PERAN DPRD DALAM PENINGKATAN OTONOMI DAERAH

 Peran DPRD dalam Meningkatkan Otonomi Daerah dan Tata Pemerintahan yang Baik Kerangka Kerja, Tantangan dan Pendekatan Baru

 

Pendahuluan

Lembaga legislasi daerah (local legislative council) merupakan institusi yang sangat penting bagi demokrasi dan pembangunan. Juga bagi tercapainya potensi demokrasi yang diwujudkan melalui pemilihan umum. Lembaga legislasi daerah adalah lembaga penyampai kepentingan dan aspirasi masyarakat yang diubah ke dalam kebijakan. Fungsi utama lembaga ini adalah mewakili kebutuhan, aspirasi, perhatian dan prioritas masyarakat dengan mengartikulasikan masukan serta aspirasi masyarakat, lalu mengubahnya menjadi kebijakan. Fungsi kedua, menyusun peraturan perundang- undangan, peraturan yang mengatur jurisdiksi, termasuk anggaran pemerintah, dijalankan anggota lembaga legislasi daerah dengan selalu memperhatikan kebutuhan masyarakat. Sementara fungsi ketiga sebuah lembaga legislasi daerah adalah pengawasan, untuk memastikan akuntabilitas politik dan keuangan eksekutif.

 

Desentralisasi demokratis di Indonesia telah menciptakan sistim check and balances dalam menjalankan tata pemerintahan daerah dengan memberikan kewenangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Pemi- lihan Umum tahun 2004 telah menghasilkan lebih dari sebelas ribu anggota DPRD yang mengantongi amanat rakyat serta harapan besar dari publik. Pemilihan langsung bupati dan gubernur, yang merupakan hal baru di Indonesia, juga akuntabilitas eksekutif daerah kepada masyarakat, menandai pergeseran ke suatu dinamika politik baru di dalam pemerintahan daerah.

 

Risalah ini akan fokus pada “governance nexus”, hu- bungan antara berbagai pemangku kepentingan tata pemerintahan di tingkat daerah. Secara khusus risalah DPRD saat ini lebih cerdas dan kompeten dibandingkan di masa lalu. Anggota DPRD secara aktif terlibat dalam penyusunan peraturan daerah (tidak hanya menyetujui draf yang dipersiapkan oleh peme- rintah) dan memainkan peran penting dalam proses penganggaran daerah.

ini juga akan memperlihatkan keterbukaan DPRD kepada masyarakat dalam memberikan masukan dan mengawasi kebijakan publik. Keterbukaan ini disebutkan dalam Pasal 45e Undang-Undang No. 32Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai kewajiban untuk “menyerap, menampung, menghimpun, dan menindaklanjuti aspirasi masyarakat”. Peraturan perundang-undangan lain, termasuk Undang-Undang No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dan Undang-Undang No. 10Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, juga meyediakan kerangka hukum bagaimana anggota DPRD harus berinteraksi dengan masyarakat.

 

Berdasarkan hal-hal yang telah dikemukakan di atas, risalah ini akan menguraikan :

           Peran dan fungsi DPRD di Indonesia;

           Isu-isu penting, tantangan dan peluang untuk memperkuat peran DPRD sebagai promotor otonomi daerah dan tata pemerintahan yang baik;

           Peluang untuk memperkuat peranserta masyarakat   dalam penyusunan kebijakan DPRD, terutama yang berhubungan dengan peraturan daerah yang memungkinkan masyarakat berperan dalam merancang dan mengawasi pelayanan publik.

           Rekomendasi bagi tindakan di masa depan, berdasar konferensi nasional yang diadakan LGSP pada November 2007 di Jakarta. M a r  e t    2 0 0 8  

 

Kerangka Umum: Peran dan Fungsi DPRD

Tata pemerintahan di Indonesia telah diwarnai oleh otoritarianisme dan ketidakpercayaan selama beberapa dekade. Selama rezim Orde Baru berkuasa (1966-1998), DPRD hanya menyetujui konsep eksekutif karena  kapasitas adan kewenangannya terbatas untuk menganalisis kebijakan yang diprakarsai eksekutif. Anggota dewan saat itu tidak memiliki kekuatan dan keahlian untuk melakukan analisa secara independen atau untuk meminta masukan dari masyarakat. Hal ini semakin memperlemah fungsi perwakilan DPRD dan kemampuan mereka dalam memastikan bahwa program, pelayanan, dan anggaran pemerintah daerah telah mencerminkan prioritas konstituen. Pemilihan umum direkayasa secara seksama untuk memilih anggota DPRD yang loyal pada rezim. Oleh sebab itu, DPRD memiliki otonomi atau kepentingan terbatas untuk membangun hubungan baik dengan masyarakat. Jurang pemisah antara masyarakat dan anggota DPRD pun sangat lebar.

