国有企业亏损的政治原因

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本文出自《从官僚社会主义到官僚资本主义的中国》

国有企业亏损的政治原因


刘宇凡
1994年11月



  近年来,中国经济一方面高速增长,另一方面国营企业的亏损却有增无已。从前的标准说法是三分一国企亏损,而最近官方数字已达一半,非官方数字甚至到了八成,每年财政补贴高达一千亿。对于这个问题的处理手法,高层似乎已经一改过去的犹疑态度,决心大胆进行一次“破产高潮”,大批关掉亏损企业,开除千万计的工人。

官员与经理的斗争


  让亏损企业破产,只不过是中共整个企业改革的一个环节。中共十四届三中全会的关于“社会主义市场经济”的决议,指出了国企的改革方向,就是实行公司化:“国有企业实行公司制,是建立现代企业制度的有益探索。规范的公司,能够有效地实现出资者所有权与企业法人财产权的分离,有利于政企分开、转换经营机制,企业摆脱对行政机关的依赖,国家解除对企业承担的无限责任;也有利于筹集资金、分散风险。”但是,问题在于中央能否克服各级官员对政企分开的阻力?自八十年代以来,中央规定放权给企业,很多都没有落实;就算是暂时落实了,很快就会被上级部门伺机收回。上一次的大收权就发生在治理整顿的期间。有些厂长这样反映:“近两年,不该收的权也收了,如企业招工、调资、奖励、机构设置、中层干部任免、小额技术改造、产品销售和定价等自主权,在不少企业已不存在。”“扩大企业自主权的十条,现在只有产品销售自主权在市场疲软、产品滞销的情况下才留给企业。”(注一)有些人为收权辩护,说收权不过是为了实现宏观调控。然而,稍知情况的都知道那纯粹是假公济私的砌词。例如,在彩电紧俏时,有的部门就收走企业的销售权,同时为自己作了不成文的规定:局长可以批卖多少台,办公室主任可以批卖多少台,营业部经理可以批卖多少台等等。凡卖彩电都要经过官僚审批,这究竟是哪一门子的“宏观调控”?那纯粹是私利作祟罢了。这种人家称之为“审批经济”的假公济私,是整个中共官僚层的特性。农村的官僚向农民敲诈勒索,而城市的官僚则向企业敲诈勒索,方式层出不穷。自九二年邓小平南巡之后,治理整顿无疾而终了,可是,继起的全民经商的狂潮,却依然提供机会给政府官员上收企业的权力。虽然九二年通过了《企业转换经营机制条例》的文件,进一步把企业权力扩大为十四条,可是各级政府官员却打着“转换政府职能”的幌子,通过“翻牌公司”收权。

敲诈勒索,无所不为


  所谓“翻牌公司”,是指政府部门新成立一些公司,行使原来由政府行使的权力,而其中职能、人员、管理方式手段都未变,实际只换了一块招牌。“翻牌公司主要是通过上收人权、财权、收费权等形成的。所谓上收人权是指取消下属企业的法人资格;上收人事权,是指上收企业副职和中层干部任免权;所谓收财权是指上收企业的投资权、销售权、外贸权、分配权等;所谓收费权是指收取折旧费、开发费、收取管理费、手续费和留利……等。”(注二)去年朱镕基不得不承认:“《条例》颁布已经半年多,还发生这样的事情(指上收企业权力——刘按),可见贯彻《条例》确非易事。在机构改革、转变政府职能的过程中,成立一些公司是需要的,但把属于企业的正当权益收上来,甚至取消企业法人资格,重新使企业成为行政附属物和摊派的对象,这不是改革,而是倒退。”(注三)可笑的是,对于这种违法的事情,朱没有一个字表示要加以惩治。事实上,也从来没有听过有哪一个政府大官因此被控告或被撤职。九二年的《条例》所规定的十四条企业自主权中,竟有一条是“拒绝摊派权”,可见政府官僚随意敲诈已达到多严重的地步。但更荒唐的是,最近一个调查显示,恰恰这一条是最难落实的。在受调查的三百个大中型企业中,只有7.3%表示这一条得到落实。(其它如人事管理、投资、劳动用工等权,落实不到一半。进出口权则不到三成落实。)(注四)“……《条例》实施以来,各种名目繁多的摊派行为并没有因此而减少。现在的摊派已由过去的公开摊派钱物,转向了所谓‘合法化’的‘有偿报告’等新名目。摊派的面也越来越广,上至各级政府,下到街道办事处,既有与企业直接有关的水、电、煤、等供应部门,又有与企业生产无直接关系的文教、公安、卫生、城建等部门。……有时街道居委会或派出所要装修办公室,购买汽车、大哥大,辖区内的企业就要各作贡献,数目少则几千,多则上万元。据对石家庄市二十一家大中型企业的保守统计,摊派拿走企业留利的5.3%……企业敢怒不敢言,就在于企业拒绝摊派的结果往往是‘一把赢,把把输’;拒绝一次,吃亏十次;”(注五)比方说,如果企业胆敢拒绝电力部门的摊派,“电老虎”可以以随时关掉电源。各级官员“有令不行,有禁不止”,已经达到离心离德的程度。之所以如此,因为每一个官员都知道他们这样做绝少会因此受处罚。倘若有谁真个如此不幸竟然被追究,那只是因为后台不够硬罢了。这种官僚政治的逻辑,自然只会鼓励而不能约束官员的违法乱纪行为——只要找到后台便行。

破产有利谁?


