bolsa municipal de terrenos
 
 

A criação de uma bolsa municipal de terrenos é uma atribuição das autarquias. A pouca apetência da generalidade das autarquias para a constituição destas bolsas prende-se com uma série de factores que se interligam.

Entre estes factores, destacam-se os seguintes:

  • Benefícios longínquos da criação e gestão de bolsas de terrenos, cujos reais efeitos não são perceptíveis no decurso de um mandato político;
  • Impossibilidade financeira de aquisição sistemática com recurso à expropriação, derivado de um código das expropriações que sobrevaloriza os terrenos em função do zonamento que os próprios municípios regulamentam;
  • Atitude passiva das autarquias, normalmente com grandes carências ao nível estratégico-político e, por consequência, com pouca intervenção ao nível do mercado de solos;
  • Crença na capacidade do mercado, pelo seu normal funcionamento, prover as necessidades dos particulares.

Objectivos

Os objectivos da formação de uma bolsa de terrenos a cargo do município serão, por um lado, o “de impedir disfunções especulativas através de uma oferta reguladora a preços normais e, por outro lado, de dispor de uma reserva de solos para equipamentos, serviços e outros empreendimentos de iniciativa da própria Administração” (Sidónio Pardal, 2003). A utilização dos terrenos constantes desta bolsa poderá também passar pela utilização futura, com fins diversos dos actuais, mediante alterações aos PMOT, mas nada impedirá a manutenção do seu uso e utilizadores (Costa Lobo et al., 2000). A estes aspectos acresce, na área do plano, a possibilidade de disponibilização de terrenos em condições vantajosas para associações culturais e sociais, factor identificado como importante ao desenvolvimento das actividades associativas (Estudos Base de Caracterização).

Há, neste sentido, que proceder a uma mudança do paradigma de intervenção municipal no mercado de solos, sobretudo ao nível dos objectivos que presidem à posse municipal do solo. Trata-se sobretudo de um recurso estratégico e não de um meio casuístico de resolução de patologias pontualmente identificadas. Qualquer argumentação contra a propriedade municipal do solo sine causa, enfermará de irracionalidade, ou de pretensões mais ou menos obscurantistas, já que a “situação de referência” é o abandono da maioria do solo nacional, ao qual não são dadas quaisquer utilizações.

Assim sendo, advoga-se a constituição de uma bolsa de terrenos constituída por solos com uma multiplicidade de usos, sejam eles urbanos ou rurais. Este procedimento visa ainda dotar o município de ferramentas para a prossecução, dentre outras, das seguintes atribuições, conforme disposto na Lei 159/99 de 14 de Setembro:

“Artigo 24º habitação

Compete aos órgãos municipais:

a) disponibilizar terrenos para a construção de habitação social;

b) promover programas de habitação a custos controlados e de renovação urbana;

c) garantir a conservação e maunutenção do parque habitacional privado e cooperativo, designadamente através da concessão de incentivos e da realização de obras coercivas de recuperação de edifícios;

d) fomentar e gerir o parque habitacionalde arrendamento social;

e) propor e participar na viabilização de programas de recuperação ou substituição de habitações degradadas, habitadas pelos proprietários ou por arrendatários.”

Dimensionamento

Os critérios de dimensionamento da bolsa municipal de terrenos atenderão sempre à análise conjugada das dinâmicas sócio-económicas com as dinâmicas instaladas no mercado de solos. Esta análise necessita de um aturado trabalho de monitorização, que forneça em tempo útil os dados que irão informar o dimensionamento óptimo da bolsa de terrenos.

Sem esse trabalho feito à data do presente relatório, sugere-se uma área mínima de duzentos mil metros quadrados de solo rural não edificável nas imediações dos perímetros edificáveis. Este valor é fundamentado nas dinâmicas observadas, e possíveis evoluções menos favoráveis da economia local. A localização junto aos aglomerados possui uma vertente estratégica, já que são terrenos que mais facilmente são desviados dos usos previstos, sendo ainda passíveis de ser incorporados nos perímetros edificáveis para equipamentos ou outros fins, em eventuais revisões do zonamento proposto. A sua localização beneficia ainda possíveis arrendamentos para agricultura de proximidade.