 

Hal ini mulai berubah seiring runtuhnya rezim otoriter pada tahun 1998. Pemilihan Umum 1999 dan 2004, bersama dengan reformasi, telah memungkinkan DPRD menjadi lembaga legislatif yang tanggap. Otoritas dan kekuasaan mereka telah meningkat secara signifikan dan DPRD telah kembali memainkan peran mereka yang sah dalam pemerintahan daerah sebagai bagian legislatif pemerintahan. Indonesia memiliki DPRD di dua tingkatan pemerintahan : provinsi dan kabupaten/kota. Di tingkat provinsi, DPRD memiliki 35 sampai 75 anggota tergantung jumlah jurisdiksinya, sedangkan di tingkat kabupaten/kota, DPRD memiliki

20 sampai 45 anggota tergantung pada jumlah kecamatan dalam jurisdiksinya. Per bulan Februari 2008, terdapat 33 DPRD provinsi dan 465 DPRD kabupaten/kota di Indonesia, sehingga semuanya berjumlah 498 DPRD dengan lebih dari 11.000 anggota. DPRD diatur oleh Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (revisi dari Undang-undang No. 22 Tahun 1999). Melalui undang-undang ini DPRD dimandatkan untuk memiliki fungsi “legislasi, anggaran, dan pengawasan” (Pasal 41). DPRD adalah bagian dari sistem tata pemerintahan daerah, dan karenanya berada di bawah otoritas Departemen Dalam Negeri. Para anggota DPRD diberi hak interpelasi, hak angket, hak menyatakan pendapat, hak mengajukan pertanyaan, hak menyampaikan usul dan hak imunitas (Pasal 43- 4). (Stock Taking on Indonesia’s Recent Decentralization Reforms [Membedah Reformasi Desentralisasi di Indonesia], USAID-DRSP, 2006, hal. 86).

 

Peraturan perundangan-undangan mengenai otonomi daerah, Undang-undang No 22 Tahun 1999, memberikan kekuasaan yang cukup luas bagi DPRD. Namun dalam revisinya pada UU No 32 tahun 2004, hak DPRD untuk melakukan ‘impeachment’ kepada kepala pemerintahan telah dihapuskan. Kemudian dengan diperkenalkannya pemilihan bupati dan walikota secara langsung tahun 2005, DPRD juga telah kehilangan fungsi penting dalam memilih kepala daerah. Sebagai konsekuensinya, DPRD tidak memiliki pijakan yang pasti ketika berhadapan dengan kepala daerah serta birokrasinya. Mereka berjuang untuk menemukan peran DPRD di dalam sistem yang sedang mengalami perubahan ketika otoritas dalam penganggaran diperluas (Stock Taking on Indonesia’s Recent Decentralization Reforms [Membedah Reformasi Desentralisasi di Indonesia], USAID-DRSP, 2006, hal. 86).

 

DPRD saat ini lebih cerdas dan kompeten dibandingkan di masa lalu. Anggota DPRD secara aktif terlibat dalam penyusunan peraturan daerah (tidak hanya menyetujui draf yang dipersiapkan oleh pemerintah) dan memainkan peran penting dalam proses penganggaran daerah. Pemerintah daerah berkonsultasi dengan DPRD mengenai keputusan-keputusan kebijakan yang penting dan DPRD secara aktif mengambil bagian dalam perencanaan untuk pengembangan ekonomi dan masyarakat di daerahnya. Melalui pemilihan umum yang jujur dan adil, anggota DPRD pun kini lebih representatif dibandingkan di masa lalu. Anggota DPRD merupakan pemimpin daerah yang penting dan masyarakat memiliki harapan yang tinggi terhadap mereka. Di seluruh Indonesia, tingkat partisipasi pemilih adalah sekitar 80 persen. Seperti yang terungkap pada Survei Tata Pemerintahan Daerah yang diselenggarakan oleh LGSP pada Tahun 2006, sebagai satu institusi, DPRD yang baru umumnya telah mendapatkan kepercayaan masyarakat sebagai sebuah lembaga.

 

Tantangan bagi DPRD yang Efektif

Tetapi jika kekuasaan DPRD telah meningkat selama sepuluh tahun terakhir dan kepercayaan masyarakat terhadap lembaga DPRD sedang bertumbuh, hubungan yang efektif antara masyarakat dan anggota DPRD masih menghadapi banyak tantangan. Seperti di banyak tempat lain di dunia, para politisi seringkali terlihat sebagai orang-orang yang mengutamakan kepentingan diri sendiri dan mereka tidak terjangkau, terpisah dari realita kemiskinan dan kesengsaraan lain yang masih mewarnai kehidupan sehari-hari di Indonesia. Banyak anggota DPRD merasa mempunyai hak istimewa. Mereka seringkali merasa bahwa sebagai wakil terpilih yang berbicara dan bertindak atas nama masyarakat, mereka berhak menuntut perlakuan khusus dan kemudian menjauhkan diri dari masyarakat biasa. Tuduhan korupsi dan penyalahgunaan sumber daya publik yang terus menghiasi catatan DPRD di daerah juga akan dapat mengikis kepercayaan publik. Menurut data  Indonesian Corruption Watch pada Juni 2006, lebih dari 1.000 anggota DPRD di seluruh Indonesia sedang dalam penyelidikan karena tuduhan yang berkaitan dengan korupsi. Keluhan juga seringkali muncul mengenai kurang efektifnya DPRD; kebanyakan DPRD hanya menyetujui satu atau dua PERDA dalam setahun walaupun merencanakan untuk membuat lebih banyak lagi. Anggaran daerah sering pula tertunda karena keterlambatan DPRD untuk menyetujuinya.

