Na década de 1980, o contexto urbano brasileiro de já marcado pelas recorrentes tendências de expulsão dos moradores de favelas, essas localizadas em áreas de interesse do mercado imobiliário, culminou em uma mobilização social de enfrentamento. A movimentação logrou êxito ao encaminhar ao Congresso Constituinte uma Emenda Popular pela Reforma Urbana, objetivando a inversão da lógica desse crescimento injusto e desigual. Em consequência, houve a inserção do capítulo da Política Urbana na Constituição Federal de 1988 e a vinculação constitucional entre direito de propriedade e sua função social, cujo entendimento da lei é o de que haja a prevalência do interesse comum sobre o direito individual de propriedade – e isso implica o uso socialmente justo e ambientalmente equilibrado do espaço urbano.
O Plano Diretor, que, a partir daquele momento tornou-se obrigatório para os municípios com mais de 20.000 mil habitantes, converteu-se em um valioso instrumento, estabelecendo em quais condições a propriedade urbana deve cumprir a sua função social. Posteriormente, a Lei Federal nº 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade, estabeleceu as diretrizes gerais da Política Urbana - a serem seguidas por todos os municípios brasileiros - e instituiu, entre outras ferramentas, o instrumento jurídico-político das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Pretendeu-se, dessa forma, facilitar a regularização fundiária e a urbanização de assentamentos da população de baixa renda, mediante normas urbanísticas especiais capazes de integrar os territórios da cidade. Assim, o zoneamento urbano pode ser um impeditivo para a implementação da política de regularização fundiária, motivo pelo qual a legislação municipal deve prever Zonas Especiais de Interesse Social em áreas da cidade que demandem um tratamento especial e prioritário.
Sobre o caráter intersetorial das ações em ZEIS, o Plano Diretor aponta para a exigência de que, para atuar nessas áreas e fazer frente às problemáticas social, de infraestrutura, fundiária e socioeconômica ali verificadas,a gestão municipal precisará, necessariamente, preparar planos urbanísticos de regularização fundiária, de participação social e de desenvolvimento econômico. O Plano Diretor denomina esse conjunto de planos de atuação nas ZEIS de Plano Integrado de Regularização Fundiária (PIRF). Assim, cada ZEIS deverá ter o seu próprio PIRF, mas esses planos necessitam de suporte orçamentário e financeiro para que efetivamente venham a ser elaborados e executados.