Propuestas IPAC - Mesa 6

 

Recomendaciones de la Mesa de Salud

 

Tema  :

Gestión Pública de los Medicamentos (Insumos Farmacológicos).

Antecedentes/ Estado Actual:

La Mesa de Salud escogió la gestión de insumos farmacológicos, dentro de la amplia gama de prácticas de contrataciones de bienes y servicios que permiten eventos de corrupción y uso irregular de recursos económicos, porque la sistematización del suministro de insumos para la producción de salud es uno de los hitos principales de la reforma y modernización del Sector Salud y porque la gestión de medicamentos es un eje transversal que afecta tanto las funciones de Rectoría como las de Provisión, Aseguramiento y Financiamiento de los Servicios.

Así mismo, con la finalidad de esclarecer las operaciones derivadas de las recomendaciones de esta Mesa 6 de Salud y dar seguimiento a las mismas, se adoptó el criterio de que la Gestión Pública (GP) está integrada por la gestión pública gubernamental (GPG) y la gestión pública no gubernamental (GPNG), toda vez que esta última está constituida por iniciativas particulares de base comunitaria y popular, de empresas privadas con o sin fines de lucro (prestadores de servicios privados, ONG y OSC/ASFL) que aceptan operar bajo un interés público, un contenido estratégico público, con reglas de juego y supervisión establecidas para el sector público y con financiamiento bajo mecanismos de garantía y administración públicos.

La situación de las compras y contrataciones públicas en el Sector Salud en la República Dominicana, ha estado matizada de denuncias públicas de irregularidades y procedimientos poco transparentes, por lo que ha constituido un tema recurrente de reclamos, por parte de medios de comunicación social y organizaciones de la Sociedad Civil, de rendición de cuentas y transparencia en los mencionados procesos.   Esta situación, que abarca desde las irregularidades gerenciales y administrativas hasta los fraude y falsificaciones, y la corrupción en las compras y licitaciones, ha sido descrita y/o analizada por varias organizaciones internacionales y nacionales, entre las que figuran entre otras, a nivel internacional, el Banco Mundial, MSH, “Fondo Mundial de Lucha contra el VIH/SIDA, la Tuberculosis y la Malaria”, y a nivel nacional los medios de comunicación y la Alianza por la Justicia y la Transparencia y su Observatorio de las Contrataciones Públicas en la República Dominicana, constituida por Participación Ciudadana, la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS), el Centro de Gobernabilidad y Gerencia Social (CEGES-Universidad INTEC) y el Centro de Investigación y Estudios Sociales (CIES-Universidad UNIBE).

El estudio de los diferentes aportes mencionados ha permitido a la Mesa 6 de Salud identificar los siguientes hitos:

1. La República Dominicana desde el año 1984 cuenta con un Programa de Medicamentos Esenciales (PROMESE), adscrito a la Presidencia de la República, que ha estado desarrollando progresivamente la sistematización de las compras y contrataciones en el área de medicamentos para la red pública de servicios de salud de atención a las personas.  Este programa, en el año 2001, fue transformado en una Central de Apoyo Logístico a la provisión de los servicios públicos (PROMESE/CAL).

2. El país desde el año 2005 cuenta con una Política Farmacéutica Nacional y una instancia para su implementación revestida de autoridad al mas alto nivel (adscrita a la Presidencia de la República): la Comisión Presidencial de la Política Farmacéutica Nacional (COPPFAN), presidida por el Ministerio de Salud Pública.

3. El Ministerio de Salud (MINSA) cuenta con una Dirección General de Drogas y Farmacias (DGDF) que es su área de responsabilidad como Autoridad Regulatoria del Sector Farmacéutico con importantes vinculaciones con el Vice Ministerio de Calidad del MINSA.

4. El Programa de Medicamentos Esenciales y Central de Apoyo Logístico (PROMESE/CAL) ha desarrollado una exitosa experiencia de adquisiciones de medicamentos esenciales y genéricos (compras y licitaciones nacionales con estándares y normativas nacionales e internacionales), dotada de participación social y gran transparencia en los procesos, así como de gran racionalidad en las definiciones de necesidades y en las requisiciones de insumos farmacológicos.   No obstante, una parte importante de los proveedores públicos de servicios de salud, bajo la égida del Ministerio de Salud Pública (antigua SESPAS) continua adquiriendo medicamentos e insumos al margen de la gestión de PROMESE/CAL y, por lo tanto, con procedimientos que no responden a los requerimientos del perfil epidemiológico nacional y a las necesidades de sustentabilidad de los servicios, así como a la aplicación de las normativas nacionales de compras y contrataciones públicas.