Quanto ao solo edificável, recomenda-se à partida a constituição de uma bolsa de terrenos com a área mínima e constante de vinte mil metros quadrados. As alienações deverão neste sentido ser compensadas com novas aquisições. O desejável deverá no entanto ultrapassar este valor, sendo aceitáveis valores na ordem dos cinquenta mil metros quadrados de terrenos em perímetros edificáveis. A definição de valores mínimos e constantes prende-se com a folga necessária à utilização dos terrenos na bolsa municipal. De facto, se existem várias razões para que o planeamento das aquisições seja feito anualmente (Correia, 2002, p 312), os custos temporais associados ao usufruto dos bens imóveis (tramitações processuais, construção, etc.) aconselha a uma reserva permanente para suprimir necessidades urgentes.[1]

Procedimentos de formação

A criação desta bolsa poder-se-á efectuar de maneiras diversas, entre as quais se destacam as seguintes, por ordem de preferência, e que se desenvolvem a seguir:

  • Aquisição por concurso público
  • Aquisição no mercado privado;
  • Direito de preferência;
  • Expropriação.

A aquisição em mercado livre deverá ter em atenção um criterioso programa de aquisições, onde sejam ponderados os custos e os benefícios associados. Para dotar este processo de maior transparência, sugere-se a aquisição por mecanismos análogos aos de concurso público.

A definição de regras de concurso deverá atentar quer à fixação de um valor máximo por área, bem como a área máxima a adquirir desta forma. A definição do valor máximo da compra estará sujeita às disponibilidades orçamentais do município, bem como ao cumprimento dos objectivos definidos para a dimensão da bolsa de terrenos. Este valor, não obstante o que se referiu, deverá ser abaixo do valor actual de mercado. Este procedimento deverá ser executado sistemática e periodicamente pelo município.

Quanto ao uso do direito de preferência sobre transacções onerosas, previsto na legislação, deverá também ser uma prática corrente, aproveitando as transacções a preços razoáveis.

O recurso à expropriação apenas terá lugar em casos extremos de necessidade de formação de bolsa municipal de terrenos. Este recurso deverá ainda ser utilizado de preferência após demarcação de áreas de edificação para habitação social.

Por último, e não listado acima, propõe-se a apropriação pública de prédios res derelictae, sem dono conhecido, conforme previsto no código civil, em sede de reparcelamentos, criação de ZIF e actualizações cadastrais.

Procedimentos de adjudicação

A questão da adjudicação é uma das mais discutidas aquando da intervenção pública da administração envolvendo a posse de terrenos. Esta matéria não deveria no entanto, no caso genérico, merecer mais atenção do que a aquisição, já que em ambas será possível a gestão danosa ou fraudulenta, de formas distintas mas com idênticas importâncias. No sub-capítulo anterior discorreu-se sobre as metodologias para evitar comportamentos danosos na aquisição, sendo este dedicado à adjudicação.

A adjudicação dos terrenos da bolsa de terrenos municipais deverá também ela seguir um programa definido em função quer das observações feitas ao mercado imobiliário, quer às pretensões apresentadas de forma mais ou menos casuística junto do poder executivo municipal.

As justificações para a adjudicação de solo podem-se encontrar no sub-capítulo 16.1.1Objectivos. Especificando para a habitação, a descendência até ao segundo grau, o facto de ser morador ou familiar, a pretensão de fixar residência e desenvolver actividades e o baixo rendimento são razões que, isolada ou cumulativamente poderão justificar o apoio municipal.

O encetar de um processo de alienação de propriedade imobiliária municipal poderá ser enquadrado por programas específicos, com ou sem apoio do estado central por via do Instituto Nacional da Habitação (INH) ou outro[2]. Outra forma de encetar este processo será pela intimação ao executivo municipal, justificada pelas razões constantes do regulamento municipal. Esta intimação dos particulares  terá de ser publicitada, e todo o processo ser público, por via a dirimir quer possíveis suspeitas quer razões para a ocorrência destas.

