Demokracje przymiotnikowe

W czasie PRL-u popularny był dowcip o tym, czym się różni demokracja od demokracji socjalistycznej. Mówiło się wówczas – tym, czym krzesło od krzesła elektrycznego. Było w tym dowcipie marzenie o prawdziwej demokracji, czyli, jak się wtedy wydawało, demokracji bezprzymiotnikowej. Jednak po rezygnacji z przymiotnika socjalistyczny okazało się, że ta oczekiwana demokracja jednak musi być jakaś. Bo oto dzisiejsza demokracja to skomplikowane połączenie różnych sposobów wpływania obywateli na rzeczywistość polityczną. Aby przekonać się o tym, jak skomplikowana to materia, wystarczy przejrzeć ponad 600-stronicową pozycję Giovanniego Sartoriego „Teoria demokracji” – będziemy jeszcze do niej zaglądać. Dla uproszczenia odwołajmy się do dwu podstawowych podziałów.

Pierwszy to podział na demokrację pośrednią (przedstawicielską) i bezpośrednią. To rozróżnienie wyraźnie widoczne jest w dzisiejszym dyskursie politycznymi wprost odwołuje się do zapisów Konstytucji, według której naród sprawuje władzę nie tylko przez swoich przedstawicieli ale i bezpośrednio. Demokracja bezpośrednia (referendalna) ma swoich gorących zwolenników, ale przecież i w kwestii wyborów przedstawicieli ciągle trwa dyskusja. Który sposób wyboru przedstawicieli - ordynacja większościowa czy proporcjonalna - zapewnia lepsze uczestnictwo w rządzeniu. A jeśli proporcjonalna to jaką metodą obliczać proporcie? Niewątpliwie ciągle jeszcze doprecyzowujemy jaka ma być ta nasza demokracja.

Z naszego, partycypacyjnego, punktu widzenia ważny jest również inny podział – na demokrację większościową i uzgodnieniową (konsensualną). Czym jest demokracja większościowa, wie każdy. Na każdym zebraniu – czy to rady rodziców, czy wspólnoty mieszkaniowej – każdy, komu zależy na czasie, zaproponuje w pewnym momencie „przegłosujmy to”, zakładając, że większość ma rację. Alternatywnym rozwiązaniem byłoby „przedyskutujmy to” i znajdźmy jeśli nie konsensus, to przynajmniej jakiś kompromis. Oczywiście nie jest tak, że większościowa demokracja musi koniecznie ignorować głos wszystkich mniejszości. Już chociażby wybory proporcjonalne są próbą dopuszczenia do głosu mniejszości, ale idealne (w weberowskim znaczeniu) typy są takie – albo decyduje większość, albo rozwiązanie trzeba uzgodnić z mniejszościami. Warto tu dodać, że demokracja uzgodnieniowa nie jest jakimś teoretycznym wymysłem, ale w pewnych formach funkcjonuje też na poziomie poszczególnych krajów (jako zbliżone do modelu konsensualnego wymienia się Holandię, Szwecję, Belgię czy Austrię), a także na poziome Unii Europejskiej, gdzie w niektórych kwestiach weto jednego kraju może zablokować decyzję. W uproszczeniu tak będziemy widzieć różne typy demokracji:

demokracja  |   bezpośrednia   | pośrednia

    większościowa  |    referendalna     |   parlamentarna

uzgodnieniowa  |    deliberacyjna   |  korporacyjna

Za Sartorim uznamy, że demokracja partycypacyjna jest jakimś mikstem tych wszystkich typów, który zapewnia szeroki udział obywateli i ich organizacji w konsultowaniu i uzgadnianiu przyjmowanych rozwiązań (podejmowanych decyzji).

Jak zobaczymy, nie tylko pojęcie demokracji doprasza się o przymiotniki. W wielu poniższych definicjach dołączenie przymiotnika społeczny, obywatelski, pozarządowy czy publiczny będzie przesądzało o znaczeniu pojęcia. Konsultacje publiczne czy społeczne, partycypacja publiczna czy społeczna, dialog społeczny czy obywatelski, organizacje społeczne, obywatelskie czy pozarządowe... Nie jest łatwo poruszać się w tych subtelnościach, a jednak trzeba.
UWAGA: Nazwy te zazwyczaj nie mają jeszcze swoich ostatecznych konotacji. Czasem używa się ich więc wymiennie i w dyskusji zawsze warto sprawdzić w jakim znaczeniu używa ich nasz rozmówca.

Partycypacja społeczna i publiczna

Partycypacja to przecież nic innego jak uczestniczenie. A uczestniczyć możemy i w pokazie filmowym, i w biegu na 400 metrów. Co prawda Słownik języka polskiego PWN* ogranicza partycypowanie do ponoszenia wspólnie z kimś kosztów jakiegoś przedsięwzięcia lub udziału w zyskach, ale dziś to pojęcie – szerokie i wieloznaczne – oznacza już znacznie więcej. Na przykład partycypowanie w podejmowaniu decyzji. Mówi się przy tym o dwu głównych typach partycypacji – horyzontalnym (najczęściej zwanym również społecznym) i wertykalnym (tu najczęściej używa się przymiotnika publiczny).

Istota jest jednak prosta. Partycypacja wertykalna to udział obywateli w relacji z władzami. Wszelkiego rodzaju konsultacje to wyraz pionowych relacji z władzą. Z kolei partycypacja horyzontalna to uczestnictwo w różnego rodzaju wspólnotach, na równych prawach. Czy to rozróżnienie jest ostre? Oczywiście, że nie. Czy biorąc udział w konsultacjach, biorę udział, na równi z innymi, w ogólnej dyskusji, czy też próbuję przebić się ze swoimi poglądami do władzy? A jeśli uczestniczę w działaniu swojej organizacji pozarządowej, to raczej partycypuję we wspólnocie, czy może próbuję dotrzeć ze swoimi pomysłami do władz stowarzyszenia? Jednak zasadnicza różnica jest wyraźna. Mogę zmieniać świat bezpośrednio (sadząc drzewa, przekonując współobywateli do szkodliwości palenia) lub pośrednio – poprzez naciski na władzę (lobbowanie na rzecz utworzenia parku czy zmuszenia współobywateli do niepalenia na przystankach).

W ramach kursu Szkoły OFOP-u będziemy się skupiać na partycypacji wertykalnej, choć o akcjach bezpośrednich, pracy u podstaw, rzecznictwie, rozumianym jako zmiana postaw (patrz dalej), nie tylko będziemy mówić, ale wręcz przekonywać, że to czasem najskuteczniejsza droga działania.

Wiele o partycypacji wertykalnej mówi drabina partycypacji – jeśli przyjąć jej wersję najpełniejszą. Pokazuje, że w istocie naszym celem jest współdecydowanie, czy to w formie prawdziwego partnerstwa, czy delegowania zadań lub kontroli obywatelskiej. Są na tej drabinie również takie szczeble jak informowanie, konsultowanie i ugłaskiwanie. To ugłaskiwanie, co czasem tłumaczone jest dosadniej jako pacyfikacja, to m.in. różne ciała doradcze czy konsultacyjne, w których wiele się mówi, ale niewiele wpływa na rzeczywistość. Tak więc – możemy przyjąć – że różne metody informowania, konsultowania czy ugłaskiwania – jeśli nie są elementem wspierającym współdecydowanie – mogą okazać się działaniami jedynie pozornymi (tokenizm), odwracającymi na dobrą sprawę uwagę od tego, że partycypacja publiczna to ważny element demokracji. Jeśli przyjrzymy się także dwu najniższym szczeblom drabiny partycypacji, edukowaniu i manipulacji, okaże się, że partycypacja nie jest czymś tak oczywistym, jak by się mogło wydawać. Może się okazać, że niektóre techniki partycypacji nie tylko nie włączają obywateli (działania pozorne), ale wręcz są sposobem na manipulowanie nimi.

Konsultacje społeczne i publiczne

W tym kontekście przymiotniki społeczny i publiczny nabierają nieco innego znaczenia, choć przecież często też używa się ich zamiennie. Sformułowanie konsultacje publiczne utworzono, by odróżnić szerokie konsultacje (dla wszystkich) od konsultacji społecznych, które rząd traktuje jako zapytanie skierowanie do konkretnych instytucji (w tym wybranych organizacji pozarządowych). Tu warto wspomnieć o instytucji opiniowania dokumentu rządowego. Regulamin pracy rady ministrów (par. 38) mówi, że „w przypadkach określonych w odrębnych przepisach projekt dokumentu rządowego przekazuje się do zaopiniowania podmiotom wskazanym w tych przepisach, w szczególności projekt, którego przepisy dotyczą problematyki objętej zakresem działania komisji wspólnej Rządu i przedstawicieli samorządu terytorialnego, kościołów, partnerów społecznych lub innych podmiotów, przekazuje się do zaopiniowania właściwej komisji wspólnej". O konsultacjach i opiniowaniu wiele podczas zajęć szkoły OFOP-u będziemy mówić.

Dialog społeczny i obywatelski

Kolejne nieostre pojęcia, które mają duże znaczenie w zrozumieniu systemu partycypacji publicznej. My posłużymy się podejściem, które znalazło się w dokumencie rządowym z 2004 r. (dostępnym w naszej podręcznej bibliotece), w którym to – zapisany w preambule Konstytucji – dialog społeczny rozumie się szeroko. Tenże dialog zawiera w sobie zarówno „tradycyjny dialog społeczny” (w węższym sensie), jak i dialog obywatelski. Tradycyjny dialog społeczny to element demokracji uzgodnieniowej (korporacyjnej), który włącza w system społeczno-polityczny zinstytucjonalizowany dialog pracodawców i pracowników. Po II wojnie światowej w wielu krajach uznano, że dla zachowania spokoju społecznego konieczne jest „dogadanie się” związków zawodowych i organizacji pracodawców i włączenie tych ustaleń w porządek prawny. Przybiera to formę różnego rodzaju komisji – dwu, a czasem (tak jest w Polsce) trójstronnych, w których jedną ze stron uzgodnień jest rząd.

Koncepcja uzgadniania, w obecności przedstawicieli rządu, różnych interesów zdobywa coraz więcej zwolenników. Te zinstytucjonalizowane „rozmowy”, które dotyczą kwestii innych niż stosunki pracy, nazywa się dialogiem obywatelskim. Za podstawowe ciało dialogu obywatelskiego uznaje się Radę Działalności Pożytku Publicznego, co może być mylące. Mimo że skład rady (strona rządowa, samorządowa i pozarządowa) pasuje do idei dialogu obywatelskiego, to zarówno wybór przedstawicieli strony pozarządowej (są mianowani), jak i kompetencje rady (konsultacyjno-doradcze) ograniczają znacząco możliwość rzeczywistego pełnienia takiej funkcji.

Reprezentacja i reprezentatywność

Pojęcie reprezentacji jest używane potocznie często. Co więcej, w przeciwieństwie do pojęcia reprezentacji politycznej (demokracja przedstawicielska), nie zawsze budzi złe skojarzenia. Ktoś może nas reprezentować w sądzie lub na zebraniu wspólnoty mieszkaniowej. To bardzo wygodne. W wielu wypadkach niezainteresowani jakimś tematem, oczekujemy, że ktoś podejmie decyzję lub dokona jakichś czynności w naszym imieniu.