5. El país cuenta con un Cuadro Básico de Medicamentos (CBM) ajustado al Plan Básico de Salud (PBS) del SDSS y un Reglamento Sanitario para el Sector Farmacéutico, pero, no obstante, diversos actores vienen solicitado sus revisiones desde hace dos años, para racionalizar los procesos de demanda de medicamentos, lo cual aún no se ha realizado permaneciendo en la agenda sectorial.

6. El Seguro Nacional de Salud (SENASA) recientemente ha instituido que solo pueden comprarse medicamentos con procedimientos de licitaciones restringidas o comparación de precios en el caso de que los requerimientos respondan a emergencias operativas y/o desastres naturales y/o contingencias no previstas, por lo que ha suscrito convenios de gestión con los proveedores de servicios adscritos al Ministerio de Salud, así como con el PROMESE/CAL, que buscan obligar a utilizar los servicios de este último para adquirir los medicamentos necesarios para la provisión de servicios de salud atención a las personas.   Por estas razones, diversos actores sectoriales esperan una coherente y firme actitud del Ministerio de Salud para hacer realidad esto.

7. Se ha estimado que los sobreprecios y las inobservancias de la política de Estado de promoción y uso prioritario de medicamentos esenciales para el PBS del SFS, así como de genéricos en el Cuadro Básico de Medicamentos (CBM),  en las adquisiciones públicas al margen del PROMESE/CAL, determinan un encarecimiento de alrededor de un 30% de los costos de los servicios.

8. De igual forma, se ha estimado que la consolidación en PROMESE/CAL, o en un Sistema Nacional de Suministros para el Sector Salud, de todas las requisiciones descentralizadas de insumos farmacológicos, para establecer stocks estratégicos de medicamentos y sustentar el Plan Básico de Salud (PBS) del Seguro Familiar de Salud (SFS) del Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS), reduciría en aproximadamente un 40% los costos del PBS, lo que redundaría en una mayor y mejor sustentabilidad financiera de servicios de calidad y en una mejoría sustancial de la salud de los grupos mas vulnerables a través del Régimen Subsidiado del SDSS.

9. Así mismo, se ha establecido que la ausencia de creación, sistematización e instrumentación de la red pública de servicios de salud de atención a las personas (Servicio Nacional de Salud y Servicios Regionales de Salud) dificulta en forma importante la gestión de medicamentos en los centros de salud públicos de niveles primario y especializado.   En este sentido, además, se observa que en los Convenios de Gestión asumidos por el Ministerio de Salud y los proveedores regionalizados de servicios de salud de atención a las personas del mismo ministerio (futuros SNS y SRS), en la transición del proceso de Separación de Funciones de Rectoría y Provisión en el Sistema Nacional de Salud, no figura acuerdo alguno para desarrollar un sistema de gestión de medicamentos en la red pública de servicios que contribuya a sus adquisiciones racionales, a la transparencia de las compras y licitaciones y a los comportamientos éticos en dichos procesos.

10. Son pocas las instituciones sectoriales sujetas a un monitoreo público, por parte de las autoridades, de las compras y las contrataciones que sea sistemático y asertivo.   Las iniciativas que en este sentido se adelantan (como en el caso de la Cámara de Cuentas y la Contraloría General del Estado) ocurren en el Sector Público y  son inexistentes en el Sector Privado.

11. De las pocas instituciones sectoriales que en algún momento han sido sujetos de monitoreo en intervenciones puntuales, como en el caso del estudio-observatorio adelantado Alianza por la Justicia y la Transparencia, son pocas las que han demostrado que valoran al mismo facilitándolo y colaborando en los tiempos establecidos.

12. El Ministerio de Salud Pública ha creado un Centro de Libre Acceso a la Información, pero existe una baja tasa de requerimientos de rendición de cuentas en el campo de compras y contrataciones de bienes y servicios, así como una débil experiencia generalizada de respuestas fehacientes y oportunas a los mismos.