 

Terdapat beberapa alasan mengapa hal ini terjadi. Kedua undang-undang yang berkaitan dengan Partai Politik dan Pemilihan Umum (saat ini sedang direvisi sebelum Pemilihan Umum tahun 2009) mendorong sistem partai yang terpusat sehingga anggota lokal dari partai-partai, termasuk para anggota DPRD,  menjadi lebih berpihak kepada partai sebagai sumber legitimasi daripada berpihak pada pemilih dan masyarakat. Partai politik juga melihat anggotanya sebagai sumber pengumpulan dana untuk pemilihan umum berikut, sehingga kebanyakan anggota DPRD memang secara teratur harus memberikan sebagian gaji mereka kepada partai. Bagi banyak anggota DPRD, para pemilih hanya perlu dimintai pendapat lima tahun sekali, sebagai bagian dari kampanye pemilihan kembali.“Hubungan Konstituensi” berarti memelihara kelompok kepentingan tertentu yang mendukung para anggota DPRD untuk dipilih, dan seringkali melibatkan uang (ini satu faktor yang penting dalam memahami korupsi, kolusi dan nepotisme di Indonesia).

 

Masalah lain ada dalam aspek keterwakilan. Hanya kurang dari tujuh persen anggota dewan yang terpilih pada tahun

2004 adalah perempuan, sedangkan kelompok-kelompok lain seperti para petani dan penduduk miskin perkotaan juga sangat tidak terwakili. Seharusnya DPRD menjadi tempat yang baik untuk terlibat secara langsung dalam pengambilan keputusan dan berkompetisi untuk posisi politik, seperti dicontohkan oleh prestasi perempuan di parlemen lokal India. Tetapi di Indonesia, anggota DPRD didominasi oleh laki-laki dan para elit lokal, sehingga memperlebar jurang pemisah antara para politisi dan sebagian besar pemilih.

 

Faktor rumit lain yang mempengaruhi efektifitas DPRD serta menciptakan jurang pemisah antara para anggota Dewan dengan masyarakat adalah status DPRD. Berdasarkan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004, DPRD adalah sebagai bagian terpadu dari pemerintahan daerah.Akibatnya, mereka bekerja dibawah bimbingan pemerintah pusat, yakni Departemen Dalam Negeri sehingga  harus berjuang untuk menyesuaikan diri dengan aparatur eksekutif. Pejabat pemerintah adalah pejabat karir, tidak seperti anggota DPRD yang merupakan pejabat politik dan dipilih untuk jangka waktu tertentu. DPRD memerlukan persetujuan dari pemerintah (eksekutif) untuk membuat draf PERDA, sehingga menyebabkan DPRD sulit untuk secara penuh mewakili konstituen mereka. Ketegangan antara DPRD dan Departemen Dalam Negeri terlihat pada tahun 2007 dengan adanya peraturan baru Departemen Dalam Negeri yang mewajibkan DPRD untuk membuat RENJA DPRD. Bagi kebanyakan DPRD ini merupakan pekerjaan yang sulit dilaksanakan, karena adanya persyaratan yang tidak realistis. Sebagai bagian tak terpisahkan dari pemerintah daerah, kewenangan legislasi DPRD menjadi terbatas.

 

Halangan lainnya adalah beragamnya tingkat ketrampilan dan kapasitas. Sebagian besar anggota DPRD yang terpilih pada 2004 merupakan muka baru dengan latar belakang pendidikan, kemampuan dan pengalaman yang berbeda-beda. Berdasarkan penilaian diagnostik LGSP yang dilakukan tahun 2005, hampir 70 persen anggota DPRD tidak mempunyai pengalaman untuk menduduki jabatan mereka.Tidaklah mengherankan bahwa survei tersebut memperlihatkan bahwa DPRD pada umumnya lemah dalam melaksanakan pembuatan konsep peraturan daerah yang baru, analisa anggaran dan menjangkau konstituen. Hal ini jelas merupakan tantangan bagi proyek donor seperti LGSP untuk menjadikan programnya berkesinambungan setelah 2009.

 

Efektifitas DPRD dalam melaksanakan peran dan fungsi utama mereka tergantung pada kapasitas para anggotanya dalam membuat keputusan berdasar fakta, independen dan komprehensif. Hal ini memerlukan pola pikir yang independen, tidak memihak, bebas dari intervensi serta adanya akses yang baik terhadap riset dan fasilitas kantor. Kewenangan yang lemah, kepemimpinan yang tidak efektif dan staf administrasi yang kurang terlatih serta kurangnya informasi adalah faktor-faktor yang menghambat efektifitas dan demokrasi. Setiap DPRD dibantu oleh sebuah sekretariat yang dibiayai oleh pemerintah daerah (Sekretariat Daerah atau SEKWAN) namun anggaran yang mereka miliki biasanya tidak memadai sehingga tidak dapat mendukung DPRD dalam melakukan  riset independen dan menyediakan informasi secara penuh.