  正因为这样,任何一种改革措施一旦实行起来,便一定走样。在这个情况下,怎么能保证“公司化”的改革又会例外呢?虽然这个名称是最近才广泛采用,但是这个政策其实已经实施多年了,那就是股份制改革。事实证明搞股份公司和股票上市,同样没有达到预计的目的——即政企分开,反倒方便了各级官员大搞关系股、人情股,肆无忌惮地化公为私。倘若果然有哪一个股份企业享有相当自主权,那多份是因为企业“领导”有一个挺硬的后台而已。至于大搞破产,你以为就能做到汰弱留强吗?不如说是让官僚多一条发财途径吧。按照现行法律,国企法人资格的丧失,可以有两个途径,一个是破产,一个是被兼并。然而,有关部门都趁机揩油,“雁过拔毛”,收取巨额的破产财产管理费、诉讼费与及其它费用;付清费用后,“真正的债权人几乎不能清偿什么了。这么一算,大家都望破却步了。与其把资产送给法院,归还国家,不如维持现生产”,“从企业破产中获益最大的是法院。”(注六)兼并的情况也绝不好些:“目前中国企业要依法研究兼并手续,须经过多个部门审批,每个关口都要收费,包括国工部门代收房地产出让金百分之二十一,国土部门收土地管理费百分之三,国土评估费百分之三,国资部门收国资评估费百分之六,税务局收营业税百分之五点五……共计千多项收费。累计收费总额,低的占兼并资产额的百分之四十,高的占到百分之五十多。”“应当指出的是,无论是法院等收的破产费还是各官僚部门收的‘买路钱’除大部分缴入国库外,多数属于部门自立名目、自我加码收的‘小金库’,这些钱的去向,大部是奖金、福利、小车、住房、出国、游山玩水等。”(注七)试问,有官如此,企业又怎可能不大亏特亏呢?有报道说,企业依法可取得的利润留成,有九成给上级企业收走。这个说法是否完全无讹,那很难说,但是其数额一定不少。最近国企之所以亏损突增,其中一个原因就是各级地方政府为了弥补新税制所造成的对地方官僚不利的财政缺口,竟然向企业预征明年税款,使企业更难生存,而更荒唐的是中央对此完全一味姑息。

中央有多大责任?


  那么,中央官僚的罪责是否仅限于姑息下面各级官员死抓住企业不放,因而造成企业亏损呢?不。企业效益低下的现象并不是“改革开放”之后才产生的,而是从五十年代起便已出现。中央过去实行的那种官僚集权的“计划经济”,再加上历年不息的政治运动(“政治挂帅”;反对经济核算),不仅造成企业本身严重的管理不善,而且更重要的,是把整个国民经济弄得一塌糊涂,多个经济部门之间严重的发展不平衡(农业及基础工业、能源、教育、科研等严重落后)。“改革开放”既然是在这个宏观局面下开始的,那么,即使企业获得了自主权,也不容易扭亏为盈,因为经济增长,瓶颈部门的价格水平就会暴升,增加了企业成本。尤其要指出,“改革开放”不仅没有改善这种结构失衡,反而使之更恶化。强调放权和市场化,使地方各级政府取得了巨量投资权,于是在维护本地官僚利益的前提下,大力发展利润高的加工工业,结果使加工工业严重投资过剩,而短缺部门更短缺;为争夺短缺原料而造成的“棉花大战”、“蚕茧大战”等时有所闻。到了现在,由于投资过剩而造成工厂开工不足、设备闲置、货物积压的现象日益严重——这也是最近国企亏损加剧的原因之一。