13. Solo algunas de las instituciones sectoriales, sin criterios estandarizados, elaboran un Plan Anual de Compras y algunas de ellas no informan sobre los mismos.

14. En el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, anteriormente denominado SESPAS, a pesar de ser responsable, al margen de PROMESE/CAL, de una parte importante del abastecimiento y suministro de insumos farmacológicos y no farmacológicos a los centros de nivel primario y hospitales de diferentes grados de complejidad de los servicios públicos, no ha existido una presupuestación estratégica para medicamentos para los años 2008, 2009 y 2010.

15. En el Sector Salud, en consecuencia de la inobservancia de las normas de compras y contrataciones,  es generalizada la preferencia en utilizar los Procedimientos de Selección por Licitaciones Restringidas, Comparación de Precio, Compras Menores y Compras Directas, lo que facilita la ocurrencia de actos irregulares o de corrupción.   En el mismo orden de ideas, el hecho de que una parte importante de los procesos de compras y licitaciones en el Sector Salud, se efectúan en la forma antes mencionada, está indicando no solo una inadecuada práctica de fraccionamiento de las contrataciones sino una debilidad generalizada en el planeamiento a mediano y largo plazos que permita establecer los stocks estratégicos necesarios de medicamentos.

16. A pesar de que una parte importante de las instituciones sectoriales expresan asumir los modelos de pliegos y contratos establecidos por la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP), como en los casos reportados a través del Observatorio de las Contrataciones Públicas adelantada por la “Alianza por la Justicia y la Transparencia”, el modelo de pliego menos utilizado es el de Servicios, lo cual tiene un importante impacto negativo en la calidad de dichos servicios.

17. La gran mayoría de las instituciones sectoriales formalizan sus actuaciones mediante un Acto Administrativo, lo que ocurre de forma importante en el caso de los medicamentos en el ámbito de los proveedores de servicios de atención a la salud de las personas y al margen de PROMESE/CAL.

18. A pesar de que la gran mayoría de las instituciones sectoriales sostienen que han constituido un Comité de Licitaciones conforme a la legislación vigente y, solo una parte de estas exhibe un Manual de Procedimientos de Compras y Contrataciones y, en este sentido, Acción Ciudadana por la Justicia y la Transparencia recientemente ha encontrado que de todas las instituciones monitoreadas por ella que sostuvieron tener el mencionado manual solo una lo ha implementado tomando en cuenta los lineamientos de la DGC.

19. La mayor parte de las instituciones sectoriales no publican sus procedimientos en el Portal de Compras Dominicanas.   Además pocas instituciones tienen portales activos (generalmente son “floreros virtuales”) y cuando los tienen pocas publican los mencionados procedimientos en sus respectivos portales institucionales.

20. Cuando las informaciones están disponibles, es común encontrar discrepancias entre la información suministrada por las instituciones y los hallazgos encontrados respecto a la cantidad de sus procedimientos de compra, ya sea en el Portal de Compras Dominicanas, sus portales institucionales y en la prensa escrita.

 

Recomendaciones:

Unificación de las compras de medicamentos.  Todas las compras de Insumos Médicos de Medicamentos de las instituciones del Sector Público se deberán efectuar a través de PROMESE/CAL, para lo cual se fortalecerá la capacidad de este para asumir esta responsabilidad a corto y mediano plazos

2. Gestión Global de Medicamentos en el Sistema Nacional de Salud.   El Consejo Nacional de Salud (CNS) y el Ministerio de Salud Pública y su Dirección General de Drogas y Farmacias, con la participación de la Comisión Presidencial de Política Farmacéutica Nacional (COPPFAN), del Seguro Nacional de Salud (SENASA), de la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales (SISALRIL), y del Consejo Ejecutivo de PROMESE/CAL, procederán a la creación y desarrollo de un sistema único y global de suministros para el Sistema Nacional de Salud, que, en sus aspectos de adquisiciones, sea implementado conforme con los procedimientos establecidos en la Ley 340-06 sobre Compras y Contrataciones Públicas de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones, su Reglamento de Aplicación y las mejores prácticas internacionales.   El sistema propuesto unificaría las requisiciones descentralizadas de medicamentos, de las redes de proveedores de servicios, para proceder a la participación en el mercado nacional e internacional de fármacos con un importante poder de negociación de precios.  En el mismo sentido, el sistema único y global propuesto coordinaría con las iniciativas y emprendimientos de compras de aquellos medicamentos y vacunas que se adquieren a través de los mecanismos de compras de OPS/OMS, COMISCA, y  otros similares.