 

Terdapat tiga asosiasi nasional untuk DPRD tingkat provinsi, kabupaten dan kota, yaitu ADEPSI (Asosiasi DPRD Provinsi Seluruh Indonesia), ADKASI (Asosiasi DPRD Kabupaten Seluruh Indonesia) dan ADEKSI (Asosiasi DPRD Kota Se-Indonesia), serta asosiasi yang baru dibentuk untuk SEKWAN. Ketiga asosiasi DPRD itu semula diamanatkan oleh Undang-Undang No. 22 Tahun 1999, namun dukungan pemerintah pusat terhadap ADEPSI,ADKASI dan ADEKSI ditarik kembali berdasarkan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 sehingga menyebabkan kebingungan diantara asosiasi- asosiasi tersebut. Sebetulnya mereka memiliki potensi untuk memainkan peran penting, baik dalam mendukung DPRD maupun mewakili DPRD di tingkat nasional. Namun, karena kurangnya dana dan kurang jelasnya mandat mereka, kegiatan asosiasi menjadi tidak optimal. Seperti yang dijelaskan dalam DRSP’s Stock Taking on Indonesia’s Recent Decentralization Reforms (halaman 130), semua asosiasi yang mendukung pemerintah daerah di Indonesia (termasuk untuk eksekutif) terkena dampak dari kepemimpinan yang tidak konsisten dan terbuka, para anggota tidak memenuhi kewajiban mereka membayar iuran pada waktunya dan pelayanan yang diberikan agak terbatas. Asosiasi DPRD tingkat provinsi bisa dikatakan hampir menghilang sedangkan yang lainnya telah menjadi asosiasi swasta yang berkantor di Jakarta. Dalam kaitannya dengan ADKASI dan ADEKSI, terdapat kantor juga di tingkat wilayah. Dilihat dari sudut individu anggota DPRD, terdapat rasa frustrasi terhadap dilema kurangnya dukungan serta keinginan agar asosiasi dapat menjadi lebih efektif.

 

Faktor kurangnya kapasitas dan dukungan menjadi penting dalam pengembangan kerangka kebijakan nasional, karena turut memberikan kontribusi bagi kurangnya efektifitas. Seperti diperkirakan, kurang dari sepuluh tahun perubahan rezim dan dalam periode dimana politik cepat berubah dibawah empat presiden berbeda, kerangka kebijakan nasional Indonesia masih belum stabil. Terdapat ketidakkonsistenan dan kebingungan. Peraturan-peraturan yang disahkan oleh lembaga nasional banyak yang tidak sepenuhnya disosialisasikan kepada mitra di daerah, apalagi dilaksanakan, sebelum direvisi kembali. Bagi anggota DPRD yang tidak memiliki pengalaman di bidang pemerintahan, hal ini terkadang dapat menjadi sangat membingungkan. Beberapa kasus dakwaan korupsi bisa jadi disebabkan oleh kurangnya kejelasan dalam regulasi.

 

Pendekatan Baru: Kemauan untuk Mereformasi

Sepanjang keterlibatan LGSP dengan DPRD tiga tahun terakhir, kemauan untuk melakukan reformasi dan praktek- praktek baru yang inovatif telah terlihat  nyata. Dengan latar belakang warisan korupsi dan ketidakpercayaan, kini pendekatan inovatif yang berbeda mulai dilakukan: salah satunya adalah sikap tanggap cepat, penjangkauan serta terbangunnya hubungan-hubungan baru dengan masyarakat. Para pengeritik mengatakan hal ini terjadi hanya karena pemilihan umum tahun 2009 sudah dekat. Penyalahgunaan kekuasaan dan dana harus diakui masih ada, namun praktek-praktek baru dalam hubungan DPRD dengan masyarakat yang muncul di seluruh Indonesia layak untuk mendapatkan perhatian.

 

Anggota DPRD yang progresif dan berpikiran reformis semakin sadar bahwa kebutuhan untuk mendengarkan masyarakat tidak hanya terjadi selama kampanye saja tetapi dalam praktek sehari-hari. Banyak anggota baru DPRD semakin tanggap dan inovatif serta memahami permasalahan yang muncul akibat ketidakpercayaan rakyat pada para politisi.  DPRD telah melakukan reformasi di beberapa bidang yang memungkinkan partisipasi masyarakat warga serta meningkatkan transparanasi. Mari kita lihat secara sepintas beberapa dari inovasi ini: adanya aturan-aturan, peraturan-peraturan dan praktek-praktek yang digunakan DPRD untuk menjangkau dan melibatkan masyarakat dalam isu-isu tata pemerintahan daerah, khususnya karena berhubungan dengan kapasitas DPRD untuk memberikan