Tak jest i w naszych organizacjach. W statutach określamy zasady reprezentacji naszej organizacji i liczymy, że co najmniej kwestie formalne załatwi w naszym imieniu zarząd. Ponadto ustawa Prawo o stowarzyszeniach mówi wyraźnie (art. 1.2), że „[w] zakresie swoich celów statutowych stowarzyszenia mogą reprezentować interesy zbiorowe swoich członków wobec organów władzy publicznej”.

W takich wypadkach mówimy, że ktoś ma mandat do reprezentowania nas. Jednak mamy dwa rodzaje mandatu. Mandat wolny i imperatywny. Ten pierwszy, choćby w przypadku wyborów parlamentarnych, oznacza, że osoba, która ma nas reprezentować, nie musi nas słuchać. Oczywiście możemy na nią w kolejnych wyborach nie zagłosować, ale nie możemy jej do tego czasu odwołać. Inaczej jest z mandatem imperatywnym. Tu nasz przedstawiciel jest związany naszym głosem. Jeśli nie chce realizować naszych zaleceń, to możemy go, poprzez odpowiednie procedury, odwołać. Sprawa jest stosunkowo prosta gdy chodzi o sytuację, gdy ktoś reprezentuje nas osobiście. W przypadku osób reprezentujących jakieś grupy czy organizacje musimy sprawę uzgodnić z innymi interesariuszami.

Warto w tym kontekście powiedzieć dwa słowa o reprezentatywności. Pojęcie to pojawia się w kontekście dialogu społecznego, kiedy to władza określa warunki, których spełnienie pozwala np. związkom zawodowym reprezentować nie tylko swoich członków, ale także wszystkich niezrzeszonych pracowników – podobnie jak reprezentacja parlamentarna działa w imieniu wszystkich wyborców, nawet tych, którzy nie głosowali. Tak oto ktoś może nas reprezentować, bo został wybrany lub spełnia pewne ustawowe wymagania. Zarzut niereprezentatywności przedstawicieli organizacji pozarządowych w np. w komitetach monitorujących był jednym z argumentów na rzecz pomniejszania ich roli. Przeprowadzenie - nawet niedoskonałych - wyborów przedstawicieli organizacji ogranicza te wątpliwości.

Rzecznictwo i lobbing

Gdy mówimy o uczestnictwie (partycypacji) horyzontalnej i wertykalnej, warto przywołać dwa terminy, które część środowiska uważa za synonimy. Jednak chyba błędem jest zawężanie rzecznictwa do lobbingu, a lobbingu (jak to jest w obowiązującej, ale właściwie niefunkcjonującej ustawie o lobbingu) do wpływania na uczestnictwo jedynie w procesie stanowienia prawa.

My będziemy rzecznictwo traktować szeroko, zwracając uwagę na jego horyzontalny wymiar. Obywatele mają szeroką paletę możliwości oddziaływania na rzeczywistość nie poprzez naciski na rząd, ale bezpośrednio. Poprzez edukację i propagandę, poprzez akcje bezpośrednie i działania alternatywne. Tu nie rząd jest głównym odbiorcą przekazu, ale współobywatele. W relacjach pomiędzy konkretnym pracodawcą a pracownikiem wiele dzieje się bezpośrednio, a nie w formie zapośredniczonej przez dialog społeczny. Dla różnego typu mniejszości pewnie równie ważne są odpowiednie przepisy antydyskryminacyjne, co nastawienie współobywateli. Można próbować wpływać na system oświaty, można też tworzyć własne szkoły. To podstawowe rozróżnienie.

Oczywiście lobbing potraktujemy szerzej niż tylko jako udział w procesie legislacyjnym. W końcu wiele decyzji władzy (np. decyzje o dofinansowaniu projektów, mianowaniu przedstawicieli w spółkach skarbu państwa itp.) to decyzje zapadające w innym trybie niż ten, w którym przebiega proces legislacyjny. Trzeba o tym pamiętać.

Zasada partnerstwa

Związana z Funduszami Europejskimi zasada partnerstwa jest jednym z czynników, które przyczyniają się do rozwoju dialogu obywatelskiego. Jest ona rozumiana bardzo szeroko, ale choć pozostawia państwom członkowskim znaczącą swobodę w określeniu partnerów (w tym organizacji społeczeństwa obywatelskiego), to jednak sam proces dialogu wymusza.

Najważniejsze jest to, że zasada partnerstwa zwraca uwagę na konieczność uczestnictwa partnerów (patrz zastrzeżenie niżej) na wszystkich etapach wykorzystywania Funduszy Europejskich – od fazy planowania poprzez udział we wdrażaniu i monitoringu wdrażania aż po ewaluację całego procesu. Tu warto dodać, że komitety monitorujące są ciałami dialogu, bo zarówno ich skład (udział różnych partnerów), jak i wybór (przedstawiciele strony społecznej nie są mianowani przez władzę) czy kompetencje (komitet ma – przynajmniej w części – możliwość podejmowania wiążących administrację decyzji) predestynują go do tej roli. Osobną kwestią jest to, czy w praktyce w pełni odgrywają taką rolę, czy są w dużej mierze instytucjami fasadowymi.

Warto tu wspomnieć, że w terminologii (zmienia się to w czasie) pojawiają się różne definicje partnerów społecznych. Czasem mówi się o partnerach społecznych i organizacjach pozarządowych, innym razem o partnerach społecznych, w tym organizacjach pozarządowych i partnerach społeczno-gospodarczych. W dyskusji o realizacji zasady partnerstwa warto zwracać uwagę na to, jak rozumie się poszczególne sformułowania.

Organizacje społeczne czy pozarządowe

Ponieważ organizacje pozarządowe będą jednym z najważniejszych wątków naszej Szkoły OFOP-u, warto zwrócić uwagę na swoiste kręgi definicyjne, które stosuje nasze prawodawstwo. Niestety nie jest ono jednoznaczne, ale ten przegląd pokazuje ogólnie typy organizacji:

Konstytucja w rozdziale „Rzeczpospolita” (ustrojowym) wyróżnia się trzy typy organizacji: Partie (Art. 11), Kościoły i inne związki wyznaniowe (Art. 25) oraz inne organizacje. W Art. 12. zapewnia się bowiem „wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji”. Natomiast w rozdziale „Wolności, prawa i obowiązki” obok – niezbędnych dla wolności zrzeszania się – wolności słowa (Art. 54) i wolności zgromadzeń (Art. 57) zapewnia się wolność sumienia i religii (Art. 25), wolność zrzeszania się (Art. 58) oraz osobno wolność zrzeszania się w związkach zawodowych, organizacjach społeczno-zawodowych rolników oraz w organizacjach pracodawców (Art. 59). Jest tu też Art. 64 mówiący o prawie do własności, stwierdzający: „Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" – rodzi to pytanie, czy istota fundacji nie wynika raczej z tego artykułu konstytucji niż z prawa do zrzeszania się.

Organizacje społeczne

Wolność zrzeszania należy rozumieć szeroko i niewątpliwie dotyczy ona również form nieposiadających osobowości prawnej, umów cywilnych czy komitetów (np. zbiórek publicznych, komitetów wyborczych). Być może taką szeroką definicją, która zawiera zarówno nieformalne zrzeszenia, jak i np. spółdzielnie, jest pojęcie organizacji społecznej.
Pojęcie organizacji społecznych pojawia się w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 5 par. 2 pkt 5 – obejmować ma organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i „inne organizacje społeczne”. Zgodnie z art. 25. par. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organizacje takie obdarzone są zdolnością sądową w postępowaniu prawnoadministracyjnym, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Warto przypomnieć, że przez długi czas w orzecznictwie dominowało przekonanie, że fundacje nie są organizacjami społecznymi i dopiero Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2005 r., a następnie zapis art. 12 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przyczyniły się ostatecznie do zmiany podejścia.

Organizacje pozarządowe

Pojęcie organizacji pozarządowych utrwaliło się w czasie, gdy fundacje nie były uznawane za organizacje społeczne, a pojęcie „społeczne” kojarzyło się jeszcze z peerelowskimi obowiązkowymi pracami społecznymi i etatowymi działaczami społecznymi. Jednak prawna definicja pojawiła się dopiero w 2003 roku w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w specyficznym kontekście – oto „[d]ziałalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie”.

Według tej ustawy organizacjami pozarządowymi są:

• niebędące jednostkami sektora finansów publicznych

• niedziałające w celu osiągnięcia zysku
  osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

Co jednak ważne, prowadzić działalność pożytku publicznego mogą również, choć nie zalicza się ich do organizacji pozarządowych:

• osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania;

• stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego;

• spółdzielnie socjalne;

• spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami, które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników.

Są też organizacje pozarządowe, które nie mogą prowadzić działalności pożytku publicznego, czyli:

• partie polityczne i europejskie partie polityczne;

• związki zawodowe i organizacje pracodawców;

• samorządy zawodowe;

• fundacje utworzone przez partie polityczne i europejskie fundacje polityczne.

Organizacje pożytku publicznego

Organizacje pozarządowe i inne podmioty mogące prowadzić działalność pożytku spełniające określone warunki:

• prowadzą działalność pożytku publicznego na rzecz ogółu społeczności lub określonej grupy podmiotów, pod warunkiem że grupa ta jest wyodrębniona ze względu na szczególnie trudną sytuację życiową lub materialną w stosunku do społeczeństwa co najmniej przez dwa lata;

• jeżeli prowadzą działalność gospodarczą, to wyłącznie jako dodatkową w stosunku do działalności pożytku publicznego;

• nadwyżkę przychodów nad kosztami przeznaczają na działalność, o której mowa w pkt 1;

• mają niezależny statutowy kolegialny organ kontroli lub nadzoru mogą uzyskać, po wpisaniu na wniosek do odpowiedniego rejestru, status organizacji pożytku publicznego. Posiada ona pewne przywileje, ale też nałożone są na nią pewne obowiązki.

Tak oto mamy, w uproszczeniu, cztery kręgi organizacji:

1. organizacje społeczne, do których zalicza się także inicjatywy nieformalne i spółdzielnie (zrzeszenia o celach zarobkowych)

2. szeroko rozumiane organizacje pozarządowe, do których należą także organizacje nieprowadzące działalności pożytku publicznego, w tym te, które nie mogą jej prowadzić jak partie polityczne czy związki zawodowe

3. organizacje pozarządowe prowadzące działalność pożytku publicznego

4. organizacje pożytku publicznego

Na zakończenie dodajmy, że za wspomniane w zasadzie partnerstwa organizacje społeczeństwa obywatelskiego uznaje się (milcząco) organizacje pozarządowe z wyłączeniem tych, które nie mogą prowadzić działalności pożytku publicznego. Np. związki zawodowe i organizacje pracodawców, a także samorząd gospodarczy, są traktowane jako partnerzy społeczno-ekonomiczni.