Os direitos conferidos pela alienação da posse plena, quando comparada com a cessão do direito de superfície ou utilização, são genericamente considerados como igualmente precários, já que outros mecanismos poderão ser utilizados para a apropriação pública seja do solo (por exemplo através da expropriação), seja das mais valias decorrentes das alterações de usos ou intensidades (taxação directa sobre estas mais valias) (Correia, 2002). Ora, no presente enquadramento legal, a segunda opção apenas é aplicável sobre mais valias indirectas e através de decretos governamentais, sendo a primeira opção extremamente lesiva para o erário municipal. Por estas razões, a adjudicação de terrenos da bolsa municipal deverá ser feita através de cedência de direito de superfície, a prazo determinado à priori ou a prazo condicionado (1 ou duas gerações).

diferencial entre valores obtidos e dispendidos 

A cedência do direito de superfície ou usufruto, para além da vantagem que representa por garantir um controlo mais directo e eficaz sobre eventuais alterações de uso ou intensidade de uso, tem a vantagem de permitir a alienação do património a custos inferiores aos da aquisição, considerando-se que o diferencial (Fig.31) suportado pelo município corresponde a um valor que retornará à posse pública aquando do término da cessão.

Terão igualmente de ser previstas, em contrato a celebrar, valorizações para as benfeitorias, actualizações monetárias, malfeitorias e degradação natural do património construído com vista à retoma pública do solo antes do término do período de cessão.

No que diz respeito à habitação de carácter social, construída à partida ou por autoconstrução ou construção progressiva, é fundamental que, mesmo que integrada em programas com uma escala considerável, a sua implantação se faça em parcelas disseminadas nos perímetros edificáveis por forma a não criar guetos indesejados. Ao município é permitido o reparcelamento com vista à alienação, por cessão do direito de superfície, do solo para este fim, mantendo áreas de parcelas mínimas de 700 m2, às que poderão corresponder áreas edificadas úteis de 130 m2, consideradas mínimas para a habitação de um agregado familiar, mantendo a privacidade interfamiliar (Alice Santos Silva e Sidónio Pardal, em Costa Lobo et al, 2000, pp 89-109).

O uso a dar a estes solos, como foi já referido, é uma das questões mais discutidas no âmbito da intervenção pública no mercado de solos envolvendo a posse de solo, sobretudo municipal (Correia, 2002). A alienação do património municipal terá então de ser criteriosa e responsavelmente gerida, e poderá passar, sintetizando, por:

  • Alienação de propriedade plena por concurso público, com programa definido em função dos objectivos concretos definidos para a alienação;
  • Alienação do direito de superfície, a munícipes ou outros cidadãos, consoante critérios especificados;
  • Aluguer de parcelas rústicas para a prática de agricultura, devidamente enquadrada no plano;
  • Aluguer de parcelas ou lotes legalmente edificados, para habitação, indústria, comércio ou serviços;
  • Permuta com privados de modo a garantir a correcta localização dos diversos usos do solo.

Será fundamental não perder nunca de vista os objectivos sociais desta intervenção, não sendo legítima a sua disponibilização exclusivamente a valores de mercado, uma vez que estes se encontram muitas vezes inflacionados por questões que se prendem com as expectativas de desenvolvimento futuro, “floating value” (Paul Balchin et all, 2000, pp 393-395) que impede o seu aproveitamento para o uso presente. A avaliação para alienação do património municipal deverá então usar um método que garanta a razoabilidade dos preços, garantindo no entanto que os respectivos solos não são posteriormente, por regulamentação apropriada, eventualmente contratualizada, utilizados com fins especulativos.



[1] Sobre esta matéria sugere-se ainda uma consulta às metodologias propostas por Costa Lobo (1981a e 1981b) e Correia (1987 e 2002).

[2] É aqui conveniente lembrar a obrigação constitucional do Estado, contida no artigo 65.º (Habitação e urbanismo) da Lei Constitucional, que dispõe que ”todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar”, para o que “incumbe ao Estado:

a) Programar e executar uma política de habitação inserida em planos de ordenamento geral do território […];

b) Promover, em colaboração com as regiões autónomas e com as autarquias locais, a construção de habitações económicas e sociais;

c) Estimular a construção privada, com subordinação ao interesse geral, e o acesso à habitação própria ou arrendada;

d) Incentivar e apoiar as iniciativas das comunidades locais e das populações, tendentes a resolver os respectivos problemas habitacionais e a fomentar a criação de cooperativas de habitação e a autoconstrução.

3. O Estado adoptará uma política tendente a estabelecer um sistema de renda compatível com o rendimento familiar e de acesso à habitação própria.

4. O Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais definem as regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, designadamente através de instrumentos de planeamento, […] e procedem às expropriações dos solos que se revelem necessárias à satisfação de fins de utilidade pública urbanística.”