经理厂长化公为私


  但是,不要以为只有政府官员才敲诈勒索企业,更不要以为经常抱怨官员摊派的厂长经理就代表“正义的朋友”。恰恰相反,企业中的党委、厂长或经理之贪污舞弊、假公济私,正正是企业亏损的另一个主要原因之一。八十年代以来普遍实行由厂长承包企业,他们就是利用这点权力去化公为私。有人指责他们:“有的企业,给他们人事权,他们可能只顾安排亲友,而不顾企业素质;给了他们分配权,他们可能只顾多分奖金,而不顾企业长远发展,给了他们外贸权,他们可能只顾出国游玩,而不顾企业需要,等等。”(注八)有些企业表面上亏损,其实是盈利,只是利润被厂长们私分罢了。私分的方式,可以是合法的,也可以是非法的。合法的途径包括:打着与其它企业联营的旗号,投资于其它企业,盈利却以“联营企业共留成发展”为理由而保留在对方企业,实际供自己挥霍。又如把盈利转到投资非生产性建设,如盖楼堂馆所、泳池等。又或借回扣刮龙,总之层出不穷。至于非法手段,就更如八仙过海,各显神通,从做假帐到乱集资,从贱价卖出企业资产及货物到非法炒外汇都有。怪不得一面是国企亏损,而另一面厂长们却纷纷发家致富了。人们于是谑称之为“庙穷和尚富”。所以俗语有云:“一类人是公仆,高高在上享清福;二类人作官倒,投机倒把有人保;三类人搞承包,吃喝嫖赌全报销。”中共的辩护士努力要人们要相信,十五年来不断搞什么利得税、承包制,却始终不能实现政企分开,“工人躺在企业身上吃大锅饭,企业躺在国家身上吃大锅饭”的局面始终不变,是因为这些改革不彻底;要有彻底改革就要划分国家与企业的产权。

经济原因还是政治原因?


  把十五年来的国企改革失败的原因简单归咎于纯粹经济原因,尤其简单归咎于各种经济原因中的产权不明确的原因,是完全不能服人的。这种解释暗含了一个前提,即:十五年来各种政企分开的改革措施都试过了,但结果都不成功,所以非要进行彻底划分开政府和企业的财产不可。然而,事实决非如此简单。实际情况是:过去有关放权给企业的政策,从来都没有真正落实过,所以谈不到“都试过了”,更谈不到要这些政策本身负起改革失败的全部责任。甚至可以说,改革之所以失败,部分是否正正由于政策得不到落实所至,至少是值得研究的。自一九八四年以来,尤其自一九九二年颁布的《全民所制工业企业转换经营机制条例》以来,政府明文规定的国企自主权已经很大,从投资、生产到分配,从人、财、物到产、供、销,都有很大权力。按照这种设计,已经谈不到政企不分了。但为什么还是失败呢?那就是因为各级官僚从中阻梗,拒不落实政策。邓小平在八十年代就说过:“你放权,他收权,怎么办?”到了九十年代情况依然如此。自然,同八十年初相比,现在的企业的自主权总是大了而不是小了,但是同文件上所规定的,相距仍然很远。中央虽然三令五申,批评各级官员“上有政策,下有对策”,但是,从来没有任何成效。连自己的政令也无法落实,各级官员可以有法不依,违法不究——这同“产权不明确”有何关系?这明明是政治问题,不单是经济问题。明明是没有法治,明明是官员腐烂滥权,明明是“礼不下庶民、刑不上大夫”的姑息养奸的问题,明明是各级官员假公济私,死抱权力不放的问题,而中共的御用文人却不着一字,轻轻化解到“产权不明确”的五里雾中,其目的不过是掩饰自己的罪责,掩饰自己十五年改革越改越坏的事实罢了。明明是自己无法贯彻自己的政策而令到企业亏损日多,到最后不仅没有负起责任,连学一下封建皇帝“下诏罪已”也不肯,反而简单一句“亏损企业都要破产”,一股脑儿要全国职工负起中共无能的恶果(据报将有千万工人被开除),这又是否公平?“改革”越深化,官僚的无法无天行径就更骇人听闻。既然如此,怎能令人相信那些官僚会真正尊重企业的“法人财产权”?怎能令人相信那些厂长经理会真正在守法前提下拼命赚钱?所以,可以相信,这次新的公司化改革,多份不能达到原订目标,实现政企分开。只有一点是多份可以落实的,那就是:开除工人。不论公司化的改革本身对不对,总之,再好的政策交由中共去实行,都一定会走样变质。毕竟,中共已经空前腐烂了。官僚为什么可以有法不依,因为他们违法不究,而且上下级之间都只是互相利用,互相维护。有句顺口溜这样说:“下级哄上级,一级哄一级,上不封顶。上级吃下级,一级吃一级,下不保底。”

政治民主是前提


  法治的缺如,官僚之横行,分析到底是因为政治体制上的缺陷,是因为没有民主监督,而不是纯粹的经济原因,尤其不是纯粹的产权原因。一味拿产权来模糊更根本的政治原因,不过是那种只搞经济改革,不搞政治改革的邓小平路线的逻辑延伸罢了。而这种改革路线,根本就是方便官僚一面掩住人民嘴巴,一面化公为私罢了。


注释:
注一:《解开改革的联立方程——论配套改革》,中国财政经济出版社,北京,1992年,页34。
注二:《产权:国有企业改革与国有资产监管》,中国财政经济出版社,北京,1993年,页44至45。
注三:同上,页47。
注四:同上,页92。
注五:同上,页34。
注六:《国有企业难求“安乐死”》,周闻道,信报,九四年七月二十五日。
注七:同上。
注八:同注一,页157。