糾纏十年毫無寸進:緬甸東盟關係到達臨界點
 


 

糾纏十年毫無寸進:緬甸東盟關係到達臨界點

  
撰文 Clive Parker   
2007/07/27, 週五

清邁 --- 本周是東盟接納緬甸為成員國的10周年。當年東盟接納緬甸之舉甚具爭議,因為它直接違反了美國對緬甸軍政權的制裁。如今10年過去,東盟藉外交包容推動緬甸軍閥走向民主化的希望,並未如願實現,而且與緬甸軍政府充滿挫折的談判,也嚴重削弱了東盟的地區影響力和全球聲譽。

可以說,東盟在對緬關係方面所處的困境,現已達到關鍵的外交轉折點。由於緬甸的成員國地位,歐盟對東盟經常大為不滿,布魯塞爾拒絕在地區層面與東盟進行自由貿易談判,因為這事實上勢必涉及與緬甸的關係。

最近,美國總統布什在其亞洲行程中,也取消了在新加坡與東盟領導人的會議。之後不久,美國國務卿賴斯也宣佈,她不會參加定於下月在馬尼拉舉行的東盟年度戰略對話“東盟地區論壇”。布什政府一直強烈抨擊緬甸軍政權,賴斯甚至公開指責該國是“暴政前哨”。

回想在1997年,許多東盟成員國都保持一種謹慎的樂觀:該組織可利用各種政府間的接觸,推動這個封閉的政權發生積極的政治變化。

當年的泰國前外長、現在據說會成為東盟下屆秘書長的素林(Surin Pitsuwan),曾在1998年6月建議東盟拋棄不干涉成員國內政這一信條,對緬甸採取一種“建設性的干涉”政策。他的上述建議後來經過一番修改,成為東盟對緬甸軍政權的政策藍圖。

與此同時,東盟也有地緣戰略上的顧慮,擔心支持美國的制裁行動,會增強中國對緬甸的影響力。東盟於1967年由5個國家創立,當時的目的是為了抵禦共產主義,特別是越南的擴張,但越戰結束以來,東盟的目的卻有所改變,成為整合地區內的力量,加強對中國的談判實力和戰略威懾能力。

緬甸軍政府曾在廢除1990年民主選舉的結果,美國和緬甸流亡組織等批評者認為,緬甸軍政府不配成為東盟成員國。然而,當時由於柬埔寨的政治局勢惡化,東盟已無暇顧及緬甸。

1997年7月,柬埔寨第二首相洪森與第一首相拉那烈發生衝突,洪森發動血腥政變廢黜拉那烈,最後多名反對派政客被殺、大批難民湧入泰國後,之後東盟展現了一種道義姿態,推遲了柬埔寨加盟該組織的時間,並表示只有當柬國舉行“自由、公正和可信的”選舉後,才會接納它。美國人權組織“人權觀察”當時表示,東盟在柬埔寨的角色“肯定是非常有用的和有建設性的,而且我們希望東盟對緬甸採取更積極的行動”。

東盟對緬甸的道義影響力,是微不足道的。然而,在經濟方面,東盟的接觸政策,卻促進了對緬甸的貿易和投資。自1997以來,緬甸與東盟的貿易大幅度增加,為該國在美國的制裁壓力下提供了一條經濟生命線。緬甸與東盟的貿易額在緬甸總貿易額中所佔的比例,從2000年的44%上升到2005年的51.6%。

在東盟當前10個成員國(印尼、馬來西亞、新加坡、泰國、菲律賓、文萊、柬埔寨、老撾、越南和緬甸)中,緬甸對地區內貿易的依存程度,僅次於老撾。儘管中國努力增加對緬甸的經濟影響力,但2005年它與緬甸12億美元貿易額,僅是東盟與緬甸貿易額的一半。

隨著緬甸經濟對東盟商品和市場的依賴性越來越大,一些政治分析家指出,東盟對緬甸軍政府的潛在政治影響力,要比它當前所發揮出來的要大。作為東盟新自由貿易區協議的一部分,所有東盟成員國已承諾到2010年底將關稅降低到5%,因此緬甸與東盟的經濟整合程度,預計會進一步增強。

對於緬甸惡劣的人權記錄,東盟有些成員國偶爾會提出批評,而中國則視而不見。北京的這種政策加速了中緬經濟的整合。“東盟另類緬甸網絡” (Alternative ASEAN Network on Burma)的斯托達(Debbie Stothard)說,每當東盟成員國對緬甸進展緩慢的變革表示不滿時,“軍政權就會就會向中國傾斜。”

緬甸已定於今年底動工,興建一條新天然氣管道連接其西部港口實兌(Sittway)和中國昆明,此舉被視為它抗衡東盟影響力的一大反映。觀察家注意到,今年1月中國在安理會否決了美國提出的譴責緬甸人權記錄決議,之後不久,中緬就簽署了這條價值10億美元的新管道協議。

在這次安理會決議表決期間,東盟表現出騎牆的態度。印尼作為東盟當前在安理會的唯一成員,象徵性地投棄權票。但2006年東盟一反常規地向緬甸施壓,要求它在所謂的“民主路線圖”上前進一步,今年3月印尼總統蘇西洛訪問仰光,就此事再作跟進。

緊接著,馬來西亞外長阿爾巴當月也訪問了緬甸,作為東盟的代表,巴負責檢查緬甸“民主化進程”。但緬甸當局阻止他會見贏得了1990年選舉的反對派“全國民主聯盟”成員,令他大失所望。阿爾巴比預定行程早一天飛離緬甸,東盟與緬甸原本緊張的關係下降至新的低點。

與此同時,聯合國的許多建議,包括新秘書長駐緬甸特使甘巴里(Ibrahim Gambari)的新一輪活動,迄今都完全失敗,絲毫未能推動該國的民主進程。

如今東盟終於要增加外交壓力,看來正在採取一項決定它與緬甸關係是突破還是破裂的行動。到明年,預計東盟會偏離其先前的不干涉原則,採取一個要求其成員國,尊重民主價值觀、良好管理以及尊重人權和自由的法律框架。

一個由東盟成員國議員組成、旨在推動緬甸政治變革的的跨議會組織表示,這一新憲章“為解決緬甸問題一勞永逸地確立又一途徑”。東盟“必須展示這麼做的政治意志。”

東盟秘書長王景榮(Ong Keng Yong)周二在新加坡對記者說,東盟新憲章是針對緬甸的,但他排除了對不遵守憲章者採取懲罰性措施的可能性。儘管緬甸政權今後若不遵守新憲章,就會受到東盟成員的嚴厲譴責,但由於東盟不會懲罰違憲章者,這看來將為緬甸軍政府留下了逃避責任的空間。

緬甸軍政府似乎已在蔑視新憲章所規定的義務。政府喉舌《緬甸新光》日報的一篇社論,援引參與憲章討論的緬甸代表團一位成員的話說:“會議主席解釋說……憲章將不會突出人權問題,討論也不會集中在有關終止成員國地位的問題上。”

有關東盟新憲章的下次會議,下周將在馬尼拉舉行,其草案預計今年11月份將提交給在新加坡舉行的東盟峰會批准。

在1997年,東盟曾向西方保證說,它能夠勸說緬甸軍閥走更民主的道路。10年後,該組織通過新憲章倡議,似乎終於要兌現承諾了。然而,緬甸決定保持東盟成員國地位多久,卻是個有待回答的問題。

譯者:晏陽
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