นโยบายสาธารณะ

มหาวิทยาลัยกรุงเทพธนบุรี
สถาบันการศึกษาทางไกล
สาขาวิชา รัฐประศาสนศาสตรมหาบัณฑิต
รหัสวิชา MPA D603
ประมวลความรู้และประสบการณ์
ชื่อชุดวิชา นโยบายสาธารณะ
COURSE TITLE Public Policy หน่วยที่ 1 - 15
2
มหาวิทยาลัยกรุงเทพธนบุรี
MPA D603 นโยบายสาธารณะ
Public Policy
หน่วยที่ 1 - 15
ประมวลความรู้และประสบการณ์
สาขาวิชา รัฐประศาสนศาสตรมหาบัณฑิต
ISBN : (On Process)
3
คำนำ
ชุดวิชานโยบายสาธารณะ(public policy) เป็นชุดวิชาที่ว่าด้วยแนวคิดต่าง ๆ ของนโยบายสาธารณะ
ลักษณะและกระบวนการนโยบาย เทคนิคการวิเคราะห์และการประเมินนโยบาย ความสัมพันธ์ระหว่าง
นโยบายสาธารณะและการวางแผน รวมทั้งการดำเนินนโยบายสาธารณะ
จุดมุ่งหมายของชุดวิชา “นโยบายสาธารณะ” ก็คือ การมุ่งให้ความรู้ ความเข้าใจ และประสบการณ์ที่
เกี่ยวข้องทั้งในภาคทฤษฎีและภาคปฏิบัติในส่วนของนโยบายสาธารณะ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เนื้อหาสาระที่
เกี่ยวข้องกับมิติ ของการนำนโยบายไปปฏิบัติ
ชุดการสอนทางไกลประจำชุดวิชา “นโยบายสาธารณะ” กอปร์ด้วย
1) คู่มือการศึกษา (Stndy Guide) ที่กำหนดแนวทางการศึกษาด้วยตนเองเพื่อประโยชน์ของ
การศึกษาชุดวิชานี้ให้บังเกิดผลสัมฤทธิ์อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ประกอบด้วย แบบประเมิน
ตนเองก่อนเรียน / หลังเรียน แผนการสอนประจำหน่วย / โมดูล สาระสังเขป ภารกิจต่าง ๆ ที่กำหนดให้
นักศึกษาปฏิบัติ และสาระเสริม
2) ประมวลความรู้และประสบการณ์ชุดวิชา (Course – Comprehensive Text – CCT) ซึ่งเป็น
เอกสารการสอนประจำชุดวิชาที่นักศึกษาต้องใช้เป็นตำราหลักในการศึกษาด้วยตนเอง ที่ประกอบด้วย
เนื้อหาสาระเชิงทฤษฎีและประสบการณ์อย่างครบถ้วน
3) แผนภารกิจการศึกษาชุดวิชา (Course Bulletin) ซึ่งเป็นเอกสารชุดความรู้ (Source Book) แสดง
เนื้อหาสาระของชุดวิชาโดยการปรับเนื้อหาสาระเพิ่มเติมจากเอกสารการสอนทั้งในส่วนของการแนะนำให้
ศึกษาเพิ่มเติมและติดตามข้อมูลข่าวสารในส่วนของปรากฏการณ์ต่าง ๆ เพื่อประโยชน์ในการเพิ่มพูนความรู้
และประสบการณ์ของการศึกษาชุดวิชา “นโยบายสาธารณะ” ให้ครบถ้วนสมบูรณ์มากยิ่งขึ้น
เอกสารฉบับนี้เป็นประมวลความรู้และประสบการณ์ชุดวิชาโดยมีรายละเอียดแผนการเรียนการ
สอนชุดวิชาแสดงไว้
ขอให้นักศึกษาตั้งใจศึกษาเล่าเรียนเนื้อหาสาระของแต่ละหน่วยอย่างดี หวังว่านักศึกษาจะได้รับ
ความรู้และเข้าใจเนื้อหาสาระสำคัญของชุดวิชา “นโยบายสาธารณะ” เพื่อประโยชน์ในการพัฒนาองค์ความรู้
4
ของตนเองและการนำองค์ความรู้ดังกล่าวไปประยุกต์ให้เกิดคุณประโยชน์ต่อการปฏิบัติภารกิจหน้าที่ของ
ตนเพื่อสังคมและประเทศชาติ
คณะกรรมการกลุ่มผลิตและบริหารชุดวิชานโยบายสาธารณะ
5
สารบัญ
หน้า
คำนำ 3
สารบัญ 5
รายละเอียดชุดวิชา 12
หน่วยที่
๑ แนวคิดว่าด้วยนโยบายสาธารณะ 14
- แผนผังสาระสำคัญประจำหน่วย 15
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๑.๑ 16
- สาระที่ ๑.๑.๑ 17
- สาระที่ ๑.๒.๑ 18
- สาระที่ ๑.๓.๑ 20
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ 1.2 21
- สาระที่ ๑.๒.๑ 22
- สาระที่ ๑.๒.๒ 23
- สาระที่ ๑.๒.๓ 24
๒ พัฒนาการและขอบข่ายของการศึกษานโยบายสารธารณะ 25
- แผนผังสาระสำคัญประจำหน่วย 26
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๒.๑ 27
- สาระที่ ๒.๑.๑ 28
- สาระที่ ๒.๑.๒ 30
6
- สาระที่ ๒.๑.๓ 33
แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๒.๒ 35
- สาระที่ ๒.๒.๑ 36
- สาระที่ ๒.๒.๒ 38
- สาระที่ ๒.๒.๓ 40
๓ รัฐและระบอบการปกครองกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ 42
- แผนผังสาระสำคัญประจำหน่วย 43
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๓.๑ 44
- สาระที่ ๓.๑.๑ 45
- สาระที่ ๓.๑.๒ 51
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๓.๒ 55
- สาระที่ ๓.๒.๑ 56
- สาระที่ ๓.๒.๒ 58
๔ ปัจจัยแวดล้อมที่มีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะ 60
- แผนผังสาระสำคัญประจำหน่วย 61
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๔.๑ 62
- สาระที่ ๔.๑.๑ 63
- สาระที่ ๔.๑.๒ 69
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๔.๒ 71
- สาระที่ ๔.๒.๑ 72
- สาระที่ ๔.๒.๒ 74
๕ ทฤษฎีและแนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะ 76
7
- แผนผังสาระสำคัญประจำหน่วย 77
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๕.๑ 78
- สาระที่ ๕.๑.๑ 79
- สาระที่ ๕.๑.๒ 82
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๕.๒ 85
- สาระที่ ๕.๒.๑ 86
- สาระที่ ๕.๒.๒ 88
๖ แนวคิดว่าด้วยการกำหนดนโยบายสาธารณะ 91
- แผนผังสาระสำคัญประจำหน่วย 92
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๖.๑ 93
- สาระที่ ๖.๑.๑ 94
- สาระที่ ๖.๑.๒ 96
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๖.๒ 98
- สาระที่ ๖.๒.๑ 99
- สาระที่ ๖.๒.๒ 101
๗ ตัวแบบการกำหนดนโยบายสาธารณะ 103
- แผนผังสาระสำคัญประจำหน่วย 104
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๗.๑ 105
- สาระที่ ๗.๑.๑ 107
- สาระที่ ๗.๑.๒ 108
- สาระที่ ๗.๑.๓ 109
- สาระที่ ๗.๑.๔ 111
8
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๗.๒ 113
- สาระที่ ๗.๒.๑ 114
- สาระที ๗.๒.๒ 116
- สาระที่ ๗.๒.๓ 118
๘ กรอบการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ 120
- แผนผังสาระสำคัญประจำหน่วย 121
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๘.๑ 122
- สาระที่ ๘.๑.๑ 123
- สาระที่ ๘.๑.๒ 125
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๘.๒ 126
- สาระที่ ๘.๒.๑ 127
- สาระที่ ๘.๒.๒ 129
๙ เทคนิคการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ 131
- แผนผังสาระสำคัญประจำหน่วย 132
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๙.๑ 133
- สาระที่ ๙.๑.๑ 134
- สาระที่ ๙.๑.๒ 136
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๙.๒ 138
- สาระที่ ๙.๒.๑ 139
- สาระที่ ๙.๒.๒ 141
๑๐ การตัดสินใจกำหนดนโยบายสาธารณะ 143
9
- แผนผังสาระสำคัญประจำหน่วย 144
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๑๐.๑ 145
- สาระที่ ๑๐.๑.๑ 146
- สาระที่ ๑๐.๑.๒ 149
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๑๐.๒ 150
- สาระที่ ๑๐.๒.๑ 151
- สาระที่ ๑๐.๒.๒ 154
๑๑ แนวคิดว่าด้วยการดำเนินนโยบายสาธารณะ 157
- แผนผังสาระสำคัญประจำหน่วย 158
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๑๑.๑ 159
- สาระที่ ๑๑.๑.๑ 160
- สาระที่ ๑๑.๑.๒ 162
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๑๑.๒ 164
- สาระที่ ๑๑.๒.๑ 165
- สาระที่ ๑๑.๒.๒ 167
๑๒ ตัวแบบของการดำเนินนโยบายสาธารณะ 169
- แผนผังสาระสำคัญประจำหน่วย 170
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๑๒.๑ 171
- สาระที่ ๑๒.๑.๑ 172
- สาระที่ ๑๒.๑.๒ 175
- สาระที่ ๑๒.๑.๓ 177
10
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๑๒.๒ 180
- สาระที่ ๑๒.๒.๑ 181
- สาระที่ ๑๒.๒.๒ 183
๑๓ นโยบายสาธารณะกับการวางแผน 184
- แผนผังสาระสำคัญประจำหน่วย 185
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๑๓.๑ 186
- สาระที่ ๑๓.๑.๑ 187
- สาระที่ ๑๓.๑.๒ 189
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๑๓.๒ 191
- สาระที่ ๑๓.๒.๑ 192
- สาระที่ ๑๓.๒.๒ 194
๑๔ การประเมินผลนโยบายสาธารณะ 196
- แผนผังสาระสำคัญประจำหน่วย 197
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๑๔.๑ 198
- สาระที่ ๑๔.๑.๑ 199
- สาระที่ ๑๔.๑.๒ 202
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๑๔.๒ 204
- สาระที่ ๑๔.๒.๑ 205
- สาระที่ ๑๔.๒.๒ 206
๑๕ นโยบายสาธารณะของไทย 208
- แผนผังสาระสำคัญประจำหน่วย 209
11
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๑๕.๑ 210
- สาระที่ ๑๕.๑.๑ 211
- สาระที่ ๑๕.๑.๒ 213
- แผนการสอนประจำโมดูลที่ ๑๕.๒ 215
- สาระที่ ๑๕.๒.๑ 216
- สาระที่ ๑๕.๒.๒ 218
12
รายละเอียดชุดวิชา
คำอธิบายชุดวิชา
รหัส MPA D603 ชื่อชุดวิชา นโยบายสาธารณะ (6 หน่วยกิต)
Public Policy
ลักษณะและกระบวนการนโยบายสาธารณะ เทคนิคการวิเคราะห์และการประเมินนโยบาย
ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสาธารณะ การวางแผนและการดำเนินการนโยบายสาธารณะ
วัตถุประสงค์
เพื่อให้มีความรู้และความเข้าใจเนื้อหาสาระอันเป็นบริบทสำคัญของ “นโยบายสาธารณะ” ทั้งใน
ภาคทฤษฎีและในภาคปฏิบัติ โดยนักศึกษาสามารถนำความรู้และความเข้าใจที่ได้ไปประยุกต์ใช้ในการ
ปฏิบัติงานได้อย่างถูกต้อง
วิธีการศึกษา
1) ศึกษาจากสื่อหลัก คือ “ประมวลความรู้และประสบการณ์” ของชุดวิชานโยบายสาธารณะ
ประกอบด้วย 15 หน่วย มีค่าเท่ากับ 6 หน่วยกิต
2) ศึกษาจากการบรรยายเนื้อหาโดยผ่านสื่อวิทยุ-โทรทัศน์ของมหาวิทยาลัย ซึ่งชุดวิชานโยบาย
สาธารณะได้จัดทำรายการวิทยุโทรทัศน์จำนวน 20 รายการ
3) ศึกษาเพิ่มเติมจากการค้นคว้าและติดตามข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวกับ “นโยบายสาธารณะของ
รัฐบาลไทย” จากหนังสื่อวารสารและบทความต่าง ๆ เพื่อเป็นการเพิ่มพูนความรู้และความเข้าใจ
การประเมินผล
การศึกษาชุดวิชานยายสาธารณะ กำหนดให้มีการประเมินผลจากการสอบไล่ประจำภาคการศึกษามี
ค่าคะแนนร้อยละ 60 และจากการจัดทำภาคนิพนธ์ของนักศึกษาแต่ละคน มีค่าคะแนนร้อยละ 40 ทั้งนี้
13
มหาวิทยาลัยกำหนดให้นักศึกษาทุกคนต้องจัดส่งภาคนิพนธ์เรื่อง “นโยบายสาธารณะของไทย” ในวันสอบ
ไล่ประจำภาค ณ ศูนย์บริการการศึกษาที่นักศึกษาเข้าสอบชุดวิชานี้
อนึ่ง ภาคนิพนธ์ดังกล่าวนักศึกษาต้องศึกษาค้นคว้าและเรียบเรียงเนื้อหาสาระด้วยตนเอง มีการ
อ้างอิงโดยการจัดทำเชิงอรรถและบรรณานุกรมประกอบการนำเสนอด้วย
หัวข้อเรื่องของภาคนิพนธ์ คือ “นโยบายสาธารณะของไทย” เป็นหัวข้อเรื่องที่เปิดกว้างเพื่อให้
นักศึกษาเลือกนโยบายสารธารณะเรื่องใด เรื่องหนึ่งมาทำการศึกษา อาทิ นโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรค
นโยบายประกันราคาข้าว นโยบายกองทุนหมู่บ้าน นโยบายไทยเข้มแข็ง เป็นต้น ทั้งนี้ ประเด็นสำคัญ ๆ ที่พึง
ศึกษาค้นคว้าเพื่อการเรียบเรียงเนื้อหาสาระของภาคนิพนธ์ พึงมุ่งสนใจในประเด็นเหล่านี้ คือ
1) ที่มาของนโยบาย
2) กระบวนการของนโยบาย
3) สาระสำคัญของนโยบาย
4) กลไกที่ทำหน้าที่ตัดสินใจกำหนดนโยบาย
5) ผู้มีส่วนได้เสียในนโยบาย
6) ตัวแบบของการกำหนดนโยบาย
7) จุดเด่น / จุดด้อยของนโยบาย
8) ตัวแบบของการดำเนินนโยบาย
9) กระบวนการของการดำเนินนโยบาย
10) ผลของการดำเนินนโยบาย
11) ทรรศนะของนักศึกษาที่มีต่อนโยบายนั้น
12) สรุปและข้อเสนอแนะ
ภาคนิพนธ์ต้องนำส่งในวันสอบไล่ของชุดวิชานโยบายสารธารณะ ณ ศูนย์บริการที่เข้าสอบ
หน่วยที่ 1
แนวคิดว่าด้วยนโยบายสาธารณะ
ผู้เขียน รศ. วิวัฒน์ เอี่ยมไพรวัน
15
แผนการสอนหน่วยที่ 1
แนวคิดว่าด้วยนโยบายสาธารณะ
โมดูลที่ 1.1 ความหมาย ความสำคัญและองค์ประกอบของนโยบายสาธารณะ
สาระที่ 1.1.1 ความหมายของนโยบายสาธารณะ
สาระที่ 1.1.2 ความสำคัญของนโยบายสาธารณะ
สาระที่ 1.1.3 องค์ประกอบของนโยบายสาธารณะ
สาระสำคัญ
1. นักวิชาการได้ให้ความหมายของ “นโยบายสาธารณะ” ในทรรศนะที่หลากหลาย
2. นโยบายสาธารณะ คือ นโยบายของรัฐบาลที่ใช้เป็นแนวทางในการบริหารราชการแผ่นดิน จึงมี
ความสำคัญยิ่งต่อการพัฒนาประเทศและประโยชน์สุขของประชาชน
3. องค์ประกอบของนโยบายสาธารณะ ตามทรรศนะของนักวิชาการมีความแตกต่างกัน
วัตถุประสงค์
เพื่อศึกษาโมดูลที่ 1.1 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
1. อธิบายและสรุปความหมายของนโยบายสาธารณะได้
2. อธิบายและสรุปความสำคัญของนโยบายสาธารณะได้
3. อธิบายและจำแนกองค์ประกอบต่าง ๆ ของนโยบายสาธารณะได้
16
โมดูลที่ 1.1
ความหมาย ความสำคัญและองค์ประกอบของนโยบายสาธารณะ
สาระสำคัญ
นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์และด้านรัฐประศาสนศาสตร์ต่างให้คำจำกัดความของ “นโยบาย
สาธารณะ” ในทรรศนะที่หลากหลาย จำแนกออกได้เป็น 3 กลุ่มความหมาย คือ
กลุ่มความหมายแรก มีทรรศนะว่านโยบายสาธารณะ เป็นเรื่องเกี่ยวกับกิจกรรมหรือการกระทำ
ของรัฐ/รัฐบาล ได้แก่ ทรรศนะของ อิรา ชาร์แคนสกี (Ira Sharkansky) เดวิดอีสต้น(David Easton) และ
โทมัส ดาย (Thomas Dye)
กลุ่มความหมายที่สอง มีทรรศนะว่า นโยบายสาธารณะเป็นเรื่องเกี่ยวกับแนวการปฏิบัติงานของ
รัฐ/รัฐบาลที่มีลักษณะเป็นรูปธรรมชัดเจน ในรูปของแผนงานและโครงการ ได้แก่ ทรรศนะของชาร์ลลิ์
จาคอป(Charles Jacop) และฮาโรลด์ ลาสเวลด์กับอับฮาฮัม แคบแปน(Harrold laswell & Abraham
Kaplan)
กลุ่มความหมายที่สาม มีทรรศนะว่า นโยบายสารธารณะ เป็นเรื่องเกี่ยวกับการตัดสินใจของรัฐ/
รัฐบาล เพื่อกระทำอย่างใดอย่างหนึ่ง ได้แก่ ทรรศนะของลินตัน คาลด์เวลล์ (Lynton Caldwell) อาร์ เจ
เอส เบเกอร์ (R.J.S. Baker) และวิลเลี่ยม กรีนวูด (William greenwood)
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 1.1.1 จบแล้ว นักศึกษาสามารถอธิบายคำจำกัดความของ “นโยบายสารธารณะ”
ได้โดยระบุทรรศนะของนักวิชาการได้อย่างน้อย 1 ทรรศนะ
17
กลุ่มความหมายแรก :
อิรา ชาร์แคนสกี “กิจกรรมต่าง ๆ ที่รัฐ / รัฐบาลมุ่งกระทำการในเรื่องเกี่ยวกับบริการสาธารณะ
กฎหมาย ข้อบังคับ และสัญลักษณ์ของชาติ”
เดวิด อีตัน “การใช้อำนาจของรัฐ / รัฐบาลตามตัวบทกฎหมาย เพื่อการแจกแจงสิ่งที่มี
คุณค่าต่าง ๆ ในสังคม”
โธมัส ดาย “แนวทางในการทำงานของรัฐบาลและเหตุผลที่ต้องการกระทำ”
กลุ่มความหมายที่สอง :
ชาร์ลล์ จาคอป “หลักการแผนงานและแนวทางการกระทำต่าง ๆ”
ฮาโรลด์ ลาสเวลล์และอับราฮัม แคปแวน “แผนงานและโครงการที่รัฐบาลกำหนดขึ้นโดยระบุ
ถึงเป้าหมาย คุณค่าและแนวปฏิบัติ
กลุ่มความหมายที่สาม :
ลินตัน คาลด์เวลล์ “การตัดสินใจของรัฐ / รัฐบาลในการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ”
อาร์ เจ เอส เบเกอร์ “การตัดสินใจของรัฐ / รัฐบาลว่าจะกระทำการในสิ่งใด”
วิลเลี่ยม กรีนวูด “การตัดสินใจขั้นต้นของรัฐบาลเพื่อกำหนดแนวทางในการปฏิบัติงานต่าง
ๆ ให้เป็นไปอย่างถูกต้องเพื่อการบรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้
กิจกรรม / การกระทำของรัฐ
แนวการปฏิบัติงานของรัฐที่เป็นรูปธรรมชัดเจนในรูปของแผนงาน / โครงการ
การตัดสินใจของรัฐ / รัฐบาลเพื่อกระทำการต่าง ๆ
สาระที่ 1.1.1 ความหมายของนโยบายสาธารณะ
18
สาระสำคัญ
นโยบายสาธารณะ คือ นโยบายของรัฐบาลที่ใช้เป็นแนวทางในการบริหารราชการแผ่นดิน จึงมี
ความสำคัญต่อการพัฒนาประเทศและประโยชน์สุของประชาชน
ความหมายของนโยบายสาธารณะของนักวิชาการต่าง ๆ ได้ให้อรรถาธิบายชี้ให้เห็นว่า นโยบาย
สาธารณะเป็นแนวทางในการทำงานของรัฐบาลโดยมีกรกำหนดวัตถุประสงค์ เป้าหมายรวมทั้งแผนงาน
โครงการเพื่อการบรรลุผลที่ได้กำหนด ดังนั้น นโยบายสาธารณะจึงมีความสำคัญยิ่งในการบริหารเพื่อการ
พัฒนาประเทศ และสนองตอบความต้องการของประชาชน
เมื่อเป็นเช่นนี้ นโยบายสาธารณะจึงเป็นเครื่องมือสำคัญในการสร้างคุณค่าต่าง ๆ ให้กับสังคมและ
ประชาชนโดยรวม ในทางปฏิบัติ ความต้องการและปัญหาความทุกข์ยากของประชาชนในแต่ละสังคมจะ
เป็นที่มาของนโยบายสาธารณะ ซึ่งอาจพิจารณาได้จากแผนภาพ ได้ดังนี้
การพัฒนาประเทศ
สาระที่ 1.1.2 ความสำคัญของนโยบายสาธารณะ
นโยบายพรรค การเลือกตั้ง รัฐบาลและรัฐสภา
นโยบายพรรค
นโยบายรัฐ / รัฐบาล
นโยบายสาธารณะ
ระบบราชการ
แผนงาน โครงการ
ความต้องการ
ปัญหา
ประชาชน
พรรคการเมือง
กลุ่มกดดัน
กลุ่มผลประโยชน์
ระบบการเมือง
และ
ระบบบริหารราชการ
1
4 5 6
7
8
2
3
19
แผนภาพชี้ให้เห็นว่า ในระบบการเมืองหนึ่ง ๆ ย่อม มีภาคประชาชน สถาบันการเมืองต่าง ๆ ในรูป
ของกลุ่มผลประโยชน์ กลุ่มกดดัน พรรคการเมือง (นโยบายสาธารณะ) การเลือกตั้งรัฐบาล (นโยบายพรรค
นโยบายสาธารณะ) ระบบราชการ (แผนงานและโครงการ) ล้วนมีส่วนเกี่ยวข้องในกระบวนการนโยบาย
สาธารณะ ดังนั้น หากนโยบายสาธารณะได้กำหนดขึ้นสอดคล้องกับความต้องการของประชาชนหรือเพื่อ
แก้ไขปัญหาความทุกข์ยากของประชาชนแล้ว พรรคการเมืองที่กำหนดนโยบายของพรรคเพื่อการรณรงค์หา
เสียง เพื่อให้ได้มาซึ่งชัยชนะในการเลือกตั้งได้สำเร็จก็จะจัดตั้งรัฐบาล นโยบายพรรคก็แปรสภาพกลายเป็น
นโยบายของรัฐบาล และนโยบายของรัฐบาลในที่สุดเมื่อได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา ระบบราชการเป็น
สถาบันการเมืองที่สำคัญในการดำเนินนโยบายสาธารณะให้บังเกิดผลสัมฤทธิ์ โดยแปรนโยบายสารธารณะ
ให้เป็นแผนงานและโครงการ เพื่อประโยชน์สุขของประชาชนและการพัฒนาประเทศโดยรวม เพราะฉะนั้น
นโยบายสาธารณะจึงมีความสำคัญต่อประชาชน นักการเมือง กลุ่มผลประโยชน์ / กลุ่มกดดัน พรรคการเมือง
การเลือกตั้ง รัฐบาล และระบบราชการของรัฐตามลำดับ และส่งผลต่อการพัฒนาทรรศนะโดยรวม
ในขณะเดียวกัน ผู้ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการนโยบายตั้งแต่ ขั้นริเริ่มนโยบาย ขั้นว่างนโยบาย ขั้น
จัดวาระนโยบาย ขั้นวิเคราะห์นโยบาย ขั้นตัดสินใจกำหนดนโยบาย ขั้นการดำเนินนโยบาย และขั้น
ประเมินผลนโยบาย กะมีบทบาทสำคัญในการศึกษา วิเคราะห์ ประเมิน และติดตามนโยบายสาธารณะนั้น ๆ
และเสนอแนะทางเลือกใหม่ที่เหมาะสมต่อผู้ที่ทำหน้าที่ตัดสินใจกำหนดนโยบายสาธารณะด้วย
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 1.1.2 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
1. อธิบายความสำคัญของนโยบายสาธารณะที่มีต่อประชาชนและประเทศชาติได้
20
สาระสำคัญ
นักวิชาการต่างให้อรรถาธิบายขององค์ประกอบของนโยบายสาธารณะในทรรศนะที่หลากหลาย
กล่าวคือ
อาทิตย์ อุไรรัตน์ (2526) ได้อธิบายว่า องค์ประกอบของนโยบายสารธารณะประกอบด้วย
เป้าหมาย หลักการ / แนวทางเพื่อการบรรลุเป้าหมาย ทางเลือกต่าง ๆ ของการตัดสินใจ ซึ่งต้องคำนึงถึง
เหตุผล ความสมเหตุสมผล และใช้ความสุขุมรอบคอบในการตัดสินใจ รวมทั้งต้องสามารถนำทางเลือกที่
ได้รับเลือกไปปฏิบัติให้เกิดผลสัมฤทธิ์ได้
เยเฮชเกล ดรอร์ (Yeheykel Dror : 1968) ได้อธิบายว่า นโยบายสาธารณะต้องแสดงถึงชุดของ
แผนงานต่าง ๆ และโครงการต่าง ๆ ของรัฐบาล
อิรา ชาร์แคนสกี (Ira Sharkansky : 1971) อธิบายว่านโยบายสาธารณะมีองค์ประกอบ 3 ส่วน คือ มี
วัตถุประสงค์ที่แน่นอนมีการกำหนดลำดับขั้นของการดำเนินการที่สอดคล้องกับเวลาและสถานที่ เพื่อการ
บรรลุวัตถุประสงค์ แลมีการประกาศชัดแจ้งล่วงหน้าต่อสาธารณะ
สรุปได้ว่า องค์ประกอบของนโยบายสาธารณะประกอบ ด้วยแนวทางการกระทำการของรัฐบาลที่
มีการกำหนดวัตถุประสงค์ เป้าหมายที่ชัดเจน แน่นอน โดยรัฐบาลตัดสินใจ โดยเลือกทางเลือกที่ดีที่สุดและ
สมเหตุสมผล เพื่อการนำไปปฏิบัติให้บังเกิดผลสูงสุดโดยการจัดทำในรูปของแผนงานและโครงการต่าง ๆ
ซึ่งต้องมีการประกาศให้สาธารณะทราบล่วงหน้า
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 1.1.3 จบแล้ว นักศึกษาสามารถอธิบายองค์ประกอบของนโยบายสาธารณะได้
สาระที่ 1.1.3 องค์ประกอบของนโยบายสาธารณะ
21
โมดูลที่ 1.2
ลักษณะประเภทและกระบวนการนโยบายสาธารณะ
โมดูลที่ 1.2 ลักษณะประเภทและกระบวนการนโยบายสาธารณะ
สาระที่ 1.2.1 ลักษณะของนโยบายสาธารณะ
สาระที่ 1.2.2 ประเภทของนโยบายสาธารณะ
สาระที่ 1.2.3 กระบวนการนโยบายสาธารณะ
สาระสำคัญ
1. ลักษณะของนโยบายสาธารณะอาจจำแนกได้เป็น 2 มิติ คือ มิติเชิงกระบวนการนโยบาย
และมิติเชิงผลกระทบ
2. ประเภทของนโยบายสาธารณะอาจจำแนกได้เป็น 4 แบบ คือ จำแนกตามเนื้อหาสาระของ
นโยบาย จำแนกตามวัตถุประสงค์ของนโยบาย จำแนกตามกระบวนการนโยบาย และจำแนกตาม
ผลกระทบของนโยบาย
3. กระบวนการนโยบายสาธารณะอาจจำแนกได้ดังนี้ คือ ขั้นตอนก่อตัวของนโยบาย ขั้นการ
กำหนดนโยบาย ขั้นการดำเนินนโยบาย ขั้นการนำนโยบายไปปฏิบัติ และขั้นการประเมินผลนโยบาย
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาโมดูลที่ 1.2 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
1. อธิบายและสรุปลักษณะสำคัญของนโยบายสาธารณะได้
2. อธิบายและสรุปประเภทของนโยบายสาธารณะได้
3. อธิบายและสรุปกระบวนการนโยบายสาธารณะได้
22
สาระสำคัญ
ลักษณะของนโยบายสาธารณะตามทรรศนะของนักวิชาการอาจจำแนกได้ 2 มิติ คือ มิติเชิง
กระบวนการนโยบาย และมิติเชิงผลกระทบ กล่าวคือ
เยเฮชเกล ดรอร์ (yeherkel Dror : 1968) ได้อธิบายลักษณะของนโยบายสาธารณะโดยพิจารณามิติ
เชิงกระบวนการนโยบาย ดังนี้ คือ มีความสลับซับซ้อน มีความเป็นพลวัตร มีความสัมพันธ์กับเวลาและ
