Acórdão Casan

Manutenção, por 120 dias, de embargo à Estação de Tratamento de Esgoto vizinha
à Reserva Extrativista do Pirajubaé, na localidade Rio Tavares, em Florianópolis.

AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 2009.04.00.032605-0/SC
RELATORA : Des. Federal MARGA INGE BARTH TESSLER
AGRAVANTE : INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇAO DA BIODIVERSIDADE - ICMBIO
PROCURADOR : Procuradoria-Regional Federal da 4ª Região
AGRAVADO : CIA/ CATARINENSE DE AGUAS E SANEAMENTO - CASAN
ADVOGADO : Haneron Victor Marcos e outros

RELATÓRIO

Trata-se de agravo de instrumento interposto em face de decisão na qual foi deferida tutela antecipada, suspendendo-se auto de infração (com multa e embargo) lavrado pelo ICMBio em decorrência da realização de obra de saneamento básico na zona de amortecimento de Reserva Extrativista sem prévia autorização do seu órgão gestor. Em suas razões, o agravante alegou ter verificado diversas irregularidades, no processo de licenciamento das obras de esgotamento
sanitário referentes ao Sistema de Esgotos Sanitários Campeche, com chance de causar incremento na poluição dos recursos hídricos da Microbacia do Rio Tavares, em prejuízo da biota da Reserva Extrativista (RESEX) Marinha do Pirajubaé e de toda a coletividade. Explicou que a Estação de Tratamento de Esgotos (ETE) em questão é limítrofe (estando na área circundante, a 700 metros de distância) à RESEX citada, a qual foi criada pelo Dec. n. 533/92, localiza-se na Ilha de Santa Catarina (Florianópolis/SC) e abrange o Manguezal do Rio Tavares e ecossistemas marinhos associados. Sustentou inexistirem, no processo de licenciamento da ETE, estudos fundamentais que avaliem os danos decorrentes do exercício de atividade potencialmente poluidora no entorno imediato da Reserva e no manguezal por esta abrangido. Referiu que estudos demonstram serem os dejetos domiciliares a maior causa de poluição da RESEX em tela, o que será agravado pelo despejo de esgoto de mais um bairro (Campeche) no local. Aduziu que o projeto atualmente proposto pela CASAN difere do licenciado pela FATMA, sendo nulo de pleno direito o ato administrativo correspondente. Destacou a necessidade de se dar cumprimento ao princípio da precaução,
especialmente neste momento, em que ainda é possível proceder à adequação dos projetos. Defendeu, por isso, a restauração dos efeitos do embargo ambiental imposto à recorrida. Reputou superficial e assistemática a interpretação conferida, pela Magistrada a quo, ao art. 46 da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, para fundamentar a desnecessidade de autorização do órgão gestor da UC no tocante às obras em discussão. 

Procedeu a um relato detalhado dos fatos. Narrou ter o Ministério Público Federal alertado o ICMBio, a respeito do empreendimento, há cerca de um ano, ocasião em que, provocada, a CASAN chegou a solicitar a anuência do Instituto, participando, também, de encontros com o MPF, o ICMBio, a FATMA e o IBAMA, nos quais foi firmado entendimento sobre
a necessidade de aprofundamento de estudos sobre o projeto. Historiou ter a FATMA cassado a licença de instalação antes deferida, com fulcro na falta de anuência do órgão gestor da RESEX relativamente às obras. Registrou ter a CASAN protocolado, em novembro de 2008, termo de referência para estudo ambiental simplificado, em resposta ao qual foi
fornecida informação técnica, com sugestões, sobre as quais, até hoje, não houve retorno oficial. Arguiu a ocorrência de venire contra factum proprium, em virtude da participação da CASAN em ditas reuniões, concordando com a necessidade de aprofundamento dos estudos, e do posterior ajuizamento de ação, na Justiça Estadual, contra a FATMA, para se desfazer de ditas exigências. Relatou que, diante da não apresentação ao ICMBio do novo projeto de saneamento básico, para a Região de Florianópolis, e por força de vistoria de rotina efetivada na UC, com a constatação de que as obras da ETE estavam em curso e dissonantes dos procedimentos até então acordados entre MPF, FATMA, ICMBio e CASAN, o agravante notificou a parte contrária para apresentação de documentos, que não foram satisfatórios, motivando a imposição de multa de R$ 50.000,00 e o embargo da área. Referiu que a defesa da CASAN foi denegada, mas que ela deu continuidade às obras, descumprindo o embargo e motivando nova autuação. 

