Procedimiento para las Infracciones

PROCEDIMIENTO PARA LAS INFRACCIONES

Cotter Moine, Juan Patricio

I. Principios rectores

1. El debido proceso


El debido proceso constituye una garantía genérica que abarca varias de las garantías constitucionales, todas ellas destinadas, en su conjunto, a permitir que las personas ejerzan de manera eficaz sus derechos, con motivo del ejercicio del poder jurisdiccional del Estado. Este debe ofrecer a los ind ividuos, un marco procedimental adecuado para que puedan ejercer de manera eficaz la defensa de sus derechos.


Este principio es un derivado natural de la disposición contenida en el art. 18 de la Constitución Nacional. Asimismo, los arts. 7, 8 y 9 de la Convención Americana también establecen el conjunto de garantías vinculadas al proceso, erigiendo al debido proceso como una garantía constitucional en sí misma. La Declaración Universal de los Derechos Humanos también tutela este principio en los arts. 8, 9, 10 y 11.


Su antecedente más remoto puede ubicarse en la Carta Magna Inglesa de 1215, cuando estableció que ningún hombre libre podrá ser apresado, puesto en prisión, ni desposeído de sus bienes, costumbres y libertades, sino en virtud de juicio de sus pares, según la ley del país. También podemos encontrar su antecedente en la enmienda XIV de la Constitución de los Estados Unidos que dice "Ningún Estado privará a persona alguna de su vida, libertad o propiedad sin debido proceso legal, ni denegará a persona alguna dentro de su jurisdicción, la igual protección de la ley".


Enseña Couture que la garantía del debido proceso es una garantía vinculada a la historia misma de la libertad. Cuando la Corte Suprema de los Estados Unidos ha tenido necesidad de definir qué se entiende por debido proceso, ha dicho que se trata de los modos de procedimiento consagrados antes de la emigración de nuestros antepasados que, no siendoinadaptables a su condición civil y política, han continuado aplicándose por ellos despues de su establecimiento en nuestro país. Esta garantía constitucional, es pues, la garantía de la justicia en sí misma, establecida en todas las constituciones desde los primeros textos que se conocen1.


Esindudable que el Estado, en cumplimiento de una de sus funciones esenciales, tiene el deber de reglamentar los lineamientos establecidos por la Constitución, estableciendo a los justiciables sistemas procesales idóneos para la defensa de sus derechos.


La garantía del debido proceso, se manifiesta en dos niveles. El primero está relacionado con el debido proceso sustantivo y el segundo se refiere al procedimiento legal.


En relación al debido proceso sustantivo, se impone al Estado organizar de manera adecuada su poder jurisdiccional, ofreciendo a losindividuos un procedimiento adecuado, en cuyo marco ejercer su derecho de defensa.


A la vez, cabe preguntarse si la garantía del debido proceso se encuentra plenamente a resguardo con el procedimiento administrativo. Definitivamente sí, en la medida de la revisión efectiva de sus resoluciones por parte del poder juidicial. Al analizar este particular, la Corte Suprema de Estados Unidos ha acuñado una célebre frase que resultainteresante recordar,todo ciudadano tiene derecho a su día ante el Tribunal—his day in Court—.


En el caso de lasinfracciones aduaneras, el marco adecuado ha sido especialmente reglado en el Código Aduanero. Los sumarios administrativos se sustancian ante la Aduana de jurisdicción, en el marco del procedimiento para lasinfracciones establecido en la Sección XIV. Si la resolución aduanera fuere condenatoria, el administrado podráinterponer recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal o, en su caso,interponer demanda contenciosa ante el juez federal competente. Estos pronunciamientos a la vez podrán ser recurridos, en ambos caso ante la Cámara Federal competente. En el caso de las sentencias del Tribunal Fiscal, resulta competente la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo.


Siguiendo a Badeni2podemos sintetizar que las diversas etapas en las cuales se manifiestan las garantías del debido proceso legal son:


a) juicio previo;


b)intervención del juez natural;


c)inviolabilidad de la defensa en juicio;


d) sentencia judicial que resuelva el conflicto conforme a la ley y dentro de un plazo razonable.


Y en materia penal cabe agregar, siguiendo a Soler, que la garantía del debido proceso se manifiesto de la siguiente manera:


a) el derecho a ser oido;


b)incoercibilidad del impu­tado como órgano de prueba;


c) correlación entre la impu­tación y la sentencia;


d)inadmisibilidad del juicio contraausentes.


La Corte Interamericana de Derechos Humanos3ha resuelto que los Estados no debeninterponer trabas a las personas que acuden a los tribunales para la protección de sus derechos. Se haindicado, en regla con lo antes señalado, que la aplicación de tasas o multas por importes significativos, podrían aparacer como irrazonables si constituyen una obstrucción para acceder a los tribunales,auncuando, en términos ariméticos, las mismas sean proporcionales al monto de la demanda.


Conforme destaca De los Santos, el concepto de debido proceso ha sido redefinido a la luz de los nuevos paradigmas en materia procesal. Conforme a esta nueva concepción no es suficiente que en el trámite del proceso se respeten las garantías constitucionales, sino que es menester que tales garantías se compatibilicen o armonicen con una directriz teleológica, de modo que se asegure el dictado de sentencias justas, debidamente fundadas y basadas en la verdad de los hechos de la causa4.


En materia penal esta garantía consiste en la observancia de sus formas sustanciales: acusación, defensa, prueba y sentencia dictada por los jueces naturales, esto es, la posibilidad de ocurrir ante algún órgano jurisdiccional en procura de justicia, gozándose de la posibilidad de ser oído y tener la ocasión de hacer valer los medios de defensa en la oportunidd y la forma prevista e n las leyes de procedimiento5 .





2. Duración razonable de los procesos


Es un derivado natural de la garantía del debido proceso. Sin embargo y visto su importancia para la materia inf raccional aduanera, nos pareció oportunó su tratamiento especial.


La duración del proceso debe ser razonable. Debe evitarse cualquier dispendio jurisdiccional que conspire contra la economía procesal. Conforme enseña Bidart Campos6 , esta comprendida en la garantía del debido proceso el derecho del impu­tado a obtener un pronunciamiento que definiendo su posición frente a la ley y la sociedad ponga término del modo más rápido posible a la situación de incertidumbre que comporta el enjuiciamiento penal, es decir el derecho a la celeridad razonable del proceso penal.


La garantía de celeridad de justicia está contemplada en los arts. 7 º, inc. 5 º y 8º, inc. 1 º de la Convención Americana de Derechos Humanos, al imponer que el juzgamiento debe ser efectuado en un tiempo razonable. También se encuentra tutelada en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en su art. 9 º, inc. 3 º, en cuanto impone el juzgamiento en plazos razonables.


El inc umplimiento de esta garantía de celeridad, puede acarrear la denegación de justicia7 . Abarca nos ha alertado desde hace tiempo sobre el particular8 .


Antes de la reforma constitucional de 1994 la Corte Suprema de Justicia de la Nación había considerado que la rápida y eficaz decisión judicial int egraba la garantía del debido proceso, apoyando tal construcción sobre el mandato preambular de "afianzar la justicia" conjugado con la presunción de ino cencia (art. 18 de la Constitución Nacional); el régimen republicano de gobierno (artícu­lo 5 de la Ley Fundamental) y los mandatos implícitos de la Constitución (art. 3 3)9 .


Resulta sumamente valioso el análisis del derecho a un pronunciamiento penal rápido realizado por Carrió10 en el marco de la garantía de defensa en juicio. A partir del análisis de diversos pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia, Carrió se ocupa de la mora en nuestros procedimientos penales y destaca muy especialmente cómo esta mora puede afectar la garantía de defensa en juicio de los administrados.


Un caso que puede ser considerado emblemático es el caso Mattei11 . Mattei fue procesado por el delito de contrabando y luego de un proceso que duró más de cuatro años, absuelto en primera ins tancia. El fiscal competente apeló ese pronunciamiento y los aut os fueron elevados a la Cámara. El tribunal superior decretó la nulidad de lo actuado sobre la base de la falta de agotamiento de las inv estigaciones pertinentes. La defensa de Mattei int erpuso recurso ext raordinario sobre la base de la violación de la garantía constitucional de defensa en juicio. La Corte hizo lugar a la ins tancia ext raordinaria y consideró que tanto el principio de progresividad como el de preclusión reconocen su fundamento en la necesidad de lograr una administración de Justicia rápida dentro de lo razonable, evitando así que los procesos se prolonguen ind efinidamente. Destacó, además, el imperativo de satisfacer una exi gencia consustancial con el respeto debido a la dignidad del hombre, cual es el reconocimiento del derecho que tiene toda persona a liberarse del estado de sospecha que importa la acusación de haber cometido un delito, mediante una sentencia que establezca, de una vez para siempre, su situación frente a la ley penal. Consideró que debe repu­tarse inc luido en la garantía de la defensa en juicio consagrada por el art. 18 de la Constitución Nacional, el derecho de todo impu­tado a obtener un pronunciamiento que ponga término del modo más rápido posible a la situación de inc ertidumbre de inn egable restricción de la libertad que comporta el enjuiciamiento penal. Por lo tanto, la Corte resolvió hacer lugar al recurso ext raordinario y se revocó el fallo de Cámara.


Esta doctrina fue luego reiterada en el casoAguilar12. En este caso, la sociedad fue absuelta en relación al delito de contrabando en primerainstancia y el fiscal competente apeló el pronunciamiento ante la Cámara Federal. La Cámara decretó la nulidad de la sentencia de primerainstancia sobre la base de la falta de pronunciamiento sobre costas. La defensa,interpuso recursoextraordinario. La Corte, al igual que enMattei,destacó el derecho del impu­tado a obtener una decisión que pusiera término del modo más breve posible a la situación deincertidumbre y restricción de la libertad, consecuencia del enjuiciamiento penal. La Corte consideró que no correspondía admitir que la omisión parcial en queincurrió el Juzgado, constituyera causal de nulidad total del pronunciamiento. Ello, con apoyo en la garantía del debido proceso legal que ha sido arbitrada fundamentalmente a favor del acusado. Por tales tazones, el recursoextraordinario fue declarado procedente, revocándose el fallo de Cámara impugnado.


En el caso Mozzatti13 , los aut os llegaron a la Corte por vía de un recurso ext raordinario int erpuesto por la defensa, contra una resolución anulatoria de todo lo actuado dado la muerte del querellante. En este caso, el delito inv estigado era defraudación. Al tomar conocimiento del exp ediente, el Alto Tribunal advirtió que, en virtud de las inn umerables contingencias que había tenido el proceso, éste llevaba más de un cuarto de siglo de sustanciación. La Corte señaló que esa sola circunstancia constituía una tergiversación de todo lo instituido por la Constitución Nacional, en orden a las declaraciones y garantías concernientes a la administración de Justicia. Especialmente consideró aniliquilados el propósito de afianzar la justicia exp uesto en el Preámbulo y los mandatos que aseguran a todos los habitantes de la Nación la presunción de su ino cencia y la inv iolabilidad de su defensa en juicio y debido proceso legal (arts. 5 º, 18 y 33 de la CN). Ello es así, toda vez que dichas garantías constitucionales se int egran por una rápida y eficaz decisión judicial. De tal manera y con inv ocación de la doctrina sentada en Mattei , la Corte en su calidad de "poder supremo en resguardo de la Constitución" declaró la inc onsistencia de todo lo actuado con posterioridad al aut o de prisión preventiva y la ext inción, por prescripción, de la acción penal deducida en los aut os.


Incluso recientemente la Corte Suprema ha confirmado esta doctrina en el caso Poggio14, oportunidad en la cual, además, consideró que esta demora debía ser reparada. En este pronunciamiento la Corte señaló que la duración del proceso por más de veinte años viola ostensiblemente las garantías del plazo razonable y del derecho de defensa del impu­tado y las consecuencias de ese inc umplimiento o ejecución irregular del servicio de administración de justicia a cargo del Estado Nacional deben ser reparados.





II. El procedimiento para las infracciones. Disposiciones generales





1. El domicilio


El domicilio es uno de los cinco atributos de la personalidad, junto con el nombre, el estado, la capacidad y el patrimonio. Es el lugar que la ley fija como asiento o sede de la persona, para la producción de determinados efectos jurídicos. Es una exi gencia ine ludible del buen orden social. Resulta necesario que exi sta un lugar determinado donde pueda exi girse a las personas el cumplimiento de sus obligaciones15 . Conforme enseña Salvat, el domicilio es el asiento jurídico de la persona, el lugar donde la ley supone que se le encontrará siempre para todos los efectos legales16 .


Resulta fundamental para la adecuada tramitación de los procedimientos aduaneros que, en su primera presentación, el administrado constituya domicilio especial dentro del radio urbano de la aduana ante la cual tramitará la actuación. La constitución del domicilio dentro del radio de la respectiva oficina aduanera tiene por objeto otorgar seguridad jurídica a todas las actuaciones que se sustancien ante el servicio aduanero, de manera que todas las notificaciones que se cursen a dicho domicilio tengan efectos legales17 .


En aquellos supuestos en los cuales el domicilio constituido en los respectivos registros aduaneros18 se encontrare dentro del radio urbano de la oficina aduanera ante la cual tramitare la actuación, éste lo será a los efectos procesales hasta que el administrado constituyere otro nuevo. Por lo tanto, en este supuesto, mientras el administrado no constituyere un nuevo domicilio procesal, las notificaciones deberán cursarse al domicilio de registro. Sin embargo, si el administrado constituye un domicilio distinto en la actuación, las notificaciones deberán cursarse al domicilio constituido y no al de registro. Ello es así, so pena de nulidad de todo lo actuado con posterioridad19 a la notificación errónea.


En los supuestos en los cuales el administrado, debidamente notificado, en su primera presentación no hubiera constituido domicilio en el radio urbano de la oficina aduanera ante la cual tramitare el procedimiento, la primera notificación —q ue usualmente deberá int imar a constituir debidamente el domicilio procesal— deberá ser cursada al domicilio especial registrado ante la aduana en el respectivo registro de ins cripción20 .


El propósito de la disposición es brindar seguridad jurídica21al procedimiento, de modo que la notificación siempre sea dirigida al domicilio especial declarado ante el Registro, lugar en donde generalmente se encuentra el representante legal de la empresa. Ello tiende a evitar que, en los supuestos en los cuales las empresas tuvieren varios establecimientos, las primeras notificaciones cursadas en un procedimiento fueren recibidas en diversos domicilios, dependiendo de la oficina aduanera de jurisdicción.


Por otra parte, también persigue resguardar en forma debida el derecho de defensa del administrado tutelado en el art. 18 de la CN. A ese efecto, esta notificación otorga una nueva oportunidad al administrado para constituir domicilio especial en el radio urbano de la aduana ante la cual tramitare la actuación. Esta vez, claro está, bajo apercibimiento de la aplicación de la notificaciónautomática (art. 1004).


En los supuestos en los cuales el administrado, debidamente notificado, no constituyere domicilio en el radio urbano de la aduana ante la cual tramitare el procedimiento y no tuviere allí radicado su domicilio, a los efectos procesales se considerará que ha constituido domicilio en la oficina aduanera.


Allí quedarán notificadas, de pleno derecho, las providencias o resoluciones. Se establece la notificaciónautomática oministerio legis, en los supuestos en los cuales el administrado, a pesar de estar debidamente notificado, omitiere cumplir con la obligación legal de constituir domicilio (art. 1001).


En estos supuestos, el administrado quedará notificado en formaautomática el día martes o viernes siguiente a la fecha de la resolución administrativa objeto de notificación, a cuyo efecto la oficina aduanera debe facilitar la concurrencia de losinteresados a dicha oficina (art. 1013,inc. g]).


El Código logra un adecuado equilibrio entre los derechos de los administrados a participar del procedimiento y las prerrogativas de la Administración, concretamente el derecho del servicio aduanero a continuar con el procedimiento. El administrado no pierde, entonces, la posibilidad de participar del proceso, sino que debe tener la diligencia de concurrir a los estrados de la oficina aduanera ante la cual tramita. Si no compareciere, y atento a la perentoriedad de los plazos aduaneros, se producirá la caducidad del derecho que ha dejado de ejercer porincomparecencia.


Si el domicilio denunciado en el proceso resultare noexistir o de­­­sapareciere, se alterare o suprimiere su numeración y el administrado no tomare el recaudo de constituir uno nuevo, se considerará—alos efectos procesales— que el domicilio procesal quedaautomáticamente constituido en la oficina aduanera ante la cual tramita la actuación.


Se otorgan los mismos efectos jurídicos determinados para los supuestos deincumplimiento de la constitución del domicilio a los casos deinexistencia, de­­­saparición, alteración o supresión de su numeración, mientras no se hubiere constituido un nuevo domicilio dentro del radio urbano de la aduana de tramitación. Se equipara, así, la falta de diligencia del administrado en constituir domicilio especial, a pesar de laintimación cursada al efecto, con la no constitución de un nuevo domicilio en los supuestos de de­­­saparición, alteración o supresión del constituido.