สถานการณ์ มีการกำหนดแนวทางการกระทำต่างๆ ในอนาคตอันใกล้ และมีการตัดสินใจ
โธมัส ดาย (Thomas Dye) : 1972) อธิบายลักษณะของนโยบายสาธารณะโดยพิจารณามิติเชิง
ผลกระทบ ดังนี้ คือ ประการแรก เป็นลักษณะของนโยบายที่มีผลกระทบในเรื่องความขัดแย้งระหว่างกลุ่ม
ต่าง ๆ ในสังคม ได้แก่ กลุ่มผู้ที่ได้ประโยชน์กับกลุ่มผู้ที่ไม่ได้ / กลุ่มผู้เสียประโยชน์ รวมทั้งกลุ่มที่มีส่วนได้
เสียในนโยบาย (stakeholders) ประการที่สอง เป็นลักษณะของนโยบายที่มีผลกระทบต่อการจัดระเบียบของ
สังคม เช่น พระราชกำหนดสถานการณ์ฉุกเฉิน เป็นต้น ประการที่สาม เป็นลักษณะของนโยบายที่มี
ผลกระทบต่อการแจกแจงสิ่งที่มีคุณค่าต่าง ๆ (rulers) ในสังคม เช่น พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจำปี เป็นต้น และประการที่สี่ เป็นลักษณะของนโยบายที่มีผลกระทบต่อการจัดสรรทรัพยากรใหม่ใน
สังคม เช่น กฎหมายว่าด้วยภาษีมรดก กฎหมายว่าด้วยการกำหนดกรรมสิทธิ์ในการถือครองที่ดินสำหรับผู้ที่
มิได้มีอาชีพเป็นเกษตรกร เป็นต้น
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 1.2.1 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
1. อธิบายและสรุปสาระสำคัญของนโยบายสาธารณะแต่ละมิติได้
สาระที่ 1.2.1 ลักษณะของนโยบายสาธารณะ
23
สาระสำคัญ
นโยบายสาธารณะอาจจำแนกได้เป็น 4 ประเภท คือ
1. จำแนกตามเนื้อหาสาระของนโยบาย หมายถึงนโยบายสาธารณะที่บ่งบอกถึงภารกิจหลักของ
หน่วยงานภาครัฐ เช่น การสาธารณะสุข การศึกษา การต่างประเทศ และความมั่นคงแห่งชาติ เป็นต้น
2. จำแนกตามวัตถุประสงค์ของนโยบาย หมายถึง นโยบายสาธารณะมีวัตถุประสงค์โดยรวมใน
ลักษณะใด กล่าวคือ มีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดระเบียบกฎเกณฑ์ เพื่อการจัดระเบียบสังคมและเพื่อการรักษา
ความสงบเรียบร้อยของสังคม เช่นกฎหมายอาญา เป็นต้น หรือมีวัตถุประสงค์เพื่อการแจกแจงกระจาย
ทรัพยากรของสังคม เช่น กฎหมายภาษีอากร เป็นต้น หรือมีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดสรรทรัพยากรใหม่ใน
สังคม เช่น กฎหมายภาษีทรัพย์สิน เป็นต้น
3. จำแนกตามกระบวนการนโยบาย หมายถึง นโยบายสาธารณะอยู่ในขั้นตอนใดตามกระบวน
นโยบาย กล่าวคือ ขั้นกำหนดนโยบายต้นแบบขั้นกำหนดนโยบายเฉพาะด้าน และขั้นกำหนดนโยบาย
เบ็ดเสร็จสมบูรณ์แล้ว(เยเอชเกล ดรอร์ : 1968) หรือจำแนกเป็นขั้นกำหนดนโยบายขั้นผลผลิตของนโยบาย
และขั้นผลกระทบของนโยบาย (อิรา ชาร์แคนสกี : 1970)
4. จำแนกตามขอบข่ายผลกระทบของนโยบาย หมายถึง นโยบายสาธารณะมุ่งใช้กับผู้ใดที่เป็น
กลุ่มเป้าหมาย (target group) ของนโยบาย เช่น กลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเฉพาะ กรณีกฎหมายและมาตราการป้องกัน
และปราบปรามยาเสพติดก็จะมุ่งใช้กับกลุ่มผู้ผลิต ผู้ค้า และผู้เสพ เป็นหลัก หรืออาจใช้กับสมาชิกของสังคม
โดยรวม เช่น กฎหมายภาษีสรรพสามิต เป็นต้น
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 1.2.2 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
1. อธิบายประเภทต่าง ๆ ของนโยบายสาธารณะแต่ละประเภทได้
สาระที่ 1.2.2 ประเภทของนโยบายสาธารณะ
24
สาระสำคัญ
การศึกษากระบวนการนโยบายสาธารณะ เป็นการศึกษาเกี่ยวกับขั้นตอนของการกำหนดนโยบาย
สาธารณะ ในแต่ละขั้นตอนนั้นมีบุคคลหรือกลุ่มบุคคล รวมทั้งผู้มีอำนาจ / อิทธิพล และผู้มีส่วนได้เสีย
(stakeholders) เข้าไปมีบทบาทในขั้นตอนต่าง ๆ ของการกำหนดนโยบายหรือไม่ อย่างไร ซึ่งเป็นการ
พิจารณาปฏิสัมพันธ์เชิงพฤติกรรมของตัวแสดง (actors) ต่าง ๆ ในฐานะผู้กระทำการว่ามีลักษณะอย่างไร ใน
ขั้นตอนใดของกระบวนการนโยบายสาธารณะ
นักวิชาการต่างมีความเห็นที่หลากหลายแต่ก็พยายามสร้างแนวคิดเชิงหลักการโดยการจำแนก
ขั้นตอนของกระบวนการนโยบายสาธารณะไว้ ดังนี้ (มยุรี อนุมานราชธน : 2549 หน้า 18-19)
ขั้นตอนที่หนึ่ง คือ ขั้นการก่อตัวของนโยบาย (public policy formation)
ขั้นตอนที่สอง คือ ขั้นการกำหนดนโยบาย (public policy decision-making)
ขั้นตอนที่สาม คือ ขั้นการนำนโยบายไปปฏิบัติ (public policy implementation)
ขั้นตอนที่สี่ คือ ขั้นการประเมินผลนโยบาย (public policy evaluation)
กระบวนการนโยบายสาธารณะ โดยหลักการมักมีขั้นตอนหลัก 4 ขั้นตอนนี้ แต่ในบางกรณีอาจมี
ขั้นตอนที่ห้า คือ ขั้นการสืบต่อหรือ การยุตินโยบาย (public policy continuation or termination) ซึ่งเมื่อนำ
นโยบายสาธารณะไปดำเนินการแล้วก็ต้องมีการประเมินผลนโยบาย เมื่อทราบผลการประเมินแล้วก็อาจ
นำมาพิจารณาตัดสินอีกครั้งว่า อาจจะยุตินโยบายนั้น ๆ เมื่อเข้าสู่การบริหารราชการปกติ (routine work)หรือ
อาจมีการปรับปรุงแต่งเปลี่ยนแปลงนโยบายสาธารณะนั้นใหม่ แล้วทำการตัดสินใจ เพื่อสืบต่อการดำเนิน
นโยบายสาธารณะนั้น ๆ ใหม่ก็ได้
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 1.2.3 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
1. อธิบายกระบวนการนโยบายสาธารณะ ในขั้นตอนต่าง ๆ ไ
สาระที่ 1.2.3 กระบวนการนโยบายสาธารณะ
หน่วยที่ 2
พัฒนาการและขอบข่ายของการศึกษานโยบายสารธารณะ
ผู้เขียน รศ. วิวัฒน์ เอี่ยมไพรวัน
26
แผนการสอน หน่วยที่ 2
พัฒนาการและขอบข่ายของการศึกษานโยบายสาธารณะ
โมดูลที่
2.1 พัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะ
2.2 ขอบข่ายของการศึกษานโยบายสาธารณะ
สาระสำคัญ
1. การศึกษานโยบายสาธารณะเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์
อย่างใกล้ชิดในมิติของการกำหนดนโยบายและการดำเนินนโยบายจึงส่งผลต่อการก่อตัว และ
พัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะ
2. หลังสงครามโลกครั้งที่สองสิ้นสุดลง การศึกษานโยบายสาธารณะได้เริ่มก่อตัวและมี
พัฒนาการมาอย่างต่อเนื่อง และมีความก้าวหน้าทางวิชาการตามลำดับ ตั้งแต่ปี ค.ศ.1950 จนถึง
ปัจจุบัน
3. ขอบข่ายของการศึกษานโยบายสาธารณะอาจจำแนกได้เป็น 2 ขอบข่าย คือ ขอบข่ายใน
กรอบของกระบวนการนโยบายและขอบข่ายในกรอบของสหวิทยาการ
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาหน่วยที่ 2 จบแล้วนักศึกษาสามารถ
1. อธิบายพัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะในแต่ละช่วงสมัยได้
2. อธิบายขอบข่ายของวิชาการแขนงต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการศึกษานโยบายสาธารณะได้
27
โมดูลที่ 2.1
พัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะ
สาระที่
2.1.1 รัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์กับนโยบายสาธารณะ
2.1.2 พัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะ (ช่วง ค.ศ.1950 - 1970)
2.1.3 พัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะ (ช่วง ค.ศ.1971 - ปัจจุบัน)
สาระสำคัญ
1. รัฐศาสตร์ในฐานะศาสตร์แห่งรัฐและรัฐประศาสนศาสตร์ในฐานะศาสตร์แห่งการ
บริหารมีภารกิจหลักเกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะ ในเรื่องของผู้กำหนดนโยบายสาธารณะและผู้ดำเนิน
นโยบายสาธารณะ รัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์จึงเกี่ยวข้อง สัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิดต่อการศึกษา
นโยบายสาธารณะ
2. การศึกษาเรื่องนโยบายสาธารณะเริ่มต้นมาหลังสงครามโลกครั้งที่สองยุติลงและมี
พัฒนาการอย่างต่อเนื่องเป็นลำดับโดยนักรัฐศาสตร์สนใจศึกษาพฤติกรรมของรัฐบาลใน การกำหนด
นโยบายสาธารณะ
3. การศึกษาเรื่องนโยบายสาธารณะขยายตัวแพร่หลายมากขึ้นในวงวิชาการด้าน
รัฐประศาสนศาสตร์ เป็นผลมาจากการเกิดขึ้นของแนวคิดทฤษฎีเพื่อความสอดคล้องกับ
ความต้องการของสังคม และรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาโมดูลที่ 2.1 แล้วนักศึกษาสามารถ
1. อธิบายความสัมพันธ์ของรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์กับนโยบายสาธารณะได้
2. อธิบายพัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะ (ช่วง ค.ศ.1950 - 1970) ได้
3. อธิบายพัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะ (ช่วง ค.ศ.1971 - ปัจจุบัน) ได้
28
สาระสำคัญ
เมื่อมนุษย์รู้จักอยู่ร่วมกันเป็นชุมชนหรือสังคมทำให้มนุษย์ต้องการดำรงชีวิตดัวยความสงบสุข และ
มีการจัดระเบียบแบบแผนทางสังคมที่เรียกว่า “จารีต” อันเป็นระเบียบกติกาทางสังคม ผู้ใดละเมิดจารีตอัน
เป็นแนวประพฤติปฏิบัติของการดำรงชีวิตในสังคมย่อมต้องถูกลงโทษทางสังคม
เมื่อสังคมมีการขยายตัวในมิติต่างๆ จารีตของสังคมได้พัฒนาไปสู่การเป็นระเบียบแบบแผนที่มี
“อำนาจบังคับ” (coercive power) ที่รุนแรงมากกว่าการลงโทษทางสังคม ดังเช่นในสมัยกษัตริย์ฮัมมูราบี ที่มี
บทลงโทษว่า “ตาต่อตา ฟันต่อฟัน” ( an eye for an eye , a tooth for a tooth )
ศาสตร์แห่งการปกครองเป็นศาสตร์ที่ผู้ปกครองในสมัยโบราณในยุคแห่งอารยธรรมต่างๆ อาทิ จีน
อินเดีย อียิปต์ เมโสโปเตเมีย กรีก และโรมันต้องเป็นผู้ปกครองที่มีความสามรถและมีคุณธรรมโดยอาศัย
หลักจริยธรรมทางศาสนาและจารีตประเพณี เป็นกรอบในการใช้อำนาจของรัฐเพื่อมีอำนาจบังคับให้ราษฎร
ปฏิบัติตาม
วิชา “รัฐศาสตร์” มีกรอบความคิดหลักในการศึกษาเรื่อง “รัฐ” เป็นพื้นฐานรัฐในมิติหนึ่งก็คือ
“สังคมการเมือง” (political society) ที่มีสถานะสำคัญคือ การมีอำนาจรัฐ ซึ่งเป็นอำนาจบังคับเหนือราษฎร
ภายในรัฐ ผู้ที่มีอำนาจรัฐก็คือ “ผู้ปกครอง” หน้าที่ของผู้ปกครองก็คือ การปกครองโดยใช้อำนาจในการ
ตัดสินใจเพื่อกระทำการอย่างใดอย่างหนึ่ง ซึ่งก็คือ “การกำหนดนโยบายสาธารณะ” นั่นเอง พัฒนาการของ
สังคมการเมืองที่เรียกว่า “รัฐ” มีภารกิจหลักที่สำคัญที่สุด ได้แก่ การสร้างความมั่นคงปลอดภัย ผู้ปกครองจึง
เป็นผู้กำหนดนโยบายอันเป็นภารกิจของรัฐศาสตร์ในฐานะศาสตร์ของผู้ปกครอง
“รัฐประศาสนศาตร์” มีกำเนิดมาจากงานเขียนเรื่อง “การศึกษาการบริหาร” (The Study of
Administration) ของวูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) เมื่อ ค.ศ.1887 พัฒนาการของ
รัฐประศาสนศาตร์ ในระยะต่อๆมาส่งผลให้รัฐประศาสนศาตร์และรัฐศาสตร์มีกรอบความคิดที่แตกต่างกัน
อย่างชัดเจน
ในส่วนที่เกี่ยวกับ “นโยบายสาธารณะ” รัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาตร์มีอาณาบริเวณที่เป็นจุด
สนใจที่แตกต่างกันคือ รัฐศาสตร์เป็นศาสตร์ที่ว่าด้วย “การเมือง” ซึ่งการเมืองเกี่ยวกับ “อำนาจ” และ
สาระที่ 2.1.1 รัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์กับนโยบายสาธารณะ
29
“อิทธิพล” เมื่อเป็นเช่นนี้รัฐศาสตร์จึงมุ่งสนใจศึกษานโยบายสาธารณะในขอบข่ายของ “การกำหนดนโยบาย
สาธารณะ” (public policy decision making) ส่วนรัฐประศาสนศาตร์เป็นศาสตร์ที่ว่าด้วย “การบริหาร” ซึ่ง
การบริหารเกี่ยวข้องกับการใช้ทรัพยากรการบริหารให้เกิด “ประสิทธิภาพ” และ “ประสิทธิผล” เมื่อเป็น
เช่นนี้ รัฐประศาสนศาตร์จึงมุ่งสนใจศึกษานโยบายสาธารณะในขอบข่ายของ “การดำเนินนโยบาย
สาธารณะ” หรือการนำนโยบายไปปฏิบัติ (public policy implementation)
แม้ว่ารัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์มีจุดสนใจที่ต่างกันคือ การเมืองและการบริหาร (Politics
and Administration) แต่ในทางทฤษฎีและทางปฏิบัติ การเมืองและการบริการย่อมเกี่ยวข้องสัมพันธ์ควบคู่
กันเสมอ ประดุจเหรียญที่ต้องมีด้านหัวและด้านก้อยเสมอ เมื่อเป็นเช่นนี้ การเมืองและการบริหารภาครัฐจึง
ต้องให้ความสำคัญต่อการทำความเข้าใจในประเด็นและแนวคิดของการเมืองและการบริหาร จึงมีลักษณะ
ของทวิวิทยา (Politics / Administration Dichotomy) การบริหารราชการแผ่นดินหรือการบริหารภาครัฐจึง
ต้องให้ความสำคัญต่อการทำความเข้าใจในประเด็นและแนวคิดของการเมืองและการบริหารควบคู่กันไป
ทั้งนี้เพราะในความเป็นจริง การกำหนดนโยบายก็ดีและการดำเนินนโยบายก็ดีนั้นในการบริหารราชการ
แผ่นดินส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นก็ตามย่อมมี “การเมือง” ในความหมายของอำนาจ/อิทธิพล
เข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องทั้งในทางตรงและทางอ้อมเสมอ การศึกษานโยบายสาธารณะจึงไม่อาจละเลย
ความสัมพันธ์ที่ควบคู่กันระหว่างรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ ได้เลย
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 2.1.1 แล้ว นักศึกษาสามารถอธิบายความสัมพันธ์ของรัฐศาสตร์และ
รัฐประศาสนศาสตร์กับนโยบายสาธารณะได้
30
สาระสำคัญ
ปรัชญาการบริหารที่สำคัญ คือ “การเมืองและการบริหารเป็นเรื่องที่ควบคู่กัน” (Politics /
Administration Dichotomy) เป็นบริบทสำคัญที่ส่งผลต่อที่มาและพัฒนาการของการศึกษานโยบาย
สาธารณะ งานเขียนของนักวิชาการชื่อ ฟริตซ์ มอร์สไตน์ มาร์กซ์ (Frtz Morstein Marx : 1946)ได้ชี้ว่า
การเมืองและการบริหารมีความสัมพันธ์ต่อกันและกัน เฮอร์เบิร์ต เอ.ไซมอน (Herbert A. Simon : 1947) ได้
อธิบายว่า ประสิทธิภาพของการบริหารนั้นขึ้นอยู่กับการตัดสินใจ โรเบิร์ต เอ. ดาท์ล (Robest A. Dahl :
1947) ได้อธิบายว่า หากรัฐประศาสนศาสนตร์ไม่สนใจในเรื่อง “คุณค่า” (values) แล้วการศึกษาเรื่องการ
บริหารก็ไร้ความหมายและปราศจากประโยชน์ทั้งนี้เพราะคำว่า “รัฐ” เป็นคำที่แสดงถึง “คุณค่า” และ ดไวท์
วอลโด (Dwight Waldo: 1948) ชี้ว่ารัฐประศาสนศาสตร์ควรสนใจเรื่องคุณค่าของประชาธิปไตยและ
ความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองกับการบริหาร
ปรัชญาทางเศรษฐศาสตร์ของ จอห์น เมย์นาร์ด เคนส์ (John Maynard Keynes : 1930’s) ในช่วง
คริสต์ทศวรรษ 1930 ที่เสนอแนะให้รัฐบาลเข้าไปมีบทบาทในทางเศรษฐกิจโดยการเข้าไปแทรกแซงระบบ
เศรษฐกิจ โดยทำหน้าที่ทางเศรษฐกิจโดยทำหน้าที่ทางเศรษฐกิจเองนั้น ได้ส่งผลต่อประเทศสหรัฐอเมริกา
จัดตั้ง “สถานที่ปรึกษาทางเศรษฐกิจของประธานาธิบดี” ใน ค.ศ. 1946 ซึ่งมีนักวิชาการแขนงต่างๆเข้าร่วม
เป็นสมาชิกสภาที่ปรึกษาดังกล่าว เมื่อสงครามโลกครั้งที่สองสิ้นสุดลง นักวิชาการกลุ่มนี้ได้มีบทบาทสำคัญ
ในการพัฒนาการศึกษานโยบายสาธารณะให้กว้างขวางมากขึ้น กล่าวคือ ในปี ค.ศ.1948 ดไวท์ วอลโด ได้
ทำการศึกษาพฤติกรรมทางการเมืองของรัฐบาลในการกำหนดนโยบายสาธารณะ ต่อมาในปี ค.ศ.1951
ดาเนียล เลอเนอร์ และ ฮาโรลด์ ลาสเวลล์ (Daniel E. Lerner + Harold &. Laswell) เสนอให้ทำการศึกษาใน
เรื่องกระบวนการกำหนดนโยบาย การตัดสินใจ และการวิจัยเพื่อนำองค์ความรู้มาประยุกต์ในการแก้ไข
ปัญหาสังคม
รัฐบาลอเมริกันได้นำเอาแนวคิดของจอห์น เมย์นาร์ค เคนส์ มาใช้อย่างจริงจังในกรณีการฟื้นฟูยุโรป
หลังสงครามโลกครั้งที่สองภายใต้แผน มาร์แชล (Marshall Plan) โดยจัดให้มีการหน่วยงานภาครัฐทำหน้าที่
รับผิดชอบในการกำหนดนโยบายสาธารณะและการวางแผนโดยตรง สงครามโลกครั้งที่สองสิ้นสุดลงทำให้
สังคมโลกอยู่ในภาวะสงครามเย็น (Cold War) โดยสังคมโลกถูกแบ่งออกเป็นสองค่าย คือ ค่ายโลกเสรี และ
ค่ายโลกคอมมิวนิสต์ ระบบสองขั้วอำนาจ (Bi-Polarism) ภายใต้ความขัดแย้งของสองอภิมหาอำนาจ คือ
สาระที่ 2.1.2 พัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะ (ช่วง ค.ศ.1950 - 1970)
31
สหรัฐอเมริกา และสหภาพโซเวียต อย่างรุนแรงต่างมุ่งแสวงหารัฐบริวาร และดำเนินนโยบายต่างประเทศใน
การให้ความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนากันอย่างขนานใหญ่ต่อประเทศบริวารในขั้วอำนาจของตน
สงครามเวียดนามในช่วงคริสต์ทศวรรษ 1960 ทำให้นโยบายต่างประเทศสหรัฐอเมริกาในสมัย
ประธานาธิบดี เคนเนดี (John F. Kennedy) และสมัยประธานาธิบดี จอห์นสัน (Lyndon B. Johnson) ได้
ทุ่มเทงบประมาณมหาศาลและกำลังทหารอเมริกันต้องสูญเสียชีวิตและบาดเจ็บเป็นจำนวนมาก มติมหาชน
อเมริกันเรียกร้องให้รัฐบาลยุติปัญหาสงครามเวียดนาม โดยการถอนตัวออกจากสงครามเวียดนามและเอเชีย
มติมหาชนดังกล่าวได้ต่อต้านนโยบายต่างประเทศของสหรัฐอเมริกาอย่างรุนแรง ในสมัยประธานาธิบดีนิก
สัน (Richard M. Nixon) ได้ปรับเปลี่ยนนโยบายต่างประเทศให้เป็นไปตามมติมหาชนโดยการประกาศถอน
ทหารอเมริกัน และในที่สุดสหรัฐอเมริกาก็พ่ายแพ้สงครามเวียดนาม
ในส่วนของระบบงบประมาณ รัฐบาลอเมริกันได้นำระบบงบประมาณแบบพีพีบี (PPB : Planning –
Programming - Budgeting) ซึ่งเป็นระบบงบประมาณที่มุ่งเน้นผลงานโดยการจัดทำแผน – โครงการ –
งบประมาณ ซึ่งความสำเร็จของระบบงบประมาณนี้ได้ปรากฏในหน่วยงานภาครัฐหลายแห่งรวมทั้งหน่วย
ธุรกิจต่างๆ ซึ่งนับได้ว่าเป็นการวางรากฐานระบบงบประมาณที่สอดคล้องกับกระบวนนโยบายสาธารณะได้
ในระดับหนึ่ง
การศึกษานโยบายสาธารณะในประเทศสหรัฐอเมริกาได้ขยายตัวไปได้ค่อนข้างรวดเร็วในปลาย
คริสต์ทศวรรษ 1960 เป็นผลมาจากปรากฏการณ์ทางสังคม ซึ่งเป็นประเด็นปัญหาสำคัญของสหรัฐอเมริกา
ในระยะนั้น โดยเฉพาะปัญหาความไม่เสมอภาคทางสังคม (Social inequalities) อันเป็นผลมาจากความ
แตกต่างในฐานะทางสังคม ในรูปของปัญหาความยากจน ปัญหาชนกลุ่มน้อย และปัญหาเรื่องสีผิว
ปรากฏการณ์ทางสังคมในสหรัฐอเมริกาได้นำไปสู่การเดินขบวนเรียกร้องให้ภาครัฐและวงวิชาการ
รัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ต้องสนใจในประเด็นปัญหาต่างๆ ของสังคมอเมริกัน โดยมุ่งประกาศให้
รัฐ/รัฐบาลรวมทั้งนักวิชาการ ให้ความสำคัญกับการกำหนดนโยบายสาธารณะเพื่อมุ่งสนองตอบความ
ต้องการของประชาชาชนอเมริกัน
พัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะได้มีการขยายตัวและเรียกร้องให้มีการศึกษาอย่างเป็น
ระบบเพื่อเป็นประโยชน์ต่อการนำไปใช้ในการแก้ไขปัญหาสังคมในวงวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสน
ศาสตร์อย่างต่อเนื่อง ในช่วงปี ค.ศ.1950-1970 โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปี ค.ศ.1968 ได้มีการประชุมของนัก
รัฐศาสตร์และนักรัฐประศาสนศาสตร์ที่เมืองมินเนาว์บรุค (Minnowbrook) จัดโดยสมาคมนักรัฐศาสตร์และ
32
นักรัฐประศาสนศาสตร์อเมริกัน ที่ประชุมมีความเห็นว่ารัฐศาสตร์ควรสนใจศึกษาพฤติกรรมต่างๆของ
รัฐบาลในการกำหนดนโยบายสาธารณะ
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 2.1.2 แล้ว นักศึกษาสามารถ
อธิบายพัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะ (ช่วง ค.ศ.1950 - 1970) ได้
33
สาระสำคัญ
ในช่วงต้นคริสต์ทศวรรษ 1970 วิชารัฐประศาสนศาสตร์ได้ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า องค์ความรู้ของรัฐ
ประศาสนศาสตร์ที่มีอยู่นั้นสามารถที่จะนำมาประยุกต์เพื่อแก้ไขปัญหาต่างๆ ที่กำลังเกิดขึ้นรุนแรงใน
สหรัฐอเมริกาได้หรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ปัญหาสงครามเวียดนาม ปัญหาความยากจน และปัญหาการแบ่ง
สีผิว หากพิจารณาแล้ว อาจกล่าวได้ว่า พัฒนาการของลักษณะวิชารัฐประศาสนศาสตร์ได้มีการขยายตัวอย่าง
ต่อเนื่องและมีการสร้างองค์ความรู้ไว้เป็นจำนวนหนึ่ง แต่องค์ความรู้ของรัฐประศาสนศาสตร์ที่มีอยู่นั้นมุ่ง
ไปสู่การพัฒนาทฤษฎีเชิงศาสตร์มากกว่าที่จะเป็นทฤษฎีเชิงประยุกต์ กล่าวคือ มุ่งสร้างทฤษฎีเชิงอธิบาย
(explanation) มิใช่เพื่อการแก้ไข (prescription) ดังนั้นทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์ส่วนใหญ่โดยเฉพาะใน
แนวทางศาสตร์การบริหารจึงมีลักษณะที่ใกล้เคียงกับบริหารศาสตร์ (อุทัย เลาหวิเชียร : 2526 หน้า 33) จึง
เป็นการพัฒนาทฤษฎีเพื่อความเป็นเลิศทางศาสตร์มิใช่เพื่อนำไปแก้ไขปัญหาของประเทศ
ดังนั้น ในตอนต้นคริสต์ทศวรรษ 1970 จึงมีการนำเสนอ “กรอบเค้าโครงความคิดเบ็ดเสร็จ” ซึ่ง
นำเอาแนวคิดการบริหารเป็นส่วนหนึ่งของการเมือง และการบริหารเป็นส่วนหนึ่งของศาสตร์การบริหารมา
ผนวกกับทฤษฎีเพื่อความสอดคล้องกับความต้องการทางสังคม กรอบเค้าโครงความคิดแบบเบ็ดเสร็จจึงเป็น
กรอบเค้าโครงความคิดที่ครอบคลุม การเมือง เทคนิคการบริหาร พฤติกรรมศาสตร์ และสังคมที่เน้นการ
ประยุกต์ใช้องค์ความรู้เป็นประการสำคัญ พัฒนาการของ
รัฐประศาสนศาสตร์ในช่วงสมัยนี้จึงเรียกว่า “ยุคหลังพฤติกรรมศาสตร์” (post behavioralism)
รัฐประศาสนศาสตร์ยุคหลังพฤติกรรมศาสตร์ ประกอบด้วยกรอบเค้าโครงความคิด หรือพาราไดม์
(Paradigm) ที่สำคัญ 5 เรื่องคือ รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ การวิเคราะห็นโยบายสาธารณะ
เศรษฐกิจการเมือง ทฤษฎีองค์การที่อาศัยหลักมนุษย์นิยม และการจัดการภาครัฐสมัยใหม่ (อุทัย เลาห
วิเชียร : 2526 หน้า 33-38)
สาระสำคัญของรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ (New Public Administration) ที่มีความ
เกี่ยวข้องกับการศึกษานโยบายสาธารณะในช่วง ค.ศ.1971 ถึง ปัจจุบัน มีสาระสำคัญ 4 ประการคือ
ประการแรก คือแนวคิดเรื่องความสอดคล้องกับความต้องการของสังคม (social relevance) หมายถึง
การที่รัฐประศาสนศาสตร์ต้องสนใจเรื่องของปัญหาต่างๆของสังคม ซึ่งเป็นประเด็นเป้าหมายสาธะรณะ
สาระที่ 2.1.3 พัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะ (ช่วง ค.ศ.1971-ปัจจุบัน)
34
(public issues) ซึงนักบริหารต้องสนใจ เรื่องของคุณค่า (values) และการเมือง (politics) เพราะเกี่ยวข้องกับ
ปัญหาของสังคมและสิ่งที่สังคมต้องการ
ประการที่สอง คือแนวคิดเรื่อง “คุณค่า” นั้นนักรัฐประศาสนศาสตร์ต้องสนใจเรื่องของส่วนรวม
(Publicness) อันเป็นประเด็นของสาธารณะการจำแนกแจกแจงสิ่งที่มี “คุณค่า” ต้องทั่วถึงและเป็นธรรม เพื่อ
มุ่งลดความไม่เท่าเทียมกันทางสังคม
ประการที่สาม คือแนวคิดเรื่อง “ความเสมอภาคทางสังคม” (social equity) นักบริหารต้องสนใจใน
เรื่องของการกระจายการให้บริการสาธารณะ ให้คนในสังคมทุกคนมีโอกาสเท่าเทียมกันในการได้รับการ
บริการสาธารณะต่างๆ ของภาครัฐ
ประการที่สี่ คือแนวคิดเรื่อง “การเปลี่ยนแปลง” (change) หมายถึงว่า นักบริหารต้องยอมรับว่าการ
เปลี่ยนแปลงเป็นปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นตลอดเวลา ไม่สามารถปฏิเสธหรือหลีกหนีการเปลี่ยนแปลงได้ นัก
บริหารต้องเป็นฝ่ายริเริ่มให้เกิดการเปลี่ยนแปลง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเปลี่ยนแปลงที่สอดคล้องกับความ
ต้องการของสังคม
แนวคิดทั้งสี่ประการของรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่เป็นบริบทสำคัญในการศึกษา
นโยบายสาธารณะ โดยเฉพาะในส่วนของกระบวนการนโยบายสาธารณะ ซึ่งประกอบด้วย การก่อตัว
นโยบาย การกำหนดนโยบาย การนำนโยบายไปปฏิบัติ และการประเมินผลนโยบาย
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 2.1.3 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ อธิบายพัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะ
(ช่วง ค.ศ. 1971-ปัจจุบัน) ได้
35
โมดุลที่ 2.2
ขอบข่ายของการศึกษานโยบายสาธารณะ
สาระที่
2.2.1 ขอบข่ายของการศึกษานโยบายสาธารณะในกรอบของกระบวนการนโยบาย
2.2.2 ขอบข่ายของการศึกษานโยบายสาธารณะในกรอบของสหวิทยาการ
2.2.3 การศึกษานโยบายสาธารณะกับศาสตร์ต่างๆ
สาระสำคัญ
1. ขอบข่ายของการศึกษานโยบายสาธารณะในกรอบของกระบวนการนโยบาย มุ่งเน้นการ
พรรณนาและการอธิบายในส่วนของความรู้ของตัวนโยบายสาธารณะ ในประเด็นของ เนื้อหาสาระของ
นโยบาย กระบวนการของนโยบาย ปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับนโยบาย และ ผลลัพธ์ของนโยบาย
2. ขอบข่ายของการศึกษานโยบายสาธารณะในกรอบของสหวิทยาการ เป็นไปตาม
ภาวการณ์เปลี่ยนแปลงทางสังคมที่ก่อตัวขึ้นและนำไปสู่ฐานรากของปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้นในสังคม โดยเฉพาะ
“ปัญหาความไม่เสมอภาคทางสังคม” ซึ่งมีอิทธิพลต่อการศึกษานโยบายสาธารณะในเรื่องของการศึกษาแบบสห
วิทยาการเพื่อการนำองค์ความรู้ไปประยุกต์เพื่อแก้ไขปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้นในสังคม
3. การศึกษานโยบายสาธารณะที่ครอบคลุมครบถ้วนสมบูรณ์ ต้องนำวิธีการของศาสตร์ต่างๆมาประยุกต์
เพื่อการทำความเข้าใจอย่างเป็นระบบ
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาโมดูลที่ 2.2 แล้ว นักศึกษาสามารถ
1. อธิบายขอบข่ายของการศึกษานโยบายสาธารณะในกรอบของกระบวนการนโยบายได้
2. อธิบายขอบข่ายของการศึกษานโยบายสาธารณะในกรอบของสหวิทยาการได้
3. อธิบายความสัมพันธ์ระหว่างการศึกษานโยบายสาธารณะกับศาสตร์ต่างๆได้
36
สาระสำคัญ
อาจกล่าวได้ว่า การศึกษานโยบายสาธารณะเป็นการศึกษาถึงแนวทางต่างๆของรัฐบาลในการทำงาน
อย่างไร มีวัตถุประสงค์อะไรบ้าง และมีเหตุผลใด รวมทั้งการนำแนวทางเหล่านั้นไปดำเนินการอย่างไร
เป็นไปตามวัตถุประสงค์หรือไม่ เกิดผลในการดำเนินการอะไรบ้าง ตลอดจนก่อให้เกิดผลกระทบหรือ
ผลข้างเคียงอย่างไรบ้าง
ขอบข่ายของการศึกษานโยบายสาธารณะในกรอบของกระบวนการนโยบาย (policy process)
มุ่งเน้นในการศึกษาที่ต้องการคำตอบว่า นโยบายสาธารณะนั้นๆได้ถูกกำหนดมาอย่างไร ซึ่งเป็นการศึกษาที่
นำไปสู่ความรู้ของตัวนโยบายสาธารณะนั้นๆ (Knowledge of public policy) ซึ่งขอบข่ายของการศึกษาเช่นนี้
เป็นการศึกษาเชิงพรรณนา (descriptive approach) หรืออาจเรียกอีกอย่างหนึ่งว่า แนวนโยบายศึกษา (policy
study) ซึ่งเป็นขอบข่ายการศึกษานโยบายสาธารณะ ที่ให้ความสำคัญต่อวิธีการศึกษาเชิงพฤติกรรมศาสตร์
และสังคมศาสตร์มาประยุกต์ใช้เป็น ประวัติศาสตร์ รัฐศาสตร์ สังคมวิทยา รัฐประศาสนศาสตร์ นิติศาสตร์
และเศรษฐศาสตร์ เป็นต้น ทั้งนี้ก็เพื่อ การพรรณนาวิเคราะห์และอธิบายนโยบายสาธารณะตามกรอบของ
กระบวนการนโยบาย (ทศพร
ศิริสัมพันธ์ 2535 : 1-21 และ 2539 : 26-31)
ประเด็นอันเป็นสาระสำคัญขอบข่ายการศึกษานโยบายสาธารณะในกรอบของกระบวนการนโยบาย
จำแนกได้ดังนี้ คือ
1. เนื้อหาสาระของนโยบายสาธารณะ กอปร์ด้วย ความเป็นมาความสำคัญ วัตถุประสงค์ ลักษณะ
วิธีการดำเนินการของนโยบาย และผลของการดำเนินการที่ได้รับ
2. กระบวนการของนโยบายสาธารณะ กอปร์ด้วย ขั้นตอนต่างๆและวิธีการของการกำหนดนโยบาย
ตัวแสดง (actors) ที่มีบทบาทเกี่ยวข้องในแต่ละขั้นตอนของกระบวนการนโยบาย ผู้ที่เกี่ยวข้องและมีอิทธิพล
สำคัญในการตัดสินใจกำหนดนโยบาย และลักษณะสำคัญๆของเหตุการณ์หรือพฤติกรรมต่างๆที่ได้เกิดขึ้น
ในแต่ละขั้นตอนของกระบวนการนโยบาย
สาระที่ 2.2.1 ขอบข่ายของการศึกษานโยบายสาธารณะในกรอบของกระบวนการนโยบาย
37
3. ปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับการกำหนดนโยบายสาธารณะ เป็นการพรรณนาและอธิบายถึงความสัมพันธ์
เชิงสาเหตุและผลระหว่างปัจจัยต่างๆที่เป็นสาเหตุให้มีการกำหนดนโยบายกับผลผลิตของนโยบายสาธารณะ
เช่นปัจจัยด้านสภาพแวดล้อม ปัจจัยด้านเศรษฐกิจ-สังคม ปัจจัยด้านการเมือง ฯลฯ กับผลผลิตที่จะเกิดขึ้นจาก
นโยบาย เช่น รายได้ ความปลอดภัย คุณภาพชีวิต เป็นต้น
4. ผลลัพธ์ของนโยบาย เป็นการศึกษาเชิงพรรณนาและอธิบายผลลัพธ์ (output/outcome) อันเป็นผล
ที่ได้จากการดำเนินนโยบายสาธารณะนั้นๆ ในประเด็นนี้อาจพิจารณาในประเด็นของประสิทธิผลและ
ประสิทธิภาพ (effectiveness and efficiency) รวมทั้งผลกระทบ (impacts) ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินนโยบาย
ซึ่งอาจมีผลกระทบต่อสังคมในมิติต่างๆ ซึ่งการศึกษาในเชิงผลลัพธ์และผลกระทบของนโยบายก็เกี่ยวข้อง
กับการประเมินผลนโยบายสาธารณะ เพื่อนำผลการศึกษามาใช้เพื่อตัดสินใจสานต่อหรือยุตินโยบาย
สาธารณะนั้นๆ
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 2.2.1 แล้ว นักศึกษาสามารถอธิบายขอบข่ายของการศึกษานโยบายสาธารณะใน
กรอบของกระบวนการนโยบายได้
38
สาระสำคัญ
พัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะที่เริ่มต้นมาตั้งแต่คริสต์ทศวรรษ 1950 เป็นต้นมาในวง
วิชาการของสหรัฐอเมริกา และบทบาทของการกำหนดนโยบายสาธารณะของประเทศสหรัฐอเมริกา ทั้งใน
ส่วนของนโยบายภายในประเทศและนโยบายต่างประเทศที่ได้อธิบายมาแล้วในโมดูลที่ 2.1 นั้นสะท้อนให้
เห็นว่าการศึกษานโยบายสาธารณะในวงวิชารัฐศาสตร์และ
รัฐประสาสนศาสตร์อเมริกันได้มีการศึกษาค้นคว้าเกี่ยวกับ “นโยบายสาธารณะ” อย่างจริงจังและเป็นระบบ
ทั้งในส่วนของพฤติกรรมต่างๆของรัฐบาล ในการกำหนดนโยบายสาธารณะและการนำองค์ความรู้มา
ปรับปรุงวิธีการปฏิบัติงาน (มยุรี อนุมานราชชน : 2549 หน้า 10)
การที่สังคมอเมริกันต้องเผชิญกับปัญหาสังคมในประเด็นของ “ความไม่เสมอภาคทางสังคม”
(social inequalities) โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาความยากจน ปัญหาการแบ่งแยกสีผิว และปัญหาชนกลุ่มน้อย
ทำให้วงวิชาการด้านการศึกษานโยบายสาธารณะต้องให้ความสำคัญกับแนวคิดต่างๆ ของรัฐประศาสน
ศาสตร์ในความหมายใหม่ ในประเด็นเรื่องความต้องการของสังคม เรื่องของคุณค่า เรื่องความเสมอภาคทาง
สังคม และเรื่องของการเปลี่ยนแปลง รวมทั้งกรอบเค้าโครงความคิดแบบเบ็ดเสร็จในส่วนของทฤษฎี เพื่อ
ความสอดคล้องกับความต้องการของสังคม ดังนั้น เป้าหมายของการสร้างความเป็นธรรมในสังคมจึงเป็น
วัตถุประสงค์ของการศึกษาที่เพิ่มขึ้นนอกจากเรื่องของประสิทธิภาพและประสิทธิผล การปรับเปลี่ยน
ทรรศนะและโลกทัศน์ใหม่มีผลต่อการศึกษานโยบายสาธารณะในมุมมองใหม่ คือ การบริหารและการเมือง
ไม่อาจแยกออกจากกันได้ นักบริหารต้องริเริ่มและเป็นผู้นำในการเปลี่ยนแปลง และเป็นทั้งผู้กำหนดนโยบาย
และผู้ดำเนินนโยบาย (Frederickson,1980 : 6)
การศึกษานโยบายสาธารณะนับแต่ต้นคริสต์ทศวรรษ 1970 จึงให้ความสำคัยกับการศึกษาแบบสห
วิทยาการ (interdisciplinary) เพื่อวัตถุประสงค์หลักในการนำองค์ความรู้ไปประยุกต์เพื่อแก้ไขปัญหาต่างๆที่
เกิดขึ้นในสังคมและตอบสนองความต้องการทางสังคม การศึกานโยบายสาธารณะจึงต้องให้องค์ความรู้และ
วิธีการศึกษาของศาสตร์ต่างๆ ที่มีมาอธิบายอย่างเป็นระบบ เช่น รัฐศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ สังคมวิทยา
มานุษยวิทยา นิติศาสตร์ ประวัติศาสตร์ คณิตศาสตร์ สถิติศาสตร์ ฯลฯ ความเป็นสหวิทยาการของการศึกษา
นโยบายสาธารณะ จึงมีส่วนสัมพันธ์ต่อการพัฒนาองค์ความรู้ของนโยบายสาธารณะและทำให้การศึกษา
นโยบายสาธารณะมีลักษณะเป็นสังคมศาสตร์ประยุกต์ (applied social science) ความเป็นสหวิทยาการและ
สาระที่ 2.2.2 ขอบข่ายของการศึกษานโยบายสาธารณะในกรอบของสหวิทยาการ
39
การเป็นสังคมศาสตร์ประยุกต์ของการศึกษานโยบายสาธารณะมีส่วนทำให้การพัฒนาของสาขาวิชานโยบาย
สาธารณะเป็นไปในแนวทางของการเสนอแนะนโยบายหรือทางเลือกของนโยบายที่ดีที่สุดแก่ผู้กำหนด
นโยบายสาธารณะ (ทศพร ศิริสัมพันธ์ : 2539 หน้า 27-28)
การศึกษานโยบายสาธารณะที่มุ่งเน้นเชิงประยุกต์และเป็นสหวิทยาการได้ส่งผลให้มหาวิทยาลัยใน
สหรัฐอเมริกาที่มีชื่อเสียง เช่น มหาวิทยาลัยฮาวาร์ด ได้จัดตั้งสถาบันเพื่อการศึกษานโยบายสาธารณะ
โดยเฉพาะเป็นเอกเทศจากหลักสูตรรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ การศึกษานโยบายสาธารณะใน
สหรัฐอเมริกาจึงเจริญก้าวหน้าเป็นอย่างมากตามลำดับ
การศึกษานโยบายสาธารณะในประเทศไทย เริ่มต้นในปี พ.ศ.2520 จากผลงานของ กุลธน ธนา
พงศธร เรื่อง “หลักการกำหนดนโยบายของรัฐ” การศึกษานโยบายสาธารณะของนักวิชาการไทยส่วนใหญ่
เน้นการวิเคราะห์นโยบายมากกว่าการเสนอแนะนโยบาย ซึ่งการวิเคราะห์นโยบายมักใช้วิธีการวิเคราะห์
กระบวนการกำหนดนโยบายต่างๆ คือ ขั้นการก่อตัวนโยบาย ขั้นการกำหนดนโยบาย ขั้นการนำนโยบายไป
ปฏิบัติ และขั้นการประเมินผลนโยบาย ส่วนหลักสูตรรัฐประศาสน-ศาสตร์ ของไทย ก็กำหนดให้วิชา
นโยบายสาธารณะเป็นวิชาบังคับของหลักสูตรของแต่ละสถาบันการศึกษา
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 2.2.2 แล้ว นักศึกษาสามารถอธิบายขอบข่ายของการศึกษานโยบายสาธารณะใน
กรอบของสหวิทยาการได้
40
สาระสำคัญ
พัฒนาการของการเปลี่ยนแปลงของรัฐประศาสนศาสตร์ ได้มีส่วนส่งเสริมสนับสนุนให้การศึกษา
นโยบายสาธารณะมีลักษณะเป็นสหวิทยาการและเป็นสังคมศาสตร์ จึงมีความเกี่ยวข้องกับศาสตร์ต่างๆ
ได้แก่รัฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ นิติศาสตร์ และเศรษฐศาสตร์ เป็นต้น
รัฐศาสตร์ (Political Science) เป็นศาสตร์ที่ศึกษาเรื่องรัฐ การเมือง อำนาจ อิทธิพล กลุ่ม-
ผลประโยชน์ พรรคการเมือง รัฐธรรมนูญ และการมีส่วนร่วมทางการเมืองต่างๆ เช่น การเลือกตั้ง การ
ตัดสินใจ และการกำหนดนโยบายสาธารณะ เพื่อการใช้อำนาจรัฐในการจัดสรรแบ่งปันสิ่งที่มีคุณต่างๆ ใน
สังคม รวมทั้งระบบการเมืองและระบอบการปกครองของรัฐ การศึกษานโยบายสาธารณะทั้งในมิติของการ
กำหนดนโยบายสาธารณะ และในมิติของการนำนโยบายไปปฏิบัติย่อมเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับเรื่องของการใช้
อำนาจ อิทธิพล การแข่งขัน การต่อสู้ และความขัดแย้งต่างๆ ดังที่ พอล แอปเปิลบี (PaulAppleby) ได้ชี้ว่า ใน
ขอบเขตของนโยบายสาธารณะ โดยเฉพาะเรื่องกระบวนนโยบายนั้น ข้าราชการของรัฐในสหรัฐอเมริกามี
ส่วนเกี่ยวข้องกับการกำหนดนโยบายสาธารณะและการนำนโยบายไปปฏิบัติโดยเฉพาะรัฐศาสตร์สนใจ
ศึกษาเรื่องการตัดสินใจเพื่อกำหนดนโยบายโดยใช้ทฤษฎีกลุ่ม และทฤษฎีสถาบันมาศึกษาวิเคราะห์นโยบาย
สาธารณะ
รัฐประศาสนศาสตร์ (Public Administration) เป็นศาสตร์ที่ศึกษาเรื่องการบริหารที่เกิดขึ้นในภาครัฐ
ในส่วนของการศึกษานโยบายสาธารณะ การบริหารภาครัฐมีส่วนเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับการดำเนินนโยบาย
สาธารณะต่างๆ ที่เป็นกิจการสาธารณะต่างๆ เพื่อมุ่งตอบสนองความต้องการของสังคม ซึ่งเป็นภารกิจสำคัญ
ของรัฐประศาสนศาสตร์ ความสำเร็จของการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติจึงขึ้นอยู่กับปัจจัยและเงื่อนไข
ต่างๆ องค์ความรู้ของรัฐประศาสนศาสตร์ที่มีอยู่ ได้สะท้อนให้เห็นว่าทั้งปัจจัยภายในองค์การและปัจจัย
ภายนอกองค์การรวมทั้งปัจจัยด้านสภาพแวดล้อมล้วนมีส่วนเกี่ยวข้องกับความสำเร็จของการนำนโยบาย
ไปสู่ภาคปฏิบัติ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในพุทธศักราช 2554 บทบาทของภาคประชาชนในการเข้ามาเกี่ยวข้อง
กับการนำนโยบายไปปฏิบัติ โดยเฉพาะการนำนโยบายสาธารณะของรัฐบาลและกรุงเทพมหานครไปปฏิบัติ
เพื่อแก้ไขปัญหาอุทกภัยในเขตกรุงเทพมหานคร ได้สะท้อนถึงสภาพการณ์ของภาคประชาชนในเขต
กรุงเทพมหานครและปริมณฑลนี้ ต่อการนำนโยบายสาธารณะและมาตรการต่างๆ เพื่อแก้ไขปัญหาเป็น
อย่างมาก
สาระที่ 2.2.3 การศึกษานโยบายสาธารณะกับศาสตร์ต่างๆ
41
นิติศาสตร์ (Law) เป็นศาสตร์ที่ศึกษาเรื่องเจตนารมณ์และบทบัญญัติแห่งกฎหมาย ในฐานะที่เป็น
กฎเกณฑ์ที่มีอำนาจบังคับและมีบทลงโทษ ของรัฐต่อประชาชนและผู้ใต้ปกครอง กฎหมายก็คือ นโยบาย
สาธารณะของรัฐที่มีเจตนารมณ์เพื่อควบคุมพฤติกรรมทางสังคมการศึกษานโยบายสาธารณะมีความ
เกี่ยวข้องสัมพันธ์กับนิติศาสตร์ ในประเด็นสำคัญที่เกี่ยวข้องกับเจตนารมณ์ (Will) ซึ่งเป็นประเด็นที่
เกี่ยวข้องกับภารกิจ (mission) ยุทธศาสตร์ (strategy) และวิธีการ (method) ในส่วนของการวางนโยบาย การ
ตัดสินใจ และการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ ขณะเดียวกัน กระบวนการนโยบายสาธารณะของรัฐได้
กำหนดให้การประกาศใช้นโยบายสาธารณะต้องจัดในรูปของกฎหมาย เพื่อให้มีผลทางกฎหมายในการใช้
บังคับ นิติศาสตร์จึงเกี่ยวข้องกับการศึกษานโยบายสาธารณะ ทั้งในเรื่องของเจตนารมณ์ ของนโยบาย
สาธารณะ และในเรื่องของสภาพการบังคับของนโยบายสาธารณะ ซึ่งเป็นประเด็นเรื่องความถูกต้องชอบ
ธรรมทางกฎหมาย (legal legitimacy)
เศรษฐศาสตร์ (Economics ) เป็นศาสตร์ที่ว่าด้วยการผลิตการจำหน่ายจ่ายแจกและการบริโภคใช้
สอยสิ่งต่างๆของชุมชน (พจนานุกรมราชบัณฑิตย์สถาน พ.ศ. 2524 ) กล่าวอีกนัยหนึ่ง เศรษฐศาสตร์เป็น
วิชาที่ศึกษาเรื่องการผลิตและการบริโภคสินค้าและบริการ ( goods and services ) และการจัดสรรสิ่งที่มี
คุณค่า (values ) ที่มีอยู่อย่างจำกัดให้เกิดประโยชน์สูงสุด ในการศึกษาเรื่อง นโยบายสาธารณะ ตาม
กระบวนการนโยบายสาธารณะนั้น เศรษฐศาสตร์มีความเกี่ยวข้องสัมพันธ์ในประเด็นที่เกี่ยวกับการศึกษา
ความเป็นไปได้ ( feasibility study ) เช่นการวิเคราะห์ต้นทุนและผลได้ประโยชน์ (cost-benelit analysis )
เป็นต้น การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีให้กับนโยบายสาธารณะต่างๆของรัฐบาลเพื่อให้เกิด
ประสิทธิภาพและประสิทธิผล การตัดสินใจของรัฐบาลในการกำหนดนโยบายสาธารณะที่มีผลกระทบต่อ
ประชาชน และการให้บริการสาธารณะ (public services ) ของรัฐบาล
กล่าวโดยสรุป การศึกษานโยบายสาธารณะในมิติของความเป็นสหวิทยาการได้แสดงว่า มีความ
เกี่ยวข้องกับศาสตร์ต่าง ได้แก่ รัฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ นิติศาสตร์ และเศรษฐศาสตร์ เป็นต้น
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 2.2.3 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ อธิบายความสัมพันธ์ระหว่างศาสตร์ต่างๆกับ
การศึกษานโยบายสาธารณะได้
หน่วยที่ 3
รัฐและระบอบการปกครองกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ
ผู้เขียน รศ. วิวัฒน์ เอี่ยมไพรวัน
43
แผนการสอนหน่วยที่ 3
รัฐและระบอบการปกครองกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ
โมดูลที่
3.1 รัฐกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ
3.2 ระบอบการปกครองกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ
สาระสำคัญ
1. รัฐในฐานะสถาบันหลักผู้ใช้อำนาจอธิปไตยมีอำนาจหน้าที่หลักตามรัฐธรรมนูญ ในกระบวนการ
นโยบายสาธารณะ คือ รัฐสภาทำหน้าที่ด้านนิติบัญญัติ รัฐบาลทำหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน และตุลาการ
ทำหน้าที่ตีความวินิจฉัยกฎหมายเพื่อพิจารณาคดีความต่างๆ
2. ระบอบการปกครองของรัฐอาจจำแนกได้หลายลักษณะ หากจำแนกออกเป็นสองประเภทหลัก
คือ ระบอบประชาธิปไตยกับระบอบเผด็จการ ความแตกต่างในสาระสำคัญของแต่ละระบอบการปกครอง
ส่งผลทำให้บทบาทของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะมีความแตกต่างกันอย่างชัดเจน
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาหน่วยที่ 3 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
1. อธิบายความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับกระบวนการนโยบายสาธารณะได้
2. อธิบายความสัมพันธ์ระหว่างระบอบการปกครองกับกระบวนการนโยบายสาธารณะได้
44
โมดูลที่ 3.1
รัฐกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ
สาระที่
3.1.1 รัฐในฐานะผู้ใช้อำนาจอธิปไตยกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ
3.1.2 รัฐในฐานะกลไกการปกครองกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ
สาระสำคัญ
1. รัฐในฐานะสถาบันหลักผู้ใช้อำนาจอธิปไตย คือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ
มีอำนาจหน้าที่หลักตามรัฐธรรมนูญในกระบวนการนโยบายสาธารณะ คือ การออกกฎหมาย การบริหารราชการ
แผ่นดิน และการตีความวินิจฉัยกฎหมายและพิพากษาอรรถคดีต่างๆ
2. รัฐในฐานะกลไกการปกครอง คือ ฐานะของการเป็นรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่นต่างมีขอบข่าย
อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญในกระบวนการนโยบายสาธารณะ ในระดับที่แตกต่างกัน ซึ่งขึ้นอยู่กับสถานะแห่ง
ความเป็นรูปแบบของรัฐ คือ รัฐเดี่ยว และรัฐรวม (สหพันธรัฐ)
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาโมดูลที่ 3.1 แล้วนักศึกษาสามารถ
1. อธิบายสาระสำคัญของรัฐในฐานะผู้ใช้อำนาจอธิปไตยกับกระบวนการนโยบายสาธารณะได้
2. อธิบายสาระสำคัญของรัฐในฐานะกลไกการปกครองกับกระบวนการนโยบายสาธารณะได้
45
สาระสำคัญ
การกำหนดนโยบายสาธารณะเป็นขั้นตอนหนึ่งของกระบวนการนโยบายสาธารณะเป็นภารกิจ
สำคัญของรัฐที่บ่งบอกถึงกิจกรรมต่างๆของรัฐที่จะต้องดำเนินการ ทั้งนี้อาจพิจารณาได้ว่า นโยบาย
สาธารณะแต่ละนโยบายมีลำดับความสำคัญมากน้อยแตกต่างกัน ซึ่งอาจขึ้นอยู่กับระดับการพัฒนาเศรษฐกิจ
สังคม และการเมืองของแต่ละรัฐ แต่โดยรวม นโยบายสาธารณะที่รัฐทั้งหลายถือว่าเป็นภารกิจ หรือกิจกรรม
ที่สำคัญได้แก่ นโยบายด้านความมั่นคง นโยบายด้านต่างประเทศ และนโยบายด้านเศรษฐกิจ เป็นต้น
สจ๊วต เอส. นาเกล (Stuart s. Nagel,1980 : 91) ได้อธิบายว่ากระบวนการนโยบายสาธารณะ ซึ่ง
กอปร์ด้วย ขั้นการกำหนดนโยบาย ขั้นการนำนโยบายไปปฏิบัติ ขั้นการประเมินผลนโยบาย และขั้นการ
วิเคราะห์ผลย้อนกลับของนโยบายนั้น ในทรรศนะของเขาเห็นว่า ขั้นตอนการกำหนดนโยบายเป็นขั้นตอนที่
มีความสำคัญ ของการศึกษานโยบายสาธารณะตามแนวทางรัฐศาสตร์ ในส่วนแนวทางรัฐประศาสนศาสตร์
ให้ความสนใจในขั้นของการนำนโยบายไปปฏิบัติ
ตามแนวทางรัฐศาสตร์ การกำหนดนโยบายสาธารณะเป็นกิจกรรมทางการเมืองของรัฐและเป็น
ภารกิจที่แสดงอำนาจหน้าที่ (Authority) ของรัฐซึ่งก็คือรับบาลที่ต้องรับผิดชอบในฐานะของความเป็นฝ่าย
การเมืองอีกด้วย เนื่องจากเป็นการใช้อำนาจอธิปไตยของรัฐในส่วนของการบริหารราชการแผ่นดินเพื่อการ
จัดสรรแบ่งปันสิ่งที่มีคุณค่า (values) ในสังคม (The Authoritative Allocations of Values in a society ,
David Easton, 1966 : 44-57) รัฐบาลจึงเป็นสถาบันการเมืองของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่หลักโดยตรงตาม
รัฐธรรมนูญในการกำหนดนโยบายสาธารณะ เพื่อการตอบสนองความต้องการของประชาชน เมื่อรัฐบาลทำ
การกำหนดนโยบายสาธารณะแล้ว ระบบราชการและองค์การภาครัฐในฐานะฝ่ายประจำที่เกี่ยวข้องก็มี
อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายที่ต้องนำนโยบายสาธารณะ ที่รัฐบาลได้กำหนดแล้วไปปฏิบัติอย่างมี
ประสิทธิภาพ เพื่อให้นโยบายสาธารณะบรรลุวัตถุประสงค์ ซึ่งรัฐบาลในฐานะผู้กำหนดนโยบายย่อมมี
อำนาจหน้าที่และมีความชอบธรรมที่จะควบคุมการนำนโยบายไปปฏิบัติของข้าราชการประจำและเจ้าหน้าที่
ของรัฐอีกด้วย
ฌอง โบแดง (Jean Bodin) อธิบายว่า อำนาจอธิปไตยซึ่งเป็นอำนาจสูงสุดในการปกครองรัฐนั้นเป็น
สิ่งที่ติดมาพร้อมกับรัฐ เป็นอำนาจที่อยู่เหนือประชาชนและผู้ใต้ปกครอง ส่วนมองเตสกิเออ (Montesquieu)
ได้จำแนกอำนาจอธิปไตยได้ 3 ส่วน คือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ โดยหลักการ
สาระที่ 3.1.1 รัฐในฐานะผู้ใช้อำนาจอธิปไตยกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ
46
ของอำนาจอธิปไตย รัฐสภาในฐานะสถาบันการเมืองของรัฐซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการออกกฎหมายนั้น มี
หน้าที่จัดทำนโยบายสาธารณะ รัฐบาลในฐานะสถาบันการเมืองซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารราชการนั้น
มีหน้าที่รับผิดชอบในการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติให้บรรลุเป้าหมาย ส่วนสถาบันตุลาการในฐานะ
สถาบันการเมืองซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการตีความกฎหมายมีหน้าที่ในการพิจารณาพิพากษาตีความตัวบท
กฎหมาย ซึ่ง กาเบรียล เอ. อัลมอนด์ และเจมส์ เอส. โคลแมน (Gabriel A. Almond + James S. Coleman,
1960 : 17) ได้อธิบายว่า รัฐในฐานะระบบการเมือง (Political system) มีโครงสร้างและหน้าที่ในฐานะของ
ส่วนที่เป็นผลผลิตทางการเมือง (Political output) ใน 3 ลักษณะเช่นเดียวกัน คือ โครงสร้างที่มีหน้าที่ในการ
จัดทำตัวบทกฎหมาย (rule-making) โครงสร้างที่มีหน้าที่ในการนำตัวบทกฎหมายไปบังคับใช้(ruleapplication)
และโครงสร้างที่มีหน้าที่ในการตีความกฎหมายและพิจารณาตัดสินความขัดแย้ง (ruleadjudication
) โดยนัยความหมายคำว่า “กฎหมาย” นั้นย่อมหมายถึง “นโยบายสาธารณะ”
จอห์น ล็อค (John Locke) มีทรรศนะว่า การจัดทำกฎหมายหรือการตรากฎหมายซึ่งเปน็ หน้าที่หลัก
ของสถาบันนิติบัญญัติของรัฐในทางทฤษฎีนั้นสถาบันนิติบัญญัติจึงมีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบาย
สาธารณะ ทั้งนี้เพราะอำนาจนิติบัญญัติเป็นอำนาจของประชาชนที่มอบหมายให้กับสถาบันนิติบัญญัติด้วย
ความยินยอมของประชาชน (popular consent) เพื่อการตรากฎหมายมาใช้บังคับซึ่งย่อมมีผลกระทบต่อสิทธิ
เสรีภาพของประชาชน
ฌอง ฌาค รุสโซ (Jean Jacques Rousseau) มีทรรศนะว่า อำนาจอธิปไตยเป็นเจตน์จำนงร่วมของ
มวลประชาชนทั้งหมด รัฐได้รับมอบอำนาจอธิปไตยนี้จากมวลประชาชาชน รัฐต้องทำหน้าที่ของรัฐให้
เป็นไปตามเจตน์จำนงของมวลประชาชนทั้งหมด ทั้งนี้อำนาจอธิปไตยเป็นอำนาจสูงสุดเด็ดขาด และมิอาจ
มอบให้แก่ผู้ใดได้
โธมัส ฮอบส์ (Thomas Hobbes) มีทรรศนะว่า อำนาจอธิปไตยเป็นอำนาจขององค์อธิปัตย์ ซึ่งเป็น
ผลมาจากการมอบอำนาจของประชาชนให้องค์อธิปัตย์ทั้งหมด องค์อธิปัตย์จึงเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย
โดยสมบูรณ์ และเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยเด็ดขาดแต่เพียงผู้เดียว
ถึงแม้ว่ารัฐทั้งหลายในสังคมโลกต่างก็ใช้อำนาจอธิปไตยโดยผ่านระบอบการปกครองที่แตกต่างกัน
ในรูปการปกครองแบบเผด็จการและแบบประชาธิปไตย แต่โดยหลักของอำนาจอธิปไตย ในส่วนของรัฐใน
ฐานะผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ จึงได้กำหนดอำนาจหน้าที่หลักคือ สถาบัน
นิติบัญญัติ สถาบันบริหาร และสถาบันตุลาการ ไว้ดังนี้ คือ รัฐสภา เป็นสถาบันที่มีอำนาจหน้าที่ด้านตรา
47
กฎหมาย รัฐบาล ซึ่งประกอบด้วย คณะรัฐมนตรีและองค์การภาครัฐทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วน
ท้องถิ่น เป็นสถาบันที่มีอำนาจหน้าที่หลักด้านการบังคับให้เป็นไปตามกฎหมาย ปละสถาบันตุลาการซึ่ง
ประกอบด้วย ศาลต่างๆ เป็นสถาบันที่มีอำนาจหน้าที่หลักด้านการตีความบทบัญญัติของกฎหมาย
(โปรดดู แผนภาพที่ 3-1 ประกอบ)
สถาบันการเมือง
ตามรัฐธรรมนูญ
อำนาจหน้าที่ของรัฐตามอำนาจอธิปไตย
รัฐสภา ออกกฎหมาย ให้ความเห็นชอบนโยบาย และงบประมาณ
รัฐบาล บังคับใช้กฎหมาย กำหนดนโยบายและบริหารนโยบาย
ตุลาการ (ศาล) ตีความกฎหมาย และพิพากษาคดีความต่างๆ
แผนภาพที่ 3-1 แสดงอำนาจหน้าที่ของรัฐจำแนกตามภารกิจหลักของแต่ละสถาบันการเมืองที่ใช้อำนาจอธิปไตย (จัดทำ
โดยผู้เขียน)
อย่างไรก็ดี สิ่งที่เป็นประจักษ์ก็คือ ในกระบวนการนโยบายสาธารณะ รัฐบาลในฐานะสถาบัน
การเมืองที่มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินทั้งในส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ตาม
หลักการรวมศูนย์อำนาจ (Centralization) หลักการแบ่งอำนาจ (deconcentraltion) และหลักการกระจาย
อำนาจ (decentralization) ย่อมมีบทบาทสำคัญเป็นอย่างมากในส่วนของการกำหนดนโยบายสาธารณะของ
รัฐ ในทางที่เป็นจริงรัฐบาลนั้นมีบทบาทและอำนาจหน้าที่ในกระบวนการนโยบายสาธารณะมากกว่า
สถาบันนิติบัญญัติ และสถาบันตุลาการที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะว่า ก่อนที่จะทำหน้าที่เป็นรัฐบาล พรรคการเมือง
ต่างๆต้องเสนอนโยบายเพื่อการบริหาร หากได้รับความเห็นชอบโดยคะแนนเสียงส่วนใหญ่แล้วจึงจัดตั้งรับ
บาล รัฐบาลต้องนำนโยบายดังกล่าวนั้นจัดทำให้เป็นนโยบายของรัฐบาลและขอความเห็นชอบจากรัฐสภา
นโยบายของพรรคการเมืองจึงเปรียบเป็นนโยบายของรัฐ รัฐบาลจึงต้องบริหารราชการแผ่นดินตามกรอบ
ของนโยบายดังกล่าว โดยการจัดทำร่างกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อขออนุมัติต่อรัฐสภา เมื่อ
ได้รับการพิจารณาอนุมัติแล้วจึงนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ทั้งนี้รับบาลต้องบริหารนโยบายดังกล่าวให้
บรรลุสำเร็จตามที่กำหนดไว้
48
ดังนั้น รัฐในฐานะผู้ใช้อำนาจอธิปไตยในส่วนของอำนาจบริหาร (executive power) นั้นจึงมีภารกิจ
และบทบาทสำคัญที่เกี่ยวข้องสัมพันธ์กับกระบวนการนโยบายสาธารณะอย่างเด่นชัด กระบวนการนโยบาย
(policy process) หรือกระบวนการนโยบายสาธารณะ (public policy process) จึงเป็นกระบวนการที่กำหนด
ขั้นตอนต่างๆ ของการได้มาซึ่งนโยบายสาธารณะ รัฐจึงเป็นสถาบันการเมืองที่ทำหน้าที่กำหนดนโยบาย
สาธารณะและบริหารนโยบายสาธารณะไปสู่การปฏิบัติให้บังเกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผล
นักวิชาการได้กำหนดขั้นตอนต่างๆ ของกระบวนการนโยบายหรือกระบวนการนโยบายสาธารณะ
ไว้หลายลักษณะดังนี้
เจมส์ อี. แอนเดอร์สัน (James E. Anderson : 1984 ) ได้กำหนดขั้นตอนของกระบวนการนโยบาย
สาธารณะตามลำดับ ดังนี้
ขั้นที่หนึ่ง คือ ขั้นก่อตัวของนโยบาย หรือขั้นจัดระเบียบวาระนโยบาย
(policy agenda)
ขั้นที่สอง คือ ขั้นเสนอร่างนโยบาย (policy formation)
ขั้นที่สาม คือ ขั้นอนุมัตินโยบาย (policy adoption)
ขั้นที่สี่ คือ ขั้นดำเนินนโยบาย (policy implementation)
และขั้นที่ห้า คือ ขั้นประเมินผลนโยบาย (policy evaluation)
ชาร์ลส์ อี. ลินด์บลอม (Charles E.Lindblom : 1980 ) ได้แบ่งขั้นตอนของกระบวนการนโยบาย
ดังนี้คือ
ขั้นที่หนึ่ง คือ ขั้นก่อตัวของนโยบาย
ขั้นที่สอง คือ ขั้นเสนอร่างนโยบาย
ขั้นที่สาม คือ ขั้นกำหนดนโยบาย
ขั้นที่สี่ คือ ขั้นนำนโยบายไปปฏิบัติ
และขั้นที่ห้า คือ ขั้นประเมินผลนโยบาย
49
ฮาโรลด์ ดี. ลาสเวลล์ (Harold D. Laswell : 1956) ได้เสนอกระบวนการนโยบายสาธารณะดังนี้ คือ
ขั้นที่หนึ่ง คือ ขั้นค้นคว้าข้อมูล (intelligence)
ขั้นที่สอง คือ ขั้นการสนับสนุน (recommendation)
ขั้นที่สาม คือ ขั้นกำหนดนโยบาย (prescription)
ขั้นที่สี่ คือ ขั้นปรับนโยบายให้เข้ากับสภาพแวดล้อม (invocation)
ขั้นที่ห้า คือ ขั้นการประยุกต์ (application)
ขั้นที่หก คือ ขั้นการประเมินผล (appraisal)
และขั้นที่เจ็ด คือ ขั้นการสิ้นสุด/ยุตินโยบาย (termination)
ทรรศนะของนักวิชาการทั้งสามท่าน ในการกำหนดขั้นตอนของกระบวนการนโยบายมีสาระที่
คล้ายคลึงกัน รัฐในฐานะผู้ใช้อำนาจอธิปไตยในส่วนของอำนาจบริหารคือ รัฐบาล จึงมีภารกิจสำคัญ
เกี่ยวข้องกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ ในทางปฏิบัติที่เป็นจริง รัฐโดยรัฐบาลจึงมีส่วนเกี่ยวข้องและมี
บทบาทสำคัญที่สุดในกระบวนการนโยบายสาธารณะ ด้วยเหตุผลสำคัญอย่างน้อย 2 ประการ คือ ประการ
แรก รัฐโดยรัฐบาลต้องรับผิดชอบต่อประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการ
บริหารราชการแผ่นดินของรัฐทั้งหมด และประการที่สอง รัฐโดยรัฐบาลต้องได้รับการตรวจสอบจากรัฐสภา
และสถาบันตุลาการ (ศาล) ในการใช้อำนาจของรัฐ ในการกำหนดและดำเนินนโยบายเพื่อการบริหาร
ราชการแผ่นดินตามหลักการของการปกครองภายใต้ระบอบรัฐธรรมนูญ คือ หลักการตรวจสอบและถ่วงดุล
และหลักการแบ่งอำนาจเด็ดขาด
อย่างไรก็ตาม การพิจารณาขั้นตอนต่างๆของกระบวนการนโยบายสาธารณะ รัฐในฐานะผู้ใช้อำนาจ
อธิปไตยในส่วนของอำนาจบริหาร ซึ่งเป็นภารกิจของรัฐบาลนั้น ในทางปฏิบัติต้องเผชิญกับสภาวะของสิ่งที่
เป็น “การเมือง” ในรูปแบบของการใช้อำนาจและอิทธิพลระหว่างกลุ่มต่างๆที่มีส่วนได้เสียกับนโยบาย
สาธารณะต่างๆ จึงอาจพิจารณาได้ว่า ขั้นก่อตัวของนโยบาย ขั้นการกำหนดนโยบาย ขั้นการนำนโยบายไป
ปฏิบัติ มักมีเรื่องของการต่อสู้ระหว่างบุคคลและกลุ่มต่างๆเพื่อให้ได้มาซึ่งผลประโยชน์ อันนำไปสู่ความ
ขัดแย้ง (conflicts) เชิงการเมืองได้ ดังที่ ชาร์ลส์ อี. ลินด์บลอม (Charles E.Lindblom : 1968 ) ได้ชี้ว่า “การ
กำหนดนโยบายสาธารณะเป็นการต่อสู้ทางการเมืองของกลุ่มต่างๆที่มีความขัดแย้ง”
50
แม้ว่ากระบวนการนโยบายสาธารณะทั้งสามขั้นตอนมักเกี่ยวข้องกับ “การเมือง” ในรูปของความ
ขัดแย้งก็ตาม แต่ เยเฮซเกล ดรอร์ (Yehezkel Dror : 1968) ก็ได้ชี้ให้เห็นว่า การกำหนดนโยบายสาธารณะนั้น
เป็นเรื่องของ “การตัดสินใจ” (decision-making) และเป็นการตัดสินใจที่เกี่ยวข้องกับการเมือง เมื่อเป็นเช่นนี้
ในเชิงหลักการแล้ว อำนาจหน้าที่ (authority) ของสถาบันการเมืองที่มีบทบาทในการกำหนดนโยบาย
สาธารณะ ก็คือรัฐบาลในฐานะที่เป็นฝ่ายการเมือง ส่วนการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติหรือการดำเนิน
นโยบายเป็นอำนาจหน้าที่ของระบบราชการในฐานะที่เป็นฝ่ายราชการ (Woodrow Wilson : 1887) ทั้งนี้
ภายใต้กระบวนการนโยบายสาธารณะ ทั้งฝ่ายการเมือง(รัฐบาล) และฝ่ายราชการ (ระบบราชการ) ไม่
สามารถแยกออกจากกันได้อย่างอิสระ แต่ทั้งสองฝ่ายต้องเกี่ยวข้องสัมพันธ์กันเชื่อมโยงกันและประสาน
ร่วมมือกัน (Paul Appleby : 1969) ดังนั้นการกำหนดนโยบายสาธารณะและการนำนโยบายไปปฏิบัติจึงมี
ความสัมพันธ์เชื่อมโยงเกี่ยวข้องกัน (Fritz Morstein Marx : 1946) โดยรัฐบาลในฐานะผู้กำหนดนโยบาย
สาธารณะต้องดูแลควบคุมให้การนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติของระบบราชการบรรลุวัตถุประสงค์ตามที่
กำหนดไว้
กล่าวโดยสรุป รัฐในฐานะผู้ใช้อำนาจอธิปไตยจึงมีส่วนเกี่ยวข้องกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ
ทั้งนี้อำนาจในการนิติบัญญัติคือ การตรากฎหมายซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาในฐานะสถาบันนิติบัญญัติ
(Legislative institution) อำนาจในการบริหารราชการแผ่นดินคือ การบังคับให้เป็นไปตามกฎหมาย ซึ่งเป็น
อำนาจหน้าที่ของรัฐบาลในฐานะสถาบันบริหาร (executive institution) และอำนาจในการตีความตัวบท
กฎหมายและพิจารณาพิพากษาคดีความต่างๆ ซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของศาลในฐานะสถาบันตุลาการ (Judicial
institution) ทั้งนี้ย่อมปรากฏให้เห็นในรัฐต่างๆ แม้ว่าจะมีความแตกต่างในหลักการและระบอบการปกครอง
ก็ตาม
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 3.1.1 แล้วนักศึกษาสามารถ อธิบายสาระสำคัญของรัฐในฐานะผู้ใช้อำนาจ
อธิปไตยกับกระบวนการนโยบายสาธารณะได้
51
สาระสำคัญ
ได้อธิบายมาแล้วว่า รัฐในฐานะผู้ใช้อำนาจอธิปไตยนั้นมีส่วนเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับกระบวนการ
นโยบายสาธารณะทั้งในส่วนของการนิติบัญญัติ การบริหารราชการแผ่นดิน และการตุลาการ ปรากฏการณ์
ทางการเมืองเช่นนี้จึงเป็นลักษณะสำคัญของรัฐทั้งหลายในฐานะผู้ใช้อำนาจอธิปไตย แม้ว่ารัฐนั้นมีการ
ปกครองที่แตกต่างกันทั้งในมิติของหลักการและวิธีการ ตลอดจนรูปแบบของระบอบการปกครองก็ตาม
ส่วนสาระเนื้อหาของสาระที่ 3.1.2 ขอมุ่งประเด็นเรื่องของรัฐในฐานะกลไกการปกครอง คือ ฐานะ
รัฐเดี่ยวและรัฐรวมซึ่งเป็นสถานะของการเป็นกลไกทางการปกครองของรัฐบาล (governmental mechanism)
โดยจำแนกเป็นรัฐบาลกลาง (central government) ซึ่งเป็นไปตามหลักการของการรวมศูนย์อำนาจ
(centralization) และเป็นรัฐบาลท้องถิ่น (local government) ซึ่งเป็นไปตามหลักการของการกระจายอำนาจ
(decentralization) ทั้งนี้จะพรรณนาและอธิบายในมิติของรูปแบบของรัฐ คือ รัฐเดี่ยว (unitary state) และ
สหพันธรัฐ (federal state) รัฐธรรมนูญ (constitution) ของรัฐต่างเป็นสถาบันการเมืองที่กำหนดให้รัฐแต่ละ
รัฐมีรูปแบบการใช้อำนาจอธิปไตยของรัฐในมิติของกลไกการปกครองที่แตกต่างกันในรูปของรัฐเดี่ยว และ
รัฐรวมซึ่งหมายถึง “สหพันธรัฐ”
รัฐเดี่ยว เป็นรูปแบบของรัฐที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้มีรัฐบาลกลางเพียงรัฐบาลเดียวเท่านั้น (only
central government) ที่มีอำนาจหน้าที่สูงสุดในการใช้อำนาจอธิปไตยทั้งในส่วนของอำนาจนิติบัญญัติ
อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ หน้าที่ของรัฐทั้งหลายทั้งปวง คือ การรักษาความสงบเรียบร้อยภายใน
การป้องกันภัยจากภายนอก การดำเนินความสัมพันธ์กับต่างประเทศ การพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และการ
ให้บริการสาธารณะต่างๆ ล้วนเป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐบาลกลางแต่เพียงองค์กรเดียวเท่านั้น ในรูปของรัฐ
เดี่ยว ดังนั้น โดยหลักการรัฐบาลกลางเท่านั้นที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการดำเนินกิจกรรมต่างๆใน
กระบวนการนโยบายสาธารณะ แต่ในทางปฏิบัติ รัฐบาลกลางในรูปแบบของรัฐแบบรัฐเดี่ยว มักจัดให้มีการ
แบ่งอำนาจของรัฐบาลกลางไปสู่การปกครองส่วนภูมิภาค (provincial government) ตามหลักของการแบ่ง
อำนาจ (decentralization) รูปแบบการปกครองแบบรัฐเดี่ยวเช่นนี้แสดงให้เห็นว่า ระบบการบริหารราชการ
แผ่นดินของรัฐมีการแบ่งอำนาจและกระจายอำนาจจากรัฐบาลกลางไปยังส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นใน
ลักษณะของลำดับชั้น (hierarchy) ของอำนาจการบริหารราชการแผ่นดินตามระดับกับความเข้มข้นของการ
บริหารราชการแผ่นดิน กล่าวคือ รัฐบาลกลางในรูปแบบของรัฐเดี่ยวเป็นผู้ทรงอำนาจในการบริหารราชการ
สาระที่ 3.1.2 รัฐในฐานะกลไกการปกครองกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ
52
แผ่นดินสูงสุดและเป็นการรวมศูนย์อำนาจทั้งปวงเป็นของรัฐบาลกลาง การปกครองส่วนภูมิภาคเป็นเพียงตัว
แทนที่ได้รับมอบอำนาจของรัฐบาลกลางที่ใช้อำนาจแทนรัฐบาลกลางในระดับจังหวัดและอำเภอ และต้อง
ได้รับการแต่งตั้งและถอดถอนจากรัฐบาลกลางเท่านั้นทั้งในส่วนขององค์การและบุคลากร ส่วนการปกครอง
ส่วนท้องถิ่นเป็นองค์กรการปกครองที่ได้รับอำนาจหน้าที่ต่างๆ ตามที่รัฐบาลกลางกระจายอำนาจในเรื่อง
ต่างๆให้ รัฐบาลท้องถิ่นสามารถดำเนินการได้ตามที่รัฐบาลกลางมอบหมายให้อำนาจไว้ในกฎหมาย
กระบวนการของนโยบายสาธารณะของท้องถิ่นต้องสอดคล้องประสานสัมพันธ์และเป็นไปในทิศทาง
เดียวกับรัฐบาลกลาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในขั้นของการก่อตัวของนโยบาย การกำหนดนโยบาย และการนำ
นโยบายไปปฏิบัติ กล่าวคือ นโยบายสาธารณะและการบริหารราชการแผ่นดินส่วนท้องถิ่นต้องสอดคล้อง
และมีความเป็นเอกภาพ (unity) กับนโยบายสาธารณะของรัฐบาลกลางและต้องเป็นไปตามตัวบทกฎหมาย
ต่างๆที่รัฐบาลกลางกำหนดไว้ ดังนั้นการปกครองส่วนท้องถิ่นโดยรัฐบาลท้องถิ่นภายใต้รูปแบบการ
ปกครองแบบรัฐเดี่ยวนั้น รัฐบาลส่วนท้องถิ่นจึงมิได้เป็นอิสระ (independent) อย่างสมบูรณ์จากรัฐบาลกลาง
ในทางตรงกันข้ามรัฐบาลกลางในรูปแบบของรัฐเดี่ยวกระจายอำนาจสู่การปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นไปตาม
เหตุผลและความจำเป็นบางประการเท่านั้น รัฐบาลกลางมอบอำนาจหน้าที่แก่รัฐบาลท้องถิ่น ตามที่กำหนด
ไว้ในกฎหมาย รัฐบาลกลางยังคงสงวนอำนาจและทรงไว้ซึ่งอำนาจในการเรียกคืน (recall) อำนาจที่รัฐบาล
กลางได้กระจายอำนาจให้กับรัฐบาลท้องถิ่นได้ตลอดเวลา หากรัฐบาลกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า การกระทำ
การต่างๆของรัฐบาลท้องถิ่น ในกระบวนการนโยบายสาธารณะขัดแย้งและเป็นปฏิปักษ์ต่อรัฐบาลกลาง จึง
เป็นที่กล่าวกันว่า ในระบบรัฐเดี่ยวนั้น การกระจายอำนาจของรัฐบาลกลางไปสู่รัฐบาลท้องถิ่นในฐานะกลไก
การปกครองของรัฐนั้นมิได้เป็นการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง แต่เป็นการให้โอกาสสำหรับองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่น ในการดำเนินกิจการต่างๆ เพื่อปกครองตนเองได้เพียงระดับหนึ่งเท่านั้น ตัวอย่างของรูปแบบ
ของรัฐเดี่ยว ดังเช่น ในกรณีของ ฝรั่งเศส อังกฤษ ญี่ปุ่น และไทย ฯลฯ นั้นรัฐในฐานะกลไกการปกครองได้
กระจายอำนาจให้กับรัฐบาลท้องถิ่นในระดับที่จำกัดภายใต้กฎหมายที่รัฐบาลกลางกำหนดไว้เท่านั้นใน
กระบวนการของนโยบายสาธารณะ
สหพันธรัฐ/รัฐรวม เป็นรูปแบบของรัฐที่เป็นผลมาจากการรวมตัวของรัฐ (state) ต่างๆเข้าด้วยกัน
มากกว่า 2 รัฐขึ้นไปเป็นรัฐรวม (united states) โดยการรวมตัวกันได้ตกลงทำสัญญายินยอมร่วมกันในการ
ยอมรับหลักการและบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับเดียวร่วมกัน ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐต่างในการ
รวมเข้าด้วยกันจึงเป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ รูปแบบการปกครองของรัฐแบบสหพันธรัฐจึง
ประกอบด้วยรัฐต่างๆ ซึ่งรัฐแต่ละรัฐต่างก็มีอำนาจในการปกครองตนเองของตน ทั้งในส่วนของการใช้
53
อำนาจอธิปไตยของรัฐ คือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลากร กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ รัฐ
ทั้งหลายที่เข้ามารวมตัวกันเป็นรัฐรวมที่เรียกว่า “สหพันธรัฐ” นั้นต่างก็มีอิสระในกระบวนการทางการเมือง
ในการใช้อำนาจอธิปไตย และมีอิสระในกระบวนการนโยบายสาธารณะของตน ซึ่งรัฐต่างๆเหล่านี้มีฐานะ
เป็น “มลรัฐ” โดยแต่ละรัฐต่างก็มีรัฐสภามลรัฐทำหน้าที่นิติบัญญัติ มีรัฐบาลมลรัฐทำหน้าที่บริหาร และศาล
มลรัฐทำหน้าที่ตีความตัวบทกฎหมายพิจารณาพิพากษาคดีภายในขอบเขต เฉพาะมลรัฐของตน ส่วนใน
ระดับสหพันธรัฐนั้น รัฐธรรมนูญกำหนดให้มีรัฐบาลกลาง ในฐานะรัฐบาลสหพันธรัฐ (federal state) ที่มี
อำนาจหน้าที่ความรับผิดชอบเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องกิจการด้านความมั่นคงและการทหาร กิจการด้านการ
ต่างประเทศ และกิจการด้านการเงินการคลัง เป็นต้น ซึ่งอำนาจหน้าที่เหล่านี้นั้นรัฐธรรมนูญกำหนดให้เป็น
อำนาจหน้าที่ของรัฐบาลกลางเท่านั้น เนื่องจากเป็นกิจการที่เกี่ยวข้องกับเอกภาพ ความมั่นคง และประโยชน์
ส่วนรวมของรัฐทั้งหมด ตัวอย่างของรัฐแบบสหพันธรัฐ ได้แก่ สหรัฐอเมริกา และสหพันธรัฐมาเลเซีย
(Federation of Malaysia )
กระบวนการนโยบายสาธารณะของรัฐบาลแบบสหพันธรัฐจึงต้องประกอบด้วยกลไกในการ
ปกครอง 2 ระดับ คือระดับชาติ หมายถึง รัฐบาลสหพันธรัฐ และระดับท้องถิ่น หมายถึง มลรัฐ รัฐธรรมนูญ
ของรัฐเป็นสถาบันการเมืองที่กำหนดอำนาจหน้าที่และขอบข่ายในการใช้อำนาจอธิปไตยของรัฐบาลและ
รัฐบาลท้องถิ่น กล่าวคือ รัฐบาลสหพันธรัฐ (รัฐบาลกลาง) มีอำนาจหน้าที่ขอบข่ายครอบคลุมเฉพาะกิจการ
ด้านความมั่นคงและด้านความมั่งคั่งของประเทศ ได้แก่ การทหาร การต่างประเทศ การข่าวกรอง การคลัง
และเศรษฐกิจมหภาค เป็นต้น ส่วนรัฐบาลมลรัฐ (รัฐบาลท้องถิ่น)มีอำนาจหน้าที่ขอบข่ายครอบคลุมเฉพาะ
กิจการต่างๆภายในขอบเขตของมลรัฐของตน ได้แก่ การรักษาความสงบเรียบร้อย การศึกษา การสาธารณสุข
และการคมนาคมขนส่ง เป็นต้น อย่างไรก็ดี ในช่วงคริสต์ศตวรรษที่ 21 อิทธิพลทางความคิดของนโยบาย
การจัดการเศรษฐกิจแบบเคนส์ (Keynesian economic management politics) และสังคมโลกในยุคโลกาภิ
วัตน์ (Globalization) ได้ส่งผลให้รัฐบาลกลางของสหรัฐอเมริกาได้ให้ความสำคัญในการจัดระเบียบทาง
เศรษฐกิจเพื่อความคล่องตัวในการพัฒนาอุตสาหกรรม การจัดบริการสาธารณะเพื่อความเป็นรัฐสวัสดิการ
การคุ้มครองผู้บริโภค การขจัดการผูกขาดทางธุรกิจและการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม
กล่าวโดยสรุป รัฐในฐานะกลไกการปกครองนั้นมีส่วนเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับกระบวนการนโยบาย
สาธารณะ ทั้งนี้ รัฐในฐานะกลไกการปกครองจะมีอำนาจหน้าที่และขอบเขตอำนาจเพียงใดก็ขึ้นอยู่กับ
รูปแบบของรัฐเป็นประการสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง คือสถานะของรัฐแบบรัฐเดี่ยวหรือแบบรัฐรวมคือ
“สหพันธรัฐ”
54
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่3.1.2 แล้วนักศึกษาสามารถอธิบายสาระสำคัญของรัฐในฐานะกลไกการปกครอง
กับกระบวนการนโยบายสาธารณะได้
55
โมดูลที่ 3.2
ระบอบการปกครองกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ
สาระที่
3.2.1 ระบอบประชาธิปไตยกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ
3.2.2 ระบอบเผด็จการกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ
สาระสำคัญ
1. ระบอบการปกครองของรัฐต่างๆ มีความเกี่ยวข้องกับกระบวนการนโยบายสาธารณะอย่างชัดเจน ความ
แตกต่างของระบอบการปกครองของรัฐ ส่งผลให้การเข้ามีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบาย
สาธารณะมีความแตกต่างกันโดยสิ้นเชิง
2. ระบอบประชาธิปไตย เป็นระบอบการปกครองที่อยู่บนรากฐานความคิดที่ว่า “อำนาจอธิปไตยเป็นของ
ประชาชน” จึงทำให้ระบอบประชาธิปไตยเป็นระบอบการปกครองที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วม ใน
กระบวนการนโยบายสาธารณะอย่างเปิดเผย
3. ระบอบเผด็จการ เป็นระบอบการปกครองที่อยู่บนรากฐานความคิดที่ว่า “อำนาจอธิปไตยเป็นของ
ผู้ปกครอง” จึงทำให้ระบอบเผด็จการเป็นระบอบการปกครองที่ปิดกั้นมิให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วมในกระบวนการ
นโยบายสาธารณะแต่ประการใด
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษา โมดูลที่ 3.2 แล้วนักศึกษาสามารถ
1. อธิบายสาระสำคัญของการปกครองแบบประชาธิปไตยกับกระบวนการนโยบายสาธารณะได้
2. อธิบายสาระสำคัญของการปกครองแบบเผด็จการกับกระบวนการนโยบายสาธารณะได้
56
สาระสำคัญ
ระบอบประชาธิปไตย (Democracy) เป็นระบอบการปกครองที่มีหลักการ อุดมการณ์ และ
กระบวนการทางการเมืองที่มีลักษณะเป็นพื้นฐานสำคัญที่สุด คือ “อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน”
ความชอบธรรม (legitimacy) ของระบอบประชาธิปไตยก็คือ เป็นระบอบการปกครองที่มีจุดหมายปลายทาง
(end) เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประชาชนโดยแท้ ดังคำกล่าวของอับราฮัม ลินคอลัน (Abraham Lincoln)
ที่ว่า ประชาธิปไตยเป็นระบอบการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน อุดมการณ์ทาง
การเมืองแบบประชาธิปไตยที่วางอยู่บนรากฐานของความเสมอภาคทางการเมืองและความเสมอภาคทาง
กฎหมาย โดยหลักนิติธรรมและหลักนิติรัฐ ส่งผลให้กระบวนการทางการเมืองแบบประชาธิปไตยให้
ความสำคัญกับความเป็นมนุษย์ (humanity) เสรีภาพ (freedom) ภาราดรภาพ (fraternity) และความเสมอภาค
เท่าเทียมกัน (equality) จึงส่งผลให้กระบวนการทางการเมืองแบบประชาธิปไตย เป็นกระบวนการทาง
การเมืองแบบเปิด ซึ่งหมายถึง เป็นระบบการเมืองที่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการใช้อำนาจทาง
การเมือง ได้แก่ การเลือกตั้งผู้แทนเพื่อทำหน้าที่ในรัฐสภา และรัฐบาล การมีส่วนร่วมในการตัดสินใจทาง
การเมือง และการมีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในขั้นตอนของการก่อตัว
นโยบาย การกำหนดนโยบาย และการนำนโยบายไปปฏิบัติ
ภายใต้กระบวนการนโยบายสาธารณะ ซึ่งเป็นกระบวนการทางการเมืองนั้น ย่อมเป็นกิจกรรมทาง
การเมืองที่สะท้อนถึงการแข่งขันต่อสู้การครอบครองเป็นเจ้าของสิ่งที่มีคุณค่าต่างๆ (values) ในสังคม
กระบวนการนโยบายสาธารณะในฐานะที่เป็นกระบวนการทางการเมืองย่อมประกอบด้วยขั้นตอนต่างๆที่
บุคคล / กลุ่มบุคคล ต่างมุ่งต่อสู้แย่งชิงเพื่อให้ได้มาซึ่ง “นโยบายสาธารณะ” เพื่อการได้มาซึ่งสิ่งที่มีคุณค่า
ต่างๆในสังคม
ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยในฐานะระบอบการปกครองที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้า
มีส่วนร่วมในกระบวนการทางการเมืองและกระบวนการนโยบายสาธารณะ นั้นย่อมเป็นระบอบการ
ปกครองที่เหมาะสมที่สุดต่อกระบวนการนโยบายสาธารณะ เจตนารมณ์อันเป็นจุดหมายปลายทางและ
วิธีการปกครองอันเป็นกระบวนการทางการเมืองของระบอบประชาธิปไตยจึงเป็นระบอบการปกครองที่เปิด
โอกาสให้ประชาชนมีบทบาทในการมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายสาธารณะมากที่สุด (สมบัติ ธำรงธัญ
วงศ์ : 2546 หน้า 36)
สาระที่ 3.2.1 ระบอบประชาธิปไตยกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ
57
ระดับความเป็นประชาธิปไตยของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยจึงมีส่วนเกี่ยวข้องกับ
ระดับการมีส่วนร่วมของประชาชนของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ กล่าวคือ รัฐใดที่มี
ระดับความเป็นประชาธิปไตยสูง ดังกรณีของอังกฤษ สหรัฐอเมริกา ฝรั่งเศส เยอรมนี ญี่ปุ่น และอิตาลี
ประชาชนในรัฐนั้นๆ ย่อมมีบทบาทสำคัญมากในการผลักดันนโยบายสาธารณะ และการกำหนดนโยบาย
สาธารณะให้เป็นไปตามทิศทางความปรารถนาของประชาชน ดังนั้น รัฐบาลในระบอบประชาธิปไตย จึง
ต้องให้ความสำคัญกับประชาชนอย่างต่อเนื่องและคงเส้นคงวา ตั้งแต่การกำหนดนโยบายของพรรค การ
รณรงค์หาเสียงสนับสนุนเพื่อให้ได้มาซึ่งชัยชนะในการเลือกตั้งทั่วไป การจัดตั้งรัฐบาลและการกำหนด
นโยบายของรัฐที่สอดคล้องกับความต้องการของประชาชน รวมทั้งการนำนโยบายของรัฐดังกล่าวไปปฏิบัติ
ให้บังเกิดประสิทธิภาพและประสิทธิภาพตามวัตถุประสงค์ที่กำหนด ในทางตรงกันข้ามรัฐใดที่มีระดับความ
เป็นประชาธิปไตยต่ำ (ดังกรณีของประเทศไทย) เนื่องจากมีความเคยชินกับระบอบเผด็จการ และอำนาจ
อธิปไตยยังเป็นของชนชั้นนำของสังคมไทย ประชาชนส่วนใหญ่ขาดการศึกษาและยากจน ประชาชนจึงมี
บทบาทน้อยมากในการผลักดันนโยบายสาธารณะและในการกำหนดนโยบายสาธารณะ ปรากฏการณ์ทาง
การเมืองเช่นนี้ ยังคงพบเห็นได้ในรัฐที่ด้อยพัฒนาหรือกำลังพัฒนาต่างๆ ซึ่งประเทศเหล่านี้หากเปิดโอกาส
ให้ประชาชนได้เรียนรู้และเข้าใจในคุณค่าของระบอบประชาธิปไตยมากยิ่งขั้น โดยปราศจากการทำลาย
ระบอบประชาธิปไตย แล้วในที่สุดก็ย่อมทำให้ประชาชนสามารถพัฒนาและมีบทบาทสำคัญในการก่อตัว
หรือผลักดันนโยบายสาธารณะ การกำหนดนโยบายสาธารณะ และการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ตาม
กระบวนการนโยบายสาธารณะ
กล่าวโดยสรุป ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยมีคุณค่าและความสำคัญยิ่งต่อกระบวนการ
นโยบายสาธารณะเป็นอย่างยิ่ง โดยเฉพาะขั้นตอนของการก่อตัวของนโยบายสาธารณะ (การผลักดัน
นโยบายสาธารณะ) การกำหนดนโยบายสาธารณะ และการนำนโยบายไปปฏิบัติ
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 3.2.1 จบแล้ว นักศึกษาสามารถอธิบายสาระสำคัญของระบอบประชาธิปไตยกับ
กระบวนการนโยบายสาธารณะได้
58
สาระสำคัญ
ระบอบเผด็จการ (ไม่ว่าระบอบอำนาจนิยมหรือระบอบเบ็ดเสร็จนิยม) เป็นรูปแบบการปกครองที่มี
หลักการ อุดมการณ์ และกระบวนการทางการเมืองที่มีลักษณะตรงกันข้ามกับระบอบประชาธิปไตยอย่าง
สิ้นเชิง ลักษณะอันเป็นพื้นฐานสำคัญที่สุดก็คือ “อำนาจอธิปไตยเป็นของผู้ปกครองหรือชนชั้นผู้ปกครอง”
ความชอบธรรม (legitimacy)ของระบอบเผด็จการก็คือ การให้ความสำคัญของผู้ปกครอง ในฐานะศูนย์รวม
อำนาจอธิปไตย และการใช้อุดมการณ์ทางการเมืองเพื่อเป็นเครื่องมือทางการเมือง สร้างความเชื่อมั่นในการ
สร้างศรัทธาของประชาชนต่อผู้ปกครองอย่างเคร่งครัด อุดมการณ์ทางการเมืองให้ความสำคัญยิ่งต่อ
ผู้ปกครองในฐานะผู้นำทางการเมือง โดยปฏิเสธความสำคัญของประชาชน ซึ่งเป็นผู้ถูกปกครองในประเด็น
เรื่องความเป็นมนุษย์ เสรีภาพ ภราดรภาพ และความเสมอภาค ประชาชนในรัฐแบบเผด็จการล้วนมีหน้าที่
ต้องเคารพเชื่อฟังคำสั่งของผู้ปกครอง ในฐานะองค์อธิปัตย์ (sovereign) โดยดุษฎี รูปแบบการปกครองแบบ
เผด็จการนั้นใช้วิธีการบังคับและควบคุมด้วยอำนาจเด็ดขาดของผู้ปกครอง ปราศจากการตรวจสอบถ่วงดุล
การวิพากษ์วิจารณ์ มีการจัดสายการบังคับบัญชาจากรัฐบาลกลาง เพื่อควบคุมการใช้อำนาจตามลำดับชั้น
ประชาชนถูกห้ามการมีส่วนร่วมทางการเมืองในทุกๆกรณี (ยกเว้นจะได้รับอนุญาตก่อนจากผู้ปกครอง) จึง
ส่งผลให้กระบวนการทางการเมืองแบบเผด็จการเป็นกระบวนทางการเมืองแบบปิด ซึ่งหมายถึง ห้าม
ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองทุกรูปแบบ เมื่อเป็นเช่นนี้ ประชาชนจึงไม่มีส่วนร่วมในกระบวนการทาง
การเมือง และกระบวนการนโยบายสาธารณะโดยปริยาย การก่อตัวของนโยบาย การตัดสินใจกำหนด
นโยบาย และการนำนโยบายไปปฏิบัติ ซึ่งล้วนเป็นขั้นตอนที่สำคัญของกระบวนการนโยบายสาธารณะ เป็น
สิ่งที่ต้องห้ามแต่อาจจะขึ้นอยู่กับความพอใจของผู้ปกครองในฐานะองค์อธิปัตย์ในแต่ละกรณี จึงอาจกล่าวได้
ว่า ระบอบการปกครองแบบเผด็จการไม่ว่าจะเป็นระบอบอำนาจนิยม หรือระบอบเบ็ดเสร็จนิยมก็ตามนั้น
กระบวนการนโยบายสาธารณะเป็นเอก-สิทธิ์ของผู้ปกครองโดยสมบูรณ์ (สมบัติ ธำรงธัญวงศ์ : 2546 หน้า
34)
ระดับความเป็นเผด็จการของระบอบอำนาจนิยม กับระบอบเบ็ดเสร็จนิยม มีความแตกต่างกันใน
เรื่องของขอบข่ายในการใช้อำนาจเด็ดขาดรัฐ กล่าวคือ ระบอบอำนาจนิยม (authoritarianism) มุ่งเน้นการใช้
อำนาจเด็ดขาดของรัฐ ในขอบข่ายของการเมืองเป็นสำคัญ โดยการห้ามประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมทางการ
เมืองในทุกกรณี แต่รัฐจะไม่เข้าไปควบคุมในการดำเนินชีวิตทางสังคมและการประกอบกิจกรรมทาง
สาระที่ 3.2.2 ระบอบเผด็จการกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ
59
เศรษฐกิจ ส่วนระบอบเบ็ดเสร็จนิยม (totalitarianism) มุ่งเน้นการใช้อำนาจเด็ดขาดของรัฐในขอบข่าย
ควบคุมเบ็ดเสร็จ ทั้งในภาคส่วนของการเมือง เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม ศาสนา ความเชื่อ รวมทั้งวิถีชีวิต
ความเป็นอยู่ของประชาชนในแง่ของการบริโภค การทำงาน การมีครอบครัว และการมีกรรมสิทธิ์ใน
ทรัพย์สิน เป็นต้น ระดับความเป็นเผด็จการแบบอำนาจนิยม และแบบเบ็ดเสร็จนิยมจึงมีจุดเน้นร่วมกันใน
การควบคุมและการใช้อำนาจเด็ดขาดของรัฐในเรื่องของการเมือง กระบวนการทางการเมือง และ
กระบวนการนโยบายสาธารณะ ส่วนระบอบเบ็ดเสร็จนิยมจะควบคุมครอบคลุมถึงขอบข่ายอื่นๆด้วย ใน
บริบทที่กว้างขวางกว่าระบอบอำนาจนิยม
ระบอบเผด็จการทั้งสองแบบนี้อาจพิจารณาได้ว่า ระบอบอำนาจนิยมมักปรากฏในประเทศด้อย
พัฒนาและประเทศกำลังพัฒนาส่วนใหญ่ในเอเชีย และอัฟริกา ส่วนระบอบเบ็ดเสร็จนิยมนั้นมีเพียงไม่กี่
ประเทศเท่านั้น เช่น เยอรมนีในยุคสมัยพรรคนาซี อิตาลีในยุคพรรคฟาสซิสต์ สหภาพ-
โซเวียต และสาธารณรัฐประชาชนจีนภายใต้พรรคคอมมิวนิสต์
กล่าวโดยสรุป ระบอบการปกครองแบบเผด็จการทั้งแบบอำนาจนิยม และแบบเบ็ดเสร็จนิยมล้วน
เป็นปฏิปักษ์ต่อการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน ทั้งในส่วนของกระบวนการทางการเมืองและใน
ส่วนของกระบวนการนโยบายสาธารณะ
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 3.2.2 จบแล้วนักศึกษาสามารถอธิบายสาระสำคัญของระบอบเผด็จการกับ
กระบวนการนโยบายสาธารณะได้
หน่วยที่ 4
ปัจจัยแวดล้อมที่มีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะ
ผู้เขียน รศ. วิวัฒน์ เอี่ยมไพรวัน
61
แผนการสอน หน่วยที่ 4
ปัจจัยแวดล้อมที่มีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะ
โมดูลที่
4.1 ปัจจัยแวดล้อมภายในระบบการเมืองที่มีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะ
4.2 ปัจจัยแวดล้อมภายนอกระบบการเมืองที่มีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะ
สาระสำคัญ
1. ปัจจัยแวดล้อมที่มีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะมีความหลากหลายซึ่งอาจจำแนกเป็นปัจจัย
แวดล้อมภายในและปัจจัยแวดล้อมภายนอกระบบการเมือง
2. ปัจจัยแวดล้อมภายในระบบการเมืองที่มีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะ คือ ปัจจัยด้านโครงสร้าง
การเมือง และกระบวนการเมืองและปัจจัยด้านวัฒนธรรมการเมืองและพฤติกรรมการเมือง
3. ปัจจัยแวดล้อมภายนอกระบบการเมืองที่มีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะ คือ ปัจจัยด้านเศรษฐกิจ
สังคม และปัจจัยด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาหน่วยที่ 4 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
1. อธิบายอิทธิพลต่าง ๆ ของปัจจัยแวดล้อมภายในระบบการเมือง ที่มีต่อนโยบายสาธารณะได้
2. อธิบายอิทธิพลต่าง ๆ ของปัจจัยแวดล้อมภายนอกระบบการเมืองที่มีต่อนโยบายสาธารณะได้
62
โมดูลที่ 4.1
ปัจจัยแวดล้อมภายในระบบการเมืองที่มีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะ
สาระที่
4.1.1 ปัจจัยด้านโครงสร้างการเมืองและกระบวนการการเมือง
4.1.2 ปัจจัยด้านวัฒนธรรมการเมืองและพฤติกรรมการเมือง
สาระสำคัญ
1. ปัจจัยด้านโครงสร้างการเมืองและกระบวนการการเมืองมีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะในรูปของการ
ใช้อำนาจและอิทธิพลผ่านโครงสร้างการเมืองต่าง ๆ ได้แก่ รัฐธรรมนูญ กลุ่มผลประโยชน์ กลุ่มอิทธิพลและองค์กร
ภาคประชาชน พรรคการเมือง รัฐสภา และรัฐบาล ส่วนในกระบวนการทางการเมืองนั้น ก็ขึ้นอยู่กับประเภทของ
กระบวนการการเมือง ซึ่งกระบวนการนโยบายสาธารณะก็เป็นกระบวนการทางการเมือง หากเป็นกระบวนการ
การเมืองแบบเปิดก็จะเปิดใจการให้มีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะ ในทางตรงกันข้าม หากเป็น
กระบวนการการเมืองแบบปิดก็จะปิดกั้นการมีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะ
2. ปัจจัยด้านวัฒนธรรมการเมืองและพฤติกรรมการเมือง มีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะในระดับใด
ขึ้นอยู่กับระดับการพัฒนาการเมือง และลักษณะของวัฒนธรรมการเมืองของประชาชน ในแต่ละสังคมเป็นสำคัญ
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาโมดูลที่ 4.1 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
1. อธิบายปัจจัยแวดล้อมต่าง ๆ ภายในระบบการเมืองที่มีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะได้
63
สาระสำคัญ
การที่ระบบการเมือง (political system) ซึ่งเป็นระบบย่อยหนึ่ง (rubryrtem) ของระบบสังคมและระบบ
การเมืองมีหน้าที่หลักในการกำหนดจุดมุ่งหมายและวิธีดำเนินการเพื่อบรรลุจุดมุ่งหมาย (goal attainment) เพื่อ
การทำให้ระบบสังคมอยู่รอดโดยการใช้อำนาจตามกฎหมายจัดสรรสิ่งที่มีคุณค่า (Valier) ในสังคม (David
Easton : 1965,P.37) ทั้งนี้การจัดสรรสิ่งที่มีคุณค่าดังกล่าวต้องมีการใช้อำนาจบังคับในรูปของกฎหมาย นโยบาย
หรือการออกคำสั่ง ซึ่งการที่ระบบการเมืองใช้อำนาจบังคับเช่นนั้น ตามทรรศนะของอัลลมอนด์ พาวแวลล์
(Almond Powell : 1974,P7) เห็นว่า “เป็นอำนาจที่ชอบธรรมของระบบการเมือง
ระบบการเมืองหนึ่ง ๆ ประกอบด้วย โครงสร้างการเมือง (Politieal Strueture) ซึ่งแต่ละโครงสร้างต่างก็
มีหน้าที่หลักเฉพาะ (funetion) ดังนี้ (Almond Powell : 1960,P33-64)
โครงสร้างการเมือง หน้าที่หลักเฉพาะ
1. ครอบครัวสถาบันการศึกษาและ - การอบรมกล่อมเกลาทางการเมืองและการ
สถาบันศาสนา ระดม (Political Socialization and recruitment)
2. กลุ่มผลประโยชน์และกลุ่มอิทธิพล - การแสดงออกพลประโยชน์และความ
ต้องการ (interests articulation)
3. พรรคการเมือง - การรวบรวมและวางระบบพลประโยชน์และ
ความต้องการ(interacts aggregation
4. สื่อมวลชน - การสื่อสารทางการเมือง (Politer Comrnunication)
ซึ่งการจำแนกหน้าที่ตามโครงสร้างการเมืองทั้ง 4 หน้าที่นี้เป็นหน้าที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการ
การเมือง (Political functions) ซึ่งเป็นโครงสร้าง - หน้าที่ด้านปัจจัยนำเข้า (inputs functions) เพื่อเข้าสู่ระบบ
การเมืองส่วนการจำแนกหน้าที่เฉพาะอีก 3 ประการต่อไปนี้ เป็นโครงสร้าง – หน้าที่ด้านปัจจัยนำออก
(outputs functions) ซึ่งเป็นผลผลิตของระบบการเมืองนั่นเอง ซึ่งเป็นหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับการปกครอง
(governmental functions) ซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายเพื่อการบังคับ ดังนี้ คือ
สาระที่ 4.1.1 ปัจจัยด้านโครงสร้างการเมืองและกระบวนการการเมือง
64
โครงสร้างการเมือง หน้าที่หลักเฉพาะ
5. สถาบันนิติบัญญัติ(รัฐสภา) - การตรากฎหมาย (rule –making)
6. สถาบันบริหาร (รัฐบาล) - การบังคับให้เป็นไปตามกฎหมาย (rule –
application)
7. สถาบันตุลาการ(ศาล) - การตีความ / วินิจฉัยคดีความ (rule –
adjudication)
การที่ระบบการเมืองมีการจำแนกโครงสร้างการเมืองและการทำหน้าที่หลักเฉพาะทั้งในส่วนของ
ปัจจัยนำเข้าและปัจจัยนำออกนั้น แสดงให้เห็นถึงการทำงานระหว่างระบบการเมืองกับปัจจัยนำเข้าและ
ปัจจัยนำออกโดยผ่านโครงสร้างการเมืองต่าง ๆ ซึ่งทำให้สามารถวิเคราะห์และเข้าใจการดำเนินกิจกรรม
การเมืองต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในทุก ๆระบบการเมืองว่ามีลักษณะอย่างไร เป็นของโครงสร้างทางการเมืองใด
เพราะเหตุใดจึงกำหนดนโยบายสาธารณะเช่นนั้น และก่อให้เกิดผลอย่างไร
การที่นโยบายสาธารณะเป็นผลผลิตหรือปัจจัยนำออกของระบบการเมืองโดยหลักการ ปัจจัยนำ
ออกและปัจจัยนำเข้าจึงน่าจะมีความสัมพันธ์ที่สอดคล้องเกี่ยวข้องเชื่อโยงกันโดยมีระบบการเมืองเป็น
ตัวเชื่อมกลาง อย่างไรก็ดี ในแต่ละระบบการเมืองโครงสร้างการเมืองที่มีบทบาทต่อนโยบายสาธารณะอาจมี
ความแตกต่างกันไปตามระดับของการพัฒนาของแต่ละสังคม อย่างไรก็ดี อาจพิจารณาปัจจัยด้านโครงสร้าง
การเมืองและกระบวนการการเมืองที่มีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะได้ ดังนี้ คือ
ปัจจัยด้านโครงสร้างการเมือง
รัฐธรรมนูญ ในฐานะที่เป็นกฎหมายหลักหรือกฎหมายแม่บทในการปกครองประเทศ รัฐธรรมนูญ
เป็นโครงสร้างการเมืองที่กำหนดรูปแบบและความสัมพันธ์ทางอำนาจในระบบการเมืองทั้งในส่วนของ
อำนาจอธิปไตย รูปแบบของรัฐและระบบบริหารราชการแผ่นดิน สิทธิและเสรีภาพของประชาชน เป็นต้น
ในกรณีของระบบการเมืองไทย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 ได้กำหนด
แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ในหมวด 5 มาตรา 75 – 87 โดยกำหนดจุดมุ่งหมายไว้ว่า “บทบัญญัติในหมวดนี้
เป็นเจตจำนงให้รัฐดำเนินการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน ในการแถลง
นโยบายต่อรัฐสภา คณะรัฐมนตรีที่เข้าบริหารราชการแผ่นดินต้องชี้แจงต่อรัฐสภาให้จัดแจ้งว่าจะดำเนินการ
ใด ในระยะเวลาใด เพื่อบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ และต้องจัดทำ
65
รายงานแสดงออกการดำเนินการ รวมทั้งปัญหาและอุปสรรค เสนอต่อรัฐสภาปีละหนึ่งครั้ง” (ส่วนที่หนึ่ง
บททั่วไป มาตรา 75)
มาตรา 76 คณะรัฐมนตรีต้องจัดทำแผนการบริหารราชการแผ่นดินเพื่อแสดงมาตรการและ
รายละเอียดของแนวทางในการปฏิบัติราชการในแต่ละปีของการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งจะต้อง
สอดคล้องกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
ในการบริหารราชการแผ่นดิน คณะรัฐมนตรีต้องจัดให้มีแผนการตรากฎหมายที่จำเป็นต่อ
การดำเนินการตามนโยบายและแผนการบริหารราชการแผ่นดิน
ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญ ฯ ยังได้จำแนกแนวนโยบายแต่ละด้านในส่วนที่ 2 – ส่วนที่ 10) ดังนี้
ส่วนที่ 2 แนวนโยบายด้านความมั่นคงของรัฐ
ส่วนที่ 3 แนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดิน
ส่วนที่ 4 แนวนโยบายด้านศาสนา สังคม การสาธารณะสุข การศึกษาและวัฒนธรรม
ส่วนที่ 5 แนวนโยบายด้านกฎหมายและการ
ส่วนที่ 6 แนวนโยบายด้ายการต่างประเทศ
ส่วนที่ 7 แนวนโยบายด้านเศรษฐกิจ
ส่วนที่ 8 แนวนโยบายด้านที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
ส่วนที่ 9 แนวนโยบายด้านวิทยาศาสตร์ ทรัพย์สินทางปัญญาและพลังงาน
ส่วนที่ 10 แนวนโยบายด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน
กลุ่มผลประโยชน์ กลุ่มอิทธิพลและองค์กรภาคประชาชน ในฐานะที่เป็นโครงสร้างการเมืองที่มี
หน้าที่ในการเรียกร้องแสดงออกซึ่งความต้องการและกดดันให้ระบบการเมืองในความหมายของรัฐ /
รัฐบาล และองค์กรภาครัฐทำการกำหนดนโยบายสาธารณะเพื่อแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนและความไม่เป็น
ธรรมในสังคม บทบาททางการเมืองของกลุ่มผลประโยชน์ กลุ่มอิทธิพล และองค์กรภาคประชาชนล้วนมี
ความสำคัญยิ่งต่อกระบวนการนโยบายสาธารณะในหน้าที่ของปัจจัยนำเข้าสู่ระบบการเมืองโดยการ
66
แสดงออกซึ่งผลประโยชน์และความต้องการ (interests articulation) ซึ่งสามารถกระทำได้ในรูปแบบต่าง ๆ โดย
สันติวิธี หรือโดยใช้ความรุนแรง
พรรคการเมือง ในฐานะที่เป็นโครงสร้างหลัก ในการรวบรวมและวางระบบผลประโยชน์และ
ความต้องการที่หลากหลายของประชาชน กลุ่มต่าง ๆ กลุ่มอิทธิพล กลุ่มผลประโยชน์ และองค์กรภาค
ประชาชนต่าง ๆ มาศึกษากลั่นกรองวิเคราะห์ สังเคราะห์ จัดลำดับความสำคัญ และทำการวางระบบเพื่อ
กำหนดเป็นนโยบายพรรคในการแข่งขันการเลือกตั้งทั่วไป หากได้รับชัยชนะในการเลือกตั้งก็จะมีโอกาสใน
การจัดตั้งรัฐบาล และทำให้นโยบายของพรรคแปรรูปเป็นนโยบายของรัฐบาลในที่สุด
รัฐสภา ในฐานะที่เป็นโครงสร้างหลักในการตรากฎหมาย การใช้อำนาจนิติบัญญัติของรัฐสภา
เป็นการตัดสินใจกำหนดนโยบายสาธารณะโดยการตรากฎหมายใช้บังคับ ในรูปของพระราชบัญญัติ ซึ่งการ
ออกกฎหมายของรัฐสภาต้องกระทำเป็น 3 วาระ คือ วาระแรก คือ ขั้นรับหลักการ วาระที่สอง คือ ขั้นแปร
ญัตติ และวาระที่สาม คือ ขั้นลงมติ เมื่อได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้ว จึงนำไปสู่กระบวนการของการ
ประกาศใช้ต่อไป
รัฐบาล และระบบราชการ ในฐานะที่เป็นโครงสร้าง
การเมืองที่มีอำนาจในการบังคับให้เป็นไปตามกฎหมายโดยการบริหารราชการแผ่นดินทั้งในส่วนกลาง ส่วน
ภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น อำนาจหน้าที่หลักเฉพาะของรัฐบาลจึงทำให้รัฐบาลมีบทบาทสำคัญอย่างแท้จริง
และชัดเจนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ ทั้งในส่วนของการก่อตัวของนโยบาย การสร้างและจัดทำ
นโยบาย การวิเคราะห์นโยบาย การกำหนดนโยบาย การนำนโยบายไปปฏิบัติ และการประเมินผลนโยบาย
เยเฮซเกล ดรอร์ (yeheglecl Dror : 1968, P.18) ชี้ว่า ในระบบการเมืองแบบกำลังพัฒนา ข้าราชการชั้นสูงมี
บทบาทสำคัญในกระบวนการนโยบายเพราะมีความเป็นอิสระและเข้มแข็ง ซึ่งสอดคล้องกับ เฟรด ดับเบิลยู
ริกส์ (Fred W. Riggs : 1966) ชี้ว่า “ประเทศไทย : การสร้างความเป็นสมัยใหม่ของระบบการเมืองแบบอำ
มาตยาธิปไตย”
67
กระบวนการการเมือง
กระบวนการการเมือง (political process) คือวิธีการใช้อำนาจการเมืองของโครงสร้างการเมืองต่าง ๆ
ภายในระบบการเมือง ซึ่งวิธีการใช้อำนาจนั้นมีขั้นตอนของการดำเนินการหรือการกระทำอันแสดงมีการ
เคลื่อนไหวต่อเนื่อง เดวิด อีสตัน (David Easton : 1965, P.172) อธิบายว่า “กระบวนการทางการเมืองเป็น
ปฏิสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างโครงสร้างการเมือง บุคคล และกลุ่มต่าง ๆ ทั้งภายในและภายนอกระบบ
การเมือง” ถ้าหลักตัวอย่าง ก็คือ กระบวนการนิติบัญญัติ กระบวนการบริการ กระบวนการตุลาการ
กระบวนการเลือกตั้ง กระบวนการวางแผน และกระบวนการนโยบายสาธารณะ เป็นต้น ทั้งนี้ กระบวนการ
นโยบายสาธารณะ เป็นกระบวนการการเมืองเพราะเหตุผลว่า กระบวนการนโยบายสาธารณะเป็น
ปฏิสัมพันธ์ของการใช้อิทธิพลและอำนาจการเมือง เพื่อกำหนดนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติเพื่อ
การจัดสรรแบ่งปันสิ่งที่มีคุณค่าในสังคม
เดวด อีสตัน จึงอธิบายว่า กระบวนการนโยบายสาธารณะ เป็นกระบวนการการเมืองที่ประกอบด้วย
5 ขั้นตอนตามลำดับ คือ
- ขั้นการระบุปัญหา (problem identification) คือ การศึกษาวิเคราะห์ปัญหาและความต้องการของสังคม
โดยมีการจัดวางระบบโดยกำหนดลำดับความสำคัญ
- ขั้นกำหนดวาระนโยบาย (policy agenda setting) คือ การปรึกษาหารือซึ่งอาจเปิดโอกาสให้มีส่วนร่วม
ในการเสนอแนะนโยบายอย่างกว้างขวาง
- ขั้นการจัดทำนโยบาย policy formulation) คือ การกำหนดนโยบายที่เป็นทางการโดยผู้มีอำนาจ
ตัดสินใจ
- ขั้นการสร้างความชอบธรรมนโยบาย (policy legitimization) คือ การเสนอนโยบายเพื่อขอความ
เห็นชอบและอนุมัติเพื่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ
- ขั้นการนำนโยบายไปปฏิบัติ (policy implementation) คือ การนำนโยบายสาธารณะที่ได้รับความ
เห็นชอบไปปฏิบัติเพื่อให้บรรลุผลสำเร็จ
68
- ขั้นการประเมินผลนโยบาย (policy evaluation) คือ การประเมินผลที่ได้รับจากการดำเนินนโยบาย ทั้ง
การประเมินผลลัพธ์และผลกระทบ ทั้งนี้เพื่อนำผลการประเมินไปทำการตัดสินใจ สรุปว่าจะสานต่อหรือยุติ
นโยบายสาธารณะนั้น ๆ
กระบวนการนโยบายสาธารณะในฐานะที่เป็นกระบวนการทางการเมือง หากเป็นกระบวนการทาง
การเมืองแบบเปิด (open system) ก็จะเปิดโอกาสให้ประชาชนกลุ่มต่าง ๆ และผู้มีส่วนได้เสียเข้ามามีส่วนร่วม
ในกระบวนการนโยบายสาธารณะ คือ การเปิดรับฟังความคิดเห็นและข้อเสนอแนะ การจัดทำประชาพิจารณ์
การจัดทำประชามติ เป็นต้น ในทางตรงกันข้าม หากเป็นกระบวนการทางการเมืองแบบปิด (close system) ก็จะ
ปิดกั้นมิให้ประชาชน กลุ่มต่าง และผู้มีส่วนได้เสียเข้ามามีส่วนร่วมในกิจกรรมการเมืองต่าง ๆ กรณีเช่นนี้
กระบวนการทางการเมืองในการกำหนดนโยบายสาธารณะก็จะเป็นเรื่องของโครงสร้างการเมืองที่มีฐานะ
อำนาจที่เป็นชนชั้นนำ (elite) เท่านั้นที่มีอำนาจตามกฎหมายในกระบวนการนโยบายสาธารณะ
กล่าวโดยสรุป ปัจจัยด้านโครงสร้างการเมืองและกระบวนการเมืองมีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะ
ซึ่งการใช้อำนาจหรืออิทธิพลในกระบวนการนโยบายสาธารณะมีมากน้อยระดับใดย่อมขึ้นอยู่กับลักษณะ
ของกระบวนการการเมืองเป็นสำคัญ
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 4.1.1 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
อธิบายปัจจัยด้านโครงสร้างการเมืองและกระบวนการการเมืองกับนโยบายสาธารณะได้
69
สาระสำคัญ
ปัจจัยด้านวัฒนธรรมทางการเมือง (political culture) และพฤติกรรมการเมือง (political behavior) มีอิทธิพล
ต่อนโยบายสาธารณะในประเด็นสำคัญ คือ การเพิ่มขีดความสามารถ (capability) ของระบบการเมืองใน
กระบวนการนโยบายสาธารณะ ซึ่งหมายถึงสมรรถนะของระบบการเมืองในการะตอบสนองความต้องการ
ของประชาชนโดยประเมินได้จากนโยบายและการปฏิบัติงานของรัฐบาล (Lucian W. Pye : 1971, P.75)
วัฒนธรรมทางการเมืองของประชาชนในแต่ละระบบการเมืองมีความแตกต่างกันอันเป็นผลมาจาก
ระดับการพัฒนาการเมืองที่ต่างกัน วัฒนธรรมการเมืองเป็นปัจจัยสำคัญในการกำหนดพฤติกรรมการเมือง
ของบุคคลและกลุ่มต่าง ๆ ในระบบการเมืองในรูปแบบของการให้การสนับสนุน ต่อต้าน หรือ แบ่งแยกนิ่ง
เฉยต่อระบบการเมือง
นักวิชาการได้ให้ความหมายของวัฒนธรรมการเมืองไว้หลากหลาย อาทิ กาเบรียล เอ. อัลมอนด์
และบิงแฮม จี. พาวเวลล์ (Gobriel A Almond and Bingham G. Powell : 1966, P.5) อธิบายว่า วัฒนธรรมการเมือง
หมายถึงทัศนคติของบุคคลในฐานะสมาชิกขอระบบการเมืองที่มีต่อการเมืองในส่วนของการรับรู้ (cognitive
orientation) ความรู้สึก(affective orientation) และการประเมิน (cognitive orientation) ซึ่งจะเป็นที่มาของการแสดงออก
ในเชิงพฤติกรรมการเมือง
ระดับการพัฒนาการเมืองในแต่ละระบบการเมืองส่งผลให้วัฒนธรรมการเมืองปรากฏรูปแบบที่อาจ
พิจารณาจำแนกได้ คือ
- วัฒนธรรมการเมืองแบบดั้งเดิม เป็นลักษณะวัฒนธรรมกรเมืองในสังคมแบบเรียบง่าย
ตามธรรมชาติ เช่น สังคมชาวนาดังเดิมทางภาคเหนือของไทย เป็นต้น คือ สมาชิกในสังคมแสดงอาการของ
การไม่รับรู้ ไม่สนใจ ไม่มีความเห็น และไม่มีความผูกพันต่อระบบการเมืองเลย
- วัฒนธรรมการเมืองแบบไพร่ฟ้า เป็นวัฒนธรรมการเมืองในสังคมที่มีการพัฒนา
การเมืองในระดับหนึ่ง เช่น สังคมแบบกำลังพัฒนาทั้งหลาย เป็นต้น คือ สมาชิกในสังคมส่วนหนึ่งมีการรับรู้
สนใจ เข้าใจ และมีความผูกพันต่อระบบการเมืองแต่ไม่สนใจมีส่วนร่วมทางการเมือง เนื่องจากเห็นว่าอยู่ใน
ฐานะของไพร่ฟ้าผู้ถูกปกครอง จึงมิใช่หน้าที่ของตน การเมืองการปกครองเป็นภารกิจหน้าที่ของชนชั้น
ผู้ปกครองเท่านั้น
สาระที่ 4.1.2 ปัจจัยด้านวัฒนธรรมการเมืองและพฤติกรรมการเมือง
70
วัฒนธรรมการเมืองแบบมีส่วนร่วม เป็นลักษณะวัฒนธรรมการเมืองในสังคมที่มีการ
พัฒนาการเมืองสูง เช่น สังคมแบบพัฒนาแล้ว เป็นต้น คือ สมาชิกในสังคมส่วนใหญ่ต่างมีการับรู้ สนใจ
เข้าใจ และมีความผูกพันต่อระบบการเมืองระดับสูง โดยเห็นว่า การมีส่วนร่วมการเมืองเป็นหน้าที่และความ
รับผิดชอบ ดังนั้น การมีส่วนร่วมย่อมส่งผลให้ระบบการเมืองตอบสนองความต้องการได้ ตัวอย่างของกรณี
นี้ คือ อังกฤษและสหรัฐอเมริกา เป็นต้น
ระบบการเมืองที่พัฒนาแล้ว ประชาชนในฐานะสมาชิกของระบบการเมืองจึงมีความสำนึกและ
รับผิดชอบการเมืองสูง จึงแสดงออกซึ่งพฤติกรรมการเมืองโดยเรียกร้องให้มีการกำหนดนโยบายสาธารณะ
เพื่อประโยชน์ของสังคมและกลุ่มเป็นที่ตั้ง อย่างไรก็ดี ตามสภาพความเป็นจริง ทุก ๆ ระบบการเมืองมักมี
การผสมผสานระหว่างวัฒนธรรมการเมืองทั้งสามแบบด้วยกันแต่มีระดับที่แตกต่างกันในแต่ละแบบ อาจ
กล่าวได้ว่า วัฒนธรรมการเมืองและพฤติกรรมการเมืองของไทยมีลักษณะการผสมผสานเช่นกัน
วัฒนธรรมการเมืองและพฤติกรรมการเมืองในระบบการเมืองแบบประชาธิปไตยนั้น ประชาชนมี
สิทธิเสรีภาพทางการเมืองในการแสดงออกต่อการเลือกรัฐบาลและนโยบายสาธารณะ ในทางตรงกันข้าม
วัฒนธรรมการเมืองและพฤติกรรมการเมืองในระบบการเมืองแบบเผด็จการ ประชาชนมีบทบาทในการ
ส่งเสริมสนับสนุนรัฐบาลและนโยบายสาธารณะ
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 4.1.2 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
อธิบายอิทธิพลของปัจจัยด้านวัฒนธรรมการเมืองและพฤติกรรมการเมืองต่อนโยบายสาธารณะได้
71
โมดูลที่ 4.2
ปัจจัยแวดล้อมภายนอกระบบการเมืองที่มีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะ
สาระที่
4.2.1 ปัจจัยด้านเศรษฐกิจ – สังคม
4.2.2 ปัจจัยด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี
สาระสำคัญ
1. ปัจจัยด้านเศรษฐกิจ – สังคม มีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะในประเด็นของการพัฒนา
เศรษฐกิจและสังคม ซึ่งเป็นประโยชน์ต่อประชาชนและประเทศโดยรวมในเรื่องของวิถีชีวิตความเป็นอยู่
และการมีคุณภาพชีวิตที่ดี
2. ปัจจัยด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีมีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะในประเด็นของการนำมา
ประยุกต์ เพื่อเพิ่มประสิทธิพล และประสิทธิภาพในการผลิตสินค้าและบริการต่าง ๆ ทั้งในภาคอุตสาหกรรม
และภาคเกษตรกรรม ซึ่งจะเกี่ยวข้องโดยตรงต่อการเปลี่ยนแปลงและทิศทางในอนาคตของประชาชนและ
ประเทศโดยรวม
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาโมดูลที่ 4.2 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
อธิบายปัจจัยแวดล้อมต่าง ๆ ภายนอกระบบการเมืองที่มีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะได้
72
สาระสำคัญ
ปัจจัยด้านเศรษฐกิจ – สังคมเป็นปัจจัยที่มีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะที่อยู่ภายนอกระบบการเมือง
แต่อยู่ภายในอาณาบริเวณของรัฐ เป็นที่ยอมรับว่าการกำหนดนโยบายสาธารณะของรัฐบาล ในการบริหาร
ราชการแผ่นดิน ในมิติทางเศรษฐกิจและสังคมก็เพื่อมุ่งพัฒนาประเทศทางเศรษฐกิจและสังคม เพื่อ
ประโยชน์ของประชาชนและประเทศโดยรวม
การพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศเป็นปัจจัยที่สำคัญยิ่งต่อการกำหนดนโยบายสาธารณะของรัฐ มาตร
วัดสำคัญของการพัฒนาเศรษฐกิจภายใต้ระบบเศรษฐกิจแบบตลาดและการค้าเสรี ได้แก่ อัตราความจำเริญ
เติบโตทางเศรษฐกิจ (economic growth) รายได้ประชาชาติ (national income) รายได้ต่อหัว (per capita income) ภาวะ
ดุลการค้า (balance of trade) การลงทุน(investment) อัตราการว่างงาน (unemployment rate) เป็นต้น มาตรวัดทาง
เศรษฐกิจเหล่านี้จึงเป็นปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจที่มีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาล
เพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจและเพื่อแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจทั้งในระยะสั้นและระยะยาว รวมทั้งเพื่อ
ตอบสนองความต้องการของประชาชน
นอกจากนี้ นโยบายสาธารณะทางเศรษฐกิจยังต้องพิจารณาถึงปัจจัยทางเศรษฐกิจด้านทรัพยากรของ
ประเทศเป็นปัจจัยการผลิต ได้แก่ ที่ดิน แรงงาน และทุนอีกด้วย ในยุคโลกาภิวัตน์ (Globalization) แนวคิดทาง
เศรษฐกิจเรื่อง “การค้าเสรี” (Free Trade) เป็นปัจจัยสำคัญอีกปัจจัยหนึ่งที่ส่งผลต่อการกำหนดนโยบาย
เศรษฐกิจของไทย ในประเด็นของการผลิตสินค้า การค้าต่างประเทศ การลงทุน การส่งออก ค่าเงินบาท เป็น
ต้น ในขณะเดียวกัน วิกฤตเศรษฐกิจโลกในภูมิภาคยุโรปก็มีผลกระทบต่อฐานะเศรษฐกิจและสังคมของไทย
ซึ่งจำเป็นต้องนำ “ปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง” มาใช้เป็นแนวทางของการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจอีกด้วย
ส่วนปัจจัยด้านสังคมที่มีอิทธิพลต่อกระบวนการนโยบายสาธารณะอันเป็นผลมาจากการพัฒนา
เศรษฐกิจและสังคม ภายใต้แผนพัฒนาฯ ฉบับต่าง ๆ ซึ่งส่งผลต่อความเลื่อมล้ำทางสังคม และปัญหาสังคม
ต่าง ๆ เช่น ปัญหาความยากจน ปัญหาการขาดการศึกษา ปัญหาการเจ็บไข้ได้ป่วย ปัญหายาเสพติด ปัญหา
อาชญากรรม ฯลฯ ซึ่งผลต่อคุณภาพชีวิตและความมั่นคงปลอดภัยของประชาชน ดั้งนั้น การกำหนดนดย
บายสาธารณะจึงต้องพิจารณาถึงสถานการณ์ของสังคมอีกด้วย
ธอมัส ดาย (Thomas R. Dye : 1972) อธิบายว่า ปัจจัยด้านเศรษฐกิจ – สังคมมีอิทธิพลต่อนโยบายสาร
ธารณะในระดับสูงมากกว่าปัจจัยการเมืองเพราะนโยบายสาธารณะด้านเศรษฐกิจ – สังคม มีความสัมพันธ์
สาระที่ 4.2.1 ปัจจัยด้านเศรษฐกิจ – สังคม
73
โดยตรงต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ – สังคม และการกระจายทรัพยากรของสังคมที่มีอยู่อย่างจำกัด ดังนั้น ปัจจัย
ทางเศรษฐกิจ – สังคม จึงมีอิทธิพลอย่างสำคัญต่อนโยบายสาธารณะของรัฐบาลทั้งนโยบายเศรษฐกิจและ
นโยบายสังคม
กล่าวโดยสรุป ปัจจัยด้านเศรษฐกิจ – สังคม ก็เป็นปัจจัยภายในระบบการเมืองที่มีอิทธิพลต่อ
นโยบายสาธารณะของรัฐบาล เพราะมีผลโดยตรงต่อวิถีชีวิตความเป็นอยู่และคุณภาพชีวิตของประชาชน
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 4.2.1 แล้ว นักศึกษาสามารถ
อธิบายความสัมพันธ์ระหว่างปัจจัยด้านเศรษฐกิจ – สังคมกับนโยบายสาธารณะได้
74
สาระสำคัญ
ในยุคคริสต์วรรษที่ 21 ปัจจัยด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีที่ก้าวหน้าทันสมัยแห่งโลกาภิวัตน์ มี
บทบาทและอิทธิพลต่อการนำมาประยุกต์เพื่อเพิ่มประสิทธิพลและประสิทธิภาพของการผลิตสินค้าและ
บริการทั้งในภาคอุตสาหกรรมและเกษตรกรรม รวมทั้ง ด้านคมนาคมขนส่ง และระบบข่าวสารการที่รัฐต้อง
ปัจจัยด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีด้านต่าง ๆ ได้แก่ เทคโนโลยีคอมพิวเตอร์ เทคโนโลยีกายภาพและ
ชีวภาพ เทคโนโลยีสารสนเทศ และเทคโนโลยีการสื่อสารคมนาคม ฯลฯ ย่อมส่งผลต่อกระบวนการนโยบาย
สาธารณะของรัฐในประเด็นของการพึ่งพิงต่างประเทศด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีภายใต้ระบบการ
แข่งขันทางเศรษฐกิจและการค้าที่ทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น
ในกรณีของไทย แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 9 ได้ให้ความสำคัญต่อการพัฒนา
วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีโดยกำหนดแผนงานเพื่อการวิจัยและพัฒนาฐานงานด้านวิทยาศาสตร์และ
เทคโนโลยีและเพื่อลดการพึ่งพิงเทคโนโลยีต่างประเทศโดยการสนับสนุนการสร้างนวัตกรรมทางความคิด
และเทคโนโลยีสมัยใหม่
แม้ว่าปัจจัยด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีเป็นปัจจัยสภาพแวดล้อมภายนอกรัฐ ซึ่งมีอิทธิพลและ
พลังที่อยู่เหนือการควบคุมของรัฐก็ตาม แต่โครงสร้างการเมืองทั้งหลายของรัฐจำเป็นต้องตระหนักใน
ความสำคัญของปัจจัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีอย่างจริงจังต่อนโยบายสาธารณะ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง
เทคโนโลยีดัดแปลงพันธุกรรม (จีเอ็มไอ) และเทคโนโลยีนาโน (NANO) ที่มีอิทธิพลต่อภาคเกษตรกรรมและ
ภาคการผลิตอุตสาหกรรมรวมทั้งสุขภาพอนามัยและชีวิตความเป็นอยู่ของไทย (มติชนรายวัน : 26 มกราคม
2551 หน้า 5
เมื่อเป็นเช่นนี้ นโยบายสาธารณะของไทย จึงได้รับอิทธิพลและผลกระทบต่อปัจจัยด้านวิทยาศาสตร์
และเทคโนโลยีอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ จึงทำให้ประเทศไทยต้องกำหนดทิศทางของสังคมไทยใหม่ในมิติสังคม
เศรษฐกิจ และการเมือง ซึ่งมีลักษณะตามลำดับ คือ การปรับทิศทางใหม่ให้สังคมไทย เป็นสังคมพื้นฐานของ
ความรู้ (Knowledge – bused society) และการพัฒนาระบบเศรษฐกิจไทยเป็นเศรษฐกิจพื้นฐานของความรู้
(Knowledge – bused economy) รวมทั้งระบบการเมืองไทยต้องเป็นการเมืองแบบธรรมาภิบาล (Governance)
โดยรวมก็เพื่อการปรับศักยภาพของประเทศไทยให้มีความพร้อมที่จะแข่งขันในทุกด้านในระบบโลกนั่นเอง
สาระที่ 4.2.2 ปัจจัยด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี
75
กล่าวโดยสรุป ปัจจัยด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีในยุคคริสต์ศตวรรษที่ 21 มีอิทธิพลต่อ
นโยบายสาธารณะเป็นอย่างมากเนื่องจากระบบโลกเป็นระบบของการแข่งขันอย่างเสรี
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 4.2.2 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
อธิบายความสัมพันธ์ระหว่างปัจจัยด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีกับนโยบายสาธารณะได้
หน่วยที่ 5
ทฤษฎีและแนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะ
ผู้เขียน รศ. วิวัฒน์ เอี่ยมไพรวัน
77
แผนการสอน หน่วยที่ 5
ทฤษฎีและแนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะ
โมดูลที่
5.1 ทฤษฎีที่เกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะ
5.2 แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะ
สาระสำคัญ
1. ทฤษฎีที่เกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะมีหลายทฤษฎี แต่ทฤษฎีที่เป็นพื้นฐานและสัมพันธ์เกี่ยว
โยงกับนโยบายสาธารณะ คือ ทฤษฎีระบบและทฤษฎีการตัดสินใจ
2. แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะมีหลายแนวทาง แต่แนวทางที่เป็นพื้นฐานและสัมพันธ์กบ
การศึกษานโยบายสาธารณะ คือ แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะรัฐศาสตร์ และแนวทางการศึกษา
นโยบายสาธารณะของรัฐประศาสนศาสตร์
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาหน่วยที่ 5 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
1. อธิบายสาระสำคัญของทฤษฎีต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะได้
2. อธิบายแนวทางต่าง ๆ ในการศึกษานโยบายสาธารณะได้
78
โมดูลที่ 5.1
ทฤษฎีที่เกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะ
สาระที่
5.1.1 ทฤษฎีระบบกับนโยบายสาธารณะ
5.1.2 ทฤษฎีการตัดสินใจกับนโยบายสาธารณะ
สาระสำคัญ
1. ทฤษฎีระบบมีความสัมพันธ์กับนโยบายสาธารณะในสาระสำคัญของปัจจัยนำเข้า กระบวนการแปร
รูป ปัจจัยนำออก ผลสะท้อนกลับ และสภาพแวดล้อม ทั้งนี้ระบบต้องอยู่ภายใต้สภาพแวดล้อมเสมอ
2. ทฤษฎีการตัดสินใจมีความสัมพันธ์กับนโยบายสาธารณะในขั้นของการกำหนดนโยบายสาธารณะ
ซึ่งผู้กำหนดนโยบายต้องตัดสินใจเพื่อการกำหนดนโยบายที่อยู่บนหลักการของอรรถประโยชน์นิยมและหลัก
ความสมเหตุสมผล
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาโมดูลที่ 5.1 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
อธิบายถึงทฤษฎีที่เกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะได้
79
สาระสำคัญ
ทฤษฎีระบบ (system theory) มีความสัมพันธ์กันนโยบายสาธารณะในประเด็นสำคัญ คือ “นโยบาย
สาธารณะ คือ ผลผลิต (outputs) ของระบบการเมืององค์ประกอบของระบบ (system) ประกอบด้วย ปัจจัย
นำเข้า (inputs) กระบวนการแปรรูป (conversion process)ปัจจัยนำออก (outputs) และผลสะท้อนกลับ
(feedback) ทั้งนี้ระบบต้องอยู่ภายใต้สภาพแวดล้อม (environment) (โปรดดูแผนภาพ 5-1ประกอบ)
แผนภาพ 5-1 แสดงตัวแบบของทฤษฎีระบบ (จัดทำโดยผู้เขียน)
ที่มา : David Easton , A Framework for Political Analysis , Englewood Cliffs : Prentice – Hall, 1965 , P.
112
จากแผนภาพ 5-1 อธิบายได้ว่า ระบบการเมืองทำหน้าที่ในการนำข้อเรียกร้องซึ่งเป็นปัจจัยนำเข้าที่มี
ความหลากหลายมาทำการจัดวางระบบกำหนดลำดับความสำคัญของข้อเรียกร้องทั้งหมด เพื่อจัดทำนโยบาย
สาธารณะซึ่งเป็นปัจจัยนำออก เมื่อระบบการเมืองกำหนดนโยบายสาธารณะ อันเป็นผลผลิตของระบบ
การเมืองก็จะย้อนกลับเป็นผลสะท้อนกลับ หากนโยบายสาธารณะที่กำหนดขึ้นสอดคล้องและตอบสนองข้อ
เรียกร้องก็จะเป็นพลังสนับสนุนต่อระบบการเมือง ในทางตรงกันข้าม หากนโยบายสาธารณะดังกล่าวมิได้
ตอบสนองข้อเรียกร้องก็จะเป็นข้อเรียกร้องอีกซึ่งทำให้ระบบการเมืองต้องนำมาพิจารณาใหม่ ลักษณะการ
ทำงานของระบบการเมืองตามทฤษฎีระบบมีลักษณะเป็นวงจรเช่นนี้ และเป็นไปอย่างต่อเนื่องตลอดเวลา
สาระที่ 5.1.1 ทฤษฎีระบบกับนโยบายสาธารณะ
สภาพแวดล้อม ผลสะท้อน สภาพแวดล้อม
กระบวนการการแปร
รูป(ระบบการเมือง)
ปัจจัยนำเข้า ปัจจัยนำออก
พลังสนับสนุน นโยบายสาธารณะ
ผลสะท้อนกลับ
สภาพแวดล้อม สภาพแวดล้อม
ข้อเรียกร้อง
80
ตามทัศนะของเดวิด อีสตัน ตัวแบบของทฤษฎีระบบประกอบด้วยส่วนประกอบสำคัญ คือ ปัจจัย
นำเข้า กระบวนการแปรรูป ปัจจัยนำออก และผลสะท้อนกลับ (นักศึกษาต้องเข้าใจว่าสภาพแวดล้อมมิใช่
ส่วนประกอบของตัวแบบระบบ ระบบต้องอยู่ภายใต้สภาพแวดล้อมเท่านั้น)
ปัจจัยนำเข้า หมายถึง ความต้องการหรือข้อเรียกร้องต่าง ๆ (demands) ซึ่งมีที่มาจากการ
เปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในสภาพแวดล้อม ซึ่งในทางที่เป็นจริง ข้อเรียกร้องต่าง ๆ เกิดจากความต้องการของ
ประชาชนที่มีต่อระบบการเมืองเพื่อให้ระบบการเมืองดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใด เพื่อสนองตอบความต้อง
และข้อเรียกร้องต่าง ๆ อย่างไรก็ตาม ข้อเรียกร้องที่เกิดขึ้นจะมีความหลากหลาย แต่ทรัพยากรและมีคุณค่า
(values) ที่ระบบการเมืองจะทำการจัดสรรแบ่งปันก็มีอยู่อย่างจำกัด ดังนั้น ข้อเรียกร้องที่หลากหลายจึงต้อง
ผ่านการจัดลำดับความสำคัญโดยกระบวนการแปรรูปของระบบการเมืองให้มีลักษณะเป็นประเด็นต่าง ๆ
ทางการเมือง (Political Issues) เพื่อจัดวาระของนโยบาย (Policy Agenda) เพื่อวิเคราะห์และตัดสินใจกำหนด
เป็นนโยบายสาธารณะ (Public Policy) ในที่สุด ความสำคัญของข้อเรียกร้องต่าง ๆ เป็นไปในระดับใดขึ้นอยู่
กับขนาดของการเรียกร้องและความสมเหตุสมผลของข้อเรียกร้อง ข้อเรียกร้องใดจะเป็นนโยบายสาธารณะ
ได้จึงขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของระบบการเมืองโดยใช้กระบวนการแปรรูปไปสู่ปัจจัยนำออกนั่นเอง อย่างไร
ก็ตามปัจจัยนำออกที่เกิดจากกระบวนการแปรรูปของระบบการเมืองก็จะไหลย้อนกลับเข้าสู่ระบบการเมืองที่
เรียกว่า “ผลสะท้อนกลับ” ซึ่งผลสะท้อนกลับก็จะเป็นปัจจัยนำเข้าสู่ระบบการเมืองใหม่อีก แต่การไหลกลับ
ของปัจจัยนำเข้าในรูปของผลสะท้อนกลับนี้อาจแปรเปลี่ยนเป็น “พลังสนับสนุน” (supports) ต่อระบบ
การเมืองก็ได้ หากปรากฏว่าการตัดสินใจของระบบการเมืองในรูปของปัจจัยนำออกนั้น (นโยบายสาธารณะ)
เป็นไปตามความต้องการและข้อเรียกร้องของประชาชน ในทางตรงกัน หากการตัดสินใจของระบบ
การเมืองดังกล่าวมิได้สอดคล้องตอบสนองความต้องการและข้อเรียกร้องของประชาชนแล้ว ปัจจัยนำออก
(นโยบายสาธารณะ) ก็จะเป็นข้อเรียกร้องใหม่ไหลเข้าสู่ระบบการเมืองอีก และถ้ากรณียังเป็นเช่นนี้อยู่อย่าง
ต่อเนื่องแล้ว ในที่สุดระบบการเมืองก็จะไม่สามารถต้านทานข้อเรียกร้องที่มีขนาดใหญ่ขึ้นนั้นได้จนในที่สุด
ระบบการเมืองก็ต้องล่มสลายไป เนื่องจากขนาดของข้อเรียกร้องรุนแรงเกินกว่าความสามารถของระบบ
การเมืองที่จะสนองตอบได้ที่เรียกว่า “ข้อเรียกร้องอันเป็นปัจจัยนำเข้ารุนแรงเกินขนาด” (demand inputs
overload)
อย่างไรก็ตาม อาจแบ่งประเภท “พลังสนับสนุน” ได้เป็น 3 ประเภท คือ พลังสนับสนุนที่มีต่อชุมชน
การเมือง (Political Community) ซึ่งหมายถึงการยอมรับร่วมกันของสมาชิกในชุมชนการเมืองนั้น ๆ พลัง
สนับสนุนที่มีต่อรัฐบาลและผู้ที่มีอำนาจรัฐ (Political Authorities) ซึ่งหมายถึงการยอมรับการใช้อำนาจของ
81
รัฐบาลในฐานะผู้ใช้อำนาจรัฐ รวมทั้งบรรดาเจ้าหน้าที่ของรัฐตามกฎหมาย คือ ทหาร ตำรวจ และข้าราชการ
ตลอดจนเจ้าหน้าที่ของรัฐต่าง ๆ และพลังสนับสนุนที่มีต่อระบบการเมือง (Political System) ซึ่งหมายถึง
การยอมรับในความสามารถและประสิทธิภาพของระบบการเมืองในการดำเนินการเพื่อตอบสนองข้อ
เรียกร้องต่าง ๆ
ทฤษฎีระบบของเดวิด อีสตัน แสดงว่า ระบบการเมืองในฐานะกระบวนการแปรรูปมีนัยเดียวกัน
กระบวนการแปรรูป หมายถึง กรรมวิธีของขั้นตอนต่าง ๆ ที่ระบบการเมืองทำหน้าที่ย่อยข้อเรียกร้องต่าง ๆ
และพลังสนับสนุนต่าง ๆ ให้เป็นนโยบายสาธารณะที่สอดคล้องกับความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริง
ซึ่งอาจพิจารณาได้ว่ากระบวนการแปรรูปนี้ ก็คือ กระบวนการนโยบาย นโยบายสาธารณะซึ่งอาจจำขั้นตอน
ได้คือ
1. ขั้นการรวบรวมข้อเรียกร้องต่าง ๆ เพื่อกำหนดประเด็นทางการเมืองที่ชัดเจน
2. ขั้นการจัดทำทางเลือกต่าง ๆ ข้อเสนอเชิงนโยบาย
3. ขั้นการตัดสินใจกำหนดนโยบายเพื่อการประกาศใช้ตามกฎหมาย
4. ขั้นการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติเพื่อผลสัมฤทธิ์ตามวัตถุประสงค์
5. ขั้นการประเมินนโยบายในประเด็นของผลลัพธ์และผลกระทบของนโยบาย
กล่าวโดยสรุป ทฤษฎีระบบมีความสัมพันธ์กับนโยบายสาธารณะในลักษณะของการทำงานของ
ระบบเมืองการกำหนดนโยบายสาธารณะที่ต้องดำเนินการด้วยความสอดคล้องกันระหว่างปัจจัยนำเข้า
ระบบการเมือง และปัจจัยนำออก เป็นประการสำคัญ
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 5.1.1 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
อธิบายกระบวนการนโยบายสาธารณะตามทฤษฎีระบบได้
82
สาระสำคัญ
การกำหนดนโยบายสาธารณะย่อมเกี่ยวข้องกับการตัดสินใจ ซึ่งการตัดสินใจในทุกขั้นตอนของ
กระบวนนโยบายสาธารณะอาจกระทำได้ในหลายลักษณะและหลายรูปแบบ จึงอาจกล่าวไว้ว่า ทฤษฎีการ
ตัดสินใจมีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะ กล่าวคือ
เจมส์ อี. แอนเดอร์สัน (James E. Anderson, 1970 : PP.12 – 16) อธิบายว่า การตัดสินใจมี
ความสำคัญต่อการกำหนดนโยบายสาธารณะ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการตัดสินใจเพื่อกำหนดวัตถุประสงค์และ
เป้าหมายของนโยบายสาธารณะ ซึ่งอาจรวมถึง การกำหนดแนวทางและวิธีการซึ่งเป็นทางเลือกต่าง ๆ ของ
นโยบายสาธารณะด้วย
เยเฮซเกล ดรอร์ (Yeheglel Dror , 1968 : PP. 12 – 16) อธิบายว่า หากนำกระบวนการตัดสินใจและ
กระบวนการนโยบายสาธารณะมาศึกษาเทียบเคียงกันแล้ว จะพบว่า กระบวนการทั้งสองมีขั้นตอนในการ
ดำเนินการที่คล้ายคลึงกันจนเกือบเป็นเนื้อหาเดียวกัน เมื่อเป็นเช่นนี้ จึงมีการนำเอากรอบและทฤษฎีการ
ตัดสินใจมาศึกษาวิเคราะห์ร่วมกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ จึงก่อให้เกิดแนวคิดใหม่ที่เชื่อมโยง
ระหว่างทฤษฎีการตัดสินใจกับกระบวนการนโยบายสาธารณะได้แก่ “กระบวนการนโยบายสาธารณะ
ภายใต้ทฤษฎีการตัดสินใจแบบสมเหตุสมผล” และกระบวนการนโยบายสาธารณะภายใต้ทฤษฎีการ
ตัดสินใจแบบการเปลี่ยนแปลงส่วนเพิ่ม (หมายถึง เน้นนโยบายสาธารณะที่มีมาก่อน แล้วนำมาปรับ
เปลี่ยนแปลงบางส่วนเพิ่มขึ้นให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เป็นอยู่)
การตัดสินใจ (decision – making) เป็นการเลือกทางเลือกต่าง ๆ ที่ผู้ตัดสินใจพิจารณาแล้วว่า เป็น
การเลือกทางเลือกที่ดีที่สุด โดยวิเคราะห์ผลของแต่ละทางเลือกกับจุดมุ่งหมายหรือวัตถุประสงค์ที่ได้กำหนด
การตัดสินใจในเรื่องของการกำหนดนโยบายสาธารณะจึงต้องตระหนักถึงหลักการสำคัญ คือ ประการแรก
หลักอรรถประโยชน์นิยม (Utilitarianism) หมายถึง ประโยชน์ที่จะได้รับจากการตัดสินใจกำหนดนโยบาย
สาธารณะนั้น ๆ และประการที่สอง หลักความสมเหตุสมผล (Rationality) หมายถึง ความมีเหตุผลในการ
ตัดสินใจกำหนดนโยบายสาธารณะนั้น ๆ ทั้งนี้ ผู้กำหนดนโยบายสาธารณะอาจทำการตัดสินใจโดยใช้เกณฑ์
สาระที่ 5.1.2 ทฤษฎีการตัดสินใจกับนโยบายสาธารณะ
83
(criteria) อื่น ๆ มาเป็นกรอบในการอธิบายการตัดสินใจกำหนดนโยบายสาธารณะนั้น ๆ ก็ได้ เช่น ผู้
ตัดสินใจอาจอ้างความจำเป็นของสถานการณ์ที่เป็นอยู่มีความรุนแรง จึงจำเป็นต้องตัดสินใจเช่นนั้น เป็นต้น
การตัดสินใจเพื่อการกำหนดนโยบายสาธารณะของรัฐเป็นการตัดสินใจที่มีความสำคัญต่อ
ประชาชนและสังคม ผู้ทำหน้าที่ตัดสินใจจึงจำเป็นต้องพิจารณาประเด็นต่าง ๆ เหล่านี้ประกอบการตัดสินใจ
อีกด้วย ได้แก่
- จุดมุ่งหมาย (ends) ของนโยบายสาธารณะ หมายถึง เจตน์จำนง วัตถุประสงค์ เป้าหมาย และผล
ที่ต้องการ
- วิธีการ (means) ของนโยบายสาธารณะ หมายถึง วิธีการหรือทางเลือกต่าง ๆ ในการบรรลุ
จุดมุ่งหมาย ซึ่งแต่ละวิธีกรหรือแต่ละทางเลือกย่อมมีทั้งผลดีและผลเสียควบคู่กันเสมอ และใน
การบรรลุจุดมุ่งหมายนั้นย่อมมีมากกว่าหนึ่งวิธีการหรือหนึ่งทางเลือกเสมอ
- สภาพแวดล้อม (environment) ของนโยบายสาธารณะ เป็นที่เข้าใจกันว่าอิทธิพลของปัจจัยด้าน
สภาพแวดล้อมในมิติต่าง ๆ ล้วนมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจกำหนดนโยบายสาธารณะ เช่น
ปัจจัยสภาพแวดล้อมในมิติเวลาและสถานที่ ปัจจัยสภาพแวดล้อมในมิติการเมือง เศรษฐกิจ
สังคม ภายในรัฐและภายนอกรัฐ และปัจจัยสภาพแวดล้อมในมิติของผลกระทบต่าง ๆ เป็นต้น
อย่างไรก็ดี การตัดสินใจเพื่อการกำหนดนโยบายสาธารณะนั้น มีความสำคัญเนื่องจากมีปฏิสัมพันธ์
โดยตรงกับ “การเมือง” ซึ่งหมายถึงการใช้อำนาจรัฐเพื่อการจัดสรรสิ่งที่มีคุณค่าในสังคม ซึ่งเท่ากับเป็นการ
ชี้ให้เห็นในมิติรูปธรรมว่า นโยบายสาธารณะดังกล่าวจะเป็นประโยชน์ทำให้ ใคร ได้อะไร เมื่อไร และ
อย่างไรอีกด้วย เมื่อเป็นดังนี้ ชารลล์ อี. ลินดับรอม (Charles E. Lindblom, 1968) อธิบายว่าในการกำหนด
นโยบายสาธารณะผู้ตัดสินใจจะต้องทำการตัดสินใจอย่างสมเหตุสมผล ซึ่งหมายถึง การตัดสินใจเลือกการ
กระทำที่มุ่งบรรลุจุดมุ่งหมายให้ได้มากที่สุด เท่ากับเป็นการมุ่งเน้นอรรถประโยชน์ที่พึ่งได้รับให้มากที่สุด
ทั้งนี้ การตัดสินใจแบบสมเหตุสมผลมีข้อสมมติเบื้องต้นที่ว่า “มนุษย์มีเหตุผล พฤติกรรมการตัดสินใจของ
มนุษย์ย่อมเกิดจากการใช้เหตุผล”
กล่าวโดยสรุป การตัดสินใจเป็นหัวใจของการกำหนดนโยบายสาธารณะ ทฤษฎีการตัดสินใจจึงมี
ความสัมพันธ์กับนโยบายสาธารณะทุกขั้นตอนของกระบวนการนโยบายสาธารณะ ทั้งนี้ การตัดสินใจเพื่อ
การกำหนดนโยบายสาธารณะนั้นต้องคำนึงหลักอรรถประโยชน์นิยมและหลักความสมเหตุสมผล
84
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 5.1.2 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
อธิบายทฤษฏีการตัดสินใจกับนโยบายสาธารณะได้
85
โมดูลที่ 5.2
แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะ
สาระที่
5.2.1 แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะของรัฐศาสตร์
5.2.2 แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะของรัฐประศาสนสาตร์
สาระสำคัญ
1. แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะของรัฐศาสตร์มาจากฐานความคิดว่านโยบายสาธารณะ
เป็นกิจกรรมของการเมืองและกระบวนการนโยบายสาธารณะเป็นกระบวนการการเมือง รัฐศาสตร์จึง
สนใจในการศึกษาขั้นการกำหนดนโยบายสาธารณะและมุ่งอธิบายสาเหตุและผลกระทบของนโยบาย
สาธารณะ
2. แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะของรัฐประศาสนศาสตร์มาจากฐานความคิดว่านโยบาย
สาธารณะเป็นกิจกรรมของการบริหาร และกระบวนการนโยบายสาธารณะเป็นกระบวนการของการ
บริหาร รัฐประศาสนศาสตร์จึงสนใจในการศึกษาขั้นการบริหารนโยบาย และมุ่งอธิบายการใช้ทรัพยากร
การบริหารและกลไกการบริหารกับการบรรลุผลของการนำนโยบายไปปฏิบัติ
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาโมดูลที่ 5.2 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
อธิบายแนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะแบบต่าง ๆได้
86
สาระสำคัญ
เนื่องจากการศึกษานโยบายสาธารณะได้เริ่มต้นนับแต่สิ้นสงครามโลกครั้งที่สองนับแต่ปี คศ. 1950
เป็นต้นมาโดยมีการศึกษาค้นคว้าเพื่อหาคำตอบว่า รัฐบาลมีแนวนโยบายสำคัญอะไรบ้างและมีสาระสำคัญ
อย่างไรมีบทบาทของการศึกษานโยบายสาธารณะ มีการขยายตัวอย่างรวดเร็วนับแต่ปี คศ. 1970 เป็นต้นมา
ซึ่งเป็นผลมาจากการให้ความสนใจในการศึกษาเรื่องนโยบายสาธารณะ ทั้งในประเด็นการกำหนดนโยบาย
สารธารณะและการนำนโยบายไปปฏิบัติ ในกรณีของนโยบายต่างประเทศของสหรัฐอเมริกากับสงคราม
เวียดนาม (กุลธน ธนาพงศ์ธร , 2550 หน้า 39 – 42)
แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะของรัฐศาสตร์ ตั้งอยู่บนฐานความคิดที่ว่า นโยบายสาธารณะ
ของรัฐเป็นสิ่งที่มีมาตั้งแต่สมัยโบราณแล้วในยุคนครรัฐกรีกโบราณ โดยมุ่งพิจารณาประเด็นสำคัญในเรื่อง
ของสาเหตุที่ก่อให้เกิดนโยบายสาธารณะและผลของนโยบายสาธารณะที่พึงมีต่อชีวิตของราษฎรและรัฐ
โดยรวม พัฒนาการของเนื้อหาสาระของรัฐศาสตร์ที่มีมาอย่างต่อเนื่องและการขยายตัวของการศึกษา
นโยบายสาธารณะอย่างรวดเร็วและมีระเบียบวิธีการศึกษาที่เป็นระบบ ได้ทำให้รัฐศาสตร์รับเอานโยบาย
สาธารณะ (public policy) เป็นแนวทางหนึ่งของการศึกษารัฐศาสตร์
การศึกษานโยบายสาธารณะตามแนวทางของรัฐศาสตร์จึงมีลักษณะสำคัญที่มุ่งสนใจศึกษาใน
ประเด็นหลักอันเป็นสาระสำคัญของนโยบายสาธารณะตามลำดับ ดังนี้ คือ
1) รัฐศาสตร์ทำการศึกษานโยบายสาธารณะโดยมีข้อสมมติเบื้องต้นว่า นโยบายสาธารณะเป็น
กิจกรรมทางการเมืองของรัฐ เป็นผลผลิตของระบบการเมืองนโยบายสาธารณะจึงเป็นกิจกรรมทางการเมือง
ที่เป็นอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของรัฐในฐานะที่เป็นฝ่ายการเมือง (political authorities) ซึ่งต้องรับผิดชอบ
โดยตรง เมื่อเป็นเช่นนี้ นโยบายสาธารณะในสายตาของรัฐศาสตร์จึงเกี่ยวข้องกับ “การใช้อำนาจรัฐเพื่อการ
จัดสรรแบ่งปันสิ่งที่มีคุณค่าในสังคมหนึ่ง ๆ” จึงเป็นภารกิจหลักของรัฐบาลที่เป็นฝ่ายการเมือง ที่มีอำนาจ
ชอบธรรมในการกำหนดนโยบายสาธารณะ ส่วนฝ่ายราชการ (administrative authorities) มีความรับผิดชอบ
ในการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติเพื่อให้บรรลุผล ดังนั้น รัฐศาสตร์จึงเห็นว่าภารกิจหลักของฝ่ายการเมือง
และฝ่ายราชการมีการจำแนกโครงสร้างที่ชัดเจนแล้ว (differentiation of structure) ดังนั้น ระบบการเมืองจึง
ทำหน้าที่กำหนดนโยบายสาธารณะ และระบบราชการมีหน้าที่นำนโยบายไปปฏิบัติ โดยหลักเหตุผล ฝ่าย
การเมืองจึงมีอำนาจหน้าที่ควบคุมฝ่ายราชการ อย่างไรก็ดี การที่ฝ่ายการเมืองและฝ่ายราชการต่างก็มี
สาระที่ 5.2.1 แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะของรัฐศาสตร์
87
ความสัมพันธ์เชื่อมโยงกันโดยมีนโยบายสาธารณะเป็นจุดเชื่อมโยง จึงทำให้การเมืองและการบริหาร
สัมพันธ์เกี่ยวข้องกันประดุจคู่แฝดอย่างใกล้ชิด (Polities / Administration Dichotomy) (Woodrow Wilson :
1949 , PP 481 – 506)
2) รัฐศาสตร์ศึกษานโยบายสาธารณะโดยมีข้อสมมติเบื้องต้นว่าการกำหนดนโยบายสาธารณะเป็น
กระบวนการการเมือง (political rocess) กล่าวคือ กระบวนการนโยบายสาธารณะมีลักษณะพิเศษว่า
กระบวนการการเมืองอื่น ๆ ก็คือ กิจกรรมของการเมืองในขั้นต่าง ๆ ในกระบวนการนโยบายสาธารณะมี
ลักษณะของ “การเมือง” (polities) ในรูปของการใช้อิทธิพลและอำนาจ การต่อสู้แข่งขัน การประนีประนอม
การต่อรอง การขัดแย้ง และการปรึกษาหารือ ระหว่างบุคคล และกลุ่มต่าง ๆ เพื่อการตัดสินใจกำหนด
นโยบายสาธารณะ (Charles E. Lindblom , 1968 : 3) ดังนั้น การศึกษานโยบายสาธารณะของรัฐศาสตร์ใน
มิติของกระบวนการนโยบายสาธารณะจึงสนใจในเรื่องของพฤติกรรมการใช้อำนาจและอิทธิพลแลวิธีการ
ต่าง ๆ ของบุคคล / กลุ่มบุคคลในการกำหนดนโยบาย
3) รัฐศาสตร์ศึกษานโยบายสาธารณะโดยมีข้อสมมติเบื้องต้นว่าการศึกษานโยบายสาธารณะเป็น
แนวทางของรัฐ / รัฐบาลในการบริหารราชการแผ่นดิน หรือแนวทางในการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ของ
รัฐบาล เมื่อเป็นเช่นนี้ รัฐศาสตร์จึงสนใจศึกษานโยบายสาธารณะต่าง ๆ เพื่อค้นหาคำตอบในส่วนที่เกี่ยวกับ
สาเหตุอันเป็นที่มาของนโยบายสาธารณะและผล / ผลกระทบต่าง ๆ ที่เกิดจากนโยบายสาธารณะนั้น ๆ ซึ่ง
เป็นกิจกรรมของรัฐบาล (Thomas R. Dye ,1978 : 5 – 6)
กล่าวโดยสรุป แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะของรัฐศาสตร์เป็นผลมาจากข้อสมมตเบื้องต้น
ของรัฐศาสตร์ในประเด็นต่าง ๆ คือ นโยบายสาธารณะเป็นกิจกรรมทางการเมือง นโยบายสาธารณะเป็น
กระบวนการทางการเมืองในมิติ “การเมือง” และนโยบายสาธารณะเป็นกิจกรรมต่าง ๆ ของรัฐบาล จึงทำให้
รัฐศาสตร์มีแนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะที่มีลักษณะเฉพาะของรัฐศาสตร์
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 5.2.1 จบแล้วนักศึกษาสามารถ
อธิบายแนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะของรัฐศาสตร์ได้
88
สาระสำคัญ
พัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะนับแต่ ค.ศ. 1950 – 1970 ทำให้การศึกษานโยบาย
สาธารณะมีระเบียบวิธีการศึกษาที่ชัดเจนและเป็นระบบ รวมทั้งมีการแพร่หลายอย่างกว้างขวางส่งผลให้วิชา
รัฐประศาสนศาสตร์สนใจและยอมรับนโยบายสาธารณะเป็นขอบข่าย (reope) หนึ่งของรัฐประศาสนศาสตร์
(กุลธน ธนาพงศ์ธร , 2550 หน้า 48)
แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะของรัฐประศาสนศาสตร์เริ่มจากงานเขียนของวูดโรว์ วิลสัน
(Woodrow Wilson, 1949 : 56) เรื่อง “การศึกษาการบริหาร” (The Study of Administration) เมื่อ ค.ศ. 1887
หลังจากนั้น รัฐประศาสนศาสตร์ได้มีพัฒนาการมาอย่างต่อเนื่องจวบจนกระทั่ง ในช่วงคริสต์สตวรรษ 1960
การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ในสหรัฐอเมริกาต้องเผชิญกับ วิกฤษแห่งเอกลักษณ์ (identity crisis) ซึ่ง
สะท้อนถึงสถานภาพของรัฐประศาสนศาสตร์ในประเด็นของเป้าหมายของศาสตร์และองค์ความรู้ซึ่งสรุปได้
ว่า เป้าหมายของรัฐประศาสนศาสตร์ในระยะนั้นมีลักษณะของการขาดความเป็นเอกลักษณ์ของลักษณะวิชา
และการขาดซึ่งการตอบสนองความต้องการของสังคม (racial relevance)
การเกิดขึ้นเองของ “รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่” (New Public Administration) ทำให้
ปัญหาของรัฐประศาสนศาตร์ในเชิงเป้าหมายและการสร้างองค์ความรู้ ได้รับการทบทวนและปรับปรุง
แก้ไขให้มีลักษณะที่สอดคล้องกับความต้องการของสังคม โดยเฉพาะในเรื่องของ “ความเท่าเทียมกันทาง
สังคม” (social equity) ซึ่งทำให้รัฐประศาสนศาสตร์สนใจในเรื่องของนโยบายสาธารณะและการบริหาร
ภาครัฐแนวใหม่ (Allen Schiek ,1975 : 156 – 161) รวมทั้งต้องมีทรรศนะใหม่ว่า การเมืองและการบริหาร
ไม่สามาถแยกออกจากกันได้รัฐประศาสนศาสตร์ต้องสนใจทั้งประเด็นเรื่องของการกำหนดนโยบาย
สาธารณะและการนำนโยบายไปปฏิบัติควบคู่กัน (Frederickson, 1980 : 6)
ความล้มเหลวของสหรัฐอเมริกาในกรณีนโยบายต่างประเทศต่อเวียดนามในเรื่อง “สงคราม
เวียดนาม” เป็นปัจจัยที่สำคัญอีกประเภทหนึ่งที่ส่งผลให้เกิดการตื่นตัวและสนใจศึกษานโยบายสาธารณะกัน
อย่างแพร่หลาย (กุลธน ธนาพงศ์ธร 2519)
การศึกษานโยบายสาธารณะของรัฐประศาสนศาสตร์จึงมีลักษณะสำคัญที่มุ่งสนใจศึกษาในประเด็น
หลักอันเป็นสาระสำคัญของนโยบายสาธารณะตามลำดับ ดังนี้ คือ
สาระที่ 5.2.2 แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะของรัฐประศาสนศาสตร์
89
1. รัฐประศาสนสาสตร์ทำการศึกษานโยบายสาธารณะโดยมีข้อสมมติเบื้องต้นว่าการกำหนด
นโยบายสาธารณะ เป็นกิจกรรมการบริหารอย่างหนึ่ง เช่นเดียวกันกับการวางแผน การจัดองค์การ และการ
อำนวยการ เป็นต้น ระบบนโยบายสาธารณะจึงเป็นระบบย่อยของระบบบริหารโดยมีระบบการเมืองเป็น
ระบบใหญ่ที่ครอบคลุมระบบบริหารและระบบนโยบายสาธารณะ เมื่อเป็นเช่นนี้ระบบบริหารโดย
ข้าราชการประจำหรือฝ่ายราชการจึงเป็นกลไกที่ทำหน้าที่กำหนดนโยบายสาธารณะ ดังนั้น แนวคิดนี้จึงเห็น
ว่าไม่ควรแบ่งแยกหน้าที่ระหว่างฝ่ายการเมืองกับฝ่ายราชการ โดยในความเป็นจริง ทั้งฝ่ายการเมืองและฝ่าย
ราชการได้ทำหน้าที่ในลักษณะของการช่วยเหลือสนับสนุนเกื้อกูลกันมิได้แยกหน้าที่บทบาทออกจากกัน
อย่างชัดเจน ดังนั้น หากพิจารณาในแง่ของโครงสร้างการเมือง ระบบบริหารหรือระบบราชการ ก็มีฐานะ
เป็นระบบย่อย (subsystem) ระบบหนึ่งของระบบการเมืองเช่นเดียวกับรัฐสภา รัฐบาล พรรคการเมืองและ
กลุ่มผลประโยชน์ก็ล้วนเป็นระบบย่อยของระบบการเมืองทั้งสิน หากพิจารณาในแง่ของกระบวนการการ
บริหารภาครัฐก็มีฐานะเป็นกรบวนการทางการเมืองอย่างหนึ่ง และหากพิจารณาในแง่พฤติกรรม ก็อาจ
พิจารณาได้เช่นกันว่า พฤติกรรมการบริหารถือได้ว่าเป็นส่วนหนึ่งและมีความสัมพันธ์ต่อเนื่องกับพฤติกรรม
การเมืองเมื่อเป็นดังนี้ จึงมิอาจที่จะกล่าวได้อย่างชัดเจนตายตัวว่า ฝ่ายการเมืองเท่านั้นที่ทำหน้าที่กำหนด
นโยบายสาธารณะแต่เพียงฝ่ายเดียว และฝ่ายราชการหรือฝ่ายบริหารเท่านั้นที่ทำหน้าที่นำนโยบายไปปฏิบัติ
(Chapman, 1962 : 420) ทั้งนี้ การศึกษาวิจัยได้ค้นพบคำตอบว่า ทั้งในประเทศที่กำลังพัฒนาและพัฒนาแล้ว
พฤติกรรมการกำหนดนโยบายสาธารณะนั้นเป็นผลมาจากข้าราชการประจำระดับสูง เข้าไปมีส่วนร่วมใน
กระบวนการนโยบายซึ่งเท่ากับการสนับสนุนฝ่ายการเมืองในการกำหนดนโยบายสาธารณะ (Baker, 1972 :
14) ดังนั้น การศึกษานโยบายสาธารณะของรัฐประศาสนศาสตร์จึงมีทรรศนะที่ไม่เห็นด้วยกับการแยก
อำนาจหน้าที่และบทบาทระหว่างฝ่ายการเมืองกับฝ่ายราชการออกจากกันอย่างเด็ดขาด เนื่องจากในลักษณะ
ของความจริง ฝ่ายราชการมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายสาธารณะอย่างชัดเจนเนื่องจากมีความชำนาญ
และมีประสบการณ์รวมทั้งมีข้อมูลข่าวสารที่ต่อเนื่องและเป็นฝ่ายที่ควบคุมกลไกการนำนโยบายไปปฏิบัติ
อีกด้วย ดังนั้น จึงไม่ควรแบ่งแยกระหว่างฝ่ายการเมืองและฝ่ายราชการออกจากกัน เพราะทั้งสองฝ่ายมี
บทบาทสนับสนุนกันและกัน ทั้งในการกำหนดนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติ
2. รัฐประศาสนศาสตร์ทำการศึกษานโยบายสาธารณะโดยมีข้อสมมติเบื้องต้นว่า นโยบาย
สาธารณะเป็นขอบข่ายหนึ่งของรัฐประศาสนศาสตร์ ในประเด็นนี้ เป็นวิสัยทัศน์ของนักรัฐประศาสนศาสตร์
รุ่นใหม่ คือ กลุ่มรัฐประศาสนสาสตร์ในความหมายใหม่ที่มีเจตนารมณ์มุ่งให้รัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์
ที่ให้ความสำคัญกับความเท่าเทียมกันทางสังคม (social equity) ซึ่งเป็นสิ่งที่สังคมต้องการ เพราะฉะนั้น
90
องค์การภาครัฐและฝ่ายราชการ / ระบบราชการเองจึงต้องสนใจและเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการ
นโยบายสาธารณะ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดนโยบายสาธารณะ มิใช่ปล่อยให้ฝ่ายรัฐบาลในฐานะที่เป็น
ฝ่ายการเมืองเป็นฝ่ายรับผิดชอบแต่เพียงฝ่ายเดียว เมื่อเป็นเช่นนี้ การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์โดยแท้จริง
แล้วก็คือ การศึกษาการกำหนดนโยบายสาธารณะ (Lambright, 1971 : P 332 – 333)
3. รัฐประศาสนศาสตร์ทำการศึกษานโยบายสาธารณะโดยมีข้อสมมติเบื้องต้นว่า เป็นการศึกษา
วิเคราะห์ขั้นตอนการบริหารนโยบาย ซึ่งก็คือ ขั้นการนำนโยบายไปปฏิบัตินั่นเอง เมื่อเป็นเช่นนี้ ฝ่ายราชการ
และองค์การภาครัฐ (ระบบราชการ) จึงมีอำนาจหน้าที่หลักในการรับผิดชอบการนำนโยบายไปปฏิบัติ โดย
การนำทรัพยากรการบริหารต่าง ๆ และกลไกการบริหารที่มีอยู่มาดำเนินการเพื่อบริหารนโยบาย ให้บรรลุ
เป้าหมายและวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้อย่างมีประสิทธิภาพและมีประสิทธิพล (Nagel 1980 : P.91)
กล่าวโดยสรุป แนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะของรัฐประศาสนศาสตร์เป็นไปตามข้อสมมติ
เบื้องต้นของรัฐประศาสนศาสตร์ในประเด็นต่าง ๆ คือ การกำ หนดนโยบายสาธารณะเป็นกิจ
กรรมการบริหารหรือเป็นกระบวนการอย่างหนึ่งของการบริหาร นโยบายสาธารณะเป็นขอบข่ายหนึ่งของรัฐ
ประศาสนศาสตร์ และเป็นการศึกษาวิเคราะห์ในขั้นตอนของการบริหารนโยบาย หรือการวิเคราะห์การนำ
นโยบายไปปฏิบัติ
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 5.2.2 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
อธิบายแนวการศึกษานโยบายสาธารณะของรัฐประศาสนศาสตร์ได้
หน่วยที่ 6
แนวคิดว่าด้วยการกำหนดนโยบายสาธารณะ
ผู้เขียน รศ. วิวัฒน์ เอี่ยมไพรวัน
92
แผนการสอน หน่วยที่ 6
แนวคิดว่าด้วยการกำหนดนโยบายสาธารณะ
โมดูลที่
6.1 แนวคิดทั่วไปเกี่ยวกับการกำหนดนโยบายสาธารณะ
6.2 กระบวนการของการกำหนดนโยบายสาธารณะ
สาระสำคัญ
1. การกำหนดนโยบายสาธารณะเกี่ยวข้องกับการตัดสินใจของรัฐในส่วนที่เกี่ยวกับปรัชญา
สาธารณะต่าง ๆ เพื่อกำหนดแนวในการดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ นโยบายสาธารณะมีความสำคัญ
อย่างน้อย 3 ประการ คือ เป็นแนวทางในการกระทำของรัฐบาล เป็นการแสดงถึงศักยภาพในความสามารถ
ของรัฐบาล และเป็นการแสดงถึงความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างรัฐบาลกับสาธารณะ
2. กระบวนการของการกำหนดนโยบายสาธารณะประกอบด้วยขั้นตอนสำคัญ 2 ขั้นตอน คือ
ขั้นตอนการก่อตัวและการจัดวาระนโยบายสาธารณะ และขั้นการกำหนดนโยบายสาธารณะ
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาหน่วยที่ 6 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
1. อธิบายแนวคิดทั่วไปเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะได้
2. อธิบายกระบวนการของการกำหนดนโยบายสาธารณะได้
93
โมดูลที่ 6.1
แนวคิดทั่วไปเกี่ยวกับการกำหนดนโยบายสาธารณะ
สาระที่
6.1.1 ความหมายและความสำคัญของการกำหนดนโยบายสาธารณะ
6.1.2 ลักษณะและหลักการของการกำหนดนโยบายสาธารณะ
สาระสำคัญ
1. ความหมายของการกำหนดนโยบายสาธารณะมีความหลากหลายขึ้นอยู่กับทรรศนะของแต่ละคน
ในบทเรียนนี้ขออธิบายว่า การกำหนดนโยบายสาธารณะเป็นการตัดสินใจของรัฐบาล ในส่วนที่เกี่ยวกับปัญหา
สาธารณะต่าง ๆ เพื่อกำหนดแนวทางต่าง ๆ ในการดำเนินการเพื่อสาธารณะ
2. ความสำคัญของการกำหนดนโยบายสาธารณะ อาจพิจาณาได้ 3 ประการ คือ เป็นแนวทางการ
กระทำของรัฐบาล เป็นการแสดงถึงศักยภาพในความสามารถของรัฐบาล และเป็นการแสดงถึงความสัมพันธ์
เชิงอำนาจระหว่างรัฐบาลกับสาธารณะ
3. ลักษณะและหลักการของการกำหนดนโยบายสาธารณะเกี่ยวข้องกับการนำนโยบายไปปฏิบัติอย่าง
ใกล้ชิด ความสำเร็จของนโยบายสาธารณะจึงขึ้นอยู่กับการทำให้วัตถุประสงค์ของนโยบายสาธารณะที่ตั้งไว้
เกิดขึ้นได้อย่างแท้จริง
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาโมดูลที่ 6.1 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
1. อธิบายความหมายและความสำคัญของการกำหนดนโยบายสาธารณะได้
2. อธิบายคุณลักษณะและหลักการของการกำหนดนโยบายสาธารณะได้
94
สาระสำคัญ
การกำหนดนโยบายสาธารณะ (public policy formulation) เป็นขั้นตอนสำคัญของกระบวนการ
นโยบายสาธารณะ ได้มีการให้ความหมายของการกำหนดนโยบายสาธารณะ ดังนี้
1) เป็นกิจกรรมการเมืองที่เป็นการใช้อำนาจรัฐเพื่อการจัดสรรแบ่งปันสิ่งที่มีคุณค่าในสังคม
(David Easton, 1953 : P.4)
2) เป็นการตัดสินใจเชิงนโยบายที่มีผลต่อสาธารณะ (Yehegled Dror, 1968)
3) เป็นการตัดสินใจของรัฐบาลอันสืบเนื่องมาจากปัญหาสาธารณะ (Randall R. Ripley and Grace
A . Franklin, 1980 : P.11)
4) เป็นกระบวนการการเมืองที่แสดงถึงการขัดแย้ง การประนีประนอมและการต่อรองระหว่างกลุ่ม
ต่าง ๆ ในระบบการเมือง (Charles E Lindblom, 1968)
5) เป็นการตัดสินใจของรัฐบาลในทุก ๆ ระดับเพื่อกำหนดกิจกรรมเป้าหมายและแนวทางในการ
ดำเนินการเพื่อให้บรรลุผลตามวัตถุประสงค์ (กุลธน ธนาพงศธร 2547 หน้า 115)
6) เป็นการตัดสินใจของผู้มีอำนาจการเมืองในการนำปัญหาสาธารณะเข้าสู่การปฏิบัติ (ทศพร ศิริ
สัมพันธ์ 2539 หน้า 128)
การกำหนดนโยบายสาธารณะจึงเกี่ยวข้องกับการตัดสินใจของรัฐ / รัฐบาลในส่วนที่เกี่ยวข้องกับ
ปัญหาสาธารณะต่าง ๆ เพื่อกำหนดแนวทางต่าง ๆ ในการดำเนินการต่าง ๆ เพื่อสาธารณะ
การกำหนดนโยบายสาธารณะมีความสำคัญ คือ เป็นสิ่งที่แสดงให้สาธารณะได้รับรู้ว่า รัฐบาลมี
แนวทางในการดำเนินการอย่างไรบ้างในช่วงขณะที่มีอำนาจรัฐในทางการเมืองการปกครอง ดังนั้น การ
กำหนดนโยบายสาธารณะจึงบ่งชี้ถึงวิสัยทัศน์ และพันธกิจของรัฐบาลที่มีต่อประชาชน ในการบริหาร
ราชการแผ่นดิน จึงอาจจำแนกความสำคัญของการกำหนดนโยบายสาธารณะ ดังนี้
สาระที่ 6.1.1 ความหมายและความสำคัญของการกำหนดนโยบายสาธารณะ
95
ประการแรก แสดงถึงแนวทางในการกระทำของรัฐบาลในฐานะเป็นกลไกทางการเมืองการ
ปกครอง ในส่วนที่ใช้อำนาจอธิปไตยของรัฐเพื่อการบริหารประเทศ ให้เกิดการพัฒนาเจริญรุ่งเรื่อง และการ
ตอบสนองข้อเรียกร้องและความต้องการของสาธารณะ
ประการที่สอง แสดงถึง ศักยภาพในความสามารถของรัฐบาลโดยการพิจารณาวิเคราะห์การ
กำหนดนโยบายของรัฐบาลว่ามีที่มาอย่างไรมีวัตถุประสงค์และเป้าหมายเพื่อใคร อย่างไร และแนวโน้มของ
ผลการดำเนินนโยบายสาธารณะจะเป็นไปในลักษณะใด
ประการที่สาม แสดงถึง ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับสาธารณะว่ามีระดับความสัมพันธ์เชิง
อำนาจระหว่างกันในลักษณะใด กล่าวคือ การกำหนดนโยบายสาธารณะดังกล่าวเปิดโอกาสให้ประชาชน
รับรู้ มีส่วนร่วม ในการเสนอแนะ วิพากษ์วิจารณ์ และตัดสินใจหรือไม่ หากเป็นการเปิดโอกาส การกำหนด
นโยบายสาธารณะนั้น ๆ ย่อมเป็นไปตามความต้องการของประชาชน ในทางตงกันข้าม หากปิดกั้นการมี
ส่วนร่วมทางการเมือง การกำหนดนโยบายสาธารณะของรัฐบาลจึงเป็นความประสงค์ของรัฐบาล ซึ่ง
ประชาชนอาจไม่สนับสนุนรัฐบาลในการกำหนดนโยบายสาธารณะได้
ดั้งนั้น การกำหนดนโยบายสาธารณะจึงเป็นกิจกรรมการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล จึงมี
ความสำคัญต่อฐานะความชอบธรรมของรัฐบาลและประโยชน์สุขของสาธารณะโดยรวม
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 6.1.1 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
อธิบายความหมายและความสำคัญของการกำหนดนโยบายสาธารณะได้
96
สาระสำคัญ
ลักษณะสำคัญของการกำหนดนโยบายสาธารณะ มีดังนี้
1) การกำหนดนโยบายสาธารณะเป็นภารกิจหลักที่เป็นอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย (authority) ของ
รัฐบาลทุกระดับ ทั้งระดับชาติ และระดับท้องถิ่น จึงเป็นความรับผิดชอบทางการเมืองในฐานะที่เป็นฝ่าย
การเมืองที่จักต้องกระทำด้วยความสมเหตุสมผล และบังเกิดคุณประโยชน์ต่อประชาชนและสังคม (Gerald
E. Caiden, 1971) เมื่อเป็นเช่นนี้หากรัฐบาลไม่สามารถขอความเห็นชอบหรือได้รับการอนุมัติจากสถาบันนิติ
บัญญัติหรือรัฐสภาแล้ว รัฐบาลต้องแสดงความรับผิดชอบทางการเมืองต่อสาธารณะ
2) การกำหนดนโยบายสาธารณะย่อมมีผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในรูปของบุคคล กลุ่มต่าง ๆ และกลุ่ม
ผลประโยชน์ในสถาบัน (institutional interest groups) ได้แก่ กองทัพ ข้าราชการ ชนชั้นนำในสังคมเข้าร่วม
ซึ่งย่อมมีการขัดแย้ง แย่งชิง ต่อรองและประนีประนอมในการกำหนดนโยบายนั้น ๆ เสมอ
3) การกำหนดนโยบายสาธารณะเป็นการตัดสินใจ (Decision making) ทางการเมืองของผู้มีอำนาจ
หน้าที่ในการกำหนดนโยบายสาธารณะ ซึ่งการตัดสินใจเพื่อการกำหนดนโยบายสาธารณะสามารถกระทำ
ได้ในลักษณะต่าง ๆ ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายอย่างที่เกี่ยวข้องในการตัดสินใจกำหนดนโยบายนั้น ๆ จึงเป็นที่
ยอมรับว่า การกำหนดนโยบายสาธารณะมีความซับซ้อนและอาจเปลี่ยนแปลงได้ตลอด
4) การกำหนดนโยบายสาธารณะในแต่ละนโยบายย่อมมีทั้งผลลัพธ์(outcome) และอาจมี
ผลกระทบ(impact) เกิดขึ้นตามมาซึ่งอาจไม่ได้คาดคะเนมาก่อนก็ได้ การกำหนดนโยบายสาธารณะอาจ
ส่งผลให้กลุ่มหนึ่งได้รับผลประโยชน์ แต่อาจส่งผลให้อีกกลุ่มหนึ่งต้องเสียประโยชน์โดยปริยาย ดังนั้น ใน
การกำหนดนโยบายสาธารณะจึงต้องพิจารณาถึงกลุ่มผู้มีส่วนได้เสีย (stakeholders) ของนโยบายสาธารณะ
นั้น ๆ ด้วย
ในส่วนของหลักการของการกำหนดนโยบายสาธารณะนั้นอาจพิจารณาได้ ดังนี้
1) การกำหนดนโยบายสาธารณะต้องยึดหลักการสำคัญ คือ ประโยชน์สาธารณะ (public interests)
เป็นที่ตั้ง ซึ่งหมายถึงประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่นั่นเอง
สาระที่ 6.1.2 ลักษณะและหลักการของการกำหนดนโยบายสาธารณะ
97
2) การกำหนดนโยบายสาธารณะต้องยึดหลักการของความสอดคล้องกับความต้องการของสังคม
(social relevance) เป็นหลัก ซึ่งหมายถึงข้อเรียกร้องและความต้องการของประชาชน
3) การกำหนดนโยบายสาธารณะต้องตระหนักถึง ศักยภาพของการได้รับความเห็นชอบ
(approval) ของสถาบันการเมืองต่าง ๆ ที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการพิจารณาให้ความเห็นชอบ ได้แก่
สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาตามลำดับ ดังนั้น รัฐบาลในฐานะฝ่ายการเมืองต้องกระทำการกำหนดนโยบาย
สาธารณะเพื่อให้บังเกิดผลในการนำนโยบายสาธารณะไปสู่การปฏิบัติด้วย เนื่องจาก การนำนโยบาย
สาธารณะไปปฏิบัติเป็นขั้นตอนสำคัญที่ส่งผลให้วัตถุประสงค์และเป้าหมายของนโยบายบรรลุผลสำเร็จ
4) การกำหนดนโยบายสาธารณะของรัฐบาลในฐานะฝ่ายการเมืองต้องคำนึงถึงประเด็นสำคัญใน
มิติของการเมือง คือ ความชอบธรรม (legitimacy) ซึ่งหมายถึงการได้รับการยอมรับสนับสนุนและให้ความ
ยินยอมของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย การกำหนดนโยบายสาธารณะที่อยู่บนพื้นฐานของความ
ต้องการและข้อเรียกร้องของประชาชนและมีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์สุขของประชาชนนั้นย่อมได้รับ
ความชอบธรรมทางการเมืองของประชาชนโดยปริยาย
5) การกำหนดนโยบายสาธารณะของรัฐบาลในฐานะฝ่ายการเมืองต้องคำนึงถึงประเด็นสำคัญใน
มิติของการบริหาร คือ ความมีประสิทธิภาพ (efficiency) และความมีประสิทธิผล (effectiveness) ซึ่ง
หมายถึง การใช้ทรัพยากรการบริหารที่มีอยู่อย่างจำกัดให้เกิดประโยชน์สูงสุดและบรรลุผลตามวัตถุประสงค์
รัฐบาลในฐานะฝ่ายการเมืองจึงต้องดูแลการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติอย่างใกล้ชิดเพื่อให้การดำเนิน
นโยบายอยู่บนหลักการแห่งธรรมาภิบาล (governance)
จะเห็นได้ว่า ลักษณะและหลักการของการกำหนดนโยบายสาธารณะนั้นมีความเกี่ยวข้องกับการนำ
นโยบายไปปฏิบัติอย่างใกล้ชิดการบรรลุผลของนโยบายสาธารณะจึงขึ้นอยู่กับการทำให้วัตถุประสงค์ของ
นโยบายสาธารณะที่ตั้งไว้เกิดขึ้นได้อย่างแท้จริง
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 6.1.2 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
อธิบายลักษณะและหลักการกำหนดนโยบายสาธารณะได้
98
โมดูลที่ 6.2
กระบวนการของการกำหนดนโยบายสาธารณะ
สาระที่
6.2.1 ขั้นการก่อตัวและการจัดวาระนโยบายสาธารณะ
6.2.2 ขั้นการกำหนดนโยบายสาธารณะ
สาระสำคัญ
1. กระบวนการของการกำหนดนโยบายสาธารณะอาจจำแนกได้เป็น 2 ขั้นตอน คือ ขั้นการก่อตัว
และการจัดวาระนโยบายสาธารณะ และขั้นการกำหนดนโยบายสาธารณะ
2. ขั้นการก่อตัวและการจัดวาระนโยบายสาธารณะเป็นขั้นตอนที่เกี่ยวกับการศึกษาพิจารณาเพื่อทำ
ปัญหาต่าง ๆ ให้เป็นปัญหาสาธารณะ เพื่อเข้าสู่การจัดวาระนโยบายสาธารณะก่อนกรตัดสินใจกำหนด
นโยบาย จึงเป็นขั้นตอนแรกของการกำหนดนโยบายสาธารณะ
3. ขั้นการกำหนดนโยบายสาธารณะเป็นขั้นตอนที่มีความสำคัญยิ่งในกระบวนการนโยบาย
สาธารณะ เนื่องจากเป็นขั้นตอนของ “การเมือง” ที่เกี่ยวข้องกับการตัดสินใจเป็นสำคัญ
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาโมดูลที่ 6.2 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
1. อธิบายสาระสำคัญของขั้นการก่อตัวและการจัดวาระนโยบายสาธารณะได้
2. อธิบายสาระสำคัญขั้นการกำหนดนโยบายสาธารณะได้
99
สาระสำคัญ
การก่อตัวของนโยบายสาธารณะ (policy formation) และการจัดวาระนโยบายสาธารณะ (policy
agenda) เป็นขั้นตอนแรกของการกำหนดนโยบายสาธารณะ ซึ่งหมายถึง การที่นำปัญหาสาธารณะเข้ามาสู่
การพิจารณาศึกษาของผู้ทำหน้าที่กำหนดนโยบายสาธารณะ เพื่อที่จะนำไปทำการตัดสินใจกำหนดนโยบาย
ในการศึกษาปัญหาสาธารณะต่าง ๆ ต้องให้ความสำคัญต่อผลกระทบของปัญหาในประเด็นต่าง ๆ ที่
มีต่อสาธารณะ (public issues) เป็นสำคัญปัญหาที่จะเป็นปัญหาสาธารณะก็ต่อเมื่อมีผลกระทบในทางลบต่อ
ผู้คนจำนวนมาก มีระดับความเข้มข้นของปัญหาที่รุนแรงก่อให้เกิดความเสียหายต่อชีวิต ร่างกาย ทรัพย์สิน
และต่อสังคมโดยรวม การกำหนดปัญหาสาธารณะจึงต้องดำเนินการ ดังนี้
1) ทำการระบุปัญหา (problem identification) คือ การกำหนดว่าอะไรคือ ปัญหาสาธารณะ โดย
การศึกษาวิเคราะห์ความเป็นมาและความสำคัญของปัญหานั้น ๆ ในส่วนของที่มา สภาพปัญหา และ
ผลกระทบของปัญหา
2) ทำการวิเคราะห์สาเหตุของปัญหา (problem analysis) คือ การศึกษาวิเคราะห์เพื่อการอธิบาย
สาเหตุต่าง ๆ (caures) ของปัญหา มีโครงสร้างเชิงสาเหตุอย่างไร คือ จำแนกสาเหตุหลักและสาเหตุรอง เพื่อ
นำไปสู่การค้นหาแนวทางต่าง ๆ ในการแก้ไขปัญหา
3) ทำการจัดวาระนโยบายสาธารณะ (policy agenda) คือ การนำปัญหาสาธารณะเข้าสู่ระเบียบ
วาระการประชุมปรึกษาหารือเพื่อการตัดสินใจกำหนดนโยบาย ขั้นตอนนี้เป็นขั้นตอนที่มีการอภิปรายศึกษา
พิจารณากลั่นกรอง และเสนอแนะของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในการกำหนดนโยบายอย่างกว้างขวางผู้ที่มีบทบาท
สำคัญในการใช้อิทธิพลและอำนาจ ได้แก่ ชนชั้นนำผู้มีอำนาจในการกำหนดนโยบาย กลุ่มผลประโยชน์และ
กลุ่มอิทธิพล รวมทั้งผู้มีส่วนได้เสียและบรรดาเจ้าหน้าที่ทางการเมืองและข้าราชการระดับสูง ตลอดจนผู้นำ
ทางธุรกิจ เป็นต้น การจัดวาระของนโยบายสาธารณะจึงเป็นขั้นตอนทางการเมืองที่สะท้อนให้เห็นว่า ปัญหา
ใดถูกกำหนดให้เป็นปัญหาสาธารณะที่มีความสำคัญสูงสุดเพื่อการกำหนดนโยบายสาธารณะ ในทางปฏิบัติ
มีเพียงบางปัญหาเท่านั้นที่จะได้รับการตัดสินใจกำหนดนโยบายสาธารณะ และเมื่อเป็นนโยบายสาธารณะ
แล้วก็จะต้องมีการเตรียมการในรายละเอียดต่าง ๆ ต่อไป ได้แก่ การตั้งคณะกรรมการที่เป็นทางการเพื่อจัด
สาระที่ 6.2.1 ขั้นการก่อตัวและการจัดวาระนโยบายสาธารณะ
100
ร่างนโยบายสาธารณะ และเพื่อกำหนดทางเลือกต่าง ๆ และองค์กรผู้รับผิดชอบในการกำหนดนโยบาย
สาธารณะต่อไป
ขั้นตอนของการก่อตัวและการจัดวาระนโยบายสาธารณะจึงเป็นการศึกษาพิจารณาเพื่อทำปัญหาต่าง
ๆ ให้เป็นปัญหาสาธารณะ เพื่อเข้าสู่การจัดวาระก่อนการตัดสินใจกำหนดนโยบายสาธารณะ จึงอาจกล่าวได้
ว่า การก่อตัวและการจัดวาระนโยบายสาธารณะเป็นขั้นตอนแรกของการกำหนดนโยบายสาธารณะ
วัตถุประสงค์
เมื่อศึกษาสาระที่ 6.2.1 จบแล้ว นักศึกษาสามารถ
อธิบายสาระสำคัญของขั้นการก่อตัวและการจัดวาระนโยบายสาธารณะได้

Comments