3. Gestión de Medicamentos en la Red Pública de Servicios.  El Consejo Nacional de Salud (CNS) y el Ministerio de Salud Pública, con la participación del PROMESE/CAL, de SENASA y de las gerencias responsables del desarrollo del Servicio Nacional de Salud (SNS) y los Servicios Regionales de Salud (SRS), o red pública-plural de proveedores de servicios de salud de atención a las personas, procederán a la creación y desarrollo de un subsistema de gestión de medicamentos del sistema único y global, para la red de proveedores de servicios de salud, implementado conforme a lo establecido para las operaciones del sistema global y a las necesidades descentralizadas de requisición de medicamentos.

4. Autoridad Regulatoria.   Fortalecimiento de la Dirección General de Drogas y Farmacias (DGDF) del Ministerio de Salud Pública.

5. Crear e instrumentar un mecanismo amplio de participación para la concertación y el seguimiento del apoyo y la implementación de las propuestas de la IPAC para el Sector Salud.    

Actividades y Mecanismos a desarrollar

  • Unificar criterios entre todos los actores sectoriales, y difundir los resultados, sobre la necesidad y los objetivos, naturaleza y alcances de trabajo de un Sistema Nacional de Suministros (SISUM) a desarrollarse a partir de las experiencias de PROMESE/CAL.
  • Unificar criterios entre todos los actores que concurren a la creación y desarrollo del Servicio Nacional de Salud - SNS y de sus Servicios Regionales de Salud – SRS (red pública de proveedores de servicios de salud de atención a las personas), y difundir los resultados, sobre la necesidad y los objetivos, naturaleza y alcances de trabajo de los Sistemas de Gestión de Medicamentos (SUGEMI) en las redes de proveedores públicos de servicios de salud de atención a las personas.
  • Desarrollar un mecanismo participativo, a partir de la experiencia de la Mesa de Salud de IPAC, que se constituya en un espacio en donde se desarrollen las acciones de promoción, seguimiento y monitoreo de las recomendaciones contenidas en este documento
  • Proceder, por medio de un Decreto Presidencial, al inicio de la creación del SISUM como sistema global y del/los SUGEMI como subsistema del primero.
  • Iniciar las gestiones en el Congreso Nacional para dotar de un marco legal protector (legislación) a la creación y existencia del SISUM como sistema global de gestión del suministro de medicamentos.
  • El Consejo Nacional de Salud (CNS), a través de un Decreto Presidencial o una Disposición Ministerial, ordene que a partir de Septiembre del presente año, de acuerdo al Plan Estratégico de la COPPFAN, se implementen todas las disposiciones del Decreto 991-00, de fecha 18 de octubre del 2000. Todas las compras de Insumos Médicos Sanitario y Medicamentos de las instituciones del Sector Público se deberán efectuar a través de PROMESE/CAL.
  • La Comisión Presidencial de Política Farmacéutica Nacional (COPPFAN), el Consejo Nacional de Salud (CNS) y el Consejo Ejecutivo de PROMESE/CAL deberán garantizar la creación y desarrollo del sistema único y global de suministro a través de un Plan Estratégico del Sector Farmacéutico concebido, concertado y asumido por todos los actores sectoriales.   En el mismo sentido, el sistema único y global propuesto, y asumido en el planeamiento estratégico, coordinaría con las iniciativas y emprendimientos de compras de aquellos medicamentos y vacunas que se adquieren a través de los mecanismos de compras de OPS/OMS, COMISCA, y  otros similares y generalizaría los procedimientos establecidos en la Ley 340-06 sobre Compras y Contrataciones Públicas de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones, su Reglamento de Aplicación y las mejores prácticas internacionales,.
  • Desarrollar un programa de capacitación entre el personal de regulación y gestión de medicamentos en las funciones de Rectoría y Provisión de Servicios sobre la certificación de procesos mediante la Norma ISO 9001.
  • Promover y desarrollar espacios de Veeduría Ciudadana sobre las Compras, Contrataciones y Licitaciones de Medicamentos en el Sector Salud, en coordinación con el Portal de la COPPFAN, las actividades de la Contraloría General de la Nación y la Cámara de Cuentas, así como de las actividades del Centro de Libre Acceso a la Información del Ministerio de Salud.