 

Dukungan LGSP untuk DPRD

Salah satu tujuan utama dari Local Governance Support Program adalah untuk memperkuat DPRD tingkat kota dan kabupaten dan mengembangkan kapasitas anggotanya untuk menjadi lebih efektif, partisipatif dan transparan dalam menjalankan fungsi-fungsi penyusunan peraturan perundang-undangan, penganggaran, dan pengawasan pemerintah. Melalui pelatihan, bantuan teknis dan penyelengaraan acara-acara tata pemerintahan seperti dengar pendapat publik (public hearings) dan rapat dewan kota (town-hall meetings), Program Penguatan Legislatif dimaksudkan untuk:

 

     Memperkuat kapasitas DPRD dalam memberikan informasi dan meminta masukan dari masyarakat mengenai tata pemerintahan daerah dan keputusan pengalokasian sumber daya;

     Meningkatkan kapasitas DPRD dalam menyusun kebijakan-kebijakan daerah dalam rangka menciptakan pemerintah daerah yang transparan dan partisipatif;

     Meningkatkan kapasitas pengawasan DPRD atas kinerja badan pemerintah daerah.

 

Dalam tiga tahun pelaksanaannya, LGSP telah mengembangkan paket-paket pelatihan, mengidentifikasi dan mengembangkan kapasitas penyedia layanan jasa dan mitra-mitra, memberikan pelatihan inti di bidang penganggaran, penyusunan PERDA dan pengawasan pelayanan pemerintah, serta melibatkan para anggota DPRD dalam dengar pendapat publik, acara-acara perencanaan yang partisipatif dan kelompok-kelompok kerja berbagai pemangku kepentingan. Dengan bantuan teknis LGSP, para anggota dewan di lebih dari 60 daerah telah mulai secara aktif berpartisipasi dalam forum publik dan latihan-latihan perencanaan yang partisipatif di luar ruang kantor mereka. Cara baru ini telah meningkatkan kemampuan para anggota dalam menanggapi kebutuhan dan aspirasi masyarakat, serta dalam mencari masukan dari masyarakat tentang tata pemerintahan daerah dan keputusan-keputusan pengalokasian sumber daya yang penting. LGSP juga mendampingi DPRD untuk bekerjasama dengan Pemda dalam penyusunan peraturan-peraturan baru dan menciptakan tata tertib dan prosedur bagi dewan yang dapat mendukung transparansi lebih baik dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, penyingkapan kepada publik serta partisipasi masyarakat dalam proses-proses tata pemerintahan daerah. LGSP telah mengambil langkah-langkah agar tetap berkesinambungan setelah 2009, termasuk penyebaran modul pelatihan kepada lembaga-lembaga dan penyedia pelatihan; pengembangan kapasitas bagi Sekretaris Dewan, dan memprakarsai kerjasama dengan Badan Pendidikan dan Latihan Departemen Dalam Negeri (Badiklat) untuk mendukung pelatihan regular bagi semua anggota DPRD yang diadakan badan diklat di daerah setelah pemilihan umum. informasi dan meminta masukan masyarakat dalam mengambil keputusan yang berhubungan dengan tata pemerintahan daerah yang penting dan pengalokasian sumber daya, serta mendorong tiap anggota dewan untuk membangun hubungan baik dengan masyarakat.

 

Peraturan Daerah tentang transparansi dan partisipasi. Beberapa pemerintah daerah di Indonesia telah mengesahkan peraturan daerah yang transparan dan memberikan kesempatan masyarakat untuk dimintai pendapatnya dalam proses pembuatan keputusan. Hal ini memberikan legitimasi bagi keterlibatan aktif masyarakat serta menjamin akses mereka kepada dokumen-dokumen publik. Pada bulan Oktober 2007, DPRD Kota Madiun untuk pertama kalinya mengadakan forum publik dalam rangka persiapan pembuatan rencana kerja 2008, bersama-sama dengan organisasi masyarakat sipil. DPRD dengan organisasi masyarakat sipil telah membangun “Forum Kemitraan” di bawah pendampingan LGSP, untuk meningkatkan kerjasama diantara mereka. Forum ini adalah hasil dari usaha-usaha yang telah dilakukan sebelumnya. Pada tahun 2006, DPRD membuat kebijakan yang mewajibkan mereka untuk mengadakan dengar pendapat untuk memutuskan hal-hal penting bagi kebijakan publik. Pada bulan Maret 2007, DPRD mengadakan lokakarya dua hari untuk mengembangkan rencana kerja 2007 dan untuk pertama kalinya walikota ikut serta secara penuh dalam kegiatan tersebut. Konsultasi publik pada bulan Oktober 2007 itu adalah puncak dari proses untuk menjangkau berbagai pemangku kepentingan.

 

Penggunaan masa reses yang bermakna. Setiap tahun, DPRD memiliki dua kali masa reses, untuk melakukan konsultasi dengan para konsituennya. Dengan dampingan dari LGSP, ada beberapa DPRD yang menggunakan reses ini dengan sangat baik, misalnya dengan mengikuti Musrenbang di daerah masing-masing.

