b) « Quelle succession d’États en droit international ? »

Communication faite par Jean-Sébastien Jamart, Maître de conférences à l’Université de Liège, lors des  États généraux de Wallonie, le 9 mai 2009
On entend souvent dire qu'en cas de sécession unilatérale de la Flandre, elle se mettrait en dehors du jeu international, en dehors donc des organisations internationales comme l'Union européenne, et que par conséquent le nouvel État flamand devrait demander son adhésion à l'Union européenne.

Par contre, le reste de la Belgique, la Wallonie et Bruxelles, constituerait une « nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles ». Elle serait considérée en droit international comme l'État successeur naturel de la Belgique, comme le successeur « légitime ». Elle appartiendrait de plein droit aux organisations internationales comme l'Union européenne, l’OTAN ou les Nations Unies.

Or, cette question est beaucoup  plus complexe qu'on ne le pense. Certains auteurs de droit international n’hésitent pas à dire que c’est la matière la plus complexe du droit international…

Il est vrai que la question de la succession d'États est très technique et recèle des pièges d'autant plus dangereux que le droit international de la succession d'États est rarement appliqué et que, quand il y a une succession d’États, tout ne se déroule pas nécessairement dans le respect de règles internationales clairement établies, mais plutôt sur base de rapports de forces politiques et militaires, à un moment donné, entre les différents États successeurs concernés.

Aujourd’hui, je vais essayer de vous exposer les principes du droit international qui s’appliqueraient à la dislocation probable de la Belgique et aux conséquences directes pour la « nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles ».

J’insisterai sur quatre aspects essentiels pour cette « nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles »:

- son appartenance aux organisations internationales, dont l’Union européenne
- son appartenance à la Zone euro
- ses frontières
- la répartition des biens et des dettes de l’actuelle Belgique.

A la Faculté de droit, on enseigne dans le cadre du cours de Droit international public, que la succession d'États est régie par  la Convention ONU sur la succession d'États aux traités de 1978 et par la Convention ONU sur la succession d’États en matière de biens, d’archives et de dettes d’État de 1983.

Pour la « nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles », la situation d'une sécession flamande ne serait donc pas dramatique d’après ces conventions. La « nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles » continuerait à appartenir aux organisations internationales auxquelles appartenait « l’ancienne Belgique ». 

Ainsi, la « nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles » bénéficierait de l'appartenance automatique à l’Union européenne, à l’OTAN, au Conseil de l’Europe, à l’ONU et aussi la zone Euro. Cela résulte de l’article 35 de la Convention de 1978 qui « règle le sort » de « l’État qui subsiste après une séparation d’une partie de son territoire ». L’article 35 est clair à cet égard : 

« Lorsque, après séparation de tout ou partie du territoire d’un État, l’État prédécesseur continue d’exister, tout traité qui, à la date de la succession d’État, était en vigueur à l’égard de l’État prédécesseur reste en vigueur à l’égard du reste de son territoire » 

Bingo donc pour la « nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles » ! Elle occuperait le siège de « l’ancienne Belgique » dans toutes les organisations internationales et conserverait le droit de frapper l’Euro.

Concernant les biens, dettes et archives, pour  les États issus d’une dislocation d’État, les règles sont fixées aux articles 18, 20, 31 et 40 de la Convention de 1983.

Tout serait donc clair et se réglerait aisément en cas de sécession de la Flandre.

Nous allons maintenant voir que la situation sera en réalité beaucoup plus délicate et bien plus complexe pour la « nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles »…

D’abord, il faut noter que ces conventions de 1978 et de 1983 ne s’appliquent, selon leurs articles respectifs 6 et 3, qu’aux effets d’une succession d’États 

« se produisant conformément au droit international, et plus particulièrement aux principes du droit international incorporés dans la Charte des Nations Unies ». 

a) Dislocation violente d’un État

S’il y a dislocation violente par la voie des armes de la Belgique, les conventions de 1978 et de 1983 ne s’appliqueront pas, car il y a violation du principe de paix contenu dans les  articles 1 et 2 de la Charte ONU.

b) Déclaration unilatérale d’indépendance

De même, en cas de sécession unilatérale de la Flandre, il faudra vérifier si cette déclaration unilatérale d’indépendance est conforme au droit international. 

Comme les Flamands ne figurent pas à ce jour, à ma connaissance, sur la liste de l’Assemblée générale des Nations Unies des peuples opprimés ou colonisés ou des mouvements de libération nationale autorisés, une déclaration unilatérale d’indépendance de la Flandre ne serait en principe pas jugée licite sur le plan international. 

Donc en cas de sécession unilatérale de la Flandre, les conventions de 1978 et de 1983 ne s’appliqueraient donc pas. 

Quoique… 

Il y a eu récemment le cas de la déclaration d’indépendance unilatérale du Kosovo le 17 février 2008. 

Pour les juristes internationaux, ce cas est très intéressant. En effet, l’Assemblée générale des Nations Unies n’a pas reconnu expressément les Kosovars comme peuple opprimé, mais a par contre saisi la Cour internationale de Justice le 8 octobre 2008 pour lui demander de trancher la question suivante : 

«La déclaration unilatérale d’indépendance des institutions provisoires d’administration autonome du Kosovo est-elle conforme au droit international ?» 

La Cour a rendu une ordonnance le 17 octobre 2008, a invité tous les États membres de l’Onu à lui soumettre des contributions et observations écrites sur la question avant le 17 avril 2009. 

La Cour a rendu publique la liste des États ayant remis des rapports écrits sur la question (selon l’ordre de réception) : la République tchèque, la France, Chypre, la Chine, la Suisse, la Roumanie, l’Albanie, l’Autriche, l’Egypte, l’Allemagne, la Slovaquie, la Fédération de Russie, la Finlande, la Pologne, le Luxembourg, la Jamahiriya arabe libyenne, le Royaume-Uni, les États-Unis d’Amérique, la Serbie, l’Espagne, la République islamique d’Iran, l’Estonie, la Norvège, les Pays-Bas, la Slovénie, la Lettonie, le Japon, le Brésil, l’Irlande, le Danemark, l’Argentine, l’Azerbaïdjan, les Maldives, la Sierra Leone et la Bolivie. Dans cette liste figurent tous les États limitrophes de la Belgique, mais pas la Belgique… 

Il n’est pas possible d’avoir accès aux positions des États sur les aspects juridiques de cette déclaration unilatérale d’indépendance, car ces documents ont été classifiés « confidentiels » à ce stade-ci de la procédure. La Cour ne rendra pas son avis sur la question avant le 17 juillet 2009 car elle a réservé sa position jusqu’à cette date dans une ordonnance du 21 avril 2009 #1. Wait and see donc #2. Cette procédure « Kosovo » doit certainement également retenir toute l’attention des politiciens nationalistes flamands…

c) « Divorce  à l’amiable »

Les conventions de 1978 et de 1983 s’appliquent-elles à la Belgique dans les autres hypothèses, par exemple en cas de séparation à l’amiable, en cas de « divorce de velours à la tchécoslovaque »  ? 

Et bien la réponse va en surprendre plus d’un : non !

Et cela, pour une raison toute simple : 

- la Belgique a signé mais n’a pas ratifié la Convention de 1978 sur la succession d’États en matière de traités internationaux
- et la Belgique n'a même pas signé la Convention de 1983 sur la succession d’États en matière de biens, d’archives et des dettes ! #3 Elle a même voté contre ! Un des rares cas où la Belgique a voté contre une convention de l’ONU !

Dès lors, les règles que ces conventions ONU contiennent ne s’appliqueront pas aux États successeurs éventuels de la Belgique. 

Quelles règles de droit international appliquer alors en cas d’un « divorce de commun accord » de la Belgique, dans l’hypothèse où des désaccords subsistent entre les deux parties quant aux effets du « divorce » (frontières, répartition des biens et dettes, appellation des États) ?

a) Règle n°1 : le principe de « la table rase »
    Conséquences quant à l’appartenance aux organisations internationales

Comme les conventions de 1978 et de 1983 ne s’appliquent pas, on appliquera le principe coutumier qui s’appliquait jusqu’alors, c’est-à-dire le principe coutumier issu de la décolonisation, appliqué de 1945 à 1978 : le principe de la «table rase». 

L’État successeur est comme un nouveau-né, vierge de tout traité international. Il n'appartient à sa naissance à aucune organisation internationale...

La règle est en effet l’intransmissibilité des traités internationaux liant l’ancien État aux États successeurs. C’est le principe de l’effet relatif des traités contenu dans l’article 34 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités: 

« seuls sont liés par des obligations ou sont titulaires de droits les États qui ont conclu le traité ». 

Les tiers à ces traités ne sont, par définition, pas concernés par ces traités, ainsi que par les droits et les obligations qu’ils contiennent. Tous les États issus d'une succession d'États en dehors des règles des conventions ONU de 1978 et de 1983 dérogatoires à la coutume, sont considérés comme des États nouveaux, donc comme des États tiers aux traités constitutifs des organisations internationales auxquelles l'État dont ils sont issus appartenait pourtant...

---> Conséquence 1: pas d’appartenance automatique à l’Union européenne, l’OTAN, le Conseil de l’Europe, l’ONU, etc.

Bigre ! Ainsi,  l’appartenance de la « nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles » à l’Union européenne, à la zone Euro, à l’OTAN, au Conseil de l’Europe ou aux Nations Unies ne sera pas automatique, mais sera soumise à l’approbation préalable des organisations concernées en application de leurs actes constitutifs. Une adhésion de plein droit à ces organisations comme successeur de l’ancienne Belgique pourrait même être contestée juridiquement par d’autres États, par exemple par le nouvel État flamand…

La situation n’est donc pas simple pour la « nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles ». Imaginons même une sécession unilatérale de la Flandre. Le nouvel État flamand se mettrait en dehors des organisations internationales, que cette déclaration d’indépendance soit légale ou non selon la Cour internationale de justice. Grand bien lui fasse si j’ose m’exprimer ainsi. Mais par là-même, la Flandre mettrait aussi la « nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles » hors du jeu international, l’exclurait des organisations internationales de jure !

Ce fut d’ailleurs le cas pour la Yougoslavie, lors des sécessions croate et slovène de la Fédération yougoslave. On oublie souvent que la "petite Yougoslavie" ou "Yougoslavie continuée", composée de la Serbie et du Montenegro, a dû demander sa "ré-adhésion" à l'ONU dès septembre 1992 (résolution 777 ONU #4), non pas en application d'une sanction qui aurait été prise contre elle comme fauteur de guerre sur base de la Charte ONU, mais bien en application de cette coutume internationale de la "table rase"... 

Cette mise  hors du jeu international serait évidemment dramatique pour la « nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles ». Les « nouveaux Belges wallo-bruxellois » ne pourraient pas circuler librement dans l’Union européenne, pas plus que les Flamands nationaux du nouvel État de Flandre d’ailleurs ! 

--> Conséquence 2: pas d’appartenance automatique à la Zone Euro

Evidemment, il est certain que l’ONU, l’OTAN, le Conseil de l’Europe ou l’Union européenne accepteraient l’adhésion de la « nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles » en leur sein. 

Mais pour l’appartenance à la Zone Euro, rappelons que les critères économiques et budgétaires fixées par le traité d’Amsterdam #5 seront très difficiles à remplir pour la « nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles », surtout en ces temps de crise économique mondiale... 

Si les critères économiques pour l’appartenance à la Zone Euro ont été remplis difficilement par la Belgique en 1998, après des années d’effort sous « Dehaene », qu’en sera-t-il d’une Belgique réduite aux économies wallonne et bruxelloise en 2009 ou 2010 ? 

La « nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles »  en serait certainement réduite à rester hors zone Euro, comme la Roumanie ou la Pologne. Elle devrait donc même réintroduire une monnaie, et pourquoi donc ne pas revenir au franc belge. En quelque sorte, la « nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles » serait encore plus belge que l’ancienne !

Les « nouveaux Belges wallo-bruxellois » ne pourraient donc pas utiliser l’Euro, sauf lorsqu’ils seraient vacances dans un pays de la zone Euro. A moins que la « nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles » donne cours légal à l’Euro, mais sans exercer les privilèges de battre l’Euro, c’est-à-dire sans participer aux instances décisionnelles de la Banque centrale européenne.

b) Règle n°2 : l’uti possidetis iuris
            Conséquences sur les frontières 

Il existe une exception au principe de la "table rase". Cela concerne les traités fixant les frontières territoriales de l’ancien État. Ces traités lieront tous les États qui se proclameront indépendants sur une partie ou toute partie de ce territoire. 

Le principe en question est appelé le principe de l’uti possidetis iuris (« tu posséderas comme tu as possédé »). Ce principe est destiné à ne pas déstabiliser les pays frontaliers des nouveaux États successeurs.

Ce principe applicable aux frontières extérieures d’un État qui disparaîtrait a été étendu malheureusement par l’Union européenne aux frontières administratives internes aux États, par définition non fixées dans des traités internationaux. Ce fut consacré dans le Rapport de la « Commission Badinter » en 1992, alors qu’aucune règle de droit international n’appliquait l’uti possidetis iuris aux frontières administratives internes des États jusqu’alors.
 
à Conséquence 1: maintien des frontières extérieures des nouveaux États

Si la Flandre proclame son indépendance, ses frontières avec la France, la Grande-Bretagne, les Pays-Bas et l’Allemagne seront les mêmes que celles de «l’ancienne Belgique». De même pour les frontières de la« nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles » avec l’Allemagne, la France, le Luxembourg et les Pays-Bas. 


à Conséquence 2: la frontière entre les deux nouveaux États sera celle résultant de la scission de l’arrondissement BHV

En raison de la « jurisprudence » de la « Commission Badinter », les frontières entre le nouvel État flamand et la« nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles » seront les frontières internes existantes lors de la dislocation la Belgique. D’où l’enjeu crucial de la proposition de loi portant scission de l’arrondissement Bruxelles-Hal-Vilvoorde adoptée en Commission du Parlement en novembre 2007. 

à Conséquence 3: il n’y a pas de droit à une consultation populaire pour fixer la frontière entre les nouveaux États

Le rapport de la « Commission Badinter » écarte indirectement toute possibilité de consultation populaire pour la fixation des nouvelles frontières, dès qu’il existe des frontières administratives établies. 

Plutôt que d’exiger des referendums en Yougoslavie pour demander aux populations si elles voulaient être croates, slovènes, bosniaques ou serbes, la Communauté européenne a accepté le fait accompli des frontières administratives internes. Résultat des courses ; pas de consultations populaires, mais une guerre, un nettoyage ethnique. Plutôt que de déplacer les frontières, la Communauté européenne a préféré accepter le déplacement des populations. Le bilan fut lourd : plus de 200.000 morts. 

C’est évidemment le plus grave échec de la Commission Badinter : ne pas avoir osé imposer la consultation des populations, au lieu d’étendre le principe de l’uti possidetis iuris, ce qui n’avait de sens que pour les frontières extérieures de l’ancien État fixées dans les traités internationaux ! Il serait à mon sens criminel de répéter la même erreur et d’appliquer à nouveau la règle de l’uti possidetis iuris aux limites administratives internes. 

En cas de scission de la Belgique, les autorités de la « nouvelle Belgique Wallonie-Bruxelles » devront évidemment réclamer de l’Union européenne qu’elle établisse une nouvelle « commission Badinter », adaptée à la situation belge.

c) le problème de la répartition de la « dette belge »

En cas de scission de la Belgique, qu’adviendrait-il de la dette belge ?

à 1er constat: la dette belge est principalement une dette interne, le droit international ne s’y intéresse donc pas et sa liquidation relèvera du droit privé, et non du droit international public.

Tout d’abord, il faut noter que la dette belge est presqu’exclusivement interne. 

Or, le droit international exclut de son champ d’application les dettes privées, et ne vise que les obligations financières vis-à-vis des États, des organisations internationales. Il ne s’intéresse pas aux dettes des États envers les particuliers. Il en laisse le soin aux règles de droit privé . 

En droit privé belge, que se passe-t-il quand un «débiteur» disparait et que ses héritiers refusent l’héritage ? Le créancier se retrouve quasi-démuni. Il peut seulement demander la désignation d'un curateur à succession vacante, qui réalisera l'actif du défunt. Dans l’hypothèse où les actifs ne suffisent plus, le créancier serait perdant. 

Dès lors en cas d’éclatement du pays, que se  passerait-il pour les détenteurs de bons d’État de l’État Belgique ? La dette belge envers des personnes privées serait réglée selon les principes du droit privé belge, et puisque la Belgique disparaîtrait, avec elle disparaîtrait le débiteur, ainsi que le droit privé de l’État Belgique, qui aura disparu … Les créanciers de l’État Belgique devraient, dans le meilleur des cas, se contenter des « actifs » belges (bâtiments, trésor public). Or, la Belgique vend tous ses bijoux de familles sous l’impulsion de Monsieur Didier Reynders depuis 1999. Sombre perspective pour les épargnants belges et les banques prêteuses…

Mais par contre, bonne nouvelle pour les États qui se créeraient sur le territoire anciennement belge et qui refuseraient tout « héritage » de la Belgique ainsi que l’appellation « Belgique » ! On l’aura compris aisément : accepter de succéder à la Belgique et en reprendre le nom serait absurde dans cette hypothèse. Cela signifierait accepter de succéder à son énorme dette. Cela ne serait intéressant que « sous bénéfice d’inventaire », au cas où les actifs dépasseraient en valeur celle des dettes, ce qui est loin d’être certain ! 

Dès lors, si la Flandre déclare son indépendance, surtout que la Wallonie et Bruxelles ne réclament pas l’appellation « Belgique » et qu’ils ne déclarent pas succéder à la Belgique. Ce serait juridiquement reprendre à leur compte 100% de la dette interne « non publique et internationale » de l’État Belgique…

à 2ème constat : la partie « publique et internationale » de la dette belge ne pourra être répartie qu’après la scission, par un Accord international entre États successeurs, selon le rapport de force du moment

Finalement ne ferait l’objet de discussions sur sa répartition, que la partie de la dette belge qui est publique et internationale, c’est-à-dire due par l’État belge à d’autres États ou à des organisations internationales (FMI, Banque mondiale, BERD, Banque européenne d’investissement).

Comment se passera alors la répartition de cette dette internationale en cas de scission en Belgique ? 

La Convention sur la succession d’État en matière de biens, d’archives et de  dettes d’État de 1983 nous dit que la répartition de la dette publique internationale doit être équitable, compte tenu des actifs qui passent à l’État successeur (article 40). Autrement dit la répartition des dettes doit suivre la même clé de répartition que celle des actifs.

Comme on l’a vu, la Convention de 1983 n’est pas en vigueur et n’est pas signée par la Belgique. Tout au plus peut-on alors dire que les articles de la Convention de 1983 peuvent servir « d’indications » sur la démarche à suivre pour régler cette question de la « dette belge internationale ».

Ainsi, en cas de succession à la Belgique, la répartition de la dette internationale sera tranchée dans ses modalités non par un droit international permanent et prévisible, mais par des accords entre les États successeurs, selon le rapport de force entre eux à un certain moment. 

Pour l’ex-Yougoslavie, la répartition des biens, des archives et des dettes a été faite non par application des règles de la Convention de Vienne de 1983 qui sont imprécises, mais par application de l’Accord du 29 juin 2001#6. 

Le cas yougoslave est très intéressant car après un conflit long et pénible (guerre de 1991 à 1995 en Croatie, de 1992 à 1995 en Bosnie-Herzégovine), l’accord de paix de Dayton de 1995 ne s’était intéressé qu’au partage des territoires et populations. Il a fallu attendre 6 ans que « les choses se calment dans les esprits » pour conclure l’Accord de succession d’État aux biens, archives et dettes. Cette convention n’est entrée en vigueur qu’en juin 2004, soit 13 ans après les déclarations d’indépendance de la Slovénie et de la Croatie !

En substance, il a été conclu que les actifs de l’ex-Yougoslavie reviendraient à chaque État successeur  selon une clé de répartition variant selon la nature des actifs : entre 13,20 et 15,50% pour la Bosnie-Herzégovine, entre 23 et 28,49% pour la Croatie, entre 5,50 et 8% pour la Macédoine, entre 14 et 16,39% pour la Slovénie, entre 36,52 et 39,50% pour la Serbie-Montenegro. Les dettes relatives sont réparties en suivant ces clés de répartition prévues pour les actifs, conformément au principe établi à l’article 40 de la convention de 1983.


Conclusion

Certains d’entre vous ont certainement dû penser à certains moments de mon exposé : « Mais il est fou… », avant, je l’espère, de se raviser et de réaliser combien le droit international de la succession d’État est complexe et que la dislocation de la Belgique aura des conséquences juridiques internationales, qui ne seront pas faciles à gérer. D’autant plus que la Belgique n’a pas ratifié deux conventions ONU 

essentielles en la matière, celle de 1978 et celle de 1983…

Je ne peux donc donner à nos hommes politiques francophones que quelques conseils de juriste prudent, avant d’accepter toute prochaine réforme de l’État.

Il faut se préparer au pire. Et le pire, c’est une sécession unilatérale de la Flandre, avec comme résultante une «petite Belgique continuée » constituée de la Wallonie et de Bruxelles et qui, en vertu du principe coutumier de la «table rase», ne serait pas automatiquement membre de l’Union européenne, ni de la zone Euro, ni des Nations Unies…

Nos élus francophones devront ainsi donner comme préalable à toute nouvelle réforme de l’État belge : 

1) la ratification de la Convention de 1978
2) la signature puis la ratification de la Convention de 1983

Cela permettra d’éviter un «vide juridique» en droit international en cas de sécession flamande et permettra aussi de tester la «bonne foi» flamande. Si la Flandre n’a pas l’intention de faire sécession, elle n’a aucune raison de s’opposer à ces deux exigences. 

Je vous remercie de votre attention.