Gizou a relevância ecológica das unidades de conservação e a vedação constitucional e legal (Lei n. 9.985/00) à sua utilização de forma comprometedora da integridade de seus atributos. Sublinhou que de nada adianta proteger os espaços territoriais com características naturais relevantes, sem consagrar critérios protetivos de seu entorno
(necessidade de enfoque sistêmico), motivo pelo qual incumbe ao órgão gestor da UC estudar os licenciamentos que ocorrerem num raio de dez quilômetros dela, ou seja, em sua área circundante, hipótese dos autos. Defendeu inexistir qualquer exceção à necessidade de oitiva e autorização do órgão gestor, nos termos da Resolução CONAMA n. 13/90
(arts. 1º e 2º), que a prevê e permanece hígida, no que tange à atividades que afetem a biota da UC em sua área circundante. Argumentou que a exceção antevista pelo Juízo a quo (art. 46, parágrafo único, da Lei n. 9.985/00) inexiste, tendo havido confusão entre os institutos "zona de amortecimento" e "área circundante". Sublinhou que as áreas circundantes das UCs são todas de área idêntica (raio de dez quilômetros), independem de previsão administrativa e
encontram proteção no Dec. n. 99.274/90 (art. 27) e na Lei de Crimes e Infrações Ambientais (art. 40); de outro lado, as zonas de amortecimento (art. 2º, inc. XVIII, da Lei n. 9.985/00) são definidas no plano de manejo de cada UC e constituem um espaço com restrições específicas, funcionando como mecanismo acessório e adicional que se destina a conter os efeitos externos que possam influenciar negativamente na conservação da unidade. De qualquer sorte, aduziu que
as hipóteses dos arts. 25, 36 e 46 da Lei n. 9.985/00 são inclusivas, não excepcionando a regra geral de necessidade de autorização do órgão gestor da UC, mas apenas impondo regramento específico para casos particulares de licenciamento ambiental. Alegou que interpretação contrária implicaria o enfraquecimento de prévia proteção ambiental.
Requereu a atribuição de efeito suspensivo ao agravo. Distribuído o recurso, a CASAN peticionou, requerendo a viabilização do contraditório antes da apreciação do pedido liminar. O pedido de efeito suspensivo foi indeferido.
Com contraminuta. É o relatório. Em pauta.

VOTO

Prolatei decisão nos seguintes termos:

"(...) Preliminarmente, indefiro o requerimento da CASAN, uma vez que a urgência do tema, que trata de direito ambiental e de obra de grande monta, próxima a uma unidade de conservação, justifica a análise sumária do tema, antes da perfectibilização do contraditório nessa instância (o qual, de qualquer sorte, não está plenamente prejudicado,
porquanto a petição inicial do feito, oferecida pela CASAN, foi juntada ao instrumento, já se dispondo, ao menos em parte, dos esclarecimentos da recorrida). Após a apreciação do pedido liminar recursal, as contrarrazões, por parte da agravada, serão regularmente viabilizadas, nos exatos termos do que dispõem os art. 527 c/c 558 do Código de Processo Civil. Não obstante, entendo que não merece acolhida o requerimento de atribuição de efeito suspensivo ao agravo. Com efeito, a Magistrada a quo bem equacionou o tema, na decisão impugnada, cujos fundamentos adoto como parciais razões de decidir, verbis:

O que está em questão neste processo é se há comando legal determinando que o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBIO, órgão gestor da Reserva Extrativista do Pirajubaé (artigo 3º do Decreto n. 533, de 20 de maio de 1992), deva emitir anuência/autorização prévia ao licenciamento de obra como a referida nestes autos.
Inicialmente registro que não está o ora réu obrigado a observar comando judicial de processo do qual não foi parte, pois os efeitos do provimento judicial proferido na Justiça Estadual foram dirigidos apenas à FATMA, dispondo o ICMBio de poderes para fiscalização ambiental no âmbito de sua competência. Quanto à necessidade de sua anuência para o licenciamento, no caso, a resposta é negativa. Com efeito, vejamos: O artigo 2º da Resolução CONAMA n. 13, de 6 de dezembro de 1990 diz:

Art. 2º - Nas áreas circundantes das Unidades de Conservação, num raio de dez quilômetros, qualquer atividade que possa afetar a biota, deverá ser obrigatoriamente licenciada pelo órgão ambiental competente.
Parágrafo Único - O licenciamento a que se refere o caput deste artigo só será concedido mediante autorização do responsável pela administração da Unidade de Conservação.