 

Keterlibatan publik dalam penyusunan peraturan daerah. DPRD dan pemerintah daerah membuka pintunya untuk masukan dari kelompok-kelompok masyarakat sipil. Dalam beberapa kasus, hal ini telah dilembagakan melalui kebijakan lokal untuk melibatkan organisasi masyarakat sipil dalam proses penyusunan peraturan daerah. Dengan memperbolehkan masyarakat terlibat aktif dalam proses pembuatan peraturan daerah, perangkat hukum menjadi lebih mantap dan mudah dilaksanakan. Sebagai contoh, antara 1999 dan 2004, Kabupaten Pinrang di Sulawesi Selatan membuat 122 PERDA dan tidak satupun yang diprakarsai oleh DPRD1. Setelah bekerjasama dengan LGSP, DPRD Pinrang memprakarsai dan menyetujui dua PERDA dalam tahun 2006, sementara   beberapa lagi sedang dalam proses. Beberapa anggota DPRD Pinrang merasa tidak puas dengan pelaksanaan PERDA 2004 mengenai pembangunan partisipatif, sehingga mereka ingin melakukan revisi terhadap peraturan tersebut. Mereka meminta LGSP memfasilitasi forum dengan LSM setempat guna memastikan  PERDA yang baru  benar-benar memenuhi harapan masyarakat Pinrang. Kemajuan yang sama juga dapat dilihat di daerah lain. Di Kabupaten Enrekang, Sulawesi Selatan, DPRD telah membentuk kelompok kerja resmi beranggotakan DPRD dan aktivis masyarakat warga untuk  pembuatan PERDA mengenai partisipasi masyarakat. Kabupaten Boyolali di Jawa Tengah mengeluarkan ketentuan pada tahun 2006 yang mewajibkan semua konsep peraturan daerah dibuat melalui dengar pendapat publik dan naskah akademik.

 

Dengar pendapat publik. Sudah semakin lazim bagi DPRD untuk berkonsultasi dengan masyarakat melalui dengar pendapat publik. Kualitas dari konsultasi semacam ini bervariasi, namun beberapa DPRD telah memanfaatkan fasilitator dan mekanisme konsultatif yang lebih interaktif dibandingkan dengan komunikasi satu arah tradisional dan sosialisasi dari atas ke bawah. Kabupaten Sibolga di Sumatera Utara mengadakan dengar pendapat publik untuk pertama kalinya pada tahun 2007 dengan mengundang sekitar 20 organisasi masyarakat sipil guna membicarakan bagaimana pelayanan dasar seperti pendidikan dan kesehatan dapat ditingkatkan. Ruang sidang paripurna DPRD dipersiapkan sedemikian rupa guna meningkatkan komunikasi diantara para peserta, dan pertemuan ini pun difasilitasi oleh fasilitator yang terlatih. Sangat menggembirakan bahwa 7 koran di Sumatera Utara menurunkan laporan tentang dengar pendapat ini. Keberhasilan ini juga  mendorong para anggota Dewan untuk merencanakan dengar pendapat publik secara teratur.

 

Transparansi anggaran. Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) adalah dokumen penting pemerintah yang memuat prioritas-priotas tahunan, yang sangat kompleks. Banyak DPRD kini telah membuka pintu bagi masyarakat untuk mengakses dokumen anggaran, bahkan telah menyebarkannya kepada publik dalam bentuk poster. Beberapa DPRD telah melakukan dialog interaktif melalui program radio untuk membicarakan anggaran daerah. Inovasi seperti ini juga sejalan dengan peraturan baru pemerintah pusat mengenai anggaran berbasis kinerja (Permendagri No. 13 Tahun 2006, lihat “Local Government Financial Management Reform in Indonesia”, LGSP, September 2006).

 

Kesempatan baru bagi keterlibatan masyarakat dalam proses penganggaran. Masukan dari masyarakat dalam proses perencanaan dan penganggaran sampai saat ini sebagian besar terjadi dalam Musrenbang, (lihat “Musrenbang as a key driver in Effective Participatory Budgeting”, LGSP, July 2007). Daerah-daerah dengan pola pikir reformasi saat ini membuka kesempatan baru bagi masyarakat untuk terlibat dalam proses pembuatan anggaran. Misalnya, di beberapa daerah delegasi yang mewakili masyarakat dari forum Musrenbang dapat mengikuti pertemuan persiapan DPRD untuk Kebijakan Umum Anggaran (KUA-PPAS), sebuah dokumen kunci untuk mempersiapkan APBD.

 

Peraturan daerah di Indonesia dapat diprakarsai baik eksekutif maupun DPRD. Sejarah menunjukkan bahwa sebagian besar berasal dari pemerintah, walaupun sedang ada perubahan. Salah satu dari tantangan bagi anggota DPRD adalah adanya kelemahan dalam ketrampuilan dalam pembuatan peraturan, suatu hal yang diperkuat dengan dukungan LGSP.