  • Implementar el uso de la Receta Única en la red pública de proveedores de servicios de salud de atención a las personas, automatizándola e iniciando este proceso por el Régimen Subsidiado del SDSS.
  • Actualizar el Reglamento Sanitario de la República Dominicana.
  • Actualizar el Cuadro Básico de Medicamentos y definir un catalogo nacional de insumos médicos que incluya los medicamentos.
  • Reducir a su mínima expresión, monitoreando esta actuación, la utilización de los Procedimientos de Selección por Licitaciones Restringidas, Comparación de Precios y Compras Menores y Compras Directas, las cuales son menos económicas y se prestan con mayor facilidad a manejos indebidos.
  • Eliminar por disposición administrativa del Ministerio de Salud la práctica de tener un único suplidor en determinados ítems bajo la presunción de que no hay competencia.  Es aconsejable incluir en la lista los medicamentos a ser contratados bajo el régimen de contratación por licitación pública internacional o por los medios de compras conjuntas con entidades sectoriales internacionales del Sector Salud.
  • Instituir por Decreto Presidencial o Disposición Administrativa que cada una de las instituciones públicas que adquieren medicamentos elaboren su Plan Operativo Anual y los requerimientos para llevarlo a cabo, para consolidarlo en un Plan General Anual y sobre esa base preparar las compras con tiempo.  El régimen de planificación de compras es un paso indispensable para organizar  los procesos de Licitaciones Públicas Nacionales e Internacionales, así como también a través de  los mecanismos establecidos por la OMS, OPS, SICA.
  • El Consejo Nacional de Salud, mediante una resolución y una Disposición Administrativa del Ministerio de Salud, con la participación de la COPPFAN y el PROMESE/CAL, debe elaborar un compromiso de los actores sectoriales de apoyo al Plan Estratégico del Sector Farmacéutico Nacional que permita avanzar hacia un régimen único de compras de medicamentos e insumos hospitalarios. La operatividad de esta resolución implica: a) vigencia del Procedimiento de Planificación de Compras; b) acordar el Catálogo de Medicamentos con sus respectivas especificaciones, entregas, pagos y calidad; c) hacer las apropiaciones presupuestarias correspondientes para garantizar los pagos por los tiempos acordados; d)  acordar con las ARS públicas y privadas que los pagos por los servicios prestados por los Centros de Salud se efectúen de acuerdo a manuales tarifarios aprobados por las autoridades competentes y en un plazo no mayor de 30 días; e) revisar y mejorar el régimen de inspección a los laboratorios nativos y extranjeros productores y suplidores de medicamentos a las instituciones del Sector Público (vigilancia desde la DGDG/MINSA); f) diseñar y realizar un estudio de precios de medicamentos en la República Dominicana..
  • Recomendar a la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, a la Contraloría General de República y al Ministerio de Salud Pública, este último a través del Consejo Nacional de Salud (CNS),  desplegar un programa intensivo en todas las entidades públicas gubernamentales (GPG) y no gubernamentales (GPNG) del Sector Salud, con la finalidad de hacer cumplir con los preceptos establecidos en la Normativa sobre Compras y Contrataciones, con un especial énfasis en el campo de los medicamentos.   Este programa debe enfatizar los aspectos relacionados con la publicidad de sus procedimientos en los diarios nacionales, en los portales institucionales y la obligación de utilizar el portal de Compras Dominicanas, así como el Subsistema SIGEF Compras.
  • Recomendar que la COPPFAN, el Ministerio de Salud a través del Consejo Nacional de Salud (CNS), el Colegio Médico Dominicano, las asociaciones de profesionales farmacéuticos y las Facultades de Farmacia de las universidades dominicanas, formulen y desarrollen un Programa de Uso Racional de los Medicamentos para prescriptores profesionales, dispensadores y usuarios de los servicios de salud que permita, entre otros importantes logros, desarrollar la conciencia ciudadana sobre las características y naturaleza, los peligros y consecuencias, del comercio ilícito de medicamentos y que incluye la comercialización de las falsificaciones, las muestras médicas y los medicamentos contrabandeados.