Até o advento da Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000, portanto, qualquer licenciamento num raio de dez quilômetros de qualquer Unidade de Conservação - UC deveria obrigatoriamente obter inicialmente a autorização do responsável pela administração da UC. Contudo, o parágrafo único do artigo 46 da Lei n. 9.985/2000 trouxe uma exceção a esta regra:

Art. 46. A instalação de redes de abastecimento de água, esgoto, energia e infra-estrutura urbana em geral, em unidades de conservação onde estes equipamentos são admitidos depende de prévia aprovação do órgão responsável por sua administração, sem prejuízo da necessidade de elaboração de estudos de impacto ambiental e outras exigências
legais.
Parágrafo único. Esta mesma condição se aplica à zona de amortecimento das unidades do Grupo de Proteção Integral, bem como às áreas de propriedade privada inseridas nos limites dessas unidades e ainda não indenizadas.

Observe-se, primeiramente, que o parágrafo único referiu-se diretamente à zona de amortecimento, esta devidamente definida pela Resolução CONAMA n. 13, de 6 de dezembro de 1990. Neste ponto, carece de razão o autor quando diz que "na verdade essa área formalmente inexiste", pois a Resolução em questão foi "derrogada". É evidente que os termos da Resolução CONAMA n. 13, de 6 de dezembro de 1990, continuam hígidos. A lei apenas abriu uma exceção quando for o caso de instalação de redes de abastecimento de água, esgoto, energia e infra-estrutura urbana em geral em zonas de amortecimentos. Neste caso, a prévia autorização do órgão responsável pela administração será obrigatória, mas somente para o grupo das Unidades de Proteção Integral, definidas no artigo 8º da referida lei. Ou seja, quando se tratar de zona de amortecimento do grupo das Unidades de Uso Sustentável, dentre elas a Reserva Extrativista (artigo 14), referida autorização prévia não será mais necessária. No caso, o fundamento do auto de infração n. 5121-A, de 7-7-2009, que impôs as sanções administrativas de multa e embargo, foi estar a autora construindo "obra potencialmente poluidora (ETE Rio Tavares) sem a autorização do órgão gestor da Reserva Extrativista M. do Pirajubaé" (fl. 85). E o fundamento do auto de infração n. 5122-A, de 5-8-2009, que impôs as sanções administrativas de multa, apreensão e
embargo, foi a autora "descumprir o Embargo imposto através do AI nº 005121 A, referente a instalação da ETE Rio Tavares, obra executada sem a autorização do órgão gestor da RESEX do Pirajubaé" (fl. 97). Conforme se observa da documentação acostada aos autos, inclusive do ofício da FATMA da fl. 66, a obra não está inserida dentro da RESEX, e
sim no seu entorno, motivo pelo qual não haveria a necessidade de anuência prévia do órgão gestor para o licenciamento ambiental. Por este motivo, não há como se manter o embargo da obra, pois de fato se trata de obra pública previamente licenciada pela FATMA e cujo interesse público já demonstra a urgência necessária ao deferimento da tutela. [...]
 

Ante o exposto, defiro o pedido de antecipação de tutela, suspendendo os efeitos dos autos de infração n. 5121-A, de 7-7-2009 (fl. 85) e n. 5122-A, de 5-8-2009 (fl. 97) e a exigibilidade das respectivas multas.

Acrescento que, a despeito do esforço interpretativo feito pelo agravante (e disposto, de certa forma, nas definições da Instrução normativa ICMBio n. 01/09), com o objetivo de consagrar, como institutos diversos, a "área circundante" e a "zona de amortecimento" da unidade de conservação, não vejo como os dois possam não se confundir - sendo o segundo conceito mais atual e prevalente. Com efeito, a Resolução CONAMA n. 13/90
(http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res90/res1390.html), em que há referência às ditas "áreas circundantes" das unidades de conservação, foi, nos termos de seu próprio texto, editado de forma urgente, com vistas a estabelecer normas básicas protetivas do entorno das UCs (e, consequentemente, dos ecossistemas nelas existentes). Veja-se o inteiro teor da norma:

O CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE - CONAMA, no uso das atribuições que lhe são conferidas pela Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, alterada pela Lei nº 8.028, de 12 de abril de 1990, regulamentadas pelo Decreto nº 99.274, de 06 de junho de 1990, e tendo em vista o disposto em seu Regimento Interno, e Considerando o disposto nos artigos 7º e 27, Decreto nº 99.274, de 06/06/90 Considerando a necessidade de estabelecer-se, com urgência normas
referentes ao entorno das Unidades de Conservação visando a proteção dos ecossistemas ali existentes, RESOLVE:
Art. 1º - O órgão responsável por cada Unidade de Conservação, juntamente com os órgãos licenciadores e de meio ambiente, definirá as atividades que possam afetar a biota da Unidade de Conservação.
Art. 2º - Nas áreas circundantes das Unidades de Conservação, num raio de dez quilômetros, qualquer atividade que possa afetar a biota, deverá ser obrigatoriamente licenciada pelo órgão ambiental competente.
Parágrafo Único - O licenciamento a que se refere o caput deste artigo só será concedido mediante autorização do responsável pela administração da Unidade de Conservação.
Art. 3º - Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação. (grifo nosso)

Quer parecer que a norma em questão não criou um novo instituto de "área circundante", diverso da posterior "zona de amortecimento", mas tão-só consagrou a proteção da mesma área de "entorno" que seria, após, detalhada e regulamentada na legislação ambiental como "zona de amortecimento" - agora com área variável e adequável às circunstâncias da própria UC. A defesa da área em tela foi expressamente consagrada na Lei que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e estabeleceu critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação (Lei n. 9.985/00). Referido Diploma é posterior e hierarquicamente superior à Resolução do CONAMA, regulou integralmente o tema das UCs e de seu entorno (sem falar na idéia de "área circundante", mas tão-somente na de "zona de amortecimento" e também de "corredores ecológicos" - arts. 25 e 27) e, dessa forma, ainda que tacitamente, ab-rogou as disposições da norma infralegal anterior, nos termos do norte interpretativo dado por Carlos Maximiliano para a resolução dos conflitos de normas:

Pode a regra geral ser concebida de modo que exclua qualquer exceção; ou enumerar taxativamente as únicas exceções que admite. Ou, finalmente, criar um sistema completo e diferente do que decorre das normas positivas anteriores: nesses casos o poder eliminatório do processo geral recente abrange também as disposições especiais antigas. Mais ainda: quando as duas leis regulam o mesmo assunto e a nova não reproduz um dispositivo particular da anterior, considera-se este como ab-rogado tacitamente. (Hermenêutica e aplicação do direito. Rio de Janeiro: Forense, 1992, p. 360.)

Prova disso é que a norma legal impôs a adequação, às disposições da Lei, das unidades de conservação e demais áreas protegidas, criadas com base na legislação anterior e estranhas às categorias do Diploma. Nesse sentido o art. 55:

Art. 55. As unidades de conservação e áreas protegidas criadas com base nas legislações anteriores e que não pertençam às categorias previstas nesta Lei serão reavaliadas, no todo ou em parte, no prazo de até dois anos, com o objetivo de definir sua destinação com base na categoria e função para as quais foram criadas, conforme o disposto no
regulamento desta Lei.

Note-se que a Lei n. 9.985/00 define "zona de amortecimento" como o "entorno de uma unidade de conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade" (art. 2º, inc. XVIII, grifo nosso). A noção é, pois, exatamente a mesma da região antigamente referida como "áreas circundantes" da UC. E tanto estas foram substituídas por aquela zona, que o art. 57-A, caput, do
Diploma, embora tratando de matéria estranha ao feito (plantio de organismos geneticamente modificados), dispôs que "O Poder Executivo estabelecerá os limites para o plantio de organismos geneticamente modificados nas áreas que circundam as unidades de conservação até que seja fixada sua zona de amortecimento e aprovado o seu respectivo
Plano de Manejo" (grifo nosso). 
 