 

Rekomendasi dari Konferensi

Pada bulan Nopember 2007, berdasarkan capaian dan tantangan diatas, LGSP menyelenggarakan konferensi di Jakarta dengan topik “Peran DPRD dalam Mengakselerasi Otonomi Daerah dan Tata Pemerintahan yang Baik”. Konferensi ini dihadiri lebih dari 150 peserta yang mewakili DPRD dari seluruh wilayah kerja LGSP, wakil pemerintah dari Departemen Dalam Negeri, Kementerian Negara Pendayagunaan Aparatur Negara dan BAPPENAS, akademisi, dan perwakilan donor dan aktivis LSM. Anggota DPRD yang hadir membuat kesimpulan dan rekomendasi dibawah ini.

 

Menciptakan kerangka kerja yang kokoh yang mewajibkan DPRD untuk melaksanakan fungsi utamanya dalam pembuatan PERDA, representasi dan pengawasan. Tata pemerintahan yang baik hanya dapat dicapai apabila ada kerangka hukum dan kemauan untuk melaksanakan prinsip-prinsip arahan ini. Di Indonesia kadangkala terdapat kecenderungan untuk menyalahkan DPRD atas banyaknya kelemahan dalam tata pemerintahan daerah, seperti tertundanya pengesahan APBD dan kurangnya kebijakan yang berpihak pada kaum miskin.Walaupun dalam beberapa kasus hal ini ada benarnya, bukan berarti gambaran umumnya seperti itu. Dalam Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 perlu dijelaskan bahwa fungsi dan peran utama DPRD tidak dikurangi guna mencapai pembuatan keputusan yang lebih efisien. DPRD yang berdaya dan efektif sangat diperlukan bagi pemisahan kekuasan seperti diperlihatkan dalam demokrasi yang kuat dimanapun. Peserta konferensi juga menekankan perlunya suatu kerangka hukum yang kuat dan mengikat yang mengharuskan DPRD untuk melibatkan peran serta masyarakat.

 

Mendorong hubungan lebih erat dengan konstituen lokal. Insentif merupakan peran kunci dalam mendorong para pemimpin menuju perubahan. Struktur insentif untuk para anggota DPRD saat ini masih berorientasi kepada partai daripada pemilih dan tidak mendorong adanya tata pemerintahan yang baik. Perlu dibangun hubungan langsung yang lebih erat antara para politisi dengan masyarakat karena itu akan mendorong para pemimpin untuk menjadi lebih akuntabel. Revisi Undang-Undang No. 31 Tahun 2002 mengenai partai politik yang tengah berlangsung harusnya mendorong terjadinya hubungan yang lebih erat dengan pemilih lokal dan daerah dan menghindari terjadinya hubungan yang bersifat terlalu atas-bawah.

 

Menjelaskan dalam peraturan pemerintah pusat tentang pengertian umum mengenai peran dan fungsi DPRD.  Terdapat banyak kebingungan atas adanya peraturan yang bertentangan dan kurangnya petunjuk pelaksanaan. Dalam revisi Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 mengenai Pemerintahan Daerah dan Undang Undang No. 22 Tahun 2003 mengenai Kedudukan MPR, DPR, DPD dan DPRD, pengertian umum mengenai peran dan fungsi DPRD perlu ditetapkan.

 

Memperluas peluang bagi interaksi masyarakat-DPRD. Partisipasi masyarakat dapat ditingkatkan apabila ada komitmen dari para pemimpin untuk meningkatkan partisipasi dan akuntabilitas. Karena itu, dukungan kepada para pemimpin yang memiliki pemikiran demikian sangat penting. Namun, pelembagaan partisipasi masyarakat dan akuntabilitas tetap penting untuk membantu kemauan baik para peminpin. Kemampuan masyarakat dalam memberikan masukan, melobi dan memberikan kontribusi melalui konsultasi publik perlu ditingkatkan. Tidak semua warga di daerah mengerti akan hak dan kewajiban mereka yang berkaitan dengan pemerintah. Para anggota DPRD sering menemui kekhawatiran bahwa masyarakat, walaupun diundang secara baik-baik, tidak selalu siap; mereka datang dengan daftar permintaan yang panjang daripada berpartisipasi dalam proses musyawarah dalam dan negosiasi yang baik. Program LGSP dalam membawa masyarakat dan DPRD untuk dapat bekerjasama, dan pelatihan yang diberikan kepada semua pihak, dilihat sebagai mekanisme yang cukup baik untuk menciptakan hubungan pemerintah-masyarakat yang berarti.

 

Menyelenggarakan pelatihan untuk dapat melakukan konsultasi publik yang lebih baik. Buruknya kualitas konsultasi publik adalah kunci dari keterbatasan kinerja DPRD. Bahkan dengar pendapat resmi seringkali menjadi forum DPRD untuk menyampaikan informasi daripada untuk bermusyawarah dan berkonsultasi. Diperlukan pelatihan mengenai cara pengorganisasian konsultasi publik yang baik.