Se recomienda que la Secretaría de Estado de Hacienda transfiera a la Dirección General de Contrataciones la gestión integral del Portal Compras Dominicanas.

 

 

 

 

Duración actividades / mecanismos 

El Decreto Presidencial o una Disposición Ministerial debe ordenar que a partir de Septiembre del presente año se implementen todas las disposiciones del Decreto 991-00, de fecha 18 de octubre del 2000. Todas las compras de Insumos Médicos Sanitario y Medicamentos de las instituciones del Sector Público se deberán efectuar a través de PROMESE/CAL.

El mecanismo participativo anteriormente propuesto, para apoyo y seguimiento de las recomendaciones, deberá constituirse en un plazo no mayor de 2 meses.

Las demás acciones deberán ejecutarse en el lapso de tiempo comprendido entre Agosto del año 2010 a Diciembre del año 2011, de acuerdo al planeamiento operativo y estratégico de las instituciones involucradas, para lo cual será monitoreado por el mecanismo participativo de seguimiento propuesto.

Costo US$ actividades / mecanismos

Los recursos necesarios para adelantar las acciones propuestas están contenidos en los diferentes presupuestos de las instituciones sectoriales involucradas en las mismas.  Quedaría pendiente que PROMESE/CAL determine si es necesario un presupuesto complementario para fines de desarrollar las capacidades requeridas.

En relación a los recursos necesarios para desarrollar las acciones de seguimiento de la Mesa de Salud mencionados más arriba,  se estima que serían aproximadamente USD$ 50,000

 

Responsable de seguimiento de la recomendación

 

Presidencia de la República.   Decretos Presidenciales relativos a la creación y puesta en funcionamiento de los sistemas de gestión de suministros y medicamentos.

Ministerio de Salud Pública.  Disposiciones Administrativas.

Comisión Presidencial para la Política Farmacéutica Nacional (COPPFAN).

Programa de Medicamentos Esenciales. /PROMESE/CAL). 

Servicio Nacional de Salud (SNS) y Servicios Regionales de Salud (SRS).  Creación y desarrollo de un Sistema de Gestión de Medicamentos en la red pública de proveedores de servicios de atención a las personas (SNS y SRS).

Mecanismos de Seguimiento:

Los integrantes de la Mesa proponen lo siguiente:

  • Que la Mesa de Salud sea institucionalizado y que se convierta en el espacio en donde se desarrollen las acciones de promoción, seguimiento y monitoreo de las recomendaciones contenidas en este documento
  • La realización de un estudio sobre el tema en cuestión que permita contar con informaciones y evidencias concretas y objetivas que sirvan, además, como línea base para el seguimiento a las recomendaciones.
  • Que la Mesa sea coordinada por una organización de la sociedad civil con misiones en el área de salud, con experiencia en el trabajo en red ínter organizacional y que además, posea el prestigio y reconocida trayectoria en la promoción del dialogo intersectorial de Estado-Sociedad Civil.

La Mesa de Seguimiento tendrá como objetivos principales:

·         Socializar y promover las recomendaciones emanadas de la Mesa de Salud de IPAC entre los actores claves.

·         Socializar y difundir los resultados del estudio sobre el tema (Compras y Contrataciones de Medicamentos e Insumos Sanitarios en el Sector Salud).

·         Crear espacios de discusión y dialogo entre los actores responsables de ejecutar las recomendaciones para fines de que estos puedan coordinar las acciones, incluirlas en sus actividades de planeamiento y rendir cuentas en relación a los avances.

Desarrollar acciones de veeduría a través del desarrollo de un sistema monitoreo que permita conocer los avances, los nudos y brechas en la consecución de las recomendaciones. Estas informaciones deberán estar disponibles  a través de una página Web diseñada para los fines de lugar.   

 

 

 

 

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