Ruchy społeczne, miejskie, nieformalne

Jak już wspomniano, dziś na określenie nieformalnych inicjatyw używa się pojęcia ruch społeczny. Trzeba się z tym pogodzić, ale też pamiętać, że rozumienie ruchu społecznego jest zazwyczaj dużo szersze i odnosi się do działań na większą (czasem masową) skalę łączących wiele inicjatyw, w tym i organizacje pozarządowe. Czyli gdy mówimy o ruchu zielonych czy ruchu klimatycznym, mamy na myśli wiele różnych inicjatyw nieformalnych i organizacji pozarządowych działających na rzecz podobnych celów. Jak mówił Jacek Kuroń, ,,jeśli bowiem ludzie pracy mają się organizować do władzy i własności, to muszą to być ruchy społeczne. Nie mogą się one obyć bez organizacji, ale żadna organizacja ich nie zastąpi" [Jacek Kuroń "Na krawędzi: świat bogatych – świat biednych" 1997]

Jedno jest pewne, nie należy automatycznie utożsamiać społeczeństwa z formami prawnymi, w jakich się przejawia, choć formalnie samorząd to przecież „wspólnota wszystkich mieszkańców”, a „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”. Społeczeństwo to także obszary wyjęte spod bezpośredniej władzy państwa – prywatność, rodzina, działalność gospodarcza, wolności obywatelskie... Tego zaś, że kwestie narodowe wyglądają dziś zupełnie inaczej niż np. w II Rzeczypospolitej, nie trzeba chyba nikomu udowadniać, choć być może ówczesne problemy, mimo że bardzo poważne, były jednak nieco mniej skomplikowane niż sytuacja obecna. Wystarczy zdać sobie sprawę, jak często naturalizowani obywatele występują w barwach narodowych w różnych reprezentacjach sportowych. Podstawą okazuje się właśnie obywatelstwo, a nie tradycyjnie rozumiana narodowość.

Społeczeństwo obywatelskie a społeczeństwo otwarte

Między amorficznym społeczeństwem a ustrukturalizowanym państwem jest – lub raczej powinno być – miejsce na samoorganizację. Na to, co chętnie określamy jako społeczeństwo obywatelskie. Szerokie rozumienie tego pojęcia można rozciągać na wszelkie działania pomiędzy rodziną i prywatnością a państwem. Węższe rozumienie rozdziela społeczeństwo obywatelskie od działalności gospodarczej, widząc je jako ‘trzeci system” czy „trzeci sektor” (poza administracją i biznesem).

Tu zasygnalizujmy różnice pomiędzy ideą społeczeństwa obywatelskiego a koncepcją społeczeństwa otwartego, którego rozumienie można sprowadzić do liberalnej demokracji, w której poprzez procedury wolni obywatele kontrolują i zmieniają rządy. Mielibyśmy więc – w sytuacji krańcowej – do czynienia z opozycją między społeczeństwem zorganizowanym wewnątrz demokratycznego państwa, a społeczeństwem zorganizowanym poza strukturami państwowymi, czy nawet w pewnej do nich opozycji. Najczęściej jednak społeczeństwo obywatelskie traktuje się jako tożsame ze społeczeństwem otwartym, traktując ruchy podważające demokratyczny porządek jako „uncivil civil society”.

Wrogowie społeczeństwa obywatelskiego

Kołakowski we wprowadzeniu do Popperowskiego „Społeczeństwa otwartego” wymienia wrogów społeczeństwa otwartego - „rasizm, nacjonalizm, ruchy komunistyczne i rosnąca rola państwa” dodając „najważniejszym, jak się zdaje, jest osłabienie psychologicznej gotowości do jego [społeczeństwa otwartego] obrony” (dłuższy cytat tego super ważnego tekstu w aneksie). Upraszczając – wrogiem wolności obywatelskich jest z jednej strony omnipotentne państwo, które bez społecznej kontroli wcześniej czy później musi zacząć ograniczać prawa swych obywateli. Z drugiej – te procesy w ramach samego społeczeństwa, które – jak rozwój ruchów faszystowskich czy komunizmu państwowego – prowadzą do stworzenia państwa totalitarnego.

Wiele wskazuje na to, że w obu przypadkach jedyną bronią jest pluralistyczne społeczeństwo obywatelskie, które z jednej strony – w opozycji do państwa ogranicza jego totalitarne zapędy, z drugiej – poprzez wewnętrzny pluralizm równoważy dążenia organizacji o zapędach totalitarnych, próbujących narzucać własną wizję świata. Tylko sojusz państwa z autorytarystycznymi ideologiami może przełamać ten opór samoorganizacji.

Pomocniczość czy państwo opiekuńcze

Mówiąc o relacjach społeczeństwa obywatelskiego i państwa, nie sposób nie pokazać wyraźnej – choć przecież zazwyczaj pomijanej w różnego rodzaju dyskusjach – dychotomii pomiędzy zasadą pomocniczości a ideą państwa opiekuńczego. Te dwie koncepcje – choć w celach bardzo podobne – różnią się zasadniczo metodami dochodzenia do tych celów, a tym samym – co dla działacza społecznego zazwyczaj jest oczywiste – prowadzą do znacząco odmiennych działań.

Wywodząca się z pierwotnych idei socjalistycznych (np. Proudhon) i nauki społecznej kościoła (np. Pius XI) zasada pomocniczości jest wizją budowania społeczeństwa od dołu, w której to jednostki i małe wspólnoty mają zapewniać zaspokajanie potrzeb, a wspólnoty wyższego rzędu mogą włączać się jedynie tam, gdzie mniejsze wspólnoty nie dają sobie rady. Z kolei idea państwa opiekuńczego (wywodząca się pierwotnie z Bismarckowskich Niemiec) nakłada na państwo obowiązek troszczenia się o obywateli. Historyczne zwycięstwo struktur państwa opiekuńczego – do czego przyczyniła się i rewolucja bolszewicka, i wielki kryzys – sprawiło, że zapomnieliśmy o zasadzie pomocniczości jako odpowiedzialności obywateli za siebie i swoje otoczenie. Dziś mówiąc o pomocniczości myślimy raczej o odzyskiwania obszarów, w których obywatel partycypuje w decyzjach, które go dotyczą, niż o prawie obywatela do decydowania o sobie.

Między sferą prywatną a publiczną

Wraz z rozwojem cywilizacji rozszerza się sfera publiczna, coraz częściej wkraczając w sferę prywatną. Przy wyborze „wolność czy bezpieczeństwo” coraz częściej decyzje obywateli przechylają się w kierunku bezpieczeństwa. Dziś to, co prywatne, społeczne, publiczne i polityczne, zlewa się w pewne kontinuum (widać to wyraźnie w terminologii, o której już była mowa w innym wprowadzeniu). Czy wolność zrzeszania się to obszar z zakresu prawa cywilnego czy raczej publicznego? Zbyt łatwo, chyba, staramy się upublicznić wiele sfer aktywności obywatelskiej. Wydaje się, że dzięki temu jesteśmy skuteczniejsi w działaniu. Warto zastanowić się, czy jest tak w istocie i czy, przy okazji, nie tracimy prawa do prywatności.

Opr. PF

Aneks

Leszek Kołakowski, Samozatrucie społeczeństwa otwartego: „trudno jest bronić demokracji środkami demokratycznymi; jest to trudne, ale jest możliwe, pod warunkiem stanowczej woli obrony. Tolerancja nie oznacza koniecznie obojętności. Porządek pluralistyczny zbudowany jest najoczywiściej na uznaniu określonych wartości. Nie jest neutralny albo wolny od wartościowania. Również obojętność prawa nie zakłada obojętności względem wartości, jest zakorzeniona w pewnej filozofii społecznej. Porządek pluralistyczny może swoje wartościujące założenia na głos i nieprzerwanie wypowiadać. Nie ma w tym nic zdumiewającego ani oburzającego, jeśli w społeczeństwie pluralistycznym obrońcy i wrogowie jego konstytutywnych wartości nie są traktowani z tą samą obojętnością. Różnica w traktowaniu jest możliwa bez gwałcenia zasady tolerancji i praw obywatelskich. Pluralizm, który z własnych swoich norm wyprowadzałby beztroskę o swoje istnienie i czynił z niej cnotę, sam by się skazał na śmierć.

Wśród niebezpieczeństw, które pluralistycznemu społeczeństwu zagrażają od wewnątrz, a należą tu rasizm, nacjonalizm, ruchy komunistyczne i rosnąca rola państwa, najważniejszym, jak się zdaje, jest osłabienie psychologicznej gotowości do jego obrony.

Nie oznacza to, że społeczeństwo pluralistyczne dąży ku nieuchronnej zgubie. Nie tylko ma ono potężne wewnętrzne zasoby samoobrony. Siłą jego są także odpychające cechy i nieuleczalna niewydolność ekonomiczna totalitaryzmu. Nikt nie może znać z góry ostatecznych wyników starcia między przeciwstawnymi siłami, które rozdzierają nasz świat – tymi, co sprzyjają utrzymaniu i rozszerzeniu pluralizmu, i tymi, które obiecują przekształcenia totalitarne. Za wiele jest nieobliczalnych okoliczności, które w tym konflikcie mają udział. Ale fakt, że również totalitarne tendencje zmuszone są przyswajać sobie język liberalnej filozofii społecznej i oszukańczo korzystać z jej frazeologii, może uchodzić za świadectwo żywotności wartości demokratycznych. Sprawa społeczeństwa otwartego nie jest stracona, póki nie przeobraża ona swojej otwartości we własną chorobę i bezsiłę".

Dlaczego warto zajmować się aktywnością społeczną mieszkańców?

Wbrew pozorom zajmowanie się aktywnością społeczną ma nie tylko walor poznawczy. Teoria, a także doświadczenia społeczeństw wysoko rozwiniętych, wskazują na bardzo konkretne znaczenie zaangażowania obywateli. Do zysków, jakie może osiągnąć wspólnota dzięki zaangażowaniu mieszkańców, można podchodzić na trzy różne sposoby!

Skuteczność

Działania oparte o aktywnych obywateli są bardziej skuteczne. Kryzys walfer state (państwa opiekuńczego) lat 70. dosięgnął również wspólnot samorządowych. „Zbiurokratyzowanie zarządzania sprawami publicznymi, a szczególnie wyłączenie mieszkańców z bezpośredniego wpływu na poszukiwanie rozwiązań problemów, które ich dotyczą, sprawiły, że nie tylko spadła efektywność w zaspokajaniu potrzeb publicznych, lecz nasiliły się także konflikty społeczne wokół realizacji projektów publicznych. (...) Narastające trudności w miastach spowodowały-, że w końcu lat 70. powszechnie zaczęto sięgać do doświadczeń miast północno-wschodniego wybrzeża USA, które najwcześniej znalazły się w sytuacji kryzysowej i potrafiły z niej z sukcesem wyjść. (...) We wszystkich przypadkach inicjatywę rozwiązywania różnorodnych problemów przekazywano organizacjom społecznym i prywatnemu sektorowi"(1).

Zarządzanie wspólnotą lokalną zgodnie z koncepcją public service orientation przynosi „same korzyści. Samo ich przeprowadzanie (konsultacji - przyp. red.) kształtuje wśród mieszkańców przekonanie, że władze liczą się z ich potrzebami i opiniami, że traktują ich serio. Techniki zdobywania takich informacji zmniejszają również ryzyko podejmowania decyzji niepopularnych i nietrafnych. Ponadto racjonalizują debatę rady przez dostarczenie jej merytorycznych argumentów. Ułatwiają ponadto konstrukcję programów działań zgodnych z oczekiwaniami mieszkańców - wyborców"(2). W rezultacie „partycypacja ma zwiększyć skuteczność działania władzy lokalnej i ma służyć zbudowaniu mocniejszej bazy społecznej dla władzy. W tym podejściu o partycypacji mówi się w powiązaniu z takimi kategoriami, jak: badanie potrzeb i opinii, konsultacje, przepływ informacji, pozyskiwanie poparcia, rozwiązywanie konfliktów itp. Na pierwszy plan wysuwa się tu uczestnictwo rozumiane jako wyrażanie opinii, dostarczanie pomysłów, dostarczanie poparcia i sygnalizowanie sprzeciwu. To jest raczej instrumentalne podejście do aktywności obywatelskiej, chociaż przyznające tej aktywności ważną rolę"(3).

Rozwój

„W interesie władz lokalnych nie leży bycie jedynym podmiotem, wobec którego zgłaszane są oczekiwania i roszczenia i który obarczany jest pełną odpowiedzialnością za rozwój lokalny. Władze samorządowe realizujące zasadę partnerstwa wychodzą poza radę i urząd gminy, starają się łączyć działania sektora publicznego z działaniami organizacji pozarządowych i osób prywatnych. Celem władz powinno być ułatwianie mieszkańcom ich własnych inicjatyw oraz wspólne realizowanie przedsięwzięć rozwojowych przez władze i inne podmioty lokalne. Partnerstwo umożliwia więc szerszą aktywność, niż realizowanie obowiązków nakładanych organom gminy przez ustawę"(4). Te argumenty w sposób dobitny przemawiają do przedstawicieli samorządów lokalnych, nic dziwnego, że to „podejście staje się coraz bardziej popularne, ponieważ w ostatnich 20 latach zyskuje na znaczeniu wykorzystywanie własnych, lokalnych zasobów i potencjału dla rozwoju miast i społeczności wiejskich. Rozwój lokalny z definicji opiera Się na inicjatywie i aktywnym uczestnictwie obywateli zamieszkujących konkretne terytorium. W tym podejściu o partycypacji mówi się w powiązaniu z takimi kategoriami, jak: mobilizacja społeczna, partnerstwo, łączenie zasobów, planowanie itp. Na pierwszy plan wysuwa się tu uczestnictwo rozumiane jako partnerska współpraca z innymi podmiotami społecznymi i współdziałanie z władzami lokalnymi, których rola jest bardzo ważna w rozwoju lokalnym(5).

Wartości

Mówi się też o aktywności społecznej jako niezbędnym elemencie demokracji, który nawet jeśli nie przynosi wymiernych korzyści, wart jest pielęgnacji - autor raportu twierdzi, iż jest to podejście charakterystyczne dla liderów trzeciego sektora. Jest to podejście aksjologiczne, w którym „uczestnictwo obywatelskie jest traktowane przede wszystkim jako jedna z istotnych wartości demokratycznego ładu społecznego. O partycypacji mówi się tu w powiązaniu z takimi kategoriami, jak: społeczeństwo obywatelskie, zasada pomocniczości, decentralizacja, dobro wspólne, kontrola władzy, artykulacja i reprezentacja interesów itp. W tym podejściu partycypacja jest widziana jako cecha dobrego państwa, dobrego ustroju politycznego. Na pierwszy plan wysuwa się tu uczestnictwo rozumiane jako kontrola władzy, wpływ na władzę lub wyręczanie władzy w rozwiązywaniu problemów społecznych"(6).

Wbrew jednak powszechnemu przekonaniu, że aksjologiczny wymiar aktywności publicznej mieszkańców nie posiada wymiernej wartości, coraz częściej można słyszeć głosy, że jest inaczej. Oto bowiem aktywność społeczeństwa może być ważnym elementem postrzegania jakości życia w danym mieście, a więc wpływać na jego atrakcyjność. „Same czynniki ekonomiczne i fizyczne nie mogą zapewnić trwałej spójności środków zaspokajania potrzeb człowieka. Spójność ta jest zapewniona także przez nacisk grup społecznych oraz przez uznawane systemy wartości"(7). Do tego dochodzi jeszcze zewnętrzny nacisk, gdyż partycypacja obywatelska jest zgodna z „aktualną tendencją (a nawet modą) do demokratyzacji podejmowania decyzji i jest wysoko oceniana przez wielu sponsorów (rząd, fundacje, EWG)"(8).

Dlaczego inicjatywy społeczne są skuteczniejsze?

W tym miejscu warto zwrócić uwagę na przyczyny takiej skuteczności działalności obywatelskiej. W nowoczesnych demokracjach organizacje pozarządowe pełnią dwie podstawowe funkcje:

1. realizują w praktyce podstawowe zasady demokratyczne, wypełniają aktywnością pole między państwem a obywatelem;

2. realizują cele społeczne, które nie są realizowane (lub też realizowane są w niewystarczającym stopniu) przed administrację publiczną i sektor prywatny.

Demokracja jako wartość

Uznanie organizacji pozarządowych za ważny element systemu demokratycznego opiera się na kilku zasadniczych funkcjach, które mogą one spełniać w systemie społeczno-politycznym.

1. Artykułowanie i reprezentowanie interesów grupowych

Instytucjonalizacja pluralizmu postaw, poglądów czy interesów nie jest niebezpieczna dla demokracji i w ostatecznym rozrachunku umożliwia pokojowe rozwiązywanie konfliktów społecznych. Z drugiej strony, umożliwia również integrację i tworzenie tożsamości grup mniejszościowych, a także obronę ich praw. W ten sposób zabezpiecza się społeczeństwo przed tyranią większości, wzmacniając głos jednostki.

2. Wyrażanie potrzeb społecznych i obrona wartości

Organizacje pozarządowe pełnią rolę bufora przemian. Dzięki dużej możliwości adaptacji do nowych warunków (możliwość niekonwencjonalnych działań, stosunkowo mała instytucjonalizacja itp.) oraz dzięki swojemu aksjologicznemu podejściu do problemów społecznych - jako pierwsze identyfikują nowe problemy społeczne i inicjują lub wręcz wymuszają zmiany społeczne. Jest to możliwe dzięki wypracowywaniu w mikroskali nowych sposobów rozwiązywania tych problemów, a także dzięki całej gamie działań na rzecz kształtowania opinii publicznej, edukacji politycznej i „uspołecznienia" obywateli.

3. Redystrybucja udziału we władzy

Organizacje dzięki swej działalności mogą nie tylko kontrolować władzę i (jak np. organizacje konsumenckie czy ekologiczne) biznes, ale także przejmują na siebie część zadań administracji. W coraz większym stopniu są też dopuszczane do procedur podejmowania decyzji - w formie konsultacji czy poprzez demokrację bezpośrednią (referenda). Udział w organizacjach pozarządowych może być także swoistą ścieżką awansu społecznego i ekonomicznego.

4. Zakorzenienie

Działanie w organizacji pozarządowej ma również wymiar psychologiczny, ułatwiający odnalezienie się jednostki w zatomizowanym świecie, zdobycia poczucia własnej wartości. To poczucie zakorzenienia w społeczności jest ważnym elementem socjalizacji jednostki.

Niedobory państwa i rynku

Uznanie organizacji pozarządowych za ważny element systemu zaspokajania potrzeb społecznych oparte jest na trzech funkcjach, które mogą one spełniać.

1. Produkcja tzw. „dóbr publicznych"

„Dobra publiczne" to produkty lub usługi, „które raz wytworzone, pozostają w posiadaniu wszystkich, niezależnie od tego, czy płacili za nie, czy nie"(9). Tak więc „dobrem publicznym" może być świeższe powietrze, ale i pomnik w środku miasta. Zarówno administracja państwowa, jak i rynek mogą dostarczać tych dóbr tylko w pewnym zakresie. „Instytucje rządowe bowiem dążą do dostarczania dóbr publicznych jedynie na poziomie satysfakcjonującym przeciętnego wyborcę. Natomiast gdy dobra publiczne dostarczane są wyłącznie przez rynek, ich podaż dostosowana jest do potrzeb zgłaszanych przez przeciętnego konsumenta" (10). Jedynie organizacje niekomercyjne mogą wytwarzać dobra publiczne na poziomie satysfakcjonującym wybrane grupy obywateli.

2. Zmniejszenie kosztów usług społecznych

Rynkowa nieopłacalność pewnych usług społecznych i wysokie koszty ich realizacji w ramach administracji państwowej mogą zostać zminimalizowane z uwagi na samą istotę działalności organizacji pozarządowych. Po pierwsze, mamy do czynienia z zaangażowaniem społecznym osób udzielających tych usług - są to często wolontariusze nie pobierający pensji lub pracownicy, którzy oczekują od swej pracy nie tylko wynagrodzenia, ale i swoistej satysfakcji moralnej - stąd ich zaangażowanie „za te same pieniądze" często jest większe niż w innych typach instytucji. Po drugie, koszty administracyjne w organizacjach społecznych są zazwyczaj niższe niż w instytucjach innego typu. Z oczywistych powodów obniża to koszty wytworzenia usługi.

Dodatkowo istnieje sytuacja, którą można nazwać „pozorną obniżką kosztów", występująca wtedy, gdy organizacja pozarządowa czerpie fundusze na produkcję usług z kilku źródeł. Każdy z donatorów ma poczucie własnego wkładu w wytworzenie usługi, której wykonanie w całości wymagałoby znacznie wyższych kosztów.

3. Podwyższenie jakości usług społecznych

Samo istnienie organizacji pozarządowych powoduje znaczne podwyższenie jakości usług społecznych.

Po pierwsze, należy to wiązać z istnieniem konkurencji zarówno pomiędzy organizacjami a administracją publiczną, jak i wewnątrz III sektora. Wymusza to poszukiwanie lepszych, tańszych, bardziej satysfakcjonujących odbiorcę usług. Monopol pomocy realizowanej przez administrację publiczną nie wymuszałby takich działań.

Po drugie, jak mówi teoria „porażki kontraktu", rynek może wymusić drastyczne obniżenie jakości usług na rzecz zwiększenia zysku w sytuacji, gdy nabywca usług (np. pomoc społeczna) nie jest tożsamy z konsumentem tych usług, (np. osoby starsze, upośledzone umysłowo itp.). Organizacje pozarządowe, których misją jest służenie tym osobom a nie zysk, Mogą tu okazać się dużo bardziej godne zaufania.

W końcu - organizacje pozarządowe często skłaniają się do aktywnego poszukiwania odbiorcy usług. „Oferowane produkty bądź usługi świadczone przez tego typu instytucje w znacznej części trafiają do biedniejszych warstw społeczeństwa bądź do tej części, która nie uświadamia sobie określonego rodzaju potrzeb"(11). Oznacza to, że pomoc ta częściej trafia do osób bardziej potrzebujących.

(opr. PF)

_________
Przypisy:

1 Prawelska-Skrzypek G., Partycypacja obywatelska w życiu społeczności lokalnej, Fundacja Międzynarodowe Centrum Rozwoju Demokracji, Kraków 1996

2  Bury M., Współpraca samorządu z organizacjami pozarządowymi, w Pozarządowiec nr 6-7/1997

3  Drążkiewicz J., Raport z badania lokalnego uczestnictwa obywatelskiego w wybranych gminach, Asocjacje nr 1/1999

4  Gęsicka G., Partnerstwo w rozwoju lokalnym, PIL, Katowice 1996

5  Drążkiewicz J., op. Cit.

6  Tamże

7  Ziobrowski Z., Mierniki jakości przestrzeni miejskiej, Warszawa 1999, s. 35

8  Stefański R. i Olszański R., Planowanie partnerskie, PIL, Warszawa 1994, s. 10

9 Salamon L.M., Partnerzy w służbie publicznej. Zakres i teoria stosunku rządu z organizacjami non-profit, IPSS, Warszawa 1993

10 Ilczuk D., Sektor non-profit w kulturze, Instytut Kultury, Warszawa 1995

11 Kidyba A, i Łobocki J., Instytucje non-profit w restrukturyzacji regionu, Warszawa 1993

W tym przypadku pojawia się swoista ambiwalencją w podejściu do prawa. Z jednej strony prawo broni swobód obywatelskich, z drugiej zaś - ogranicza działania obywateli. Władysław Stróżewski przedstawia ten dylemat w formie konfliktu dwóch etyk, w którym etyka obywatelska jest etyką powinności, etyką obowiązku. Do jej istoty należy uznanie i przestrzeganie prawa. Państwo oparte na prawie musi wymagać respektowania tegoż prawa, a cnoty obywatelskie konstytuują się dzięki poczuciu lojalności i obowiązków wobec państwa (s.52). Z drugiej strony etyka obywatela mówi, że obywatel ma prawo, a nawet więcej: obowiązek do zmiany praw, które uznał za niesłuszne, ma prawo zgłaszania nowych i poprawek do starych. Oto prawo i obowiązek obywatela, konstytuujące jego etykę, jako nie tylko przedmiotu, ale i podmiotu prawa. Podmiotu w sensie tego, kto bierze odpowiedzialność za obowiązywalność takiego a nie innego prawa. Etyka obywatelska to etyka obowiązku, etyka obywatela to etyka odpowiedzialności. (Stróżewski 1993 s.57).

Niejednoznaczny stosunek obywateli do obowiązującego prawa doskonale oddaje idea pomocniczości państwa, gdzie społeczeństwo samo, w miarę możliwości, zaspokaja swoje potrzeby. Idea pomocniczości nie da się pogodzić z petryfikacją i sakralizacją praw, niezależnie od tego, czy chodzi o prawa-wierzytelności, czy prawa-wolności. Pojęcie prawa nabytego, które oznacza dużo więcej, niż to wskazuje sam termin, wyraża tę tendencję do "unieruchomienia" prawa, gdy tylko jego nabycie zostanie uznane. (...) Myśl kierująca się zasadą pomocniczości uważa, że dobro poprzedza prawo, inspiruje je, wskazuje realizacje możliwe i konieczne, nawet jeśli w danej epoce przeważają, stworzone na jej podobieństwo, prądy myślowe, które prawo uznają za punkt odniesienia dla dobra. Prawa czerpią swą moc z wymogów zawsze wątpliwych, bo jedynie wytyczających jak gdyby niewprawną ręką kontury godności w konkretnym czasie i miejscu. Mogą być nadużywane i mogą rodzić przewrotne skutki i dlatego powinny okresowo podlegać rewizji z punktu widzenia kryteriów nadrzędnych (Millon-Delsol 1995 s.76-77).

Stosunek do państwa w Polsce zmienił się dość radykalnie po 1989 r. Dotychczasowe metody działania okazywały się nieskuteczne, a brak reakcji rządu czasem groźniejszy dla przyjętych celów niż represje. Protest przeciwko budowie elektrowni atomowej w Żarnowcu był jednym z ważniejszych doświadczeń, że utworzony w wyniku demokratycznych wyborów rząd może nie brać pod uwagę opinii obywateli. Dyskusja na temat obywatelskiego nieposłuszeństwa, tak popularna w prasie podziemnej, odżyła na chwilę przy okazji pomysłów nie odprowadzania podatków w proteście przeciwko ustawie "aborcyjnej" (a ostatnio m.in. w związku z działaniami np. Obywateli RP).

Teoretycznie obywatel ma możliwość wpływania na zmiany legislacyjne zgodnie z przyjętymi procedurami lub w formie akcji obywatelskich. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z wyborami, raz na cztery lata, reprezentacji politycznej lub w trakcie jej kadencji przez tzw. lobbing. Dla organizacji i inicjatyw obywatelskich obie te formy nie wyczerpują jednak możliwości działania.

Zarówno demokracja przedstawicielska, jak i procedury lobbingowe mają swoje ograniczenia, które zmniejszają skuteczność tych metod wpływania na prawo. Dla przykładu kilka podstawowych zarzutów, które wysuwają zwolennicy demokracji bezpośredniej.

Demokracja przedstawicielska:

• umożliwia rozbicie głosów (np. zwolennicy jednej ustawy mogą głosować na różne osoby, które deklarują jej promowanie), co może doprowadzić do sytuacji, że znaczące społecznie stanowiska nie znajdą swojej reprezentacji w Parlamencie,

• nie pozwala na bezpośrednią kontrolę nad wybranymi przedstawicielami (pamiętamy próby nacisku NSZZ Solidarność na swoich posłów, którzy nie chcieli głosować zgodnie z ustaleniami związku),

• nie rozwiązuje sytuacji, gdy ważne kwestie społeczne pojawiają się w trakcie kadencji i nie były przedmiotem debaty przedwyborczej.

Lobbing:

• wymaga, szczególnie na etapie przekonywania decydentów o konieczności zajęcia się daną sprawą, długotrwałych i kosztownych zabiegów (np. opracowywania ekspertyz), co dla wielu organizacji działających w imię wartości może stanowić przeszkodę nie do pokonania,

• z uwagi na konieczność pozyskania znacznych środków możliwe jest zagrożenie dobra wspólnego przez działalność silnych (bogatych) grup interesu,

• są kwestie, najczęściej etyczne, w których czekanie na zmianę ustawy może oznaczać konieczność działania wbrew własnemu sumieniu lub natychmiastową porażkę, gdy brak rozstrzygnięć mogą mieć natychmiastowe i nieodwracalne skutki - to często dotyczy ekologów, którzy np. muszą bronić ginących gatunków nie czekając, aż większość zrozumie (najczęściej poniewczasie), że było to konieczne,

• proces lobbingowy może zawodzić również w sytuacji, gdy zagrożone są prawa mniejszości.

Równocześnie obecnie funkcjonujący w Polsce system stanowienia prawa utrudnia w znacznym stopniu wykorzystanie technik lobbingowych. Dotyczy to przede wszystkim braku dokładnej informacji o stanie prac legislacyjnych, co ogranicza czas przygotowania i przedstawienia właściwie uzasadnionego oraz reprezentatywnego stanowiska. Również możliwość konsultowania projektów ustaw i korzystania z zewnętrznych opinii nie jest w Polsce powszechnie wykorzystywana, a w wielu wypadkach zdaje się być jedynie formalnością. Co więcej nawet dobre prawo nie oznacza jeszcze, że będzie ono przestrzegane. Wiele wskazuje na to (choć w ciągu ostatnich lat wiele się zmieniło na korzyść) , że nadal nagminne jest lekceważenie istniejącego prawa przez organa samorządu, administracji państwowej, czy wręcz przez aparat bezpieczeństwa i wymiaru sprawiedliwości (Uprawnienia organizacji... s.4).

Zdarzają się więc sytuacje, w których uzasadnione wydaje się poszukiwanie również innych metod działania. Nie oznacza to oczywiście konieczności łamania prawa, choć i taka forma może być stosowana. Szczególnie walce bez użycia przemocy wymaga słowa uzasadnienia. Teoria non-violence kształtowała się na przełomie wieków. Z tego też względu negowała państwa, które - nawet oparte na demokracji parlamentarnej - dalekie były np. od chęci przyznania praw wszystkim obywatelom. Prawa kobiet, chłopów, robotników, mieszkańców kolonii to prawa "obywateli drugiej kategorii". Takie państwo nie mogło być zaakceptowane przez ludzi, którzy wolność, sprawiedliwość i braterstwo rozumieli bardzo dosłownie. Jednak ich krytyka państwa wykracza poza ówczesną rzeczywistość. Negując historyczne struktury państwowe, teoretycy zwracali uwagę na niebezpieczeństwo państwa jako takiego, jako organizacji opierającej się w dużej mierze na przemocy, choćby była ona niewidoczna i zaakceptowana przez społeczeństwo. Krytykę państw przyszłości, która dotyczyła wizji socjalizmu państwowego, możemy w tej chwili uznawać za proroczą. Nie zwraca się jednak uwagi na to, że krytyka ta sprawdziła się również w przypadku państw demokratycznych. Idea państwa opiekuńczego (Welfare State), gdzie obywatele mieli zapewnione różnego rodzaju osłony socjalne, pozbawiła obywateli tych państw ich "obywatelskości" sprowadzając jej znaczenie jedynie do wartości głosów wyborczych. Podobnie rzecz się miała również na poziomie lokalnym, gdzie początkowo wydawało się, że model demokracji pośredniej (...), połączony z profesjonalnym zarządzaniem usługami przez administrację publiczną, jest modelem optymalnym dla zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej. Jednak dość szybko okazało się, że zaczęło brakować środków na bieżące sprawy, a wyczerpały się możliwości podnoszenia podatków. (...) Zbiurokratyzowanie zarządzania sprawami publicznymi, a szczególnie wyłączenie mieszkańców z bezpośredniego wpływu na poszukiwanie rozwiązań problemów, które ich dotyczą, sprawiły, że nie tylko spadła efektywność w zaspokajaniu potrzeb publicznych, lecz nasiliły się także konflikty społeczne wokół realizacji projektów publicznych (Prawelska-Skrzypek 1996 s.102).

Właściwie równolegle odradzało się pojęcie obywatel i idea społeczeństwa obywatelskiego po obu stronach żelaznej kurtyny. Ożywienie społeczne w krajach zachodnich przełomu lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych charakteryzowało się m.in. tym, że uczestnicy nowopowstających ruchów czy organizacji często odwoływali się do myśli non-violence (we wszystkich jej wersjach). W tym samym mniej więcej czasie dysydenci w krajach realnego socjalizmu stosowali metody i przyznawali się do filozofii podobnej do tej, którą wyznawali myśliciele działania bez użycia przemocy na przełomu wieków. Zasada subsydiarności (pomocniczości) państwa to nic innego jak wyraźna próba ograniczenia roli państwa do zadań, których obywatele nie mogą wykonać sami. Zasada ta, choć bezpośrednio daje się wyczytać w teoriach non-violence nie jest bezpośrednio wynikiem tych koncepcji. Podstaw jej doszukiwać się można w wielu, czasem wydawałoby się sprzecznych, teoriach. Zaletą teorii non-violence jest przekonanie o konieczności aktywnego zdobywania praw do decydowania o sobie, do przejmowania zadań, które dotychczas uznawane były za leżące w wyłącznej gestii państwa. Ta wizja rozszerzania swobód obywatelskich nie odgórnymi zarządzeniami, lecz mocą oddolnego zaangażowania, a także wyraźne nastawienie na stosowanie, co prawda czasem pozaprawnych, lecz pokojowych metod, w których przeciwnika traktuje się jako osobę - to niewątpliwy wkład tej teorii w dzisiejsze myślenie o demokracji.

Nie ukrywamy, że naszym zamiarem była próba uzasadnienia tezy, że obywatelska akcja bezpośrednia (w tym i obywatelskie nieposłuszeństwo) jest ważnym elementem współczesnej demokracji. Wiele form działania, które weszły na stałe do wachlarza metod organizacji pozarządowych, a także i same te organizacje mają swoje korzenie w idei obywatelskiego nieposłuszeństwa, w tradycji walki z władzą o zwiększanie wolności obywatelskich.

Wracając więc na koniec do motta niniejszego wstępu, należy podkreślić, że inicjatywy obywatelskie (w tym organizacje pozarządowe) muszą mieć narzędzia zarówno do obrony przed centralistycznymi zakusami administracji, jak i do wymuszania zmian. To wymaga, mówiąc inaczej, by władza uznała, że pełni rolę pomocniczą. Owej pokory nie należy oczekiwać od samych rządzących, bo nią szczególnie nie grzeszą. W demokracji mogą ją jednak wymóc obywatele, o ile zgodzą się przyjąć na siebie ryzyko swobodnego działania i odrzucą ideę państwa paternalistycznego (Millon-Delsol 1995 s.73). Tak więc demokratyczne procedury zmiany prawa (wspomniane w Karcie Zasad), to nie tylko demokracja parlamentarna i lobbing, ale także obywatelska akcja bezpośrednia.

(opr. PF)

_____________
Bibliografia:

Millon-Delsol, Chantal Zasada pomocniczości, Wydawnictwo Znak, Kraków 1995.

Prawelska-Skrzypek Grażyna, Partycypacja obywatelska w życiu społeczności lokalnej, Fundacja Międzynarodowe Centrum Rozwoju Demokracji, Kraków 1996.

Stróżewski Władysław, Etyka obywatelska - etyka obywatela w: Markiewicz Barbara (red.) Obywatel. Odrodzenie pojęcia Wydawnictwo IFiS PAN, Warszawa 1993.

Uprawnienia organizacji społecznych w dziedzinie ochrony środowiska Wydawnictwo "Zielone Brygady", Kraków 1996.

Problemem jest tu więc nie tyle dość oczywista frustracja, co stan zniechęcenia, który przeszkadza działać. A stan ten wynika zazwyczaj nie ze stresu czy dyskomfortu, ale z poczucia, że robi się rzeczy bezsensowne. Właściwie każdy działacz czy aktywistka, osoba o jasno sprecyzowanym celu, wie, że nawet jeśli jakieś działanie mimo wysiłków nie przynosi rezultatów, okazuje się ślepą uliczką, to zapewne gdzieś jest inna, lepsza droga. Nie tędy, to owędy da się dojść do celu. Bywa jednak, że ktoś nas „zmusza” – lub sami się zmuszamy – do robienia rzeczy, które uważamy za bezsensowne, i to właśnie prowadzi do wypalenia, czyli utraty poczucia sensu własnych działań. Dzieje się to najczęściej wtedy, gdy się jest pracownikiem i po prostu musi się robić coś, co nie przynosi oczekiwanych rezultatów, lub też straciło się wiarę w cel podejmowanych działań, ale dalej je się prowadzi, bo tego wymaga kontrakt. Byłby to więc raczej problem pracownika niż aktywisty. A jakkolwiek na to spojrzeć, są to dwie różne role społeczne (choć czasem na siebie nachodzą) – można być bardzo dobrym pracownikiem organizacji pozarządowej, nie będąc aktywistą, i można być aktywistką, nie będąc pracowniczką organizacji. Aktywista czy aktywistka działają, bo uważają, że to słuszne i potrzebne, pracownik i pracowniczka – bo mają taki obowiązek, wynikający z umowy o pracę, choć jasne jest, że pracownik, który wierzy w to, co robi, pracuje lepiej. Problem rodzi się, gdy pracownik w ramach swych obowiązków uważa się za aktywistę. Wtedy frustracja związana z wykonywaną pracą traktowana jest jako wypalenie aktywisty. Cóż, aktywistka w takim wypadku może zawsze zacząć się zajmować nową aktywnością (rodzaj płodozmianu), podczas gdy pracowniczka...

Druga strona medalu

Jest jeszcze drugi powód wypalenia aktywistów. Oto działalność społeczna coraz częściej wymusza na nas działania nieracjonalne. Dla mnie są to czasem na przykład wymogi konkursowe. Spójrzmy na to w ten sposób: ktoś marnuje czas na tworzenie jednorazowych zasad przyznawania dotacji; tworzy do tego podręczniki, które muszą czytać tysiące osób chcących startować o granty; organizuje cały system doradztwa i szkoleń, które nie uczą niczego innego, niż tylko jak zdobyć i rozliczyć konkretną dotację; określa biurokratyczne formy kontroli i sprawozdawczości, których muszą przestrzegać ci, którzy mają granty realizować. Czy to nie gigantyczna strata czasu, zasobów, energii?! Oczywiście ze strony darczyńców można uznać ten wysiłek za – przynajmniej częściowo – uzasadniony. Zabiegają oni przecież o to, by dobrze wydatkować posiadane czy powierzone im fundusze. Po stronie organizacji może to jednak (i chyba nawet powinno) budzić frustrację. Na szczęście aktywista czy aktywistka, którzy nie mają na głowie całej machiny profesjonalnej organizacji, zawsze mogą powiedzieć: „A dajcież wy mi święty spokój! Wolę poświęcić czas na realne działanie niż na biurokratyczne formalności”… Jestem przekonany, że za sprawą systemu konkursowego darczyńcy często tracą możliwość finansowania tanich i skutecznych działań. Szkoda, choć moim zdaniem głównym problemem w działalności społecznej nie jest brak pieniędzy. Dużo więcej szkody powoduje finansowanie działań pozornych, które odciągają aktywistów i wolontariuszy od sensownej pracy… Ale to zupełnie inny temat.

Upierdliwa partycypacja?

Obszarem, w którym z pewnością widać oznaki wypalenia, jest partycypacja publiczna. Działacze społeczni przez wiele lat przekonywali administrację, że warto zaakceptować udział obywateli. Część – ciągle chyba mniejszość – samorządów dała się przekonać. I teraz jedni i drudzy odczuwają niedosyt. Ani ta partycypacja nie okazała się wspaniałym panaceum na wszystkie bolączki świata, ani też społeczeństwo nie wykazuje zbytniego zainteresowania tymi wspaniałymi możliwościami, jakie się mu oferuje. Prosta droga do frustracji. Jedni myślą, że to niewystarczająca staranność przy stosowaniu metod, inni – że obywatele ciągle nie dorośli. Chętnie więc szuka się winnych, by choć trochę złagodzić swój dysonans poznawczy (wiara w metody i jednocześnie dostrzeganie ich nieskuteczności). A przecież partycypacja – niezależnie od metod, z których niektóre naprawdę są bardzo fajne – opiera się przede wszystkim na chęci partycypowania. Co prawda każdy chciałby pewnie być aktywnym uczestnikiem wydarzeń, które się wokół niego dzieją, problem w tym, że po pierwsze – chciałby uczestniczyć w nich na swoich zasadach, a po drugie – jedynie w tych obszarach, które go interesują. I tak z powszechnej chęci partycypacji nic nie wynika, bo w taki sposób się to udać nie może. Trzeba najpierw ustalić wspólne zasady, a potem wynegocjować wspólny obszar współpracy (partycypacji). Tymczasem choć samorząd daje coraz więcej możliwości uczestnictwa obywateli, to jednak zazwyczaj nie w tych kwestiach i nie na tych zasadach, które interesują mieszkańców!

No dobra, powie ktoś. Ale jak uwspólnić te zasady i te tematy? Może narzucić prawem? Czy jednak ktoś będzie chciał dyskutować „pod pistoletem”? Przegłosować? Ale czy mniejszość – nawet najmniejsza – będzie chciała roztrząsać tematy, które jej nie interesują? Raczej nie. Pozostaje żmudne uzgadnianie. Powolny proces poznawania się, porozumiewania, wzajemnych ustępstw i kompromisów. Gdy Dahrendorf sugerował, że reformę prawa można wprowadzić w 6 miesięcy, gospodarkę rynkową – w 6 lat, ale społeczeństwo obywatelskie będzie się tworzyć lat 60 – zapewne to właśnie miał na myśli. Nie da się w tym wypadku iść na skróty. Co więcej – droga na skróty może tylko utrudnić i opóźnić ten naturalny proces. A na rezultaty, które mogą nadejść po wielu latach, mogą się godzić ci, którzy żyją dla misji, a nie z misji.

Cierpliwość i tolerancja

Jeżeli prawdą jest, że „zrozumieć znaczy wybaczyć”, to akceptacja żmudnego procesu, którego efekt jest nieprzewidywalny, jest konieczna. Powolne poszukiwanie tego, co wspólne, a odkładanie na bok tego, co różni, jest podstawą partycypacji. Czyli partycypacja wymaga zarówno tolerancji dla innych poglądów, innego punktu widzenia, jak i cierpliwości, by szukać rozwiązań wspólnie, a nie nastawiać się na indywidualną wygraną. Żadna z metod czy technik, żaden cudowny „patent” nie zastąpią takiego podejścia, chyba że zgodzimy się na to, by formy partycypacji były raczej sposobem manipulacji czy też działań maskujących, a nie wspólnym dochodzeniem do rozwiązań i wspólnym ich realizowaniem. Nieprzypadkowo w Funduszach Europejskich konieczność partnerstwa zakłada się na wszystkich etapach – od planowania przez realizację i monitoring po ewaluację. Partycypacja (np. w formie partnerstwa) musi zakładać dążenie do pełnej partycypacji albo okaże się jedynie partycypacją pozorną.

Organizacje to nie (tylko) usługodawcy. A jednak zostały w jakiejś części sprowadzone do roli wykonawcy zadań zleconych, tym samym mogą być czasem postrzegane jako „pas transmisyjny” administracji publicznej do społeczeństwa. W tym kontekście widzi się je jedynie jako sformalizowane instytucje lub wykonujące zlecenia podmioty quasibiznesowe. Oczywiście realizacja zadań publicznych może być jedną z form działania organizacji, ale nie powinna być zasadniczym celem jej działania. Nawet takie organizacje-instytucje jak społeczne szkoły czy społeczne domy opieki, czyli organizacje z założenia usługodawcze, zazwyczaj mają misję wykraczającą poza dobre świadczenie usług, która wynika z woli fundatora lub decyzji członków.

Organizacje to nie (tylko) związki przyjacielskie. Jeżeli mówi się o roli organizacji pozarządowych w partycypacji, to widzi się je jako element partycypacji horyzontalnej, a nie wertykalnej. W skrócie jest to więc sposób współpracy mieszkańców ze sobą, a nie ich relacji z władzą. Trudno przecenić organizacje jako formę tworzenia miniwspólnoty, samoorganizacji pasjonatów. To jedna z podstawowych i najważniejszych ich funkcji. Jednak przecież nawet najbardziej „introwertyczne” (termin używany m.in. przez Kazimierza Sowę) organizacje, a więc takie, których cele skierowane są do wewnątrz organizacji i dotyczą tylko jej członków, pełnią też ważne funkcje we wspólnocie, a więc – chcąc nie chcąc – wpływają również na władzę.

Zorganizowany obywatel

Czym więc są – a przynajmniej czym być powinny – organizacje, których nie tworzy administracja publiczna czy biznes we własnym interesie? Są emanacją obywatelskości, realizacją jednej z podstawowych wolności – prawa do zrzeszania się, a w przypadku fundacji – formą zapewnienia realizacji woli fundatora. Są więc po to, by wzmacniać głos obywateli, wspólnie realizować uzgodnione cele, zaspokajać wspólne potrzeby, zapewniać rozwiązanie problemów ważnych dla mieszkańców bez względu na politykę państwa i na koniunkturę gospodarczą. W tym kontekście trzeba patrzeć na organizacje jako na ważny element partycypacji – i to w dwu, co najmniej, wymiarach.

Dialog obywatelski. Jeśli przyjmiemy za Tocquevillem, że organizacje to odpowiednik obywatela mającego siłę sprawczą, której brakuje pojedynczym osobom, to udział organizacji w dialogu z władzą jest jedną z potencjalnie najskuteczniejszych form partycypacji. Oto głos pojedynczego obywatela dzięki organizacjom nie tylko staje się bardziej słyszalny, ale też dzięki wewnętrznemu uzgadnianiu stanowisk bardziej wyważony, uwspólniony, przedyskutowany. Oczywiście jeśli obywatele, w ten czy inny sposób, partycypują w pracach swojej organizacji. Ale ten warunek jest konieczny przy każdej ze stosowanych metod partycypacji.

Organizacje pozarządowe i ich sieci (federacje) są, lub przynajmniej mogą być, nieocenionym elementem dialogu mieszkańców z władzą. Zaś zinstytucjonalizowane (ustrukturalizowane) formy tego dialogu są jednym z ważnych elementów partycypacyjnego zarządzania. Oczywiście pod warunkiem, że władza nie wykorzystuje dialogu do realizacji zasady dziel i rządź, nie pyta bezpośrednio obywateli, gdy nie chce słuchać ich organizacji, nie konsultuje spraw z własnymi organizacjami, by wagę głosów obywateli umniejszyć.

Zasada pomocniczości. O tym, że organizacje mogą i powinny być elementem partycypacyjnego zarządzania wspólnotą, i to niezależnie, czy na szczeblu lokalnym, czy europejskim, przesądza zasada pomocniczości. Oznacza ona ni mniej, ni więcej, że obywatel powinien sam rozwiązywać swoje problemy. Dopiero gdy z jakichś powodów nie jest w stanie tego dokonać, powinna mu pomagać mała wspólnota (rodzina, organizacja lokalna), a jak nie daje rady, to wspólnota większa, samorząd, dopiero w następnej kolejności wspólnoty większe. Oczywiście organizacje nie powinny odbierać kompetencji obywatelom. Jednak w przypadku gdy konieczne jest współdziałanie, a więc kumulacja wiedzy (nie każdy zna się na wszystkim), podział obowiązków (nie starcza czasu, by każdy zajmował się wszystkim) i odpowiedzialności (rozkład ryzyka przeciwstawiania się władzy), konieczność pozyskania dodatkowych funduszy (by wyrównać szanse w starciu z władzą) – rola organizacji jest niezbędna. Nie ma przecież lepszej formy partycypacji niż zaspokajanie przez obywateli (bezpośrednio lub w organizacji) własnych potrzeb.

Odzyskać organizacje

W dyskusjach o partycypacji pojawiają się od czasu do czasu głosy, że „udział mieszkańców jest zapośredniczony przez organizacje pozarządowe, co może wskazywać na ich uprzywilejowanie w procesach decyzyjnych”. To jakby obawiać się paneli obywatelskich, bo mogą zastępować inne formy konsultacji. Nie można sprowadzać organizacji do roli jedynie animatora partycypacji, a nie jej ważnego (a być może najważniejszego) aktora. Oddanie tego narzędzia wpływania obywateli na władzę grupom interesu ekonomicznego czy politycznego, które wykorzystują obywatela instrumentalnie dla osiągnięcia własnych korzyści, to największe niebezpieczeństwo dla partycypacji. Dlatego zamiast dystansować się od organizacji, należy o nie walczyć, by odzyskać je dla obywateli.

Instytucja jako osoba prawna

W imieniu instytucji działają odpowiednio umocowani ludzie. To oni podpisują umowę partnerską, to oni podają na koniec spotkania rękę jako potwierdzenie zawartego porozumienia, ale to nie oni są stronami umowy. Ci dyrektorzy, kierownicy, prezesi, pełnomocnicy występują w imieniu instytucji. Mogą z niej zniknąć – odejść, zachorować, zostać zwolnieni, a umowa nadal jest ważna. Instytucja, a więc nowy dyrektor, kierownik, prezes czy pełnomocnik, a także wszyscy odpowiedni pracownicy, będą musieli realizować zawarte porozumienie. Co to w praktyce oznacza? Jeśli organizacja (instytucja) nie jest wewnętrznie zintegrowana, nie ma budowanej pamięci instytucjonalnej, która pozwala odtworzyć to, co robiły poszczególne osoby, których dawno już nie ma, oznacza to po prostu kłopoty i w zasadzie – w oparciu o podpisane dokumenty – budowanie partnerstwa od nowa. Bo to instytucje mają współpracować, choć oczywiście mogą i powinni równocześnie współpracować poszczególni ludzie z obu (lub więcej) instytucji.

Partnerstwa między sektorami

Szczególną estymą cieszą się partnerstwa międzysektorowe. Nic dziwnego, to najtrudniejszy, najbardziej wymagający rodzaj partnerstwa. W analogii do partnerstwa publiczno-prywatnego możemy mówić o partnerstwie publiczno-społecznym (nieunormowanym prawnie, ale pojawiającym się w dokumentach rządowych) czy partnerstwie społeczno-prywatnym. Tak oto przyjmując podział na trzy sektory: administracji, biznesu i sektor obywatelski (tzw. trzeci sektor), możemy wyróżnić trzy poziomy partnerstwa. Wewnątrzsektorowy (np. współpraca pomiędzy organizacjami pozarządowymi), dwusektorowy (kiedy administracja współpracuje z organizacjami społecznymi lub biznesem, albo też biznes współpracuje z organizacjami sektora obywatelskiego) i trójsektorowy, gdy wszyscy współpracują ze wszystkimi. Partnerstwo musi mieć swój wymiar prawny. Oczywiście nawet ustna umowa zobowiązuje, ale zazwyczaj stosuje się formę pisemną. Poza zwykłymi umowami partnerskimi, opartymi na kodeksie cywilnym, mamy wspomnianą wyżej ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym, mamy również inne akty prawne, na których możemy się oprzeć, np. ustawy Prawo o stowarzyszeniach, Prawo spółdzielcze, o zasadach prowadzenia polityki rozwoju czy o udziale lokalnej społeczności w rozwoju lokalnym. Szczególnie ta ostatnia daje szanse na tworzenie stowarzyszeń o strukturze międzysektorowej, dopuszczając też osoby fizyczne.

Partnerstwa projektowe i międzysektorowe

Warto jednak pamiętać, że przy współpracy międzysektorowej łatwo o utożsamienie współpracy dwóch instytucji z dwu sektorów ze współpracą sektorów. Czymś jakościowo innym jest jednak współpraca organizacji pozarządowej zajmującej się dziećmi ze szkołą, a czym innym partnerstwo między sektorem pozarządowym a administracją publiczną w gminie X. Tu można dopatrywać się jednej z różnic pomiędzy partnerstwem projektowym a partnerstwami programowymi (określanymi czasem jako partnerstwa strategiczne czy lokalne). W tym drugim przypadku dla zawarcia partnerstwa konieczne jest partnerstwo wewnątrzsektorowe. Organizacje mogą tworzyć różnego rodzaju konsorcja, rady, federacje. Szczególną formą reprezentacji sektora mogą być (o ile wybór odbywał się w sposób demokratyczny) pozarządowi członkowie rad pożytku publicznego, jeżeli występują ze wspólnymi stanowiskami.

Zasada partnerstwa

Wiele o partnerstwie nauczyliśmy się, wdrażając od 2004 roku fundusze europejskie. Zasada partnerstwa – jedna z podstawowych – definiowana jest w wytycznych na ten okres programowania jako „zobowiązanie do stałej, zinstytucjonalizowanej współpracy między administracją rządową, samorządami województw oraz lokalnymi partnerami spoza administracji wymienionymi wyżej, w tym działającymi w obszarach promowania równouprawnienia kobiet i mężczyzn oraz przeciwdziałania dyskryminacji, jak również ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Zakres współpracy oraz konfiguracja podmiotów współpracujących zależy w pierwszej kolejności od zakresu tematycznego Programu Operacyjnego”. Obserwując wdrażanie funduszy unijnych, kiedy to partnerstwo powinno być realizowane na wszystkich etapach (czyli planowania, wdrażania, monitoringu i oceny), możemy naocznie się przekonać, jak często deklaracje nie pokrywają się z rzeczywistością, choć – co trzeba podkreślić – zasada partnerstwa jest w Polsce wdrażana coraz lepiej.

Cechy partnerstwa międzysektorowego

Uznajmy za J.M. Brinkerhoff , że partnerstwo „jest dynamiczną relacją pomiędzy różnymi podmiotami, opartą na wzajemnie uzgodnionych celach, realizowanych dzięki podzielanemu rozumieniu najbardziej racjonalnego podziału pracy z uwzględnieniem przewagi komparatywnej każdego partnera. Partnerstwo obejmuje wzajemne oddziaływanie, przy starannym zachowaniu równowagi pomiędzy zbliżeniem a autonomią, na którą składa się wzajemny szacunek, równy udział w procesie decyzyjnym, wzajemna odpowiedzialność i przejrzystość”(1). Oznacza to, że tylko przy zachowaniu wysokiego poziomu wzajemności (obie strony korzystają na partnerstwie), ale też zachowaniu tożsamości organizacyjnej (partnerzy zachowują swoje specyficzne cechy, które decydują o „przewadze komparatywnej), partnerstwo ma sens. W innym wypadku organizacje staną się albo prostym podwykonawcą usług zleconych przez administrację (kontraktowanie), albo swoistym przedłużeniem działań administracji lub wręcz jej elementem (kooptacja).

Cechy partnerów

Oczywiście o tym, jak działa partnerstwo, nie decyduje tylko to, czy współpraca została dobrze zaprojektowana, ale także to, czy partnerzy są gotowi do współdziałania. Wiele wskazuje na to, że w sytuacji, gdy z jednej strony władza nie jest chętna do dzielenia się swoimi uprawnieniami, z drugiej – sektor obywatelski nie jest wystarczająco zintegrowany lub dominuje w nim nastawienie opozycyjne do władzy, partnerstwo nie może się udać. Diagram umieszczony pod tytułem pokazuje warunki, jakie powinni spełniać partnerzy, aby partnerstwo międzysektorowe miało szansę zaistnieć.

Podstawowa bibliografia

Polskich publikacji na temat partnerstwa między sektorem pozarządowym a administracją jest bardzo dużo (to wynik systematycznego i szczodrego finansowania działań opartych na współpracy), choć wiele z nich – odpowiadając na zapotrzebowanie chwili – nie we wszystkim zachowało aktualność. Literaturę tę można historycznie podzielić na dwa okresy, które odpowiadają zmianom prawnym, ale też specjalnym strumieniom finansowania.

Pierwszy okres, który można nazwać czasem partnerstw lokalnych i współpracy, rozpoczyna się od uchwalenia słynnego programu w Gdyni, a finansowany był szeroko z funduszy przedakcesyjnych (np. PHARE 0-22, Dialog Społeczny, Demokracja, LIEN), amerykańskich (AED, LGPP) czy polskich (np. Fundacja Batorego czy same samorządy). Tu znajdziemy takie publikacje, jak M.Guć, O współpracy samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, Gdynia 1996, Z. Wejcman, Samorząd terytorialny i organizacje pozarządowe – współpraca czy odrębność?, Warszawa 1997, T. Schimanek (red.), Zasady, programy i formy współpracy samorządu terytorialnego i organizacji pozarządowych, Warszawa 1998, M. Nowakowska, P. Marciniak (red.), Codzienne partnerstwo. Poradnik dla działaczy samorządowych i pozarządowych, Warszawa 2000, M. Rymsza (red.), Współpraca sektora obywatelskiego z administracją publiczną, Warszawa 2004.

Okres drugi, po 2003 roku, to z jednej strony wejście w życie ustawy o działalności pożytku publicznego, z drugiej – fundusze europejskie z partnerstwami lokalnymi (w tym np. działania w ramach Leadera czy pomocy technicznej – ROEFS), ekonomii społecznej (EQUAL, a potem tzw. system wsparcia), współpracy w ramach ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (głównie PO KL działanie 5.4.2 i PO FIO) oraz wątek partycypacji społecznej. Ilość publikacji liczy się tu pewnie setkami tytułów. Wymieńmy kilka z nich. R. Sobiech (red.), Dobre praktyki II. Budowanie mechanizmów współpracy samorządu i organizacji pozarządowych, Warszawa 2005, J. Herbst, Współpraca organizacji pozarządowych i administracji publicznej w Polsce 2008 – bilans czterech lat, Warszawa 2008, W. Misztal, A. Zybała (red.), Partnerstwo społeczne – model rozwoju Polski, Warszawa 2008, A. Olech, Partycypacja publiczna. O uczestnictwie obywateli w życiu wspólnoty lokalnej, Warszawa 2011. Kołakowski.

Opr. PF

______________________
(1) 2 J.M. Brinkerhoff , Ramy definicyjne partnerstwa pomiędzy sektorem pozarządowym a organizacjami non-profit, w: „Trzeci sektor dla zaawansowanych. Współczesne teorie trzeciego sektora – wybór tekstów”, Warszawa 2006, s. 89

Jest też podejście inne, zgodnie z którym żadnego sektora nie ma. Są tylko różne organizacje o różnych interesach, celach i sposobach działania. I chociaż – w moim przekonaniu – to drugie podejście dominuje niestety wśród liderów i liderek organizacji pozarządowych, to jednak muszą oni i one uczestniczyć w dyskusjach nad reprezentacją sektora. Dlaczego? Bo co rusz – a to przy stanowieniu prawa czy przygotowywaniu polityk publicznych, a to przy tworzeniu rad pożytku publicznego czy komitetów monitorujących – oczekuje się głosu przedstawicieli sektora. Tak więc niezależnie, czy w sektor wierzymy, czy nie, musimy zgodzić się na tworzenie jego reprezentacji. Jak to się odbywa?

Nominacje i autonominacje

Natura nie lubi próżni. Jeśli nie ma jakiejś określonej reprezentacji, zawsze znajdzie się ktoś, kto chętnie wypowie się w waszym imieniu. Doskonałym przykładem są tu parlamentarzyści, którzy mają prawo mówienia w imieniu wszystkich. Także w imieniu tych, którzy na nich nie głosowali, a nawet tych, którzy nie głosowali w ogóle. Tu mamy jednak jasne zasady budowania takiej reprezentacji całego społeczeństwa w oparciu o powszechne wybory. Jednak gdy chodzi o wybór reprezentanta trzeciego sektora, czy konkretnych środowisk (np. organizacji pacjenckich, ekologicznych itp.), takie mechanizmy nie zostały ustalone. Ci, którzy nie wierzą w „sektor pozarządowy”, wierzą zazwyczaj w jednostkę. Nie szukają więc reprezentanta, ale raczej osoby, która się zna, „eksperta”. To teoretycznie bardzo dobry kierunek, ale problem w tym, jak i kto ma wskazać tego eksperta? I tak wracamy do głównego pytania. Bowiem często wybór „tych, którzy się na czymś znają” dokonuje się na zasadzie... autonominacji – ci, którzy są najbardziej aktywni, najlepiej się wypowiadają, robią wrażenie, stają się ekspertami. Inni z kolei zostają nimi poprzez nominację. Oto ktoś, najczęściej decydent któregoś szczebla, po prostu wybiera sobie reprezentanta (najczęściej na zasadzie „bo ktoś go zna”).
Takie zresztą były początki reprezentacji sektora po 1989 roku. Jeszcze w roku 1996 mamy poważną dyskusję, czy do reprezentowania potrzebne są formy samoorganizacji (federacje), czy wystarczą ośrodki wsparcia… Dyskusja ta toczy się właściwie do dzisiaj. A system nominowania „reprezentantów” przez władzę (np. do krajowej Rady Działalności Pożytku Publicznego) jest podstawową formą tworzenia quasi -reprezentacji w dziesiątkach rad, komisji, zespołów. Minister, lub ktoś analogiczny, wybiera sobie doradców i ma takie rady, jakich sobie doradców wybrał. Pewnym ukłonem w stronę zwolenników większej partycypacji jest nominowanie reprezentantów spośród kandydatów zgłoszonych przez organizacje. Brzmi lepiej, ale efekt pozostaje ten sam.

Wybory

To wspólne określenie bardzo różnych form wyłaniania reprezentantów. Pierwsze wybory reprezentantów sektora organizowane były przez Pełnomocnika ds. Organizacji Pozarządowych w rządzie Jerzego Buzka gdzieś w roku 1998. Oto spośród osób, które zgłosiły się na konferencję, demokratycznie wybrano reprezentantów, którzy weszli do zespołu przy Pełnomocniku. Było to swego rodzaju połączenie „autonominacji” z „wyborami”. Ten sposób stosowany jest czasem do dzisiaj w wyborach do lokalnych rad pożytku. Premiuje on aktywnych, którym chciało się przyjść.

Inną formą quasi-wyborów było nominowanie do pierwszej krajowej Rady Działalności Pożytku Publicznego przez Ministra tylko tych osób, które uzyskały największą liczbę głosów w „prawyborach” zorganizowanych przez portal ngo.pl. Pomysł ciekawy, ale praktykę tę jednak szybko zarzucono. Pierwsze prawdziwe wybory na poziomie krajowym (i jednocześnie w niektórych województwach) przeprowadzono przy okazji powoływania komitetów monitorujących działających w ramach perspektywy finansowej 2014-2020. Jak się jednak okazało, wybory te miały pewien mankament. Wybrany reprezentant – jak interpretowała to Rada Działalności Pożytku Publicznego (sama, jak wskazywaliśmy, z nominacji) – miał tzw. mandat wolny, czyli wybrana osoba (ekspert) w momencie wyborów przestawał był zależny od organizacji, i to nie tylko tych, które na niego głosowały, ale i tej nawet, która go delegowała. Dopiero w ostatnich wyborach do komitetów wybierano organizacje, które dopiero delegują (i mogą odwołać) swojego przedstawiciela. Jak sprawdzi się ta formuła, zobaczymy.

Delegacja

Z punktu widzenia reprezentacji środowiska najciekawszą formą jest forma delegacji. Tu organizacja (lub porozumienie organizacji, np. federacja) ma wpływ na wybranego przez siebie reprezentanta, a tym samym ma wpływ na to, co dzieje się w komitecie. Z drugiej strony reprezentant nie zostaje osamotniony, bo to organizacja odpowiada za to, czy jest on aktywny i w jaki sposób. Elementy delegacji pojawiały się już w niektórych ciałach dialogu. Jednak i do tych rozwiązań dochodzono powoli. Pierwszy krok to wywalczenie przez organizacje innego traktowania federacji (związków stowarzyszeń) niż pojedynczych organizacji. Tak jest np. przy zbieraniu poparć dla kandydatów do krajowej RDPP. Drugim krokiem było zapewnienie w obecnych komitetach monitorujących osobnego miejsca dla odpowiednich federacji ponadbranżowych.

Z delegowaniem mamy też do czynienia w niektórych lokalnych radach działalności pożytku, zarezerwowano w nich miejsca dla przedstawicieli lokalnych forów czy rad organizacji pozarządowych (np. w Gdańsku czy Dąbrowie Górniczej). Z przykładem delegacji mamy do czynienia w przypadku delegowania przez krajową RDPP przedstawicieli do Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego (te nominacje są potem jeszcze zatwierdzane) czy Komitetu Umowy Partnerstwa. Inaczej jest już z Zespołem do spraw Semestru Europejskiego. Co prawda to Minister decyduje, jakie organizacje będą brać udział w pracach Zespołu, ale konkretne osoby są już delegowane do prac przez same organizacje. Osobną kwestią jest to, jak poszczególne koalicje wybierają swoich delegatów, ale to już zazwyczaj zależy od rodzaju reprezentacji.

Rodzaje reprezentacji

Są dwa główne rodzaje budowania reprezentacji – korporacyjny i pluralistyczny. Pierwszy zakłada obligatoryjny (tak działa Krajowa Rada Spółdzielcza) lub dobrowolny (jak Krajowa Izba Gospodarcza) samorząd, który próbuje tworzyć reprezentację całego środowiska (nawet niezainteresowanych). Drugi opiera się na tworzeniu pluralistycznej reprezentacji poszczególnych środowisk (z podziałem na branże czy według różnic ideowych lub określonych interesów). Tu – tak jak w stowarzyszeniach – reprezentowane są tylko te organizacje, które przystąpią np. do konkretnego związku stowarzyszeń. Pytanie, kto może mówić w imieniu innych i kto rzeczywiście zabiega o realizację interesów poszczególnych środowisk, w niektórych sytuacjach staje się kluczowe. Dlatego czasami władza próbuje określić, mniej lub bardziej arbitralnie, kryteria reprezentatywności. Tak jest, dla przykładu, w kontekście udziału tradycyjnych partnerów społecznych (związki zawodowe, organizacje pracodawców), które ustawowo uznawane są za reprezentatywne i posiadają z tego tytułu swoją reprezentację w Radzie Dialogu Społecznego. W sektorze pozarządowym zapewne nie uda się przygotować jednej, uniwersalnej formy tworzenia reprezentacji. W różnych okolicznościach, dla różnych celów można szukać najlepszych rozwiązań. Jedno jest pewne, jeśli chcemy decydować o tym, kto nas będzie reprezentował, sami musimy o to zadbać.