 

Rencana yang jelas bagi pengembangan kapasitas Sekretariat DPRD. Untuk menciptakan sistem pemerintahan daerah yang tanggap, para anggota DPRD perlu memiliki ketrampilan untuk menjalankan fungsi-fungsi kunci mereka dalam perwakilan, legislasi anggaran dan pengawasan. Kelemahan dalam kapasitas DPRD perlu dikaji dan dukungan harus diberikan untuk memungkinkan para anggota DPRD melaksanakan fungsi kunci mereka secara penuh. Departemen Dalam Negeri seyogianya harus mensahkan sebuah rencana yang jelas bagi pengembangan kapasitas Sekretariat DPRD. Peran pengembangan kapasitas asosiasi DPRD juga harus diklarifikasi.

 

Langkah Berikutnya

Lembaga legislatif daerah adalah lembaga yang krusial bagi keberhasilan otonomi daerah, tata pemerintahan yang baik dan demokrasi lokal. LGSP akan terus mendukung akuntabilitas, keterbukaan dan efektifitas DPRD di Indonesia. Setelah memberikan paket-paket pelatihan dasar dalam pembuatan peraturan, anggaran dan pengawasan selama tiga tahun pertama dibawah program ini, fokus LGSP selama dua tahun terakhir (2008-2009) akan berada pada pelaksanaan dan tindakan nyata; untuk memastikan bahwa praktek-praktek keterlibatan masyarakat dan akuntabilitas publik dijalankan oleh DPRD secara berkesinambungan. Hal ini akan dilakukan melalui dengar pendapat anggaran, konsultasi pembuatan peraturan daerah, perencanan partisipatif, pertemuan-pertemuan dan juga mendorong agar DPRD membuka pintunya bagi masyarakat dan bertanggungjawab atas tindakan mereka.

 

Pada saat yang sama, LGSP akan bekerjasama dengan para anggota DPRD untuk memastikan bahwa suara mereka dipertimbangkan dalam pembuatan kebijakan nasional, memastikan adanya suatu lingkungan yang baik untuk mengembangkan efektifitas DPRD dan adanya hubungan yang baik antara masyarakat dan para anggota dewan. LGSP juga akan mengkampanyekan praktek-praktek DPRD yang baik dan mendorong agar alokasi anggaran yang berpihak kepada kaum miskin dapat dilestarikan melalui pelembagaan berdasarkan PERDA, juga menguji-coba bentuk baru keterlibatan masyarakat dalam proses anggaran formil seperti dalam komisi anggaran dan forum delegasi.

 

Akhirnya, kepada para anggota DPRD yang sedang membaca makalah ini, Pemilihan Umum 2009 akan berlangsung dalam waktu lebih kurang setahun lagi. Ini adalah saat yang tepat bagi anggota DPRD untuk memperlihatkan bahwa kepercayaan kepada lembaga politik merupakan hal yang beralasan.Anggota DPRD mempunyai tanggungjawab yang besar dalam memastikan keberhasilan demokrasi di Indonesia karena sampai saat ini mereka telah berhasil menghindari pukulan balik seperti yang terlihat di beberapa negara Asia yang baru menerapkan demokrasi. Suara rakyat akan didengar dalam Pemilu 2009 dan apabila Pemilu 2004 dapat dianggap sebagai dasar penilaian, hanya anggota DPRD dan partai yang dipercaya rakyat dan berpikiran reformis saja yang akan terpilih kembali.

 

Tentang LGSP

Local Governance Support Program (LGSP) atau Program Dukungan bagi Tata Peme- rintahan Daerah menyediakan bantuan teknis bagi pemerintah-pemerintah daerah di Indonesia guna mendukung kerangka kerja untuk pemerintahan yang lebih adil dan demokratis.

 

LGSP bekerjasama dengan lebih dari 60 pemerintah daerah terpilih di sembilan provinsi:  Aceh, Sumatera Utara, Sumatera Barat, Banten, Jawa Barat, Jawa Tengah, Jawa Timur, Sulawesi Selatan, dan Papua Barat. LGSP dilaksanakan melalui kemitraan dengan BAPPENAS (Badan Perencanaan Pemba- ngunan Nasional), Departemen Dalam Negeri, Departemen Keuangan, pemerintah- pemerintah daerah, dan organisasi masyarakat sipil di provinsi sasaran. LGSP didanai oleh Badan Pembangunan Internasional Amerika Serikat (USAID) dan dijalankan oleh RTI International (RTI) bekerjasama dengan International City/County Management Association (ICMA), Democracy International (DI) dan Computer Assisted Development Incorporated (CADI). Pelaksanaan program ini  dimulai  pada  1  Maret  2005  dan diproyeksikan  berlangsung hingga 30 September 2009.

 

LGSP National Program Office Indonesia Stock Exchange Building, Tower 1, Lantai 29, Jl. Jend. Sudirman, Kav 52 – 53 Jakarta 12190 Telepon : +62 (21) 515 1755

Fax : +62 (21) 515 1752

Email : info@lgsp.or.id

Website : www.lgsp.or.id




Comments