Rapport om boligskatt

Konsulentselskapet Samfunnsøkonomisk analyse har skrevet en rapport om boligskatt på vegne av interesseorganisasjonen Huseierne. Huseierne er mot boligskatt, og rapporten de har betalt for støtter det synspunktet. Jeg har noen faglige innvendinger mot rapporten. 

Hovedkonklusjonen i rapporten er at beholdningsbasert skatt på bolig (skatt på verdien av eiet bolig, i motsetning til skatt på omsetning av bolig)[1] er en avveining mellom effektivitet og fordeling, hvor skatten er positiv for effektivitet i økonomien, men negativ for fordeling. Videre argumenteres det for at effektivitetsgevinsten ved boligbeskatning trolig er lav, og for at boligskatt bryter med skatteevneprinsippet.

At boligskatt er negativt for fordeling er ikke begrunnet i særlig grad. Det virker som om argumentet er at siden de rikeste har lav andel av bolig i sin formue er en boligskatt regressiv. Men det stemmer ikke. Det er (så vidt jeg vet) kun skrevet en empirisk artikkel i nyere tid om boligskatt og fordeling i Norge.[2] Den er skrevet av meg, og viser at boligskatt har positive fordelingsvirkninger. Artikkelen er ikke omtalt i rapporten. De som ikke eier bolig er stort sett på bunnen av inntekt- og formuesfordeling. Og boligverdi er korrelert med inntekt over inntektsfordelingen. Folk med høy inntekt eier dyre boliger! 

Det er verdt å merke sg at fra effektivitetshensyn vil man ønske seg en mest mulig nøytral skatt. I min artikkel argumenterer jeg for at det er en kombinasjon av økt formuesskatt på bolig og en skatt på fordelen av å bo i egen bolig (som tilsvarer en nasjonal eiendomsskatt). Begge elementene er progressive hver for seg, men økningen i formuesskatt er mer korrelert med inntekt (fordi de med høyest inntekt har lave lån). For å forhindre insentiver til økt gjeldsgrad kan fordelsbeskatningen være viktig.

Det er mange måter å måle fordeling, og det kan tenkes at noen av dem gir negativ fordelingseffekt for boligskatt. Men rapporten definerer ikke noe fordelingsmål, eller diskuterer empiri, bare hevder at boligskatt er en avveining mellom effektivitet og fordeling, og at boligskatt (på beholdning) er regressiv. Riktignok er en boligskatt trolig mindre progressiv enn hvis man la en tilsvarende skatt på all formue, men det er ikke sammenligningen som gjøres i rapporten. Derimot omtales eksplisitt en fordelingsgevinst av lav boligskatt. Annen formue skattlegges dessuten allerede høyere enn bolig.

Rapporten hevder at boligskatt har liten positiv effektivitet, fordi kapitaltilgang trolig ikke blir påvirket, og fordi boligkonsum er tilnærmet fast; endring i kostnad vil kun slå ut i annet konsum. Disse konklusjonene ser ut til å basere seg på tanken om at dagens konsum av bolig er optimalisert for boligeiere helt uavhengig av pris. Det virker urimelig.

Det er all grunn til å tro at boligkonsum blir påvirket av prisen på konsumet, som (omtrent) alle andre varer. Støtteeksempelet i rapporten, at folk som allerede eide bolig fortsatt betalte lån under krisen på 90-tallet er lite relevant. De var bundet til det. Boligprisene på den tiden sank kraftig, noe som tyder på at konsum ble påvirket, for de som hadde muligheten til å optimalisere. Se også på forskjellen i boligstandard mellom by og bygd. Gitt inntekt bor man i veldig mye større hus i f.eks. Engerdal enn i Oslo. Det er en sterk indikasjon på at pris påvirker boligkonsum. 

Skatteevneprinsippet nevnes en del i rapporten, som et argument mot boligskatt. Prinsippet (definert bl.a. her) sier at skatt skal tilpasses skatteyteres evne til å betale. Men det er for det første ikke åpenbart at det skal gjelde innad i hvert år, og ikke for inntekt over tid, og for det andre er det også et viktig prinsipp i skattesystemet at man bør ha lik beskatning uavhengig av om en person eier eller leier bolig, noe det ikke er i dag. For øvrig, selv i et enkeltår er en boligskatt som i min artikkel progressiv. Det er få med høy boligverdi og lav inntekt. Og det kan lages unntak for den mest utsatte gruppen (lavinntektspensjonister), som det gjøres i Danmark.

Når det gjelder behandlingen av dokumentavgift og gevinstbeskatning, har jeg mindre å utsette. Dokumentavgift er negativt da det kan hindre transaksjoner av bolig som både seller og kjøper ville ønsket uten avgiften. Det reduserer effektiviteten ved å hindre flyt i boligmarkedet. Dokumentavgiften bør helst fjernes, provenyet bør (etter min mening) erstattes av annen skatt på bolig.

Gevinstbeskatning har mye av den samme innlåsningseffekten som dokumentavgift. Boligeiere som vil realisere høy gevinst ved salg vil ha høyere terskel for å selge hvis denne gevinsten skattlegges. I rapporten bemerkes det at effekten vil være mindre enn for dokumentavgift, da skatten bare ligger på gevinst, og ikke alle boliger selges med gevinst. Men der dokumentavgiften er på 2,5% er gevinstskatten på hele 22%. Det er derfor vanskelig å si noe sikkert om hvilken av disse skattene som skader likviditeten i boligmarkedet mest.

Det er verdt å merke seg at noen innvendingene jeg har omtales i rapporten, men legges helt vekk ved innledning og oppsummering. Fordelingsargumentet diskuteres ikke i det hele tatt, utover henvisningen til at boligformue er jevnere fordelt enn annen formue.

Jeg synes det er skuffende at Samfunnsøkonomisk analyse, som har betydelig erfaring innen boligmarkedsanalyse, leverer en rapport med såpass klare mangler. Det som er positivt er at politikere ikke trenger å velge mellom effektivitet og fordeling. En godt designet boligskatt kan både øke effektiviteten og bedre fordelingen i skattesystemet. I tillegg vil provenyet fra en slik skatt kunne bruke til å fjerne for eksempel dokumentavgift.

PS. En interessant artikkel av Sommer og Sullivan, nylig publisert i AER, argumenter for at å fjerne rentefradraget på bolig i USA vil øke andelen som eier egen bolig. Dette fordi de påfølgende lavere boligprisene gjør at flere har egenkapital til å kjøpe bolig. Til ettertanke for Huseierne, hvis de virkelig ønsker Norge som et boligeiersamfunn?

PPS (29.09.2020). En referanse til artikkelen min er nå lagt til i en revidert utgave av rapporten fra Samfunnsøkonomisk analyse (det mangler dato, eller noen form for dokumentasjon på at det er gjort en revisjon). Det artikkelen refereres på er unøyaktig. SA skriver: "I en empirisk studie viser Bø (2020) hvordan høyere boligbeskatning kan føre til lavere boligpriser, som har en gunstig fordelingsvirkning." Artikkelen viser at boligskatt har en gunstig fordelingsvirkning, uansett om man tar hensyn til at den påvirker boligprisene. Det er ikke effekten på boligpris, men selve skatten som er omfordelende, fordi boligformuen er ujevnt fordelt over inntektsfordelingen. 

[1] Heretter forkortet til boligskatt.

[2] Rapporten til Samfunnsøkonomisk analyse refererer ikke til noen andre.