Afora toda a questão formal/hermenêutica das normas que envolvem o tema - a qual parece assegurar, nos termos da decisão agravada e supratranscrita, a dispensa de autorização do órgão gestor da UC, para realização de obras de saneamento básico em seu entorno (ressalvados os casos de unidades de proteção integral) -, não é demais referir
que, materialmente, a exceção também se justifica, uma vez que resulta do sopesamento de dois valores deveras relevantes em matéria socioambiental. De um lado, figura a necessária proteção das unidades de conservação,
inclusive daquelas definidas como de uso sustentável (cujo objetivo básico, na letra do art. 7º, § 2º, da Lei do SNUC, é "compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais"), dentre as quais a presente reserva extrativista - definida como "área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de
animais de pequeno porte", voltada a "proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade". De outro lado, contudo, está a também impositiva implantação de
sistemas de esgoto e demais itens de saneamento básico, em favor da população florianopolitana, de forma a assegurar, mais plenamente, não apenas a saúde do povo, como também a proteção do próprio meio ambiente, evidentemente fragilizado pelo lançamento de dejetos sem o devido planejamento, tratamento, etc. A relevância ambiental da implementação de sistemas de esgotamento sanitário é reconhecida pelas próprias autoridades da área, de tal forma que a Resolução CONAMA n. 377/06 prevê, até mesmo, um processo de licenciamento ambiental
simplificado para tanto, "Considerando que as obras de saneamento estão diretamente vinculadas à saúde pública e ao caráter mitigador da atividade de tratamento de esgotos sanitários" e "Considerando a atual situação dos recursos hídricos no país, cuja carga poluidora é, em grande parte, proveniente de lançamento de esgotos domésticos sem
prévio tratamento". Daí se justificar a garantia de um procedimento administrativo mais rápido, para obras congêneres, não dispensando, por óbvio, o devido licenciamento ambiental do empreendimento, mas relevando a necessidade
de aprovação do mesmo por outro órgão administrativo (gestor da UC). De qualquer sorte, ressalte-se, como bem fez a Magistrada a quo, que "tal fato não exime os órgãos competentes, incluindo a própria FATMA, o Ministério Público Federal ou o IBAMA, de adotarem as medidas necessárias caso verifiquem que a obra não atende aos demais preceitos
legais, inclusive a Resolução CONAMA n. 377, de 9 de outubro de 2006, que dispõe sobre o licenciamento ambiental simplificado de sistemas de esgotamento sanitário, com apresentação do respectivo estudo de impacto ambiental, mediante termo de referência". O ICMBio, inclusive, noticiou que o MPF vem atuando positivamente nesse sentido. E o mesmo raciocínio se aplica à hipótese de as obras que estão sendo empreendidas não corresponderem àquelas aprovadas na Licença de Instalação deferida pelo Órgão Ambiental Estadual. Mas tal, evidentemente, deve ser feito na via própria, seja administrativa, seja judicial, não cabendo no estreito objeto da ação originadora do presente agravo (suspensão de auto de infração lavrado pelo ICMBio). Ante todo o exposto, indefiro o efeito suspensivo pleiteado.
Intimem-se, sendo a parte agravada na forma e para os fins do art. 527, inc. V, do CPC."

Reexaminando a matéria, constato que a CASAN pretende fazer a ETE a 700 metros da Unidade de Conservação, e concluo, revisando o entendimento, que há de se fazer uma interpretação sistemática do art. 46, parágrafo único, com o § 3º do artigo 36 da Lei do SNUC. Não se há de permitir que o dano ocorra, sobrevindo a poluição do principal corpo hídrico da Unidade de Conservação, para, só então, adequar os projetos à nova realidade, por amor ao princípio da precaução. É justamente por tal razão que o órgão gestor da UC deve ser ouvido, possibilitando-se uma melhor adequação do projeto. O enfoque sistêmico faz por proteger também o entorno da Unidade. Assim, impõe-se o provimento do agravo, para submeter a realização da obra de saneamento básico (esgoto) ao prévio exame e autorização do órgão gestor da Unidade, mantendo o embargo por 120 dias, prazo para a manifestação. Ante o exposto, voto por dar provimento ao agravo de instrumento.
 
É o voto.

Desª. Federal MARGA INGE BARTH TESSLER
Relatora


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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 16/12/2009
AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 2009.04.00.032605-0/SC
ORIGEM: SC 200972000092810

RELATOR : Des. Federal MARGA INGE BARTH TESSLER
PRESIDENTE : Valdemar Capeletti
PROCURADOR : Drª Márcia Neves Pinto
AGRAVANTE : INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇAO DA BIODIVERSIDADE - ICMBIO
PROCURADOR : Procuradoria-Regional Federal da 4ª Região
AGRAVADO : CIA/ CATARINENSE DE AGUAS E SANEAMENTO - CASAN
ADVOGADO : Haneron Victor Marcos e outros

Certifico que o(a) 4ª TURMA, ao apreciar os autos do processo em
epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA, POR UNANIMIDADE, DECIDIU DAR PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO.

RELATOR ACÓRDÃO : Des. Federal MARGA INGE BARTH TESSLER
VOTANTE(S) : Des. Federal MARGA INGE BARTH TESSLER
 : Juiz Federal MÁRCIO ANTÔNIO ROCHA
 : Des. Federal VALDEMAR CAPELETTI

Regaldo Amaral Milbradt
Diretor de Secretaria

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