Esta equiparación resulta justificada, visto que en ambos supuestosexiste una falta de diligencia del administrado que trae aparejada consecuencias razonables. Se recoge aquí la vastaexperiencia del procedimiento judicial de nuestro país.


Sin embargo, advertimos que en algunos supuestos se pueden generar situaciones disvaliosas. A saber: si un administrado que en su primera presentación no constituyere domicilio en el radio urbano de la oficina aduanera ante la cual tramitare el procedimiento, deberá ser nuevamente notificado en el domicilio especial registrado; pero un administrado que en su primera presentación constituyó domicilio especial con un error en laindicación del piso, departamento, numeración o enunciación de la calle, no será nuevamente notificado en el domicilio especial, sino que quedará notificadoministerio legis.


Evidentemente, se daría aquí una solución disvaliosa para un caso puntual. Por ello coincidimos con Gozaíni en cuanto señaló que en algunos supuestos los efectos de la norma son correctos en sí mismos,aunque en la práctica pueden generarse situaciones de actos contrarios a la equidad, probidad y buena fe, que deben imperar en todo procedimiento22.





2. Los plazos y las actuaciones en sede aduanera


El plazo constituye el período de tiempo que la ley asigna a un determinado acto jurídico para tener efecto. El término perentorio es aquel cuyo vencimiento opera en formaautomática, quedando decaída la posibilidad de producir el acto procesal a su solo vencimiento. Importa una caducidad del derecho no ejercido. El Código Aduanero ha determinado la perentoriedad de los plazos de las actuaciones en sede aduanera.


La jurisprudencia ha señalado el carácter absoluto de este principio al destacar que las partes deben tomar los recaudos necesarios a efectos de ejercer plenamente su derecho de defensa,aunen los supuestos en que debanausentarse de la jurisdicción donde tramita el proceso. Laausencia o imposibilidad de estar al proceso no es óbice para alterar el principio de perentoriedad de los plazos procesales23.


Los plazos aduaneros se compu­tan por días hábiles administrativos, mientras noexcedieren de treinta días, y asimismo, cualquiera fuere suextensión, los de carácter procesal. Los términos queexcedieren de treinta días se compu­tan corridos, aexcepción de los procesales. Consecuentemente, en el procedimiento para lasinfracciones, los plazos establecidos se compu­tan por días hábiles administrativos24.


Las presentaciones que deban hacerse en el marco de un procedimiento, se harán en el horario hábil administrativo. Y éstas deben realizarse antes del vencimiento del plazo otorgado al efecto. Si no se hicieren antes del último día, podrán ser válidamente presentadas dentro de las dos primeras horas hábiles administrativas del día siguiente al del vencimiento. Conforme seindicó en la Exposición de Motivos, este artícu­lo acepta el principio previsto en el art. 124 del CPCCN, que ya había sido acogido en el procedimiento aduanero por vía de resolución25. Tratándose de una cuestión tan ligada a la garantía de defensa en juicio26, se consideró conveniente consagrarla a nivel legal.


En materia aduanera no resulta uniforme el horario de vencimiento del plazo de gracia, visto que no exi ste un horario unificado de atención al público en todas las administraciones aduaneras.


En el marco del procedimiento judicial federal, atento a que los tribunales trabajan entre las siete y treinta horas y las trece y treinta horas, el plazo de gracia vence en todos los casos a las nueve y treinta horas del día hábil siguiente al del vencimiento. Sin embargo, en el marco del procedimiento aduanero, el vencimiento del plazo de gracia depende del horario de atención de las diferentes oficinas aduaneras. En efecto, mediante la disp. DGA 47/1999 se delegó en las diferentes Regiones Aduaneras la facultad de fijar su propio horario administrativo, a cuyo efecto deben cumplir con una jornada laboral de ocho horas y el horario debe determinarse entre las siete horas y las diecinueve horas27 . En términos generales, las diferentes oficinas aduaneras han establecido como horario administrativo desde las nueve y treinta hasta las dieciocho y treinta horas28 . En estos supuestos corresponde compu­tar como plazo de gracia hasta las once y treinta horas del día siguiente hábil al del vencimiento. Sin embargo, corresponde tener presente que algunas oficinas aduaneras han determinado horarios diferentes29 . En estos supuestos, corresponderá estar a esos horarios para determinar el momento del vencimiento del plazo de gracia.


Las actuaciones y diligencias del procedimiento en sede aduanera deberán practicarse en días y horas hábiles administrativas. Corresponde considerar días hábiles a todos los días del año, exc luidos los sábados, domingos y feriados y los que exp resamente establezca la aut oridad competente. Consecuentemente, para el procedimiento para las inf racciones corresponderá estar a lo resuelto por la aut oridad aduanera, y en relación con los procedimientos ante el Tribunal Fiscal de la Nación y la Justicia Federal, corresponderá ajustarse a lo determinado por los referidos tribunales o la Corte Suprema30 .


A los efectos procesales no tiene relevancia la distinción entre día inh ábil y asueto, pues lo importante es que en ambos supuestos la Administración no trabaja y, por lo tanto, los plazos no deben compu­tarse31 .


Se otorga, asimismo, una ampliación por distancias para las diligencias que deben practicarse fuera de la oficina aduanera en donde tramita la actuación. La norma es conteste con lo previsto en el art. 158 del CPCCN32 , y tiene por finalidad otorgar mayor plazo a los administrados cuando la actuación procesal debe cumplirse en un lugar lejano al domicilio del administrado.


La disposición tiene especial relevancia en las probanzas que pudieran producirse fuera de la jurisdicción de la oficina aduanera ante la cual se tramitare el procedimiento y, fundamentalmente, en lo que respecta a la primera notificación que se cursará a un administrado con domicilio registrado en la aduana fuera de jurisdicción de la oficina con competencia para actuar en un procedimiento para las inf racciones.


En efecto, conforme hemos destacado, toda persona que compareciere ante el servicio aduanero, en su primera presentación debe constituir domicilio dentro del radio urbano de la oficina ante la cual se presenta. Consecuentemente, en los supuestos en los cuales el domicilio que el administrado tuviere registrado ante la Aduana se encontrare en ext raña jurisdicción respecto de la oficina ante la cual tramitare un procedimiento para las inf racciones, a los efectos de compu­tar los plazos de que dispone el administrado para realizar la primera presentación, corresponderá adicionar un día por cada doscientos kilómetros o fracción no inf erior a cien que exi stiere entre la oficina aduanera y el domicilio legal del administrado.


Luego, en un procedimiento para las inf racciones, a partir de la primera presentación, la disposición en comentario solamente tendrá importancia en relación con las medidas de prueba que pudiere ser necesario producir en ext raña jurisdicción, dado que el administrado tendrá un domicilio constituido en el radio urbano de la oficina aduanera.





3. La aplicación supletoria de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos


El Código Aduanero dispuso la aplicación supletoria de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos para los procedimientos que se sustancien ante el servicio aduanero.


Además, estableció también el uso suplementario del Código de Procedimientos en lo Criminal para la Justicia Federal, hoy Código Procesal Penal de la Nación, para actuaciones por inf racciones y delitos aduaneros.


Ambas disposiciones son necesarias, a fin de que los aspectos no reglados del proceso aduanero tengan debido tratamiento a través de las normas supletorias. En consecuencia, en los procedimientos por inf racciones, en todo aquello que no estuviere contemplado en este Código, debe aplicarse, en primer lugar, el Código de Procedimientos en lo Criminal para la Justicia Federal y los Tribunales de la Capital y Territorios Nacionales. Si tampoco allí estuviere reglado el caso, debe acudirse a las disposiciones de la LNPA y su reglamentación.





4. Jurisdicción y competencia en materia infraccional


La competencia es la capacidad o aptitud que la ley reconoce a un juez o tribunal para ejercer sus funciones con respecto a una determinada categoría de asuntos o durante una determinada etapa del proceso33 . La Procuración del Tesoro ha señalado que la competencia constituye el principio que predetermina, articula y delimita la función administrativa que de­­­sarrollan los órganos administrativos34 .


La jurisdicción es la función pública realizada por los órganos del Estado en virtud de la cual, por acto de juicio, se determina el derecho de las partes, con el objeto de dirimir sus conflictos y controversias de relevancia jurídica, mediante decisiones de aut oridad de cosa juzgada, eventualmente pasibles de ejecución35 .


Se puede afirmar, entonces, que la competencia resulta la aptitud legal de ejercer jurisdicción en una actuación concreta.


Los órganos competentes para la tramitación y resolución de los procedimientos aduaneros son administrativos (Aduana y Tribunal Fiscal) y judiciales (Justicia Federal).


En el marco del procedimiento para las inf racciones, resulta primeramente competente el administrador con competencia territorial en la jurisdicción en la cual se hubiere cometido la acción disvaliosa inv estigada, conservando el Director General la facultad de avocación. Posteriormente, contra la resolución definitiva dictada en el procedimiento, el administrado podrá acudir en apelación ante el Tribunal Fiscal, o bien int erponer demanda contenciosa ante el juez federal competente, a su elección.


Es importante tener presente que mediante el dec. 1156/1996 se creó la Administración Federal de Ingresos Públicos, que absorbió algunas funciones de la entonces Administración Nacional de Aduanas. Por su parte, el dec. 618/1997 estableció las funciones y facultades de la AFIP, mientras que el dec. 646/1997 aprobó su estructura organizativa. Luego, por disposición AFIP 128/1998, se aprobó la estructura organizativa de la Dirección General de Aduanas. Si bien es cierto que el citado decreto no ha derogado las disposiciones del Código vinculadas a la jurisdicción y competencia, es ind udable que generó alguna desprolijidad al otorgar al Administrador Federal plena competencia en los todos los procedimientos aduaneros36 .


En materia inf raccional, como anticipamos, resulta competente el administrador de la Aduana en cuya jurisdicción se hubieren producido los hechos. El Código Aduanero estableció que la jurisdicción de cada una de las oficinas aduaneras fuera determinada por el Administrador Nacional de Aduanas37 . Luego, en el art. 1 1 del dec. 618/1997, se dispuso que la jurisdicción de cada oficina aduanera fuere determinada por el Administrador Federal.


Ello no obsta a las facultades de avocación que tiene el Director General de Aduanas. La avocación importa la asunción por el superior de la jurisdicción del órgano inf erior, sin mediar apelación. Se produce la avocación cuando el superior, por sí mismo, o sea, sin pedido de parte, decide sustituir al inf erior en el conocimiento y decisión de un asunto. Se produce así el traspaso de cierta potestad de un órgano inferior a uno de mayor jerarquía, con lo que el asunto en cuestión pasa a la competencia de dicho órgano superior. La avocación es, pues, una consecuencia de la potestad jerárquica38 . Su razón de ser radica en la conveniencia de armonizar el principio de la improrrogabilidad, con la eficacia y celeridad que debe caracterizar en ciertos casos la acción administrativa, y en cuanto a sus fundamentos jurídicos, se señaló que se trata de una ins titución que proviene de la potestad jerárquica39 .


El Director General de Aduanas puede, entonces, asumir la conducción de los procesos en los cuales, por su importancia o complejidad, estimare necesaria la int ervención directa de la máxima aut oridad aduanera. Resulta un mecanismo apto para unificar criterios generales o para la resolución de temas sensibles o complejos que justifiquen su actuación directa.


El Código Aduanero estableció que se trataba de una facultad ind elegable (art. 3 0). Sin embargo, con el dec. 618/1997 se derogó esta disposición legal. En consecuencia, no exi ste una norma exp resa que disponga la ind elegabilidad de tal potestad.


Si exi stiere una cuestión de competencia entre las aduanas, ella será resuelta por el Director General y su decisión será irrecurrible. Las controversias sobre competencia a que se refiere esta norma podrían generarse en razón del lugar o territorio. Éstas podrían ocurrir cuando, por ejemplo, el hecho inv estigado hubiere sucedido en el límite de dos jurisdicciones o comenzó a gestarse en una jurisdicción pero, en forma inm ediata, pasó a otra. Con buen criterio, esta disposición prevé que, quien tiene a su cargo la conducción de la Aduana, debe resolver las cuestiones de competencia que pudieran producirse entre las diversas oficinas aduaneras, ya sea porque requieren para sí la competencia sobre determinada inv estigación o proceso (competencia positiva) o porque la rechazan (competencia negativa).


En ambos supuestos, quien debe resolver la cuestión es el Administrador Nacional de Aduanas, hoy Director General de Aduanas que, conforme se establecía en el Código Aduanero, era quien delimitaba sus respectivas jurisdicciones (art. 2 1). Con la modificación introducida por dec. 618/1997, quien determina la competencia territorial de las distintas oficinas aduaneras es el Administrador Federal de Ingresos Públicos. Sin embargo, la avocación sigue en cabeza de la aut oridad aduanera. Por lo tanto, si bien la competencia territorial hoy es definida por el Administrador Federal de Ingresos Públicos, las demás cuestiones de competencia serán resueltas por el Director General de Aduanas.


Conforme fuera anticipado, cumplido el procedimiento para las inf racciones, contra la resolución definitiva condenatoria el administrado podrá:


a) presentar una demanda contenciosa ante el juez federal competente, o


b) int erponer recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal.


Conforme surge de la Exposición de Motivos, el Código eliminó la obligación de int erponer previamente recurso de reconsideración ante la entonces Administración Nacional de Aduanas. Por lo tanto, contra la resolución administrativa dictada por el administrador de la aduana, competente para actuar en un procedimiento para las inf racciones, procede directamente la demanda contenciosa y no es necesario el previo recurso de reconsideración ante el Director General de Aduanas. Con acierto se pretendió acelerar los tiempos de la controversia, evitando así otra ins tancia administrativa.


Si se optare por la vía judicial, deberá actuar quien resulte competente en razón de la jurisdicción. En el int erior del país, los jueces federales asumen la totalidad de la competencia federal. Consecuentemente, contra las resoluciones definitivas dictadas en el marco de un procedimiento para las inf racciones ins truido en el int erior del país, corresponderá presentar demanda contenciosa ante el juez federal competente, juez que tiene a su cargo toda la jurisdicción federal. Por el contrario, en el ámbito de jurisdicción de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la competencia federal no se encuentra unificada. En materia inf raccional aduanera, la competencia la tiene el fuero nacional en lo Contencioso Administrativo, fuero ante el cual corresponderá presentar la demanda respectiva.


También podrá actuar el Tribunal Fiscal de la Nación. Este tribunal es un órgano jurisdiccional que actúa dentro de la órbita del PE, con facultades de revisión efectiva. Funciona como una entidad aut árquica en el orden administrativo y financiero. Fue creado por ley 1 5.265, que lo inc orporó como Título II de la ley 1 1.683. Comenzó sus actividades en abril 1960. Está conformado por cuatro salas con competencia en tributación int erna, cada una de ellas int egrada por tres vocales (dos abogados y un contador) y, desde la vigencia del dec. 6692/1963, tiene también tres salas con competencia aduanera, cada una de ellas conformada por tres vocales (todos abogados)40 . La competencia del Tribunal Fiscal en materia aduanera fue primero establecida por el dec. 6692/1963, cuyas disposiciones fueron incorporadas a la ley 1 1.68341 .


En materia inf raccional aduanera, las Cámaras Federales, dentro de sus respectivas competencias territoriales, entenderán en los recursos de apelación que se int erpusieren contra las resoluciones definitivas de los jueces federales del int erior. La Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo actuará en revisión de las sentencias dictadas por los jueces nacionales en lo Contencioso Administrativo; en los recursos de apelación contra las sentencias dictadas por el Tribunal Fiscal de la Nación y en los recursos por retardo de justicia en el dictado de la resolución definitiva del Tribunal Fiscal de la Nación.





5. La representación


Sólo podrán presentarse en el procedimiento para las inf racciones las personas a cuyo nombre se encontrare la mercadería y los demás supuestos responsables de la inf racción y del pago de los tributos. Quien no fuere parte del sumario no tendrá derecho ni acceso a las actuaciones.


Las partes del sumario podrán ser representadas. Existe representación cuando un acto jurídico es cumplido por una persona en nombre de otra, en condiciones tales que los efectos se producen directa e inm ediatamente en la persona representada, como si esta misma hubiera realizado el acto. El otorgante del acto, es decir, el sujeto que actúa y emite la declaración de voluntad, es el "representante". El titular de los derechos y obligaciones emergentes del acto, es decir la persona del int erés comprometido, se denomina "representada"42 .


Podrán actuar en representación del titular del int erés, quien ejerciere la representación legal de su persona y los procuradores o abogados ins criptos en la matrícula para actuar ante la justicia federal.


En términos de representación, cabe destacar que un padre se encuentra facultado para actuar en representación de su hijo menor de edad; un tutor podrá representar al menor de edad a su cargo; un curador está facultado a int ervenir en representación del mayor de edad a su cargo; el presidente de una sociedad anónima podrá actuar por la sociedad; el socio gerente de una sociedad de responsabilidad limitada podrá proceder por la sociedad43 , entre otros ejemplos.


En cuanto a los abogados debidamente ins criptos en la matrícula, debemos señalar que originalmente el registro de los abogados estuvo a cargo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Posteriormente, en el ámbito de la Capital Federal, por ley 2 3.187 se resolvió que la matrícula de los abogados se encuentre a cargo del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal. Fuera de esa jurisdicción, la matrícula se encuentra a cargo de las Cámaras Federales.


Quien inv ocare una representación debe acreditarla con los documentos respectivos. Los documentos necesarios para acreditarla difieren según cada tipo de representación. El padre, el tutor y el curador deberán acreditar la personería con la respectiva partida o disposición judicial el carácter inv ocado. Los representantes legales de las personas jurídicas no sólo deben presentar copia aut enticada del acta de su de­­­signación, sino también de las disposiciones de su estatuto y de la ins cripción de éste que acredite la legitimidad de esa de­­­signación44 .


En el caso de los abogados ins criptos en la matrícula, deben acompañar el correspondiente poder general o especial, en ambos casos con suficientes facultades para ejercer la representación inv ocada. Si el poder es especial y específico para el proceso en curso, debe adjuntarse al proceso el testimonio original. Por el contrario, si se tratare de un poder amplio, solamente es necesaria la agregación de una copia simple suscripta por el letrado actuante.


Es importante tener presente que el poder es un ins trumento público. Por lo tanto, en los supuestos de poderes otorgados en función de sustituciones aut orizadas en otros poderes, no es posible cuestionar o disentir con su contenido o con la int erpretación que de él ha formulado el escribano actuante45 . Ello es así, claro está, en función del principio de validez de los ins trumentos públicos. De acuerdo con lo previsto por el art. 993 del CCiv., hace plena fe hasta que sea argüido de falso, por acción civil o criminal46 .


Para la conformación de la relación jurídica procesal, resulta un requisito ind ispensable la justificación del carácter inv ocado o capacidad procesal. Sin embargo, en determinadas situaciones, cuando deban realizarse actos procesales urgentes y exi stan hechos o circunstancias que impidan la actuación de la parte que ha de cumplirlos, podrá ser admitida la comparecencia en el proceso de quien no tuviere representación. Se trata de la figura del "gestor procesal", quien comparece en nombre de un tercero a realizar actos procesales que no admiten demora, debiendo luego acreditar la representación u obtener del titular del int erés la ratificación de lo actuado, dentro del plazo de cuarenta días hábiles, a contar desde la primera presentación realizada sin acreditar representación. La ratificación por parte del titular del int erés, dentro del plazo otorgado, importa la convalidación de lo actuado. Por el contrario, vencido el plazo establecido para la ratificación, se produce la caducidad aut omática del derecho a convalidar las actuaciones cumplidas por el gestor. Incluso, la jurisprudencia también ha declarado la nulidad de lo actuado, aun en supuestos en los cuales luego del vencimiento del plazo el gestor se presentare a justificar la demora, aun que el apoderamiento fuere anterior47 .





6. El patrocinio letrado


En todas las actuaciones en las cuales se planteen o debatan cuestiones jurídicas será obligatorio el patrocinio letrado (art. 1 034). Esta disposición legal tiende a asegurar el buen orden de los procesos mediante la int ervención de un profesional idóneo que permita la adecuada tutela del principio del debido proceso adjetivo; además, tiende a proteger a los administrados cuyos derechos se controvierten en los procedimientos a que se refiere este capítulo, ya que para la defensa de tales derechos se necesita una formación jurídica que es propia de los abogados y no de los legos48 .


Esta exi gencia no sólo no viola la garantía de defensa en juicio, sino que, por el contrario, asegura su adecuada tutela, dado que ésta supone que quien se encuentra sometido a un proceso podrá contar con asistencia letrada idónea49 . Conforme señalara la Corte Suprema, la garantía de la inv iolabilidad de la defensa en juicio lleva implícita la de que quien se encuentre sometido a juicio pueda contar con asistencia letrada50 .





7. Las notificaciones


En los procedimientos para las inf racciones deberán ser notificados en forma personal, por presentación espontánea del int eresado, por cédula, por telegrama colacionado, por medio postal, en forma aut omática, por edicto o por aviso a publicarse en el Boletín de la Aduana, los siguientes actos administrativos:


a) Los que decidieren sobre la falta de legitimación para actuar. La medida resulta plenamente justificada, dado que esta resolución podría afectar la garantía de defensa en juicio del administrado y el debido proceso.


b) Los que hicieren saber que se ha trabado una medida cautelar. Esta disposición está referida a las medidas cautelares que se pueden ordenar, conforme lo establecido en el art. 1 085 y concs. del CAd.51 . La disposición se encuentra plenamente justificada porque la medida afectará el derecho de propiedad del administrado.


c) Los que decretaren el aut o de sobreseimiento. Según el art. 1 098, corresponde al administrador dictar el sobreseimiento definitivo cuando constatare que los hechos objeto de la inv estigación no se hubieren cometido; cuando cometidos no configuren un ilícito aduanero, o cuando surgiere la falta de responsabilidad del impu­tado. La notificación se impone en atención a que mediante esta disposición el procedimiento concluye para el impu­tado.


d) Los que confirieren la vista para presentar defensa. La medida tiene relación con la disposición contenida en el art. 1 101 del CAd., que dispone la vista al impu­tado de todo lo actuado para que presente su defensa y la prueba pertinente. Ello permite al impu­tado ejercer su derecho de defensa.


e) Los que declaren la rebeldía. Conforme al art. 1 105, si el presunto responsable debidamente notificado no compareciere, será declarado rebelde y el proceso continuará sin su int ervención. El acto que declare la rebeldía debe ser notificado por alguno de los medios aut orizados. Sin embargo, la jurisprudencia ha señalado que la facultad que tiene la Aduana para elegir un medio no la aut oriza para optar el menos eficaz. Se resolvió, inc luso, que configuraba un exc esivo rigor formal la notificación por ministerio legis del aut o que declara rebelde al administrado, dada la trascendencia que reviste dicho acto para el administrado52 .


f) Los que decretaren la apertura de la causa a prueba, la denegación de las medidas probatorias y la denegación del plazo extraordinario de prueba. La garantía de defensa en juicio inc luye la facultad del administrado de probar sus dichos. Por otra parte, int egra el debido proceso adjetivo este derecho de ofrecer prueba y de producirlas, e inc luso consideramos que es obligación del administrador disponer su producción, salvo razones fundadas, por lo que resulta ajustada la obligación de la notificación de las resoluciones vinculadas a la prueba.


g) Las que pusieren el exp ediente a disposición de las partes para alegar. También aquí se tutela el derecho de defensa en juicio.


h) Las que resolvieren las causas en forma definitiva. Se trata de una disposición clave, dado que si la resolución fuere condenatoria, el administrado dispone de un plazo de quince días para presentar demanda contenciosa ante el juez federal competente o un recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal. Y este plazo de quince días debe compu­tarse a partir del día siguiente de la notificación de la resolución.


i) Las que concedieren o denegaren la apelación.


Esta enumeración contenida en el art. 1 037 a priori parece redundante, en atención a la disposición contenida en el art. 1 012, inc. b ), del CAd., que exp resamente determinó la notificación de los actos administrativos que en alguna medida "afectaren derechos subjetivos o int ereses legítimos" de los administrados. Sin embargo, conforme fuera aclarado en la Exposición de Motivos, se trata de una disposición que enumera algunos actos administrativos que, por su importancia, deben ser notificados en forma personal, por cédula o por algún otro medio establecido por el Código, de manera de que se garantice el pleno conocimiento de la parte. Aquí radica la razón de ser de la norma. Se consideró necesaria una enunciación específica de determinados actos administrativos de relativa importancia que pudieren producirse en los procedimientos de impugnación, de repetición y por inf racciones, que deben ser notificados so pena de nulidad, ind ependientemente de la disposición genérica referida.





8. Las pruebas


En oportunidad de presentar su defensa, al contestar la vista que se confiere en el procedimiento para las inf racciones en los términos previstos en el art. 1 101, el impu­tado deberá ofrecer las pruebas que hacen a su mejor defensa. Como en todo proceso, el administrado deberá probar sus alegaciones.


El administrador de aduana competente para entender en la causa, al proveer a la producción de la prueba, dispondrá cuáles deben ser producidas por el int eresado, fijando a su vez un plazo prudencial. Este plazo se determinará bajo apercibimiento de darle por decaído el derecho de producirlas.


Este deber, a cargo del impu­tado. Es una consecuencia del principio general del derecho procesal que impone a las partes la carga de la prueba de los hechos inv ocados en sustento de sus pretensiones. El administrador debe proveer las pruebas, a cuyo efecto ha de constatar que las mismas son conducentes para la correcta solución de la causa. Deben versar sobre los hechos inv ocados por el administrado en su respectivo escrito53 . La pertinencia de la prueba consiste en la adecuación que debe mediar entre ellla y los hechos controvertidos.


Al resolver sobre la admisibilidad de la prueba, el administrador ha de tener presente que el debido proceso impone la adecuada tutela del derecho del administrado a ser oído, a ofrecer y producir pruebas, y a obtener una resolución fundada. Enseña la doctrina que un procedimiento debe ser leal y justo, a cuyo efecto debe respetarse íntegramente el derecho de los ind ividuos a ser oídos y a producir prueba, y este principio también hace a un criterio de eficacia política y de legitimidad de ejercicio del poder54 . Asimismo, exi ste otro principio propio del procedimiento administrativo, cual es la verdad jurídica objetiva55 , principio que aparece como un pilar en el que se apoya la actividad administrativa. En relación con este principio, la jurisprudencia ha señalado que es de base constitucional la necesidad de acordar primacía a la verdad objetiva e impedir, por lo tanto, su ocultamiento formal, como exi gencia del adecuado servicio de la justicia que garantiza el art. 18 de la CN, deber este que pesa no sólo sobre los jueces, sino también sobre la Administración56 .


Corresponde, pues, ext rema prudencia al momento de rechazar una prueba ofrecida por un administrado. La facultad de denegar la producción de prueba considerada inc onducente por parte de la aut oridad administrativa, debe ejercerse fundadamente y no se puede suplir por el rechazo in limine del recurso, pues tal decisión supone una violación al derecho del peticionario a ser oído por las aut oridades que deben resolver el caso57 .


Buitrago y Calvo destacaron que la importancia de la prueba exc ede el marco del Derecho tributario, en tanto no podría hablarse propiamente de orden jurídico si aquélla no es reconocida como uno de los derechos inh erentes a las personas. Un antiguo adagio nos lo dice: "No basta tener razón, es necesario probarla"58 . La Procuración del Tesoro señaló que el derecho de defensa comprende dos elementos fundamentales: en primer lugar, el derecho a ser oído y, en segundo término, el de producir la prueba razonablemente propuesta59 .


Debe, además, el administrador fijar un plazo adecuado para la producción de la prueba, bajo apercibimiento de darle por decaído al administrado el derecho a producirlas. El plazo de prueba es de cuarenta días (art. 1 009), y podrá ser ampliado en atención a la naturaleza de las probanzas y el lugar en donde debieren producirse. Corresponde al administrado probar sus dichos. Por lo tanto, si el impu­tado no insta la producción de la prueba, se dará por decaído su derecho a producirlas. Existe negligencia de la producción de la prueba cuando el administrado, por omisión o error impu­table, ocasiona una demora inj ustificada en la prdoucción de la misma. Sobre el particular, la Corte Suprema señaló que la prueba constituye la actividad procesal encargada de producir el convencimiento o certeza sobre los hechos controvertidos y supone un imperativo del propio int erés del litigante, quien, a su vez, corre el riesgo de obtener una decisión desfavorable en el caso de adoptar una actitud omisiva60 .


En relación a la valoración o apreciación de la prueba producida, rige el sistema de la sana crítica (conf. art. 3 86 CPCC).





9. El dictamen jurídico


En el procedimiento para las inf racciones, una vez que fuere presentada la defensa y producida la prueba ofrecida, antes del dictado de resolución definitiva, cuando el administrador competente no fuere abogado, deberá producirse un dictamen jurídico en las actuaciones. Resulta, pues, un requisito previo a la resolución del procedimiento, en los casos en los cuales el administrador no fuere letrado.


En el ámbito de jurisdicción de Buenos Aires, quien tiene competencia para actuar en el procedimiento para las inf racciones es el jefe del Departamento de Procedimientos Legales Aduaneros. Históricamente, el funcionario a cargo de dicha dependencia, siempre ha sido un abogado. Por lo tanto, en dichos procedimientos no resulta obligatorio el dictamen jurídico previo.


Sin embargo, en cuanto a las aduanas del int erior, quien tiene competencia para resolver los procedimientos para las inf racciones es el administrador de la aduana de la jurisdicción, que, en muchos casos, no es letrado. En estos supuestos, antes de dictar la resolución, deberá requerir dictamen jurídico previo al asesor letrado con competencia para actuar.


En torno al particular, la jurisprudencia ha señalado que la omisión del dictamen jurídico trae aparejada la nulidad absoluta de los actos de determinación de oficio, dado que su finalidad es imponer la juridicidad de los actos de la Administración. En el caso, se trataba de una resolución dictada por un funcionario no abogado que soslayó el dictamen jurídico previo61 requerido, por cuyo motivo su omisión genera la nulidad absoluta e ins anable del acto respectivo62 . Por su parte, la Procuración señaló que la omisión del dictamen jurídico previo vicia de nulidad absoluta al acto administrativo, aun cuando éste beneficie al particular, porque constituye un recaudo que garantiza no sólo los derechos de los administrados, sino la legalidad del accionar de la Administración63 .


El dictamen jurídico previo no es vinculante para el administrador. Sin embargo, la jurisprudencia ha señalado que si bien no resulta vinculante, es de un valor ine ludible y la Administración no podrá apartarse inf undadamente de él, porque de ser así el dictamen no sería más que una forma de alargar el trámite del procedimiento64 . En el mismo sentido, la Procuración del Tesoro señaló que los dictámenes de los servicios jurídicos son un antecedente esencial previo al dictado de todo acto administrativo que pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos de los administrados. No obstante no ser vinculantes, conforman una parte de los antecedentes que son presupuestos necesarios del acto administrativo, que sirven de causa para su dictado65 .





10. La nulidad en el procedimiento


En el marco del procedimiento para las inf racciones, no se podrá declarar la nulidad de un acto administrativo si éste, no obstante su irregularidad, hubiere logrado la finalidad a que estaba destinado. El Código Aduanero sigue el criterio del art. 169 del CPCCN66 .


Conforme fuera señalado en la Exposición de Motivos, el Código reguló el ins tituto de la nulidad aceptando el principio de que la nulidad por la nulidad misma no resulta admisible y relativizando la nulidad a través del eventual consentimiento del acto, lo que impedirá su declaración. De tal manera, si el acto irregular cumple con su finalidad, no podrá decretarse su nulidad. Se produce así una suerte de convalidación de los actos defectuosos, si ellos alcanzan los fines que estaban previstos.


El principio tiene su fuente en el derecho francés: pas de nullité sans grief (no hay nulidades sin perjuicio). No exi ste la nulidad por la nulidad misma, no es preciso responder cabalmente a las solemnidades cuando van de por medio otras prioridades del proceso, como la celeridad, la claridad y, en definitiva, la justicia misma67 .


Sobre el particular, la Corte Suprema señaló que si el defecto de procedimiento, que motivó el planteo de nulidad por parte del actor, ha quedado subsanado en las actuaciones, de modo que tuvo suficiente oportunidad de ser oído y de ejercer las defensas que hacían a su derecho, no procede la inv alidación de lo actuado si ha de­­­saparecido el vicio que provocó la lesión al derecho constitucional inv ocado, pues ello iría en contra del principio de trascendencia e importaría declarar la nulidad por la nulidad misma, solución ina ceptable en el ámbito del derecho procesal68 .


Consecuentemente, si la notificación fuere formulada con vicios de forma, pero el administrado igualmente quedará notificado y puede presentar su descargo, no corresponderá declarar la nulidad de la notificación69 . Además, se ha señalado que no procede declarar la nulidad en cuestiones probatorias cuando el administrado pudo válidamente ejercer su derecho de defensa ante el Tribunal Fiscal, al producir nuevamente la medida probatoria cuestionada70 . También se rechazó la nulidad por falta de motivación del acto, en los supuestos en los cuales la resolución realiza una remisión al dictamen jurídico71 .


También se ha señalado que habiendo podido el administrado recurrir ante el Tribunal Fiscal a ejercer de manera amplia su derecho de defensa y solicitar las medidas probatorias que hicieran a su derecho de defensa, corresponde el rechazo del planteo de nulidad formulado, con inv ocación de conteste doctrina de la Corte (Fallos 205:549; 247:52; 267:393)72 .


Por el contrario, si el acto no cumpliere su finalidad y su irregularidad vulnerare el derecho de defensa, corresponde declarar su nulidad73.


Por último, cabe destacar que la nulidad no podrá ser declarada cuando el acto hubiera sido consentido, aun que sea tácitamente, por el int eresado. El plazo general para cuestionar el acto nulo es de cinco días.





III. El procedimiento para las infracciones. La instancia aduanera





1. Consideraciones preliminares


Conforme hemos comentado en la presente obra, se consideran inf racciones aduaneras ciertos hechos, actos u omisiones que se reprimen por transgredir las disposiciones de la legislación aduanera. Como se ind icó en la Exposición de Motivos, la delimitación del ámbito de la inf racción se produce, por un lado, mediante la relación de los deberes que han de observarse en los distintos regímenes, destinaciones, operaciones o situaciones, en los que el administrado pueda int ervenir o encontrarse y, por otro, a través de la tipificación de las figuras punibles, que tienen por finalidad preservar el cumplimiento de esos deberes. Su inc umplimiento constituye inf racción.


Incluso antes de la aprobación del Código Aduanero, la Corte Suprema destacó la naturaleza punitiva de las sanciones aduaneras y la aplicación a la materia de los principios generales del derecho penal74 . En materia inf raccional aduanera se aplica el principio de reserva previsto en el art. 18 de la CN: nullum crimen, nulla poena sine lege . No corresponde la inc riminación por analogía. Conforme fuera reconocido por la Corte Suprema, el derecho represivo aduanero no tolera ningún tipo de int egración por analogía, tendiente a completar los elementos esenciales de las figuras creadas por ley75 . Además, el Código dispone la aplicación del principio non bis in idem , en función del cual nadie podrá ser penado más de una vez por el mismo hecho. También estableció el principio general de derecho penal in dubio pro reo y el principio general de ley penal más benigna.


Las inf racciones aduaneras se encuentran detalladas y regladas en el Título II, Sección XII del Código Aduanero y han sido precedentemente comentadas. Ellas son:


a) inf racción de contrabando menor;


b) declaración ine xacta y otras diferencias inj ustificadas;


c) mercadería a bordo sin declarar;


d) transgresión de las obligaciones impuestas como condición de un beneficio;


e) transgresiones a los regímenes de destinación suspensiva;


f) transgresiones a los regímenes de equipaje, pacotilla y franquicias diplomáticas;


g) transgresiones a los regímenes de envíos postales;


h) tenencia inj ustificada de mercadería de origen ext ranjero con fines comerciales e ind ustriales;


i) suministro de inf ormes falsos, negación a suministrar inf ormes o impedimento al accionar aduanero, y


j) transgresión de los deberes impuestos por el Código o su reglamentación.


Las actuaciones ins truidas en relación con estas transgresiones tramitarán en el marco procesal de las inf racciones. También serán sustanciadas, según el procedimiento para éstas, las causas ins truidas por delitos aduaneros, en lo que respecta a la sustanciación de la causa fiscal tendiente al cobro de los tributos que pudieren corresponder y eventual aplicación de las penas de comiso de la mercadería objeto del delito, el comiso del medio de transporte, la aplicación de la pena de multa y la pena de inh abilitación especial para ejercer actividades de importación o exp ortación.


No serán tramitadas por este procedimiento aquellas inf racciones que tuvieren sanciones aplicables en forma aut omática, las que lo harán al amparo del proceso de impugnación (art. 1 053). El Código aplica multas aut omáticas en los siguientes supuestos:


a) la falta de presentación de la solicitud de destinación de importación, dentro del plazo de quince días a contar desde el arribo del medio transportador (art. 2 18);


b) la no agregación de la documentación complementaria de la destinación de importación, dentro del plazo establecido por la reglamentación (art. 2 20);


c) la falta de toma de contenido en tiempo y forma (art. 2 22);


d) la falta de arribo del medio de transporte en el tiempo acordado en la destinación de tránsito de importación (art. 3 20), y


e) la falta de arribo del medio de transporte en el plazo que fija la reglamentación, en las destinaciones de removido (art. 3 95).


Como anticipamos, resulta competente para entender en los sumarios por inf racciones aduaneras el administrador de la aduana en cuya jurisdicción se hubieren producido los hechos inv estigados. En el ámbito de la jurisdicción de la Aduana de Buenos Aires, tiene la competencia aludida el Departamento de Procedimientos Legales Aduaneros76 . Como veremos, contra las resoluciones definitivas dictadas en los procedimientos por inf racciones, el administrado podrá int erponer recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal de la Nación o demanda contenciosa ante el juez federal competente.





2. La denuncia


Como hemos visto, la Aduana tiene por función controlar la entrada y salida de las mercaderías de los territorios aduaneros, con el fin de regular tales movimientos o de aplicarles los tributos relativos a ellos77 . Tiene por funciones principales ejercer el control sobre el tráfico internacional de mercaderías, aplicar y fiscalizar las prohibiciones a la importación y a la exp ortación que le estuvieren encomendados y aplicar, liquidar, percibir, devolver y fiscalizar los tributos cuya administración le ha sido conferida78 .


Consecuentemente, la Aduana tiene por finalidad primaria controlar el ing reso y egreso de mercaderías y el debido cumplimiento del régimen tributario y de prohibiciones aplicable a dichos bienes. Si en cumplimiento de tal labor los agentes aduaneros actuantes constataren alguna irregularidad, han de inv estigarla.


Los funcionarios aduaneros competentes que tomaren conocimiento de alguna irregularidad deben inv estigar los hechos presuntamente irregulares, para luego, en su caso, formular la denuncia correspondiente y posteriormente remitir las actuaciones al administrador de la Aduana de jurisdicción o al Jefe del Departamento de Procedimientos Legales Aduaneros (en el ámbito de las Aduanas de Buenos Aires y Ezeiza), a efectos de su debida int ervención y eventual de­­­sestimación, o posterior apertura del sumario respectivo.


Es obligatorio para los funcionarios actuantes inv estigar y denunciar las irregularidades. Sobre el particular, la jurisprudencia ha señalado que el deber impuesto a los funcionarios públicos se circunscribe a que el delito haya sido conocido por ellos en el ejercicio de sus funciones, estableciendo una relación de conexidad entre el hecho considerado ilícito y la función pública del sujeto. Ese deber no exi ste si el funcionario tiene el convencimiento de que la conducta que conoce no constituye delito o cuando no tomó conocimiento de ella por sí mismo, sino a través de otro79 .


La denuncia debe reunir los siguientes requisitos (art. 1 082):


a) la relación circunstanciada de los hechos que se repu­taren constitutivos de la inf racción;


b) el nombre, domicilio y demás datos de identidad de los presuntos responsables y de las personas que presenciaron los hechos o que pudieren tener conocimiento sobre ellos, en cuanto fuere posible;


c) la ind icación de las circunstancias que pudieren conducir a la comprobación de los hechos denunciados, en la medida de lo posible;


d) el nombre y el domicilio del denunciante.


Es decir, la denuncia debe formalizarse con una claraindicación de los hechos que se consideran constitutivos de unainfracción aduanera; la identidad de los presuntos responsables y de los testigos; con mención de toda circunstancia que pudiere conducir a la comprobación de los hechos y el nombre y domicilio del denunciante. Sin perjuicio de ello,aunque la denuncia adolezca de alguno de los requisitos establecidos por la norma en comentario, el administrador competente debe disponer lo necesario parainvestigar la irregularidad denunciada, a efectos de determinar la eventual comisión de unainfracción aduanera, así como también el grado de responsabilidad de losautores.


El denunciante puede solicitar la reserva de su identidad. Se otorga de esta manera cierta protección a aquellos funcionarios que se encuentran obligados a formular una denuncia y temen por las consecuencias que pudieren derivarse de tal curso de acción.





3. Las medidas cautelares


Dentro de las funciones jurisdiccionales, y específicamente como manifestación de la eficacia de la gestión judicial, se establece la posibilidad de requerir medidas preventivas tendientes a garantizar el resultado de un proceso80 . Las medidas cautelares están comprendidas dentro de los fines primordiales de la jurisdicción, como derecho/deber del Estado. Mediante ellas, el poder jurisdiccional satisface el int erés particular al asegurar un derecho aún no declarado, pero con mayor o menor int ensidad, según la especie de la medida cautelar; asimismo, satisface el int erés general y público de asegurar la paz en la convivencia social y evitar la pérdida o desvalorización de los bienes económicos81 .


El Código limita las medidas cautelares a la mercadería objeto de inv estigación en el procedimiento para las inf racciones y, expresamente, establece que sólo podrá disponerse la detención del despacho, su int erdicción o su secuestro (art. 1 085). Se trata, entonces, de una limitación cuantitativa (sólo la mercadería) y cualitativa (sólo las medidas aut orizadas).


Consecuentemente, en el curso de la inv estigación, así como en el marco del procedimiento para las inf racciones (es decir, luego de la apertura del sumario), la mercadería inv olucrada sólo podrá ser objeto de las siguientes medidas cautelares:


a) detención del despacho;


b) int erdicción;


c) secuestro.


Estas medidas pueden hacerse ext ensivas a los libros, documentos, papeles y demás mercadería que pudiera servir como prueba de la inf racción inv estigada.


Las medidas detalladas están plenamente justificadas. Así, frente a la presunción de la comisión de una inf racción de declaración inexacta, que inv olucrare mercadería de importación prohibida, resulta totalmente razonable la detención del despacho, dado que sería absurda la aut orización del ing reso a plaza de mercadería que presumiblemente es de importación prohibida. Asimismo, resulta ajustada la int erdicción o secuestro de la mercancía presuntamente en inf racción, atento a que con ella la Aduana podría luego percibir la eventual multa que resultare aplicable al administrado, en caso de resolución final condenatoria.


La medida cautelar sólo podrá recaer sobre la mercadería denunciada como presuntamente en inf racción. Por ello, en los despachos en los que se hubiere documentado la importación o exp ortación de varios productos (cada uno de ellos en un ítem diferente del despacho o permiso), solamente corresponderá detener la mercadería que corresponda al ítem denunciado, debiendo, a nuestro juicio, disponerse la inm ediata liberación de la mercadería que no se encontrare inv olucrada en la denuncia. Cabe en este punto advertir que, en muchas ocasiones, los funcionarios actuantes detienen la totalidad del embarque, generando serios inc onvenientes a los administrados.


El administrado podrá solicitar la liberación de la mercadería presuntamente en inf racción82 bajo el régimen de garantía (art. 4 53). En estos supuestos, la Aduana verá resguardada la renta fiscal, con la garantía sustitutiva de la mercadería previamente int erdicta o secuestrada.


Si el funcionario a cargo de la inv estigación resolviere la aplicación de una medida cautelar, debe dar inm ediato aviso al administrador competente, a cuya disposición ha de poner la mercadería objeto de la medida. El plazo establecido por el Código para elevar la comunicación es de cuarenta y ocho horas (art. 1 086). Se dispone la elevación de lo actuado preventivamente a quien deberá controlar y, finalmente, resolver el procedimiento.


La norma tiene como objetivo evitar que los funcionarios actuantes (en muchos casos en el trámite de los despachos) dispusieren la detención del despacho y la int erdicción de la mercadería, sin quedar obligados a la elevación inm ediata de lo actuado a quien es competente para entender en el procedimiento para las inf racciones. Ello, claro está, es muy perjudicial para los administrados, dado que la retención de las actuaciones por tiempo ind efinido puede causar un daño económico importante83 .


El administrador que recibe las actuaciones con mercadería sujeta a una medida cautelar dispone de un plazo de veinticinco días para resolver sobre el estado procesal de las actuaciones. Así, deberá:


a) ordenar la apertura del sumario, u


b) ordenar el levantamiento de la medida, sin perjuicio de la prosecución de la inv estigación.


Vencido el plazo establecido sin que fuere producida la apertura del sumario, el administrado podrá solicitar el levantamiento de la medida cautelar. Coincidimos con Abarca sobre la conveniencia de reducir el plazo de veinticinco días a no más de cinco y prever la caducidad automática de la medida, salvo que se ordenare la ins trucción del sumario, como lo establecía el art. 1 99 de la LA84 .





4. La conclusión de la investigación. La elevación de lo actuado al administrador competente


El servicio aduanero debe inv estigar hasta su conclusión. Formulada la denuncia y completada la inv estigación, las actuaciones deben ser elevadas al administrador competente. Recibidas las actuaciones, el administrador podrá:


a) ordenar ampliar la inv estigación en aquellos aspectos que considerare necesarios;


b) de­­­sestimar la denuncia cuando no fuere verosímil, careciere de seriedad, o bien cuando los hechos inv estigados no configuraren una inf racción aduanera, o


c) disponer la apertura del sumario.


Quedan, pues, determinados los actos procesales que debe cumplir el administrador tan pronto reciba las actuaciones administrativas. Debe constatar si las inv estigaciones realizadas son suficientemente completas como para resolver la apertura del sumario o la de­­­sestimación de la denuncia. Cuando fuere menester disponer de mayores elementos de juicio para tomar una resolución, corresponderá instruir la ampliación de la inv estigación sobre los aspectos que considerare necesario.


Si el administrador considera que los hechos inv estigados no configuran una inf racción aduanera, o bien la denuncia no fuere completa o no resultare verosímil, podrá disponer su de­­­sestimación sin más trámite. La norma encuentra su antecedente en la ley 1 8.221. Se exi ge así, en forma exp resa, la debida prudencia, para evitar la apertura aut omática de sumarios contenciosos. La disposición es acorde con la norma contenida en el Código de Procesal Penal de la Nación85 .


La disposición resulta sumamente positiva. Sin embargo, la exp eriencia ind ica que son pocos los casos en los cuales el administrador dispone el de­­­sistimiento de la denuncia. El cúmulo de tareas a su cargo, en muchos casos, atenta contra este ins tituto que, de­­­safortunadamente, no ha sido aprovechado en toda su dimensión. Consideramos que sería conveniente revalorizar este ins tituto, ya que permitiría al servicio aduanero la finalización anticipada de sumarios inf undados, que luego ins umen tiempo y esfuerzos a la Administración.


Como todo acto administrativo, la resolución que estableciere la de­­­sestimación de la denuncia debe ser debidamente fundada y sometida a la aprobación del Director General de Aduanas cuando el valor en aduana de la mercadería inv olucrada en la causa fuere superior a determinado importe.


Por último, el administrador podrá disponer la apertura del sumario. Esta disposición int errumpe la prescripción de la acción del Fisco para imponer penas por las inf racciones aduaneras.





5. El objeto del sumario


Una vez resuelta la apertura del sumario, éste tiene por objeto:


a) comprobar la exi stencia de una inf racción aduanera;


b) determinar los responsables;


c) averiguar las circunstancias relevantes para su calificación legal y la graduación de las penas aplicables;


d) disponer las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las penas que pudieren corresponder.


El administrador ha recibido la denuncia y consideró ajustada la apertura del sumario contencioso. Presume, entonces, que exi sten elementos suficientes para abrir la causa y, cumplidas las medidas dispuestas en el art. 1 094 del CAd., correrá vista de lo actuado al presunto responsable, por el plazo de diez días, a fin de que presente sus defensas. Una vez escuchado al administrado denunciado, el administrador debe ext remar las medidas para comprobar si verdaderamente se cometió una inf racción aduanera y, en caso afirmativo, quiénes fueron los responsables. También debe analizar las circunstancias de la causa para determinar la graduación de las penas y disponer las medidas necesarias para el cumplimiento de aquéllas. En tal labor, ha de respetar el principio del debido proceso adjetivo, la búsqueda de la verdad material y la garantía de defensa en juicio de los presuntos responsables.


El Código Aduanero sigue, en el caso, el criterio del art. 4 3 de la LA y el art. 1 93 del CPPN86 . Al analizar este artícu­lo, la jurisprudencia señaló que el dispositivo enuncia las distintas comprobaciones a las que debe dirigir su actuación el órgano judicial en su búsqueda de la verdad real, de las que no se puede prescindir argumentando la facultad del tribunal oral de disponer una ins trucción suplementaria87 .





6. Las partes del sumario


La identificación de las partes es ins oslayable, en la medida en que con ellas se traba el proceso y a ellas les alcanzan los efectos de la cosa juzgada88 . No importa tener la calidad de parte como una mera abstracción. Por el contrario, se trata de personalidades concretas que actúan en los roles que a cada uno le importa o le pertenece. La calidad de parte determina un estatus jurídico.


Sólo se consideran parte en el sumario las personas a cuyo nombre se encontrare la mercadería y los demás supuestos responsables de la inf racción y del pago de los tributos correspondientes, estos últimos detallados legalmente (art. 1 092).


Son partes del sumario los importadores o exp ortadores a cuyo nombre se encontrare la mercadería; las personas de exi stencia visible o ideal por las inf racciones aduaneras que cometieren sus dependientes (art. 9 03, CAd.); los directores, administradores y socios ilimitadamente responsables de las personas ideales condenadas por alguna inf racción (art. 9 04, CAd.); el padre o tutor de los menores de 14 años (arts. 9 05 y 906, CAd.); el importador o exp ortador por las inf racciones que pudiere cometer el despachante de aduana interviniente o sus dependientes (art. 9 07, CAd.); el despachante de aduana (art. 9 08, CAd.); el agente de transporte aduanero, por las infracciones del transportista (art. 9 09, CAd.)


Todos podrán ser llamados por el servicio aduanero a estar en el proceso e inc luso ellos mismos podrán solicitar su int ervención89 .


Por lo demás, también es oportuno destacar que, en función del principio del debido proceso adjetivo tutelado por la Constitución Nacional, sería cuestionable la aplicación de una sanción a quien no fuere parte del sumario.


No podrán tener acceso a las actuaciones quienes no fueran parte de él. Se procura, entonces, el acceso al sumario a quienes son titulares de la mercadería inv olucrada en la inv estigación y a los eventuales responsables por la comisión de la inf racción inv estigada. Tampoco son parte del procedimiento para inf racciones y, por lo tanto, no tendrán acceso a las actuaciones los denunciantes y aprehensores (ley 2 3.993).





7. La apertura del sumario


La resolución de apertura del sumario es un acto administrativo de importancia significativa en el procedimiento para las inf racciones. En primer lugar, porque importa la primera int ervención del administrador, quien, frente a la posibilidad de de­­­sestimar la denuncia u ordenar ampliar la inv estigación, resuelve disponer la apertura del sumario por entender que exi sten motivos suficientes para ini ciar el procedimiento, a efectos de constatar si los hechos denunciados constituyen una inf racción aduanera y, en su caso, identificar a los responsables de tal inf racción. En segundo lugar, porque constituye el acto previo a la resolución que dispone correr vista de lo actuado a los presuntos responsables, a efectos de que presenten sus defensas. Incluso, en muchos casos ambas disposiciones de apertura de sumario y corrida de vista se formulan en una misma resolución.


Cabe también destacar la importancia del aut o de apertura del sumario como acto jurídico, visto que este acto administrativo int errumpe la prescripción de la acción del Fisco para imponer penas por las inf racciones aduaneras90 . También suspende la acción del Fisco para percibir tributos, hasta que recayere decisión que habilitare el ejercicio de la acción para cobrar el gravamen correspondiente91 .


Conforme se destaca en la Exposición de Motivos, se ordena al administrador que, al disponer la apertura del sumario, establezca los hechos que se reputen constitutivos de la inf racción, de modo de permitir al impu­tado tener cabal conocimiento de los ilícitos inv estigados y así ejercer plenamente su derecho de defensa.


Por lo tanto, al disponer la apertura del sumario, el administrador competente determinará los hechos que se repu­taren constitutivos de la inf racción y además dispondrá:


a) las medidas cautelares que correspondieren en atención a la naturaleza de los hechos objeto del sumario;


b) la verificación de la mercadería en inf racción, con citación del int eresado y la clasificación arancelaria y valoración de aquélla;


c) la recepción de la declaración de los presuntos responsables y de las personas que presenciaron los hechos o que pudieren tener conocimiento sobre ellos, cuando lo considerare necesario;


d) la liquidación de los tributos que pudieren corresponder;


e) las demás diligencias conducentes al esclarecimiento de los hechos inv estigados.


Estimamos atinadas las disposiciones del Código (art. 1 094) que conducen a que el administrado pueda conocer, con carácter previo a la presentación de su defensa, los hechos inv estigados, así como el resultado de la verificación, clasificación, valoración de la mercadería involucrada, como también la liquidación de tributos formulada y las medidas cautelares que pudieren haberse dispuesto. El impu­tado podrá conocer las diferencias de criterio que pudieren exi stir respecto de la calidad, cantidad o volumen de la mercadería por faltantes o sobrantes; en materia clasificatoria o de valoración de mercaderías y en cuestiones de liquidación de tributos. De este modo, podrá ejercer adecuadamente su derecho de defensa en juicio, tutelado por el art. 18 de la CN.


En algunos supuestos, estos actos administrativos han sido realizados con carácter previo a la resolución de la apertura de sumario. Es importante que el administrador constate que se cumplan con tales premisas y, específicamente, que exi sta una clara delimitación de los hechos inv estigados.





8. El secreto del sumario


El principio general lo constituye el libre acceso de las partes a las actuaciones. El secreto es la exc epción a la regla general. El secreto es el recurso por el cual se procura evitar maniobras tendientes a ocultar la verdad, siendo su finalidad lograr el éxito en la reconstrucción de la realidad que se somete a juzgamiento92. Enseña Carnelutti que una secularexperiencia y una fácil reflexión muestran que las ventajas del secreto son apropiadas para el primer período del proceso, en el cual prevalece la necesidad de recoger las pruebas, y las de la publicidad para el segundo, en el cual, por el contrario, el cometido principal está en derivar de las pruebas las razones de la certeza en torno al acaecimiento del ilícito93.


En el marco del procedimiento para lasinfracciones y en la medida en que las circunstancias lo justifiquen, el administrador podrá disponer el secreto del sumario por un plazo máximo de treinta días, plazo que puede ser prorrogado por otro idéntico.


La providencia que dispone el secreto de sumario debe ser fundada. Se impone especialmente al administrador la motivación de dicha resolución. Calamandrei señala que la motivación constituye el signo más importante y típico de la racionalización de la función jurisdiccional, se establece como uno de los requisitos esenciales de la sentencia e importa una comprobación lógica para controlar, a la luz de la razón, la bondad de una decisión94.


Está claro que la medida—el secreto— se justifica en situacionesexcepcionales, que deben ser debidamente justificadas y el plazo es acotado, dado que el principio de transparencia del procedimiento impone la publicidad de los actos y el libre acceso a las actuaciones. En el marco del procedimiento administrativo, la publicidad supone el leal conocimiento einformación de las actuaciones. El principio general es el libre acceso, y la reserva es, definitivamente, laexcepción95. Cassagne ha calificado al acceso de losinteresados a las actuaciones administrativas como un verdadero derecho subjetivo público96.





9. El sobreseimiento definitivo


El sobreseimiento definitivo es la decisión del órgano jurisdiccional que pone fin al proceso de modo concluyente, con valor de cosa juzgada. Cierra permanente e irrevocablemente el proceso en relación con el impu­tado a cuyo favor se dicta97 . Resulta ind udablemente el medio adecuado para cerrar los procedimientos en las causas en las cuales no se justifica su tramitación por constatarse que no ha exi stido inf racción o porque los impu­tados no resultaren responsables de ella.


Como fiel reflejo del estado de ino cencia, la fundamentación del sobreseimiento no deberá sostener la duda, sino afirmar la aus encia de prueba que permita proclamarlo conmovido (tanto en orden al hecho como a la participación no demostrados)98 .


En el marco del procedimiento para las inf racciones, el sobreseimiento definitivo procede en cualquier estado del sumario y antes de dictarse la resolución que llamare aut os para sentencia. Procede únicamente cuando el administrador no tuviere dudas respecto de la concurrencia de alguno de los siguientes supuestos:


a) cuando los hechos objeto de la inv estigación no se hubieren cometido;


b) cuando los hechos no configuraren un ilícito aduanero;


c) cuando de la inv estigación surgiere la falta de responsabilidad de los impu­tados.


Dictado el sobreseimiento definitivo respecto de un impu­tado, hace cosa juzgada en cuanto a él respecta de los hechos inv estigados y éste no podrá ser nuevamente juzgado por esos actos, en atención a la aplicación del principio non bis in idem . Por medio de este principio, se prohíbe la doble persecución por un mismo hecho. La palabra "hecho" debe tomarse en sentido amplio, es decir, considerando la impu­tación toda, con sus elementos objetivos, subjetivos y condicionales. Debe darse identidad de tres elementos: persona, objeto y causa de persecución.


La desvinculación del impu­tado a los fines sancionatorios no implica la liberación del sujeto a los efectos tributarios. Ello es así, visto que el administrador podrá considerar que la inf racción no se ha cometido, pero igualmente entender que corresponde el pago de una diferencia de tributos. Por ejemplo, en el curso de una inv estigación por la presunta comisión de una inf racción de declaración ine xacta, el administrador podrá constatar que si bien el precio declarado no resultaba aplicable como base idónea de valoración, se trata del valor de transacción y fue correctamente declarado. En tal caso, podrá resolver el sobreseimiento del impu­tado y exi gir el pago de la diferencia de tributos resultante del mayor valor considerado como base imponible para el cálcu­lo de los derechos.


El Código Aduanero determinó que el sobreseimiento puede disponerse respecto de todos los impu­tados (sobreseimiento total) o respecto de alguno de ellos (sobreseimiento parcial).





10. La vista para la defensa


Como anticipamos, luego de recibir la denuncia, el administrador —s i encontrare mérito suficiente— podrá disponer la apertura del sumario, y una vez verificada, clasificada y valorada la mercadería, liquidados los tributos que pudieran corresponder y cumplidos los extremos previstos en el art. 1 094, deberá correr vista de lo actuado a los presuntos responsables por el plazo de diez días hábiles, a fin de que presenten sus defensas, ofrezcan prueba y acompañen la documental que estuviere en su poder.


El plazo para contestar la vista conferida es, como hemos dicho, de diez días hábiles. Con el descargo debe ofrecer la prueba pertinente a su defensa, acompañar la que se encontrare en su poder e ind ividualizar la que no lo estuviere.


La resolución que confiere vista debe ser notificada99 . Esta notificación ha de ser cursada al domicilio que los aux iliares del servicio aduanero tuvieren registrado ante la Aduana en el respectivo registro. Si el impu­tado no tuviere registrado un domicilio ante la Aduana y se desconociere su domicilio, corresponderá notificar la presente providencia por alguno de los medios previstos en el art. 1 013 del CAd.


Resulta obligatorio el patrocinio letrado, dado que el escrito de defensa tiene claramente un contenido jurídico. Debemos señalar que es una etapa fundamental del procedimiento para las inf racciones, dado que allí deberá delinearse la defensa y las pruebas de la defensa. La posición entonces asumida repercute en el resto del procedimiento, inc luso ante ins tancias superiores.


Cuando el domicilio del impu­tado se encontrare fuera del radio urbano de la oficina aduanera competente, a los diez días del plazo establecido para presentar el descargo o defensa formal corresponderá adicionar un día por cada doscientos kilómetros o fracción superior a cien.


La presentación postal establecida en el art. 2 5 del dec. 1759/1972 resulta aplicable a los procedimientos aduaneros, en función de la aplicación supletoria de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos establecida por el art. 1 017 del CAd., de manera que en supuestos de ext raña jurisdicción, el administrado puede realizar la presentación del descargo por esta vía y se debe tener por presentada en la fecha de imposición de la pieza postal.


La providencia que dispone la corrida de vista no limita la inv estigación a determinado encuadre inf raccional, pues se permite que las medidas preliminares puedan hacerse ext ensivas a la inv estigación de otros hechos que pudieren constituir inf racciones aduaneras, en cuyo caso deberá correrse nueva vista a los presuntos responsables en iguales términos que la anterior. Deben comprobarse, entonces, otros hechos que pudieren constituir otra inf racción. Si los hechos fueren los mismos y sólo variare el encuadre legal, no se correrá nueva vista de lo actuado100 . La norma es imperativa, de modo que es obligatoria para la oficina aduanera ante la cual tramitare el procedimiento. La falta de notificación de la nueva vista tiene por consecuencia que dicho acto no produzca sus efectos jurídicos101 . La disposición tiene por finalidad proteger al administrado, de forma tal que pueda controlar el proceso y ejercer válidamente su derecho de defensa.


Notificada la vista para la defensa, el impu­tado tiene la posibilidad de allanarse al pago voluntario de la multa mínima o puede presentar formal defensa y controvertir la impu­tación. Si no optare por ninguna de las dos opciones, quedará rebelde.





11. El allanamiento


El allanamiento fue una importante novedad del código aduanero. Notificada la vista prevista en el art. 1 101, el administrado puede presentar descargo o allanarse al pago de la multa mínima que le fuera notificada. A ese efecto deberá presentar una nota manifestando voluntad de pago y acreditando la exi stencia de fondos suficientes a tal fin en la cuenta registrada ante el Sistema Informático María.


La figura del allanamiento debe analizarse, conjuntamente con las disposiciones contenidas en los arts. 9 30 y 932 que establecen que con el pago voluntario de la multa mínima aduanera, dentro del plazo de diez días conferido en los términos del art. 1 101, se ext ingue la acción penal aduanera, sin que quede registrado en el Registro de Infractores de la Aduana, antecedente inf raccional.


Para que el allanamiento se realizado en tiempo y forma, el pago de la multa mínima debe ins trumentarse antes del vencimiento del plazo otorgado. La jurisprudencia del Tribunal Fiscal ha sido rigurosa en este sentido y no se ha aceptado el pago del importe de la multa mínima en los términos previstos en los arts. 9 30 y 932 del CAd. cuando el depósito fuere rechazado. Ello así visto que el beneficio procede ante el hecho del efectivo pago y de ningún modo frente a la promesa de pago o la mera exp resión de voluntad de pago102 .


Como puede advertirse, el allanamiento tiene varios beneficios, el primero de ellos es que la multa considerada en la vista conferida es la mínima de la escala penal establecida por el código para la inf racción impu­tada. Consecuentemente, en esta oportunidad la multa abonada será la mínima legal, siendo que si se asume la controversia, según las cirncunstancias de la causa y los antecedentes del administrado, el juez administrativo podrá imponer una pena superior a la mínima legal.


Además, como anticipamos el allanamiento producido en tiempo y forma permite que el administrado no registre un antecedente infraccional. Este dato no es menor, visto que estos antecedentes pueden tener inc idencia en otras actuaciones (como int erruptivos de la prescripción o ser considerados para graduar otras multas por encima del mínimo legal).


En algunos supuestos, el administrado pretende realizar un allanamiento parcial. Esto es ciertamente usual en sumarios en los cuales se analiza la conducta del administrado en el trámite de operaciones de importación temporaria de mercadería. En estos supuestos, puede suceder que exi sta un inc umplimiento parcial del régimen (se reexportó parte de la mercadería pero no toda). En estos supuestos, resulta ciertamente complejo implementar el pago parcial de la multa int imada. En estos casos, corresponderá al administrado presentar descargo y solicitar la reliquidación de la multa mínima, conforme el efectivo cumplimiento del régimen temporal y considerando solamente la valía de la mercadería en inf racción. En relación a este particular, la jurisprudencia ha decretado la nulidad de la resolución aduanera que condenó a un importador y no consideró las probanzas aportadas, disponiendo que corresponde a la Aduana correr una nueva vista al administrado a efectos de que este ejerza el derecho que le confieren los arts. 9 30 y 932 del CAd. Esto es que permitir al administrado ofrecer el pago de la multa mínima correspondiente solamente a la mercadería en inf racción103 .


En otros pronunciamientos el Tribunal Fiscal ha señalado que, no obstante disentir el administrado con el importe de la multa exi gida, tiene la posibilidad de proceder al pago de la multa mínima que surja de su propia liquidación, en cuyo caso el efecto ext intivo quedará supeditado a la revisión y control de la exa ctitud del importe abonado104 . En el caso, entonces, el tribunal no acepta una nueva vista sino que pretende que el administrado realice su propia estimación de la multa mínima y proceda a realizar el pago de acuerdo al importe calculado. No compartimos esta doctrina, desde que resulta fácticamente de improbable implementación. El pago requiere para su instrumentación de la afectación inf ormática por parte del funcionario a cargo del sumario, del depósito antes acreditado en aut os. En nuestra exp eriencia, resulta ciertamente improbable la aceptación de un pago parcial en oportunidad de la vista del art. 1 101 del CAd. Por ello consideramos que el administrado debe cuestionar la liquidación y ofrecer el pago voluntario del importe ajustado de la multa que estima adeudar y si el letrado sumariante a cargo del sumario considera que asiste razón al administrado, debe disponer una nueva vista en la que int ime al administrado el pago del importe correctamente liquidado. De esta manera el aministrado podrá realizar el pago voluntario de la multa mínima, con los beneficios que ello implica105 .


Si el sumario se ins truye a más de una persona, el allanamiento de una sóla de ellas exi ngue la acción penal aduanera para todas ellas, aun cuando el resto de los impu­tados no se hubieran presentado a contestar la vista conferida106 .





12. La rebeldía


El impu­tado debidamente notificado debe presentarse en tiempo y forma a ejercer su derecho de defensa, con la asistencia de un profesional del derecho. Su inc omparecencia dará lugar a la declaración de rebeldía y el procedimiento continuará sin su int ervención.


La rebeldía solamente puede ser declarada si previamente se notificó al impu­tado la disposición que corre vista de lo actuado y éste no compareciere. La notificación debe ser practicada en forma ajustada a las normas vigentes. La facultad que tiene la Aduana de elegir el modo de notificación no laautoriza, como hemos dicho, a optar por el medio menos eficaz, dada la trascendencia que reviste tal acto para el administrado. Emplear el medio menos eficaz y, por ende, con resultadoincierto, vulnera el derecho de defensa del administrado107. La Aduana ha de ser prudente a la hora de escoger el medio de notificación más idóneo, según las circunstancias particulares de la causa. Se declaró la nulidad de la notificación practicada por edictos en supuestos en los cuales fue notificada la rebeldía del administrado, cuando en las actuaciones administrativas se practicó un allanamiento por orden judicial y se había notificado la providencia de corrida de vista por carta, con aviso de retorno a un domicilioexistente108.


El acto que declara la rebeldía debe ser notificado al impu­tado. De esta forma, se da al impu­tado una nueva oportunidad para que tome conocimiento del proceso y sus consecuencias.


En cualquier estado del procedimiento, el rebelde podrá comparecer y de este modo hacer cesar el estado de rebeldía. Podrá presentar su defensa. Ahora bien, en función del principio de preclusión, no podrá retrotraer el proceso. Consecuentemente, no podrá cuestionar la liquidación de tributos ni podrá cuestionar los defectos de forma de que adoleciere el procedimiento, dado que estos cuestionamientos debieron formularse dentro del plazo de diez días de que disponía para presentar el descargo.


Sin embargo, si la notificación mediante la cual se hiciera conocer la providencia que dispusiere correr vista de lo actuado adoleciera de algún vicio y no así la notificación que comunicare la declaración de rebeldía, el impu­tado se podrá considerar notificado de la providencia que dispuso correr vista de lo actuado recién en oportunidad de notificarse de la rebeldía. Por consiguiente, sólo en esta oportunidad el impu­tado estará en condiciones de presentar descargo y plantear la nulidad de lo actuado.





13. La prueba


Luego de la presentación del descargo de parte y siempre que se ofrecieren medios probatorios, el administrador ordenará la apertura a prueba del procedimiento. La norma no fija un plazo para que el administrador cumpla tal cometido, si bien luego se establece un plazo cuarenta días para su producción. La exp eriencia enseña que, en muchos procedimientos, transcurre un lapso de tiempo demasiado extenso e inj ustificado, hasta que el administrador ordena la apertura a prueba del procedimiento. En tales supuestos, el administrado podrá solicitar el pronto despacho de las actuaciones, en los términos definidos en el art. 1 0 de la LNPA.


El administrador debe proveer las pruebas ofrecidas, a cuyo efecto ha de comprobar que sean conducentes para la correcta solución de la causa. Las pruebas deben versar sobre los hechos inv ocados por el administrado en su respectivo escrito109 . Al resolver sobre la admisibilidad de la prueba, el administrador ha de tener presente que el debido proceso impone la adecuada tutela del derecho del administrado a ser oído, ofrecer y producir pruebas y a obtener una resolución fundada. Gordillo enseña que un procedimiento debe ser leal y justo, a cuyo efecto debe respetarse íntegramente el derecho de los ind ividuos a ser oídos y a producir prueba. Este principio también hace a un criterio de eficacia política y de legitimidad de ejercicio del poder110 . Asimismo, exi ste otro principio propio del procedimiento administrativo, cual es la verdad jurídica objetiva111 . En relación con este principio, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo ha sostenido que es de base constitucional la necesidad de acordar primacía a la verdad objetiva e impedir, por lo tanto, su ocultamiento formal, como exi gencia del adecuado servicio de justicia que garantiza el art. 18 de la CN; deber este que pesa no sólo sobre los jueces, sino también sobre la Administración112 .


Conforme fuera señalado al ocuparnos de la prueba en el procedimiento administrativo, corresponde proceder conextrema prudencia al momento de rechazar una prueba ofrecida por un administrado. La facultad de rechazar la producción de pruebasinconducentes, por parte de laautoridad administrativa, debe ejercerse fundadamente y no puede suplirse por el rechazoin liminedel recurso, ya que tal decisión supone una violación al derecho del peticionante a ser oído por lasautoridades que deben resolver el caso113y a probar sus dichos.


Por otra parte, ha de tenerse presente que en materia inf raccional aduanera y, en general, en materia penal, el principio de la inviolabilidad de la defensa tiene mayor relevancia que en otros ámbitos jurídicos, ya que importa no sólo el reconocimiento de un derecho y de su normal ejercicio, sino también un deber para los órganos del Estado asegurarlo114 . Siendo Procurador General de la Nación, en relación con el tema tratado, Sebastián Soler sostuvo que "la producción de la prueba de descargo no es una facultad del tribunal sino un derecho del acusado (...) salvo el caso de que notoriamente las medidas ofrecidas carezcan de vinculación con el proceso"115 .


Corresponde al administrado probar sus alegaciones. A tal efecto, dispone de un plazo de cuarenta días hábiles, a contar desde el día siguiente de la notificación del aut o de apertura a prueba. Vencido este plazo, el administrador pondrá las actuaciones para alegar. Por lo tanto, el particular debe ext remar las medidas para lograr producir la prueba ofrecida en el tiempo otorgado. Sin perjuicio de ello, el plazo podrá ser ampliado por el administrador cuando mediaren causas que así lo justifiquen, fundadas en la naturaleza de las medidas probatorias ofrecidas o en el lugar de su producción.


No obstante, hemos de advertir que la exp eriencia ha demostrado que los plazos establecidos por esta disposición rara vez se cumplen. El gran cúmulo de procedimientos en trámite ante las distintas oficinas aduaneras ha generado un gran atraso administrativo y así como señalamos que en muchos procedimientos la providencia de apertura a prueba demora mucho tiempo en dictarse, también vemos que el período probatorio se prolonga en forma alarmante y preocupante para los administrados.


La resolución que dispone la apertura a prueba o la denegación de alguna medida probatoria debe ser notificada al administrado, quien podrá int erponer recurso de revocatoria contra dicha providencia.


Respecto del tratamiento de la prueba y en los aspectos no reglados por el Código, corresponde estar a lo reglado en los arts. 4 6 y ss. del dec. 1759/1972, reglamentario de la LNPA, de aplicación supletoria al Código Aduanero.





14. El alegato de bien probado


El alegato de bien probado es el escrito en que las partes exa minan la prueba rendida en relación con los hechos afirmados en la demanda y contestación, para demostrar su exa ctitud o ine xactitud. Se trata de una exp osición escrita que no tiene una forma determinada por la ley, pero que debe limitarse al análisis de la prueba frente a los hechos afirmados, estableciendo las conclusiones que de él deriven116 . Constituye la crítica concreta y razonada que las partes realizan sobre las pruebas producidas, tanto respecto de su propia actividad como de la de su oponente.


Si bien su presentación no es obligatoria, resulta de cierta utilidad, pues quien deba resolver la cuestión encontrará en él una recapitulación de los hechos inv ocados, la prueba producida y los motivos que se aducen para demostrar el derecho inv ocado117 . En función del principio de preclusión, en el alegato no se pueden presentar nuevas defensas118 , debiendo limitarse a la valoración de las probanzas producidas en aut os.


En el Código Aduanero se determinó un plazo de seis días hábiles para presentar el alegato en el procedimiento para las inf racciones (art. 1 110). Este plazo debe compu­tarse a partir del día siguiente de la recepción de la notificación del aut o que puso las actuaciones para alegar119 .





15. Las medidas para mejor proveer


Es importante tener presente que el procedimiento administrativo debe de­­­senvolverse en la búsqueda de la verdad material, de la realidad y de sus circunstancias, tal cual aquélla y éstas son, ind ependientemente de cómo hayan sido alegadas y, en su caso, probadas por las partes120 .


El administrador debe, pues, adecuar su accionar a la verdad objetiva e, inc luso, superar con su actuación oficiosa las restricciones cognoscitivas que puedan derivar de la verdad formal presentada por el administrado121 . Consecuentemente, en cualquier estado del procedimiento, el administrador podrá disponer las diligencias que considerare necesarias para mejor proveer. Se faculta al administrador a adoptar las medidas que estime conducentes para la mejor solución de la litis, ind ependientemente de las alegaciones y probanzas producidas por los administrados.


En este sentido, la Corte Suprema ha señalado que la facultad de los jueces de disponer, en cualquier estado del proceso, las medidas necesarias para esclarecer los hechos debatidos no puede ser renunciada en circunstancias en que su eficacia para la determinación de la verdad sea ind udable, pues, de lo contrario, la sentencia no sería de aplicación de la ley a los hechos del caso, sino precisamente la frustración del ritual de la aplicación del derecho122 .





16. La resolución administrativa


Presentado el alegato o vencido el plazo previsto para hacerlo y, en su caso, agregado el dictamen jurídico —c uando fuere necesario— y producidas las medidas que para mejor proveer se hubieran dispuesto, el administrador deberá dictar resolución dentro de los sesenta días. En la resolución administrativa, el señor administrador deberá:


a) condenar o absolver a los impu­tados;


b) pronunciarse en relación con los tributos que pudieren resultar adeudar los responsables.


Asimismo, la resolución administrativa también podrá:


a) hacer ext ensivas las medidas de int erdicción y secuestro ordenadas a otra mercadería que se encontrare en sede aduanera a nombre, por cuenta o que fuere propiedad de los deudores, garantes o responsables y que no se hallare afectada al sumario;


b) disponer que el servicio aduanero solicite al juez correspondiente el embargo preventivo, inh ibición general de bienes o cualquier otra medida cautelar sobre los bienes del deudor que, según las circunstancias, fueren aptos para asegurar provisionalmente el cumplimiento del pronunciamiento. La medida cautelar se trabará bajo la responsabilidad de la administración, por el importe de la condena con más el de los tributos correspondientes, si los hubiere.


La resolución debe ser dictada por la aut oridad competente, esto es, por el administrador de la aduana ante la cual se tramitó el sumario o por el Jefe del Departamento de Procedimientos Legales Aduaneros (Aduanas de Buenos Aires y Ezeiza). Debe sustentarse en los hechos y en los antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable. Asimismo, debe ser motivada, exp resándose en forma concreta las razones que la ind ucen, bajo pena de nulidad.


Debe también definir la situación de los impu­tados, a cuyo efecto corresponde determinar su condena o absolución. En esta ins tancia, no corresponde el sobreseimiento, que resulta procesalmente procedente en cualquier estado del proceso, antes del dictado de resolución.


La resolución también tiene que pronunciarse sobre los tributos aplicables, dado que al contestar la vista el impu­tado debió manifestarse también sobre los aspectos tributarios del proceso.


Asimismo, en caso de condena y en situaciones justificadas, se podrá disponer la ext ensión de las medidas cautelares exi stentes e, incluso, solicitar al juez competente el embargo preventivo u otra medida cautelar apta para asegurar el cumplimiento del pronunciamiento. En este caso, la medida podrá ser solicitada, bajo responsabilidad de la administración, por el importe de la condena con más el de los tributos.


El plazo establecido por el Código para el dictado de la resolución definitiva, una vez vencido el término para alegar, es de sesenta días. Sin embargo, cabe destacar que son pocos los sumarios en los cuales el administrador dicta resolución definitiva en los plazos legales previstos. La demora exc esiva que genere perjuicio al administrado podrá habilitar la vía del amparo por mora previsto en el art. 1 160.


Deberán someterse a la previa aprobación de la Dirección General de Aduanas las resoluciones por las que el administrador:


a) de­­­sestimare la denuncia, sobreseyere o absolviere, siempre que el valor en aduana de la mercadería inv olucrada en la causa excediere de $ 5000;


b) atenuare la pena, de conformidad con lo previsto en el art. 9 16, siempre que dicha atenuación tuviere por objeto un importe superior a $ 5000.


Se limita así la jurisdicción del administrador de la aduana de registro, imponiéndose la aprobación de la resolución final en los casos de sobreseimiento, absolución o atenuación de la multa. La norma protege el erario público y tiende a evitar prácticas disvaliosas mediante un mecanismo de control int erno del organismo. Si el superior no aprobare el proyecto de resolución absolutoria, corresponderá al administrador el dictado de una resolución condenatoria.


Se ha dispuesto que no resulta necesaria la elevación de las actuaciones al superior para su aprobación en los supuestos de absolución o sobreseimiento, cuando éstos se sustentaren en diferencias admitidas (art. 9 59, inc. c ], CAd.) o en los casos de reducción propiciada por el propio Código (por ejemplo, aut odenuncia del art. 9 17). En estos supuestos se considera inj ustificada la elevación, en atención a que la absolución, sobreseimiento o reducción de la multa no estarían sustentadas en una subjetiva valoración de los hechos y el derecho, sino en una estricta aplicación objetiva de las disposiciones del Código Aduanero. Se entiende, así, inn ecesaria la revisión de la resolución por parte del superior.


El administrado dispone de un plazo de quince días para apelar o presentar demanda contenciosa contra el decisorio aduanero. Vencido este término, la resolución aduanera quedará ejecutoriada. El administrado dispone de un plazo de quince días para abonar los importes reclamados por la Aduana, a contar desde la notificación de la resolución de condena. Cumplido este término sin el pago de los importes correspondientes, el servicio aduanero se encontrará en condiciones de ini ciar el procedimiento de ejecución.





IV. El procedimiento de ejecución





1. Consideraciones generales


Mediante este procedimiento se reglamenta —e n cuanto int eresa a estas líneas— el trámite para el cobro compulsivo de los créditos aduaneros generados por la falta de pago de tributos o de multas adeudadas y exi gibles.


Se regula la ejecución administrativa y la ejecución judicial, estableciendo con claridad que esta última vía no se encuentra habilitada mientras no se agote la previa ejecución administrativa.


Los arts. 1 122 a 1124 reglamentan la ejecución administrativa, procedimiento en el cual corresponderá actuar al administrador de la aduana en cuya jurisdicción se hubieren producido los hechos. Por su parte, los arts. 1 125 a 1128 reglamentan la ejecución judicial, en cuyo procedimiento deberán actuar a los juzgados nacionales en lo Contencioso Administrativo Federal o los juzgados federales del int erior del país, según la jurisdicción en que se hubieren producido los hechos.


La ley 2 5.986 sustituyó el art. 1 126 del CAd. El artícu­lo original establecía la aplicación de las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. El nuevo texto dispone la aplicación de la Ley de Procedimiento Tributario, siendo las disposiciones del CPCCN aplicables en forma supletoria de aquéllas, en los casos no reglados.


Por dec. 65/2005 se reglamentó el procedimiento123. Mediante la disp. AFIP 36/1998 se dispuso la unificación de la representación judicial de la AFIP (DGI y DGA). Asimismo, mediante lasinstrucciones conjuntas 3/1998 (DGI) y 2/1998 (DGA)124seinstrumentaron los procedimientos unificados de representación en las ejecuciones fiscales.





2. La ejecución administrativa


Esta vía queda reservada para deudas exi gibles y, para ello, como hemos anticipado, deben transcurrir quince días desde que quedare ejecutoriado el acto por el cual se hubiere liquidado su importe o el vencimiento del plazo de espera establecido por el Código125 . En materia inf raccional, el acto queda ejecutoriado en los siguientes casos:


a) cuando se condenare a un administrado al pago de una multa en un procedimiento para las inf racciones y no se int erpusiere recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal o demanda contenciosa ante el juzgado federal competente;


b) cuando las sentencias del Tribunal Fiscal o del juez federal, que impusieren multas, no fueren apeladas ante la Cámara;


c) cuando las sentencias de la Cámara que impusieran multas no fueren apeladas ante la Corte;


d) cuando quedare firme el fallo de la Corte Suprema que confirmara una sentencia que ordenara el pago de una multa.


En tales supuestos y vencido el plazo de quince días, sin que se hubiere acreditado el pago de los importes adeudados, el administrador podrá:


a) suspender el libramiento y embargar la mercadería que se encontrare en zona primaria aduanera, a nombre del deudor o de sus garantes;


b) suspender al deudor y garantes del registro correspondiente.


Es decir, quedando ejecutoriada una deuda y vencido el plazo de quince días, el administrador se encuentra facultado para suspender el libramiento y embargar mercadería del deudor y, además, para suspender al impu­tado del registro respectivo.


Con la suspensión del registro, el sujeto queda aut omáticamente bloqueado en el Sistema Informático María y no puede, por lo tanto, documentar operación aduanera alguna. Se trata, pues, de medidas de gran impacto y, sin duda, muy efectivas. Obligan al pago inm ediato de las empresas que operan con cierta frecuencia ante el servicio aduanero, dado que mientras no se cancelen sus obligaciones se verán imposibilitadas de registrar operaciones ante la Aduana.


Conforme hemos visto, el administrado dispone de quince días, a contar desde que le fuere notificada la sentencia para pagar las deudas resultantes. Sin embargo, en los procedimientos en los cuales haya actuado el Tribunal Fiscal o la Cámara Federal, la Aduana difícilmente proceda a aceptar tales pagos en los plazos establecidos, dado que es probable que no cuente con las actuaciones administrativas necesarias para realizar las liquidaciones correspondientes. Estas actuaciones usualmente se encuentran agregadas a las actuaciones judiciales y difícilmente regresen a la Aduana con la celeridad que se necesita para la ins trumentación de los pagos.


Por lo tanto, generalmente, el administrado se ve imposibilitado de pagar, a pesar de su vocación de pago. Y esto genera dos grandes problemas:


a) los int ereses continúan devengándose, y


b) podrá verse sorprendido con la suspensión de su registro, si las actuaciones finalmente arriban varios meses después y el servicio aduanero —f rente a la falta de pago y habiendo vencido el plazo de quince días— procede a ejecutar la deuda y resuelve la suspensión del registro del deudor.


Resulta ind udable que esta circunstancia genera una situación de ext rema inj usticia, que puede inc luso causar perjuicios considerables al administrado. Por ello, visto que mientras que las actuaciones administrativas no arriben a la oficina aduanera competente, el administrado se ve imposibilitado de cancelar sus deudas, estimamos que sería aconsejable que el servicio aduanero dispusiera un procedimiento de notificación fehaciente al administrado tan pronto las actuaciones retornen del Tribunal Fiscal o de la justicia federal. De esta manera, se brindaría al impu­tado la oportunidad para pagar sus acreencias, sin estar exp uesto a la suspensión del registro. Se evitarían así situaciones disvaliosas, no perseguidas por el legislador. Muchas aduanas del int erior han empezado a implementar este procedimiento. Debemos destacar que por nota ext erna 7/2000126 se ha int entado una solución al problema detallado, generándose un procedimiento de pago provisorio.


Con la cancelación de las deudas, corresponde la inm ediata cesación de las medidas precautorias que antes pudieran haberse adoptado en resguardo de la inv estigación y del erario público. El servicio aduanero debe levantar el embargo y aut orizar el libramiento de la mercadería detenida en forma inm ediata. Asimismo, debe levantar la suspensión del registro, también de modo inm ediato. La medida resulta claramente justificada, visto que cesaron las causas que ocasionaron la adopción de las medidas preventivas. En relación con las medidas cautelares, la jurisprudencia señaló: "Habiendo culminado el proceso principal, resulta improcedente la medida precautoria incoada. Ello es así pues el proceso cautelar se reduce a asegurar la eficacia práctica de la sentencia o resolución que debe recaer en el proceso principal, sirve para garantizar el buen fin de otro proceso, de suerte que reviste carácter meramente ins trumental y carece de significación aut ónoma"127 .


En muchos supuestos, a partir de la suspensión del registro respectivo, el administrado se presenta a cancelar sus deudas, en atención a que se ve imposibilitado de concretar nuevas operaciones ante la Aduana. Sin embargo, puede suceder que en algunas circunstancias, sobre todo tratándose de operadores de poca actividad en la Aduana, la medida no sea suficiente para ins tar el pago.


En estos supuestos y de hallarse mercadería sujeta a embargo, el servicio aduanero podrá ordenar su venta (arts. 4 19 a 428), y una vez dispuesta ésta no se admitirá otra destinación que la definitiva; la venta se efectuará en pública subasta y su base será el valor en aduana de la mercadería, previamente determinado por el servicio aduanero; la venta deberá luego ser aprobada por el Director General de Aduanas y el precio que se obtuviere ha de ser destinado a satisfacer los tributos, multas y demás erogaciones que se hubieren devengado; de exi stir remanente, se pondrá a disposición del int eresado.


Por ley 2 5.603 se resolvió modificar varios aspectos del despacho de oficio de mercaderías. Si bien no se derogó la Sección V del Título II del Código, se modificaron varias de sus disposiciones. Esta reforma mereció serios cuestionamientos 128 . Asimismo, debe tenerse en cuenta que la ley 2 5.986 modificó el art. 6 º y también inc orporó un art. 1 3 bis a la ley 2 5.603, referido a la subasta de la mercadería en sede aduanera, aun que se encuentre afectada a un proceso judicial o a un sumario.





3. La ejecución judicial


Únicamente corresponderá la ejecución judicial de la deuda una vez agotada la ejecución administrativa. No se habilita la ins tancia judicial hasta agotar la previa ejecución de la mercadería sobre la cual el servicio aduanero posee derecho de retención. Cuando no se localizare mercadería del deudor en jurisdicción aduanera y éste no inf ormare sobre su exi stencia, o en los supuestos en que la mercadería localizada no fuere suficiente para cubrir el importe adeudado, recién podrá promoverse la ejecución judicial de la deuda.


Conforme fuera señalado, el procedimiento de ejecución judicial ha sufrido cambios profundos.


En primer lugar, cabe destacar que la ejecución de las deudas aduaneras ha dejado de estar en cabeza de letrados de la Aduana. Mediante la disp. AFIP 36/1998 se dispuso la unificación de la representación judicial de la Administración Federal de Ingresos Públicos (DGI y DGA). Asimismo, mediante las ins trucciones conjuntas 3/1998 (DGI) y 2/1998 (DGA)129 se ins trumentaron los procedimientos unificados de representación en las ejecuciones fiscales. Según estas normas, la Sección Cancelación y Deudas de la Aduana de Buenos Aires y el área competente en las aduanas del int erior emitirán, manualmente, los certificados de deudas con arreglo a las directivas de la ins trucción general DGI 15/1997, con numeración correlativa, y remitirán el certificado con los antecedentes a la dependencia de la DGI ante la cual el deudor se encontrare ins cripto, para la posterior ini ciación de la ejecución judicial.


También corresponde tener presente que, como señalamos, la ley 2 5.986 sustituyó el art. 1 126 del CAd. El artícu­lo original establecía que la ejecución judicial relativa al art. 1 125 debía regirse por lo normado por el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. El nuevo texto contempla la aplicación de las disposiciones contenidas en la Ley de Procedimiento Tributario, siendo aplicable el CPCCN en forma supletoria de aquéllas en los casos no reglados. Por dec. 65/2005 se reglamentó el procedimiento. Conforme fuera anticipado, en la doctrina ha criticado el cambio int roducido130 .


El juicio de ejecución fiscal se encuentra reglado en los arts. 9 2 y ss. de la ley 1 1.683, procedimiento que fue objeto de importantes modificaciones mediante la ley 2 5.239, que —e n cuanto int eresa— sustituyó íntegramente al art. 9 2, otorgando amplias facultades a la AFIP.


Se tendrá por int erpuesta la demanda de ejecución fiscal con la presentación del agente fiscal ante el juzgado competente, inf ormando el nombre del demandado, su domicilio, el concepto y el monto reclamado, así como el domicilio fijado por el demandante y el nombre de los oficiales ad hoc y personas aut orizadas para int ervenir en el diligenciamiento de los requerimientos de pago, embargos, secuestros y notificaciones. En su caso, también deberán inf ormarse las medidas cautelares a trabarse.


A los fines de la ejecución fiscal, corresponderá estar al domicilio fiscal denunciado ante la AFIP al momento de ins cribirse y obtener la Clave Única de Identificación Tributaria (CUIT). Allí deberán cursarse las notificaciones. En su defecto, es decir, en supuestos de domicilio ine xistente o falta de ins cripción, corresponderá estar al domicilio denunciado por el administrado al ins cribirse ante la DGA o al domicilio registrado en la actuación administrativa previa.


Cumplidos con estos recaudos, el agente fiscal aut orizado estará facultado para librar, bajo su firma, el mandamiento de int imación de pago y, eventualmente, el embargo por la suma reclamada con más un 15% para responder a int ereses y costas, ind icando en este caso la medida precautoria dispuesta, el juez int erviniente y la sede del juzgado.


Con el mandamiento se acompañará copia de la boleta de deuda. El título ejecutivo o ins trumento base para la ini ciación del juicio es la boleta de deuda, que debe reunir los siguientes requisitos:


a) ins trumentar una deuda líquida, con el detalle de los rubros que la int egran, la multa, el tributo y el período fiscal que comprende;


b) tratarse de una deuda exi gible, resultando de declaraciones juradas, resoluciones o sentencias firmes y consentidas que determinan un tributo;


c) ind ividualizar al administrado deudor, domicilio legal fijado por la Aduana y nombre de los oficiales ad hoc y personas aut orizadas a intervenir en el diligenciamiento de los requerimientos de pago, embargos, secuestros y notificaciones;


d) mencionar el domicilio fiscal del deudor;


e) consignar el lugar y fecha de exp edición de la boleta de deuda, así como contar con la firma y sello del funcionario aut orizado, que debe revestir el carácter de juez administrativo. La falta de alguno de estos elementos puede acarrear la nulidad de la boleta de deuda, dado que al ser un título ejecutivo debe ser suficiente para ini ciar el juicio131 .


El agente fiscal puede decretar el embargo de las cuentas bancarias, fondos y valores depositados en entidades financieras o de bienes de cualquier tipo, puede también disponer la inh ibición general de bienes y, en general, adoptar cualquier otra medida cautelar que permita el cobro de la deuda perseguida. Vemos que la norma se aparta de los parámetros usuales de los juicios ejecutivos, puesto que el procedimiento reglado prescinde de la int ervención del juez competente. Sin embargo, es importante tener presente que, recientemente, la Corte Suprema consideró inc onstitucional que la facultad de embargo e inh ibición fuera otorgada por ley al agente fiscal132 . El voto de la mayoría consideró que la participación menor e irrelevante, que el art. 92 de la ley 1 1.683 reserva a los jueces en los procesos de ejecución, violenta el principio de división de poderes y, además, desconoce los más elementales principios de tutela judicial efectiva y de la defensa en juicio, consagrados en el art. 18 de la CN.


La AFIP recogió la doctrina de la Corte en la disp. 2 50/2010, modificando la disp. 2 76/2008 que regla el procedimiento de las ejecuciones fiscales. Expresamente determinó que el agente fiscal no podrá embargar ni disponer la inh ibición general de bienes del deudor, sino que, en el escrito de demanda de ejecución fiscal, deberá solicitar esas medidas al juez de la causa.


Consecuentemente, si bien el procedimiento de ejecución judicial de deudas aduaneras aut oriza al agente fiscal la traba de embargo de fondos del administrado o la inh ibición general de sus bienes, entre otras medidas cautelares, en atención a la doctrina de la Corte y a lo resuelto por la AFIP mediante la disp. 2 50/2010, estas facultades han quedado nuevamente reservadas al juez int erviniente; constituyendo una grata novedad en orden a la protección del principio fundamental de la vida republicana, como es el de la división de poderes.


El demandado queda citado para oponer exc epciones, dentro del plazo de cinco días. El art. 92 de la ley 1 1.683 admite solamente las siguientes exc epciones:


a) pago total documentado;


b) espera documentada;


c) prescripción, e


d) inh abilidad de título, no admitiéndose esta exc epción si no estuviere fundada exc lusivamente en vicios relativos a la forma ext rínseca de la boleta de deuda.


Con la exc epción de pago total documentado debe acompañarse la boleta o comprobante de pago denunciado. La exc epción solamente podrá sustentarse en el ins trumento de pago. La norma es clara al establecer que debe ser total y documentado. No se admite, pues, por principio, el ofrecimiento de prueba de inf ormes, pericial o testimonial133 .


En cuanto a la exc epción de inh abilidad de título, corresponde señalar que, con las modificaciones int roducidas por ley 2 3.658, ésta queda limitada a los vicios ext rínsecos de la boleta de deuda.


No se aplican al juicio de ejecución fiscal las exc epciones contenidas en el segundo párrafo del art. 605 del CPCCN.


Giuliani Fonrouge134 considera que exi sten ciertas exc epciones que la doctrina y jurisprudencia se han encargado de convalidar. Ellas son:


a) inc onstitucionalidad;


b) pago parcial;


c) inc ompetencia de jurisdicción;


d) litispendencia, y


e) falta de legitimación pasiva.


De la exc epción deducida y de la documentación acompañada el juez ordenará el traslado al ejecutante por cinco días. La sustanciación de las exc epciones tramitará por las normas del juicio ejecutivo del CPCCN.


Vencido el plazo para oponer exc epciones y sin que éstas se hubieran presentado, el agente fiscal requerirá al juez constancia de dicha situación, dejando de tal modo exp edita la vía de ejecución del crédito reclamado. Luego, el agente fiscal practicará la liquidación, notificando de ella al ejecutado por cinco días, plazo dentro del cual el administrado podrá impugnarla ante el juez int erviniente. En caso de no aceptar el administrado la estimación de los honorarios administrativos, se requerirá regulación judicial.


La sentencia de ejecución será ina pelable, quedando facultada la AFIP para librar nuevo título de deuda y el ejecutado para ini ciar repetición de los importes pagados. Lo que no obsta a que las liquidaciones impositivas de la ejecución puedan ser apeladas135 .





V. Los recursos





1. Consideraciones generales


El sistema republicano de gobierno garantiza a todos los habitantes de nuestra nación el derecho a un juicio justo, el derecho a que los órganos judiciales controlen los actos de la administración pública, a efectos de evitar el uso ind iscriminado de poder por parte de uno de los poderes del Estado.


Como destaca la doctrina136 , en este sentido, la Constitución Argentina dispone que "ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley"137 , que "es inv iolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos" y que estos principios "no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio"138 . Dispone asimismo, que "en ningún caso el Presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas"139 y que "corresponde a la Corte Suprema y los tribunales inf eriores de la Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución, y por las leyes de la Nación..."140 .


Por su parte, la Corte Suprema ha señalado —a partir del precedente "López de Reyes, María Consuelo v. Instituto Nacional de Previsión Social" del año 1959—141 que las resoluciones de los organismos administrativos que ejercen funciones de tipo jurisdiccional deben quedar sujetas al control judicial suficiente; o sea que no se confiera a los funcionarios actuantes un poder absolutamente discrecional e incontrolado, sustraído a toda especie de revisión judicial posterior142 .


A partir de lo antes exp uesto Bianchi143 destaca que la Constitución Nacional ha establecido el control judicial de la Administración sobre las siguientes bases:


a) la Corte Suprema y los jueces federales tienen a su cargo el control de la actividad administrativa, como una competencia más de las que les asigna el artícu­lo 116;


b) Se prohibe al Poder Ejecutivo: (i) arrogarse el conocimiento de los casos que tramitan ante el Poder Judicial y (ii) restablecer los que estén allí finalizados.


Y la Corte los ha int erpretado de la siguiente forma:


a) el control judicial no es absoluto, pues admite las llamadas "cuestiones políticas";


b) la Administración no puede ejercer control de constitucionalidad;


c) la Administración puede ejercer funciones jurisdiccionales en la medida que exi sta un control judicial posterior y suficiente, por medio del cual se revisen los hechos y el derecho aplicable.


Conforme fuera exp licitado en la Exposición de Motivos, uno de los aspectos en los cuales la legislación aduanera presentaba mayores falencias era el relativo al régimen procesal. Hasta la vigencia del Código Aduanero, exi stía una gran dispersión de normas procesales144 . Con la sanción del Código, pues, se realizó una importantísima tarea de ordenamiento de todas estas normas procesales145 . Conforme destacara Damarco146 , exi stió un ind udable propósito docente en los redactores del Código Aduanero, porque frente al cuadro de situación que planteaba la legislación anterior, resulta sumamente claro que entre sus objetivos primordiales, persiguieron conformar un cuerpo de normas que resultara comprensible para todos y, a través de su conocimiento sirviera para juridizar la administración aduanera.





2. Los recursos


Denomínase recurso al acto procesal mediante el cual la parte que se considera agraviada por una resolución judicial pide su reforma o anulación, total o parcial, sea al mismo juez o tribunal que la dictó o a un juez o tribunal jerárquicamente superior.


Su fundamento reside en la falibilidad del juicio humano y en la consiguiente conveniencia de que, por vía de la revisión, las decisiones jurisdiccionales se adecuen en la mayor medida posible a las exi gencias de la justicia147 . También reside en la aspiración de justicia, en razón del principio de inm utabilidad de la sentencia que, a su vez, constituye el fundamento de la cosa juzgada, derivado de la necesidad de certeza para la estabilidad de las relaciones jurídicas, y los recursos no son otra cosa, como dice Carnelutti, que el modo de fiscalizar la justicia de lo resuelto148 .


Constituyen requisitos comunes a los recursos que:


a) quien los deduzca revista la calidad de parte en el proceso, es decir, estar legitimado para recurrir;


b) el apelante se encuentre agraviado por la resolución apelada;


c) el recurso sea int erpuesto dentro del plazo que la ley otorga para su int erposición.





3. El recurso de revocatoria


El recurso de revocatoria es el remedio concedido a los litigantes para obtener que el mismo juez o tribunal que dictó una resolución subsane, por contrario imperio, los agravios que aquélla hubiere inf erido a alguno de los litigantes. En tanto este recurso evita los gastos y demoras que siempre supone la segunda ins tancia, es claro que su fundamento estriba en razones de economía procesal149 .


El Código realiza un detalle taxativo de los actos contra los cuales resulta procedente el recurso de revocatoria (art. 1 129). Se pretende una efectiva revisión, por parte del propio administrador, de determinadas resoluciones que, por su trascendencia, justifican tal medida en pos del resguardo del debido proceso adjetivo y del derecho de defensa en juicio.


Conforme fue señalado en la Exposición de Motivos, el marco de este recurso se ha limitado a ciertos actos de trámite que no son susceptibles de apelación, como una manera de proveer el remedio inm ediato de las irregularidades, manteniendo la causa en su ámbito natural.


En primer lugar, se contempla la posibilidad de int erponer recurso de revocatoria contra la resolución que denegare legitimación para actuar. El recurso procede, en este caso, contra la resolución del administrador que entiende que el actor no debe ser considerado parte en un proceso o contra la resolución del administrador que cuestiona la personería de quien acude en representación del actor150 . En ambas circunstancias, procede el recurso de revocatoria.


Luego trata el recurso de revocatoria contra la declaración de rebeldía. En cualquier estado del proceso, el rebelde podrá presentarse y hacer cesar la rebeldía. Por lo tanto, el recurso de revocatoria tiene por finalidad cuestionar la providencia que decretó la rebeldía, con intención de ser tenido por parte en tiempo y forma, en vistas del ins tituto de la preclusión. De esta manera, el administrado podrá cuestionar los vicios de que pudiere adolecer el procedimiento, dentro del plazo de diez días de que disponía para presentar el descargo. Podrá, asimismo, ofrecer el pago voluntario de la multa correspondiente, sin que quede registrado el antecedente inf raccional (arts. 9 30 y 932). Es el remedio adecuado para lograr retrotraer el proceso. De lo contrario, el impu­tado igualmente podrá controvertir la impu­tación, en cualquier estado del proceso, sin necesidad de int erponer recurso de revocatoria, aun que, claro está, el proceso no se retrotraerá. Por lo tanto, si considera necesaria que el proceso se retrotraiga, deberá cuestionar la declaración de rebeldía, para lo cual resulta ajustado el procedimiento de revocatoria.


Finalmente, se dispone la posibilidad de int erponer el recurso de revocatoria contra las resoluciones del administrador que:


a) rechazaren la apertura a prueba;


b) denegaren la producción de una medida de prueba ofrecida; o


c) denegaren el plazo ext raordinario de prueba peticionado por el administrado.


Respecto de la prudencia que debe primar en las resoluciones del administrador en cuanto al rechazo de la apertura a prueba, la producción de una medida probatoria o el plazo ext raordinario de prueba, remitimos a las consideraciones formuladas al comentar las citadas disposiciones legales. El recurso de reposición permite al administrador realizar un nuevo análisis de la medida dispuesta, revisando su actuación en pos del debido proceso adjetivo.


El recurso de revocatoria debe presentarse dentro del plazo de tres días, a contar desde la notificación de la resolución cuya revisión se persiguiere. El escrito mediante el cual se dedujere el recurso de revocatoria o de reposición debe ser fundado y ha de ser presentado ante la aut oridad que dictó el acto.


El administrador dispone de un plazo de diez días para resolver el recurso. Son pocos los procedimientos en los cuales el plazo de diez días se cumple. La mora en los procedimientos aduaneros es, usualmente, la regla, y éste caso no es la exc epción.


La resolución que dictare el administrador contra el recurso de revocatoria quedará firme. Ello implica que no podrá ser nuevamente revisada en la ins tancia aduanera. Sin embargo, ello no impide su posterior revisión por el superior. De allí que las pruebas denegadas en la ins tancia aduanera puedan luego ser ofrecidas ante el superior.





4. El recurso de apelación y la demanda contenciosa


Gozaíni151 define al recurso de apelación como el acto procesal de impugnación por el cual la parte que se considera afectada por una decisión judicial, plantea ante un órgano jerárquicamente superior y competente la revisión de ese fallo, solicitando que se lo revoque o modifique, total o parcialmente. Colombo152 , por su parte, lo define como el medio por el cual el legitimado pretende el acceso del proceso a la instancia superior con el objeto de que se modifique o revoque, a su favor, la sentencia de la instancia anterior que le es desfavorable"153 .


Al regular el recurso de apelación, el Código se ocupó de brindar a los administrados, la posibilidad de recurrir las decisiones que se adoptaren en los procedimientos aduaneros, asegurando la tutela de la garantía de la defensa en juicio y en definitiva, el sistema republicano de gobierno, al defender la ind ependencia de poderes.


Contra la resolución definitiva del administrador, dictada en el procedimiento para las inf racciones, así como en los supuestos de retardo por no dictarse la resolución en el plazo previsto en el Código, se podrá int erponer en forma optativa y exc luyente:


a) recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal, o


b) demanda contenciosa ante el juez federal competente.


Como se destaca en la Exposición de Motivos, el régimen de revisión de las decisiones del servicio aduanero es semejante al que hoy rige por imperio de los arts. 7 8, 81, 82 y 141 y concs. de la ley 1 1.683. Pero exi ste una diferencia importante, por cuanto el Código Aduanero suprimió el recurso de reconsideración ante la Aduana, como paso previo a la procedencia de la demanda contenciosa en sede judicial y se amplía la competencia del Tribunal Fiscal para que conozca en todo aquello que resulta materia específica aduanera.


Los recursos previstos permiten al administrado ejercer debidamente los derechos constitucionales tutelados por el art. 18 de la CN. Asimismo, la vía recursiva prevista honra la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica)154 , en cuyo art. 8 º, inc. 1 º, se establece que "toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías (...) por un juez o tribunal competente, ind ependiente e imparcial (...) para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden (...) fiscal". Por aplicación de lo dispuesto en el art. 7 5, inc. 2 2, de la CN, la Convención Americana de Derechos Humanos tiene rango constitucional.


La vía recursiva se habilita recién con el dictado de la resolución definitiva o, en su caso, frente al silencio de la Administración, una vez vencido el plazo para el dictado de resolución. Resulta, entonces, importante definir el concepto de resolución definitiva.


Sobre el particular, cabe señalar que no sólo reviste el carácter de resolución definitiva aquella que se pronuncia sobre el fondo de la controversia, condenando al impu­tado en el procedimiento para las inf racciones, sino también aquella que pone fin al proceso, aun que no se decida sobre el fondo. Un pronunciamiento reviste el carácter de definitivo cuando pone fin al pleito, impide su continuación o causa un gravamen de imposible o ins uficiente reparación posterior155 .


El plazo para int erponer recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal o demanda contenciosa ante el juez federal competente, salvo claro está en los supuestos de retardo, es de quince días, contados a partir de la notificación de la resolución definitiva. Corresponde también compu­tar el plazo de gracia.


Tanto la apelación ante el Tribunal Fiscal como la demanda ante el juez federal deben ser fundadas. La int erposición del recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal y la presentación de demanda contenciosa tienen efecto suspensivo. Esta disposición (art. 1 134) es de suma importancia, puesto que evita la ejecución de las supuestas acreencias. En materia inf raccional, rige el principio de ino cencia, y la multa no podrá ser reclamada hasta que la resolución condenatoria se encontrare firme, pasada en aut oridad de cosa juzgada y ejecutoriada.


El apelante debe comunicar al administrador la int erposición del recurso de apelación o de la demanda contenciosa, dentro del plazo de que dispone para int erponer el recurso. Con esta notificación, el administrador competente entra en conocimiento efectivo del recurso interpuesto y, consecuentemente, toma debida nota de que la resolución no se encuentra firme y pasada en aut oridad de cosa juzgada y, por lo tanto, no resulta ejecutable.


El plazo es importante, ya que transcurridos los quince días de que dispone el administrado para int erponer la apelación ante el Tribunal Fiscal o la demanda contenciosa ante el juez competente, sin la comunicación de esta int erposición, el administrador se encuentra en condiciones de proceder a suspender el libramiento de la mercadería que se encontrare a nombre del deudor en zona primaria aduanera, a embargar la que se hallare en jurisdicción aduanera y a suspender del registro respectivo al deudor.


En los sumarios por inf racciones en los que hubiere más de un condenado, la apelación int erpuesta ante el Tribunal Fiscal o la demanda ante el juez federal competente, presentada por sólo uno de ellos, suspenderá la ejecución de las sanciones que pudieren corresponder a los demás condenados que consintieron el acto. Conforme fuera señalado en la Exposición de Motivos, esta disposición concuerda con la del art. 8 8 de la LA y tiene por finalidad evitar que se hiciere efectiva una sanción aplicada por un hecho cuya ilicitud se encuentra aún sujeta a revisión por el superior.


Si la resolución del superior confirmare la condena respecto del impu­tado que int erpuso el recurso de apelación o la demanda ante el juez competente, pasada en aut oridad de cosa juzgada y ejecutoriada, procederá la ejecución contra todos los impu­tados, hubieren apelado o no. Si la resolución del superior resolviere la revocación de la condena aduanera, por entender que la inf racción impu­tada no fue cometida, esta disposición hará cosa juzgada para todos los impu­tados, hubieren o no apelado. Por lo tanto, en esta hipótesis, no corresponderá la ejecución de deuda alguna, sencillamente porque no exi ste deuda exi gible. Si la resolución del superior resolviere la absolución del impu­tado que int erpusiere recurso de apelación, mas confirmare la comisión de la inf racción, corresponderá la ejecución de las sanciones aplicadas a los condenados que no hubieren apelado y resultaren responsables por la comisión de aquélla.


En los procesos por inf racciones en los cuales hubiere más de un condenado, si uno de ellos optare por int erponer demanda contenciosa ante el juez competente, se considerará que todos los demás recurrentes han int erpuesto su recurso por dicha vía. Consecuentemente, si un condenado int erpusiere recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal, éste, tan pronto tomare conocimiento de la situación, deberá declararse inc ompetente y remitir el recurso int erpuesto al juez competente156 .


Vencido el plazo de quince días de que dispone el administrado condenado para presentar demanda ante el juez federal competente o interponer recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal, la resolución administrativa quedará firme y pasará en aut oridad de cosa juzgada.


La calidad de cosa juzgada impide la posibilidad de que se dicte un nuevo pronunciamiento sobre los hechos analizados en el procedimiento resuelto. Se busca amparar, más que el texto formal del fallo, la solución real prevista por el juzgado157 . Respecto de la cosa juzgada, la Corte Suprema ha señalado que corresponde conferirle jerarquía constitucional, ya que la ina lterabilidad de los derechos definitivamente adquiridos por sentencia firme reconoce fundamento en los derechos de propiedad y defensa en juicio158 . Es el único remedio para evitar la eterna inc ertidumbre que generaría la revisión sucesiva de las sentencias para escapar al peligro del error; es la reafirmación del principio que atribuye el carácter de verdad legal al pronunciamiento pasado en aut oridad de cosa juzgada, que veda —por ende— revisarlo una vez que adquirió ese carácter159 .


En materia de competencia, el Código ha limitado el acceso a la justicia federal y al Tribunal Fiscal de la Nación en tanto sólo permite que los int eresados accedan cuando sus pretensiones superen los $ 2000 (art. 1 024) o los $ 2500 (art. 1 025), respectivamente.


Indudablemente la norma pretende evitar la sobre carga administrativa del Tribunal Fiscal con causas de escasa valía económica. Sin embargo, recientemente la Corte Suprema ("Casa Enrique Schuster SA") 160 se ha pronunciado en contra de esta disposición, en cuanto impide el control judicial y por tanto resulta una norma contraria a la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional. Comentando este pronunciamiento, Bidart Campos ha señalado que la Corte ha juzgado que multas de monto inf erior no permiten sustraer al Poder Judicial su competencia de revisión y control sobre la resolución administrativa que las impone161 .


Es oportuno destacar que recientemente162se ha considerado ajustado elevar el mínimo legal establecido para apelar al Tribunal Fiscal. La ley 26.784 dispuso elevar el mínimo legal de $ 2500 a $ 25.000. Consideramos que esta modificación resulta contraria a la Constitución Nacional.


Coincidimos con Camauer163 cuando sostiene que "...la validez de los procedimientos administrativos de índole jurisdiccional está supeditada a que las normas que lo regulan otorguen la posibilidad de recurso judicial suficiente y esa condición no se cumple si el trámite ante el órgano administrativo no se integra con la instancia judicial correspondiente, y que cuando se trata de pronunciamientos jurisdiccionales emanados de órganos administrativos debe garantizarse su sujeción a un control judicial suficiente a fin de impedir que aquéllos ejerzan un poder absolutamente discrecional sustraído a toda especie de revisión ulterior (Corte Sup., Fallos: 255:354 y 365:129). Este enfoque doctrinario preciso y abarcativo de la Corte si bien se ha referido a sanciones de naturaleza penal, sería evidentemente aplicable a las decisiones de controversias tributarias en el ámbito de organismos como la DGI y la DGA.


"Esta competencia no puede ser retaceada como lo hace el art. 76 de la ley 26.784 a la luz de las disposiciones de los Tratados Internacionales incorporados a nuestra Constitución por la Convención Nacional Reformadora de 1994 en su art. 75, inc. 22. Recordemos que el artículo octavo de la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) establece que ‘Toda persona tendrá derecho a ser oída con las debidas garantías... por un juez o tribunal competente independiente o imparcial para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden... fiscal'".


Consecuentemente, conforme destaca Camauer, consideramos que "El Tribunal Fiscal puede dejar de lado la limitación a su competencia que surge del monto recurrible fijado por la ley 26.784 en razón de la preeminencia de las normas constitucionales y con apoyo en la doctrina de la Corte Suprema".





5. El recurso de apelación por retardo


Conforme lo establecido por los arts. 1 024 y 1025 del CAd., la justicia federal tendrá competencia para conocer en las demandas por retardo en el dictado de la resolución definitiva en el procedimiento para las inf racciones y el de repetición y el Tribunal Fiscal de la Nación conocerá en los recursos por retardo en el dictado de la resolución definitiva en esos mismos procedimientos, con el agregado del procedimiento de impugnación.


La apelación por retardo es un remedio procesal establecido en favor de los administrados, que se encuentran facultados para utilizarlo en los supuestos de manifiesta demora en el dictado de resolución definitiva en los procedimientos de repetición, impugnación y para las infracciones. En estos recursos, el administrado le solicita al Tribunal Fiscal o juez que se avoque al conocimiento de la controversia sin necesidad de petición previa al administrador. Admitida la procedencia formal del recurso o de la demanda, la Aduana pierde competencia para resolver el litigio164 . En este supuesto, se seguirá el procedimiento establecido para la apelación de las resoluciones definitivas o de las demandas contenciosas165 .


En función del principio iura novit curia, el Tribunal puede transformar el recurso de apelación por retardo en un amparo y ordenar a la Aduana la pronta resolución de las actuaciones166 .





VI. El procedimiento ante el Tribunal Fiscal de la Nación





1. El Tribunal Fiscal de la Nación


El Tribunal Fiscal de la Nación es un órgano jurisdiccional que actúa en forma ind ependiente dentro de la órbita del PE, con facultades de revisión efectiva. Se de­­­senvuelve como una entidad aut árquica en el orden administrativo y financiero. Dirime con imparcialidad las controversias entre los particulares y la Administración Federal de Ingresos Públicos.


Fue creado por ley 1 5.265. La propia ley de creación fue inc orporada al Título II de la ley 1 1.683. Comenzó sus actividades en abril de 1960. Está conformado por cuatro salas con competencia tributaria int erna, cada una de ellas int egrada por tres vocales (dos abogados y un contador) y, desde la vigencia del dec. 6692/1963, cuenta además con tres salas con competencia aduanera, cada una de ellas conformada por tres vocales (todos abogados)167 . La competencia del Tribunal Fiscal en materia aduanera fue establecida por el dec. 6692/1963, cuyas disposiciones se inc orporaron a la ley 1 1.683168 .


A partir del caso "Fernández Arias, Elena"169 , la Corte Suprema ha sido conteste en admitir la validez constitucional de los órganos jurisdiccionales estables, creados fuera del marco del Poder Judicial, siempre que, entre otras condiciones, la actividad de ese órgano se encontrare sometida a limitaciones de jerarquía constitucional que no es lícito transgredir, especialmente la que obliga a que sus pronunciamientos queden sometidos a control judicial posterior suficiente170 .


El Tribunal Fiscal tiene su sede en la Ciudad de Buenos Aires. Sin embargo, podrá actuar, constituirse y sesionar en cualquier lugar de la Argentina, mediante delegaciones fijas o móviles171 .


Como anticipamos, se encuentra int egrado por veintiún miembros (vocales), distribuidos en siete salas de tres vocales cada una. Existen cuatro salas impositivas (int egradas cada una por dos abogados y un contador público) y tres salas aduaneras (int egradas cada una por tres abogados). Sus miembros son de­­­signados por el PE, previo concurso de antecedentes172 .


Los vocales no pueden ejercer el comercio, realizar actividades políticas o cualquier actividad profesional, salvo que se tratare de la defensa de sus int ereses personales, del cónyuge, de los padres o hijos, ni podrán tampoco de­­­sempeñar empleos públicos o privados, excepto la comisión de estudios o la docencia173 .


Sólo podrán ser removidos por la previa resolución de un jurado presidido por el Procurador del Tesoro de la Nación e int egrado por cuatro miembros abogados especialmente elegidos, con diez años de ejercicio de la profesión. Las causales de remoción son:


a) mal de­­­sempeño de sus funciones; de­­­sorden de conducta;


b) negligencia reiterada que dilate la sustanciación de los exp edientes a su cargo;


c) comisión de delitos cuyas penas afecten su buen nombre y honor;


d) ine ptitud;


e) violación a las normas sobre inc ompatibilidades;


f) cuando debiendo exc usarse no lo hicieran174 .


Los exp edientes son distribuidos mediante sorteo público. Cuando exi stieren posiciones encontradas en el Tribunal sobre temas venidos a estudio, de oficio o a pedido de parte, el tema será tratado en plenario de miembros. Este plenario podrá ser conjunto (salas aduaneras e impositivas) o específico (sólo impositivas o aduaneras), según el tema de que se trate175 .


Los vocales del Tribunal Fiscal no podrán ser recusados. Sin embargo, deberán exc usarse por las causales previstas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación176 .


En cuanto a los plazos, debemos señalar que se cuentan por días hábiles y