מדינת חוק?


הדף עבר לכתובת חדשה

מדינת ישראל היא אחת המדינות המשופעות בחוקים סביבתיים. מעיון במאות דברי החקיקה הקיימים כיום אפשר להתרשם שמדובר במדינה שנושא ההגנה על הסביבה ועל התושבים נמצא בראש סדר העדיפויות שלה. תמונת המצב מראה פער עצום בין החקיקה ובין המציאות בשטח.

שפע זה של דברי חקיקה מטיל על הרשויות מגוון רחב של חובות וסמכויות של פיקוח ואכיפה על מזהמים, החל באיסוף שיטתי של מידע, הטלת קנסות ועיצומים מנהליים וכלה בסגירת מפעלים והטלת עונשי מאסר על נושאי משרה בתאגידים.

שנת 2008 הייתה שנה רוויית חקיקה סביבתית מהמתקדמות בעולם, שהתווספה על המאגר הגדול של החקיקה הקיימת. להבדיל מהחקיקה הקודמת, החקיקה החדשה מתאפיינת במנגנונים מתקדמים ואפקטיביים האמורים להוות תמריץ לרשויות להשתמש בסמכויותיהן. לצערנו, כפי שנפרט בהמשך, גם בכל הנוגע לחוקים חשובים אלו נחוץ לחץ ציבורי כדי שהרשויות יעשו בהם שימוש.

האם יש מגמות של הגברת האכיפה ומדיניות של אפס סובלנות כלפי מעוולים סביבתיים?

לחלוטין לא.

משנכנס השר גלעד ארדן לתפקיד לפני כשנה נתבשרנו כי יש בדעתו לייעל את מערך האכיפה, וכי המשרד להגנת הסביבה ינהיג מדיניות של אפס סובלנות כלפי מזהמים. אמנם לאחרונה פורסם נוהל אכיפה חדש של המשרד להגנת הסביבה, אולם לצערנו הדרך ליישום רצונו, אותו ביטא במלוא הכנות, במגוון דרכים ובמספר רב של הזדמנויות – עוד ארוכה וקשה.

למרות ההישגים המרשימים בתחום החקיקה, מערך הפיקוח והאכיפה [1] אינו מצליח להדביק את ההתקדמות הזאת ונשאר הרחק מאחור. הכשלים נובעים מבעיות ניהול מערך האכיפה, וכן ממחסור חמור בכוח אדם מקצועי במחוזות של המשרד להגנת הסביבה ובתחומי סמכותם של איגודי הערים לאיכות הסביבה. רבות כבר נכתב ונאמר על היעדר אכיפה סביבתית. הדו"ח "שקט תעשייתי" מראה כי המחדל המתמשך בתחום האכיפה מתחיל בכשל במנגנוני הפיקוח והבקרה.

כשאין איסוף נתונים שיטתי, אי-אפשר לבצע אכיפה. למשל, אם רק תוצאה אחת מתקבלת על חריגה מאחד התקנים, כלומר על עברה לכאורה על החוק, אי-אפשר לפתוח בהליכים, שכן אי-אפשר להסתמך על ראיה אחת בלבד. "השיטה" של אי-הסדר באה לידי ביטוי בניהול רשלני של תיקי חקירה ובהמשך בהגשת כתבי אישום בלא ראיות מספקות. התוצאה בסוף הדרך היא זיכויים של מעוולים סביבתיים במקום הרשעתם, כמו במקרה של כרמל אולפינים [2] ותעשיות אלקטרוכימיות [3] ושורת הדוגמאות עוד ארוכה במיוחד [4].

 בעניין כרמל אולפינים מתח השופט דניאל פיש ביקורת חריפה על התנהלותו של המשרד להגנת הסביבה:

"תכלית קיומו של המשרד להגנת הסביבה הינה אחת, להגן על הסביבה ובריאות הציבור ולאחרונה אף דאג המשרד לשינוי שמו על מנת להדגיש את ייעודו... במשך שנים המשרד להגנת הסביבה לא השכיל להפעיל את הסמכויות הייחודיות שניתנו בידיו... ועל כן המשרד להגנת הסביבה נכשל בהגנה על הציבור".

יישום לא מספק של החוקים

חלק מהחוקים חוקקו כבר בימי קום המדינה, אולם מאז ועד היום רשויות האכיפה למיניהן נרתעות מלעשות שימוש מלא ואפקטיבי בהם. החשש מפגיעה בהתפתחות התעשייה ובפרנסת העובדים מהווה חסם מרכזי בפני יישום החוקים הללו, ובאופן פרדוכסלי מתעלם משיקולים חשובים לא פחות כגון הגנת בריאות העובדים, הגנת בריאות הציבור וכמובן הגנת משאבי הסביבה.

לסיכום: אי-שימוש בסמכויות, בייחוד כאשר סמכויות אלו נועדו להגן על חייו ובריאותו של האדם, הוא עברה על החוק ופגיעה אנושה בתושבי מדינת ישראל ובמשאבי הסביבה.

 

חוק אוויר נקי , התשס"ט-2008

זהו חוק מקיף ביותר שיאפשר התמודדות אמיתית עם זיהום האוויר הקשה הקיים בארץ. החוק הסמיך את המשרד להגנת הסביבה להיות הגורם המוביל הן מבחינת האחריות והן מבחינת הסמכויות במניעת מפגעי זיהום אוויר. בתחום התעשייה, החוק מבוסס על ההסדרה הנהוגה באירופה, הקובעת חובת יישום הטכנולוגיה המיטבית הזמינה, ה-BAT.  אמנם מדובר בחוק מודרני מאוד ומתקדם, אך הוא ייכנס לתוקף רק בתחילת 2011 והיישום יוחל באופן הדרגתי ויתחיל ברשימה מצומצמת מאוד של המפעלים המסוכנים ביותר.

המשמעות היא שנצטרך להמתין עוד שנים רבות ליישום מלא ומקיף של החוק בכל ענפי התעשייה. כך גם משתמע מדבריו של השר להגנת הסביבה גלעד ארדן [5]:

 "החל משנת 2011 יחויבו כ-150 ממפעלי התעשייה המשמעותיים להצטייד בהיתר פליטה באופן הדרגתי (עד שנת 2015) על פי הסקטורים השונים, כאשר הסקטורים הראשונים הנדרשים להצטייד בהיתר הם תעשיית המתכת והתעשייה המינרלית. המשרד שוקד בימים אלה על בניית התשתית ליישום החוק, כאשר ההתמקדות בשלב זה היא על בניית התשתית להגשת הבקשה להיתר פליטה וכן התשתית לערכי הסביבה השונים שהוגדרו בחוק ושאליהם צריכים המפעלים להתכוונן בבקשות להיתרי הפליטה".

חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית-סמכויות פקחים) , התשס"ח-2008

החוק מקנה סמכויות אכיפה של 17 חוקים סביבתיים [6] לפקחים של הרשויות המקומיות שיעברו הכשרה מיוחדת לכך. ברשויות שבהן יש יותר מ-20,000 תושבים, מדובר בסמכות חובה של מינוי פקחים. החוק הופך את הרשויות המקומיות לזרוע אכיפה עיקרית במערך האכיפה הכללי ומקנה להן סמכויות נרחבות. חשוב לציין שיש בחוק תמריץ להפעלתו בידי הרשויות המקומיות, שכן נקבע בו מנגנון כלכלי של קנסות, שההכנסות מהם ייכנסו לקופת הרשויות. החוק נכנס לתוקף רק בתחילת 2010, אולם היישום שלו טרם החל במרבית הרשויות.

חוק הגנת הסביבה (המזהם משלם) (תיקוני חקיקה), התשס"ח-2008

זהו חוק רוחבי המעדכן ומתקן 13 חוקים סביבתיים בישראל תוך החמרת הענישה של הגורמים המזהמים בלא רישיון, ונוסף על כך קובע מנגנון גבייה גם מגורמים המזהמים על פי רישיון. החוק, המבוסס על העיקרון של "המזהם משלם", כולל מנגנונים מתקדמים של ענישה כלכלית, מִנהלית ופלילית נגד מזהמים. מנגנונים אלו אמורים להקל את עבודת האכיפה של הרשויות, ולתמרץ מפעלים לעבור לטכנולוגיות נקיות יותר.

אחד המנגנונים החשובים שנקבעו בחוק הוא הטלת עיצומים מנהליים, ואף שהמנגנון זמין ופשוט ליישום, המשרד להגנת הסביבה עדיין אינו עושה בו שימוש.

תקנות חופש המידע (העמדת מידע על איכות הסביבה לעיון הציבור), התשס"ט-2009

אחת הבעיות המרכזיות כיום היא חוסר שקיפות בכל הנוגע למידע סביבתי ולהפרות חוק הנגרמות על ידי המזהמים. התקנות ייכנסו לתוקף באוגוסט 2010 ובנוגע לחלק מהרשויות המקומיות - רק שנה וחצי מאוחר יותר.

מאחר שרוב המידע הנמצא היום בידי הרשויות אינו זמין על גבי מחשב, יהיה קשה מאוד ליישם את סעיף 6א לחוק ביום כניסת התקנות לתוקף, לרבות בעניין מידע הנמצא במשרד להגנת הסביבה וסביר להניח כי עבודת העברת המידע אל רשת האינטרנט תארך זמן רב.




[1] המתבטא במיעוט פתיחת תיקים נגד מזהמים, ניהול רשלני של תיקי חקירה, מיעוט הרשעות, הרשעות של מזהמים קטנים יחסית, קנסות נמוכים, שיהוי רב בהגשת כתבי אישום (שנתיים בממוצע), ריבוי הסדרי טיעון הפוטרים נושאי משרה מאחריות פלילית ומספר אפסי של עונשי מאסר בפועל.

[2] הכרעת הדין של השופט דניאל פיש בת"פ  4128/04 (שלום חי') מ"י נ' בתי זיקוק לנפט בע"מ, תק-של 2006(1) 8372.

[3] פסק הדין של השופט משה אלטר בת"פ 4820/03 (שלום עכו) מ"י נ' תעשיות אלקטרוכימיות (ניתן ביום 17.1.10).

[4] למשל, גם פסק הדין בת"פ 1638/07 (שלום נצ') המשרד להגנת הסביבה נ' מועצה מקומית עילוט, מיום 29.6.09, פורסם בנבו.

[5] הדברים נאמרו בכנס של התאחדות התעשיינים בראשית שנת 2010.

[6] בין השאר מדובר בחוקים למניעת זיהום מים, זיהום אוויר וקרינה, מחזור פסולת, מניעת מפגעים כגון רעש והגנה על החופים.