Intégration des institutions régionales et communautaires au système constitutionnel français

Par Jean-Claude Damseaux (l'intéressé intervient ici en qualité d'expert sollicité, non engagé par l'initiative des États généraux  de Wallonie)

Remarque préliminaire

Dans toute comparaison entre le système constitutionnel belge et un système étranger, il est important de distinguer – au lieu de confondre, comme trop souvent – d’une part, les compétences des institutions, matérielles (ratione materiae) et territoriales (ratione loci) et, d’autre part, les pouvoirs de ces institutions.


Les compétences


Notre système constitutionnel présente, en termes de compétences de ses institutions, les particularités suivantes :

1° En vertu de l’article 35 de la Constitution, les compétences fédérales doivent être limitativement fixées par une loi spéciale, les Communautés et Régions exerçant toutes les autres compétences, en ce compris les compétences résiduaires. Toutefois, en l’absence de la loi précitée, le principe est inversé : les compétences des Régions et Communautés sont limitativement arrêtées, l’État fédéral exerçant, outre ses compétences propres, les compétences résiduaires.

2° Le système fédéral belge est basé sur des entités de compétences matérielles et territoriales différentes : les Communautés (compétences fixées par les articles 4 et 5 de la Loi spéciale de Réforme institutionnelle du 8 août 1980) et les Régions (compétences fixées notamment par l’article 6 de la même Loi spéciale).
3° Des transferts de compétences entre institutions peuvent être décidés par celles-ci en application des articles 137, 138 et 139 de la Constitution.

4° Si la définition de la compétence territoriale des Régions et de la Communauté germanophone ne présente aucune difficulté, il en va autrement des Communautés flamande et française, compétentes également sur le territoire de la Région bilingue de Bruxelles-Capitale.

Les pouvoirs


Le système fédéral belge possède des caractéristiques particulières qui en font un système sui generis, en fait plus proche du confédéralisme que du fédéralisme classique.

1° Bien qu’inspiré du système fédéral allemand, notamment en ce qui concerne le mécanisme de motion de défiance constructive destinée à éviter la vacance du pouvoir exécutif, notre système ne connaît pas de hiérarchie des normes : le principe Bundesrecht bricht Landsrecht ne connaît pas d’application chez nous.

2° Le pouvoir décrétal s’exerce, dans la sphère des compétences dévolues à chaque institution par la Constitution et les Lois spéciales, de manière exclusive, la régulation étant le fait, a posteriori, de la Cour constitutionnelle.

3° Le pouvoir décrétal est un pouvoir à deux branches : le Parlement, par le vote des Décrets, et le Gouvernement, par la sanction de ceux-ci, avant leur promulgation (ce dernier acte étant de nature exécutive).

4° Les Régions et Communautés disposent d’un accès direct à la communauté internationale, par le pouvoir d’adopter, dans les limites de leurs compétences matérielles, des traités internationaux et de donner leur assentiments aux traités ou parties de traités portant sur leurs compétences (ex. : le traité de Maastricht).

5° Les Régions et, dans une moindre mesure, les Communautés possèdent un pouvoir fiscal qui ne peut, à de rares exceptions, être régulé par l’État fédéral.

6° Les Régions ont le pouvoir de modifier la composition de leur Parlement et de régler l’élection de leurs membres.
Le statut des assemblées et des parlementaires

Les assemblées


1° Les assemblées disposent de la même personnalité juridique que la Région ou la Communauté et sont donc à même de poser des actes tant patrimoniaux qu’extrapatrimoniaux.

2° Les assemblées sont financées selon le régime de la dotation annuelle, évaluée par l’organe dirigeant de l’assemblée (Bureau). Les crédits inutilisés ne tombent pas en annulation, mais peuvent être thésorisés.

3° Les engagements des dépenses des assemblées sont établis souverainement par leur Bureau (dans le respect de la législation fiscale notamment) mais ne sont pas soumis à autorisation de l’Inspection des finances.

4° Le personnel des assemblées est recruté souverainement par l’assemblée et n’est pas soumis au statut général des fonctionnaires, mais à un statut propre établi par l’assemblée. 

Les parlementaires


1° Les parlementaires régionaux sont élus au suffrage universel direct, par circonscription, selon une dévolution proportionnelle des sièges, avec apparentement des circonscriptions au sein d’une même province. Le vote est obligatoire.

2° Le statut pécuniaire des parlementaires comprend une indemnité taxable, une indemnité pour frais de fonctionnement non taxable et une indemnité de déplacement à détaxation limitée. Les montants de ces indemnités sont identiques pour tous les parlementaires, fédéraux et régionaux (Art. 31ter de la Loi spéciale).

3° Les parlementaires régionaux sont soumis aux dispositions des articles 24bis et 31ter de la Loi spéciale instaurant des limites au cumul des mandats extra-parlementaires.

4° Les parlementaires régionaux bénéficient de la même immunité parlementaire que les élus fédéraux (art. 120, 58 et 59 de la Constitution)

Adaptation au système constitutionnel français


De la comparaison du régime constitutionnel régional belge et du régime français, il apparaît qu’aucune concordance ne peut être relevée. En effet :

1° Le statut des Régions belges est un statut d’États fédérés, celui des Régions françaises est un statut d’entités décentralisées.

2° Les Parlements régionaux et communautaires belges disposent d’un pouvoir législatif souverain, les Régions françaises d’un pouvoir réglementaire soumis dans bien des cas à la tutelle de Paris. 

3° Les compétences des Conseils régionaux français ne sont pas des compétences exclusives, mais la plupart du temps des compétences déléguées, exercées sous la surveillance du Préfet de Région.

4° Le financement des actions des Conseil régionaux français se fait la plupart du temps par le biais de subsides d’état, dont l’utilisation est contrôlée par le Préfet de Région.

5° Le fonctionnement des Conseils régionaux français ne bénéficie pas de la même autonomie que celui des assemblées régionales et communautaires belges.

6° Le statut des Conseillers régionaux français se situe bien en deçà du statut des parlementaires régionaux belges. 

Conclusions


En ce qui concerne les institutions régionales wallonnes, Parlement et Gouvernement, il est patent que, sauf régime dérogatoire consenti par la France (bien aléatoire, compte tenu de la tradition jacobine de la République, les autres Régions ne manquant pas d’exercer une forte pression pour bénéficier du même régime), l’alignement sur le régime constitutionnel français conduirait à une considérable perte d’autonomie de la Wallonie.
En outre, resterait à régler le sort de la Communauté germanophone et toute la problématique bruxelloise.

Personnellement, je pense qu’une autre piste devrait être suivie, celle de l’article 88 de la Constitution française (*), à savoir un statut d’autonomie-association.                                                                                                      

(*) Article 88 : « La République peut conclure des accords avec des États qui désirent s’associer à elle pour développer leurs civilisations ».