anche degli interventi consistenti nella demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato identico a quello preesistente, ad eccezione delle innovazioni necessitate dal rispetto della normativa antisismica.
In tal modo viene ad essere recepito un orientamento assolutamente consolidato dal giudice amministrativo, che ritiene di ricondurre gli interventi di demolizione e ricostruzione nella nozione di “ristrutturazione edilizia”, a differenza da quanto ritenuto dagli operatori del diritto in campo penale (citare Giurispr. Cassazione) sino ad oggi.
La novità maggiore che la norma in esame presenta è la definizione di “interventi di nuova costruzione”.
Sono “interventi di nuova costruzione” quelli di trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio” non rientranti nelle definizioni precedentemente prese in considerazione dello stesso articolo. L’articolo prosegue con una breve elencazione delle opere da far rientrare in tale accezione, che non può ritenersi tassativa.
Nell’elencazione, le disposizioni maggiormente innovative sono, a mio avviso, quelle dei commi: e4) relative a installazioni di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecominicazioni; e5) relative a installazioni di manufatti leggeri, anche prefabbricati e strutture di qualsiasi genere (roulottes, case mobili, campers) che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro o come deposito, magazzini e simili e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee;
e6) relative agli interventi pertinenziali che le norme tecniche e gli strumenti urbanistici, qualifichino come interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell’edificio principale.
L’inclusione di tali opere nell’accezione di “nuova costruzione” dirime annosi dubbi interpretativi giurisprudenziali, che hanno portato nel corso degli anni, sino ad oggi, a pronunce diverse e talvolta contrastanti.
L’art. 4 (da leggere) individua in maniera, eccessivamente riduttiva rispetto al passato, il contenuto dei regolamenti edilizi comunali con cui l’ente locale disciplina l’attività edilizia sul proprio territorio. Ma ciò che va senz’altro segnalato, perché estremamente significativo, è il contenuto del comma 2 del predetto articolo: esso stabilisce che, allorché il comune intenda sostituire la commissione edilizia, il regolamento deve indicare gli interventi sottoposti al preventivo parere di tale organo consultivo, rispecchiando in tale previsione ciò che era ormai nell’aria da tempo: la tendenza alla soppressione dell’organo “Commissione Edilizia”: Ed invero nelle stesse disposizioni del T.U. relative al procedimento per il rilascio di permesso di costruire non vi è menzione alcuna alla Commissioni Edilizia.
Le disposizioni di maggior interesse, su cui si impone una particolare riflessione, sono quelle di cui all’art. 5 (da leggere).
Va da subito evidenziato che, con riguardo all’inciso “anche mediate conferenza dei servizi”, non è chiara l’individuazione del soggetto che provvede a convocare la conferenza di servizi. Sembrerebbe essere il responsabile dello stesso sportello unico, su segnalazione del responsabile del singolo procedimento, che non necessariamente è anche il titolare dello sportello unico (basti pensare agli “sportelli unici” di Comuni con decine di migliaia di abitanti, ove dovrà essere necessariamente previsto un congruo numero di funzionari o impiegati da preporre al servizio).
Va evidenziato altresì che la lettera e) del comma 4 dell’art. 5 opportunamente prevede che, per gli interventi su beni vincolati, il dissenso espresso in sede di conferenza di servizi dall’amministrazione preposta alla tutela dei beni culturali fa si che si proceda ai sensi dell’art. 25 del D. L.vo n. 490/99, ancorando con ciò la competenza del Consiglio dei Ministri (deve essere chiesta la determinazione di conclusione del procedimento al Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri).

I TITOLI ABILITATIVI.

Grossa portata innovativa ha il testo unico con riguardo ai titoli abilitativi:
difatti tra le forme di assenso non esiste più la “species” dell’autorizzazione edilizia.
Le forme di assenso sono ridotte a due:
il permesso di costruire (sostitutivo dell’attuale concessione edilizia) e, per così dire, il “silenzio significativo” serbato dall’amministrazione sulla “denuncia di inizio di attività”.
L’art. 6 (da leggere) disciplina le attività edilizie per le quali non occorre alcun previo assenso edilizio (assenso che, tuttavia è previsto possa essere richiesto da disposizioni maggiormente restrittive che fossero introdotte in ambito regionale ovvero contenute negli strumenti urbanistici): sarebbero state, queste, ove il contenuto dell’articolo fosse diventato operativo, opere di scarso impatto ovvero assolutamente preordinate a soddisfare bisogni minimi di movimento dei portatori di handicap.

IL PERMESSO DI COSTRUIRE 

è disciplinato dall’art. 10 (da leggere).
Si tratta di interventi certamente incisivi sul territorio sia che essi siano “nuova costruzione” sia che essi siano interventi di “ristrutturazione urbanistica” o “ristrutturazione edilizia”, per il contenuto che a tale ultima forma di ristrutturazione è stata data dalla norma.
È significativo il ruolo dato alle regioni che potranno comunque stravolgere la suddivisione prevista dal T.U. potendo prevedere l’assoggettabilità a “permesso” di opere che nel T.U. non lo sono. Tale eventuale assoggettabilità più restrittiva non avrebbe comunque alcun rilievo penale, poiché è previsto che l’inosservanza delle nuove fattispecie sottoposte dalle regioni a “permesso” non comporterà l’applicazione delle sanzioni di cui all’art. 44.
I soggetti legittimati a chiedere il “permesso” sono quelli indicati nell’art. 11 (da leggere).
L’art. 12 concerne i presupposti per il rilascio del permesso e ribadisce che lo stesso deve essere in ogni caso conforme agli strumenti urbanistici, ai regolamenti edilizi ed alla disciplina urbanistica – edilizia vigente -. Devono preesistere le opere di urbanizzazione primaria o la previsione che parte del comune dell’attuazione delle stesse nel successivo triennio o l’impegno dei privati di procedere all’attuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione dell’intervento.

LA COMPETENZA 

al rilascio del permesso di costruire disciplinato dall’art. 13 (è rilasciato dal dirigente o responsabile del competente ufficio comunale nel rispetto di leggi, regolamenti e strumenti urbanistici), è il frutto di un lungo lavoro di giurisprudenza e dottrina. Ben si sa che originariamente il titolare del potere era il sindaco; successivamente la giurisprudenza aveva ritenuto di competenza del dirigente il rilascio dei provvedimenti concessori, sul presupposto che l’esercizio del potere autorizzatorio non può essere disgiunto da quello gestionale, in quanto caratterizzato prettamente da discrezionalità tecnica. Le incertezze derivanti dall’interpretazione sono state infine superate con la Legge n. 127/97 il cui art. 6 ha stabilito che spettano ai dirigenti i provvedimenti di “autorizzazione, concessione o analoghe, il cui rilascio presupponga valutazioni di natura tecnica” (tale previsione è stata poi recepita dal Testo Unico degli enti locali: L.vo n. 267/2000).
Una particolare ipotesi di competenza residuale delle regioni è poi quella di cui al secondo comma dell’art. 13 che rinvia all’art. 21 (da leggere).

IL PROCEDIMENTO 

per il rilascio del permesso di costruire è dunque disciplinato dagli artt. 20 e 21.
Il procedimento inizia con la presentazione della domanda che va consegnata allo sportello unico, deve essere sottoscritta da uno dei soggetti legittimati e integrata dagli elaborati progettuali.
Il responsabile del procedimento dispone di 60 giorni per curare l’istruttoria, acquisire i pareri degli uffici comunali e formulare, quindi, la sua proposta di provvedimento.
Il provvedimento finale è adottato dal dirigente o dal responsabile entro 15 giorni dalla proposta.
I termini di cui ai commi 3 e 5 dell’art. 20 sono raddoppiati per i comuni con più di centomila abitanti.
Gli interventi subordinati a denuncia di inizio di attività sono disciplinati dagli artt. 22 e 23 del D.P.R. n. 380/2001.
SENONCHÈ è intervenuta la Legge 21.12.2001 n. 443. Con tale legge si estende l’applicazione della D.I.A. ed in particolare essa è prevista per:
a) Interventi edilizi minori come opere di conservazione, restauro, risanamento conservativo, recinzioni, miri di cinta e parcheggi;
b) Ristrutturazioni edilizie comprensive della demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria;
c) Interventi sottoposti a concessione (ristrutturazioni, sopralzi, ampliamenti e nuove edificazioni) purchè specificatamente disciplinati da piani attuativi che contengono precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive attestate dal Consiglio Comunale in sede di approvazione dei piani stessi.
L’art. 7 dispone che rimanga invariato l’obbligo di versare i contributi agli oneri di urbanizzazione e al costo di costruzione.
Per l’art. 8 la D.I.A. è ammessa anche per gli immobili sottoposti a tutela storico-artistica o paesaggistica ambientale purchè subordinata al preventivo rilascio del parere o dell’autorizzazione da parte della Soprintendenza e della Regione.
Gli artt. 9 e 10 dettano le procedure per gli interventi contemplati dall’art. 8.
In tale legge è previsto che entro il 31 dicembre 2002, il Governo debba emanare un decreto legislativo per adeguare il D.P.R. n. 380/2001 alle disposizioni di legge.
Tornando ora al T.U.:
L’art. 8 innova rispetto al passato poiché è ora consentita l’attività edilizia dei privati su suolo demaniale (mentre per il passato il privato doveva munirsi sempre della concessione) nel rispetto delle norme di questo T.U., sicchè potranno essere effettuati interventi senza alcun titolo o con semplice D.I.A..

Nel disciplinare l’attività di VIGILANZA il nuovo T.U. risente necessariamente sia del nuovo regime dell’attività edificatoria, connessa, a seconda dei casi, al permesso di costruire o alla D.I.A. e sia dell’intervenuta attribuzione di compiti gestionali in via esclusiva alla dirigenza, conseguente alla distinzione accennata in precedenza tra attività di indirizzo politico – amministrativo e attività gestionale.
Il T.U. pertanto, nell’indicare l’organo preposto alla vigilanza, sostituisce alla figura del sindaco quella del “dirigente” o del “responsabile del competente ufficio comunale”. Da tale individuazione scaturisce che la legge ha inteso eliminare il ricorso alla “famosa delega”, essendo la competenza attribuita ai soggetti indicati in virtù della loro preposizione all’ufficio; ne consegue che spetta al dirigente anche l’esercizio del potere di “autotutela”, cioè di revoca o annullamento di assensi rilasciati in violazione di legge.
Vale la pena sottolineare come le norme del T.U. sull’attività di vigilanza appaiano particolarmente perentorie e tali da non essere suscettibili di diverse interpretazioni, sicché dalla violazione delle stesse (omessa repressione degli abusi), ove si dovesse definire una reiterata “inerzia” dell’Amm.ne a fronte di abusi edilizi ben evidenti, sarà senz’altro ipotizzabile il reato di abuso in atti d’ufficio.
La giurisprudenza penale ha difatti chiarito come il delitto di abuso d’ufficio possa consumarsi attraverso condotte omissive e come possa configurarsi anche nel caso di rilascio di concessioni edilizie in difformità delle prescrizioni del piano regolatore.
E: ATTENZIONE!! Al comma 4 dell’art. 27 è stabilito sì un raccordo tra organi di polizia giudiziaria e organi amministrativi, ma con una chiara indicazione sia dell’ambito in cui si muove l’organo accertatore sia dell’assoluta autonomia e indipendenza dello stesso organo nel riferire alle autorità competenti, a loro volta autonome nelle determinazioni, con chiara esclusione di qualsivoglia dipendenza funzionale o politica di tali organi accertatori dall’amministrazione comunale.
Fatte queste doverose precisazioni è più agevole la lettura dell’art. 27 T.U. che comunque offre non poche problematiche, tra cui le più interessanti sono:
1. Quelle relative ai presupposti per l’adozione dell’ordinanza di sospensione: quando deve essere adottata? Quando si ritiene integrata la “constatazione” dell’inosservanza di norme e prescrizioni in materia edilizia?
2. Cosa succede se, decorsi 45 giorni dall’adozione dell’ordinanza di sospensione, non sono adottati provvedimenti definitivi?
3. Se ha un senso parlare di ordinanza di sospensione prima dell’adozione dei provvedimenti definitivi (prima cioè dell’accertamento definitivo, cui conseguirebbe l’emanazione dell’ordine di demolizione), allora si deve convenire che per l’adozione della stessa non occorre la certezza della violazione, ma che essa si deve comunque fondare su un ragionevole “fumus”, risultante o dagli accertamenti svolti dalla stessa amministrazione o da quanto segnalato da terzi.
Per quanto concerne invece il decorso inutile del termine di 45 giorni, senza che siano intervenuti provvedimenti definiti, si deve ritenere che comunque non è pregiudicata la possibilità di emettere tali provvedimenti definitivi in un momento successivo; è dubbio invece se possa essere reiterata, fondandosi sui medesimi presupposti, l’ordinanza di sospensione, magari dando contezza nel successivo provvedimento delle ragioni del decorso inutile del tempo.
Una particolare attenzione merita il 2° comma dell’art. 27, che prevede che il soggetto competente “quando accerti l’inizio di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate … a vincolo di inedificabilità o destinate a opere e spazi pubblici ovvero a interventi di edilizia residenziale pubblica … provvede alla demolizione ed al ripristino dello stato dei luoghi”. La medesima disposizione prevede altresì che nel caso di immobili assoggettati a particolari vincoli (ad es. beni culturali) possano provvedere alle demolizioni anche le singole amministrazioni: la peculiarità della norma è che essa sembra far conseguire l’abbattimento o la riduzione in pristino non all’adozione di un eventuale provvedimento amministrativo, ma all’opposto, sembra far discendere l’applicazione di tali sanzioni direttamente dalla legge, sicchè la loro esecuzione sembra essere un atto “dovuto”, non discrezionale, e la mancata esecuzione in tutti quei casi essa si impone, comporterebbe la possibilità di individuare nell’omissione una condotta penalmente rilevante. Ulteriore conseguenza è che, escludendo la natura provvedimentale dell’atto, avverso l’esecuzione della demolizione non sembra proponibile il giudizio impugnatorio innanzi al giudice amministrativo né la domanda di annullamento o di sospensiva.
Per quel che concerne infine l’individuazione dei soggetti responsabili (che sono ai sensi dell’art. 29 il titolare del permesso di costruire, il committente ed il costruttore in quanto responsabili della conformità delle opere alla normativa urbanistica ed alle previsioni di piano) particolare posizione occupa il direttore dei lavori, responsabile, unitamente agli altri anche della conformità delle opere alle prescrizioni ed alle modalità esecutive contenute nel permesso di costruire.
La particolarità della sua figura deriva dalla possibilità che gli è concessa di distinguere la sua posizione da quella degli altri:
può, nel caso di violazioni delle prescrizioni contenute nel permesso, contestare le violazioni agli altri soggetti e segnalarle al dirigente del comune;
può, in caso di totale difformità o di variazione essenziale al permesso rinunciare all’incarico.
Ove ciò non avvenga il dirigente del comune deve segnalare il comportamento del professionista all’Ordine, oltre che, aggiungo io, alla magistratura.
Nel caso in cui si proceda ai lavori sulla base di D.I.A., il professionista assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità, con la conseguenza che, qualora la documentazione asseverata dal professionista non corrisponde al vero, ne risponderà ai sensi dell’art. 481 c.p..
Sebbene la trattazione non abbia ricompreso tutte le tematiche trattate dalla normativa, mi auguro che gli argomenti sin qui svolti siano sufficienti ad aprire un vivace dibattito nel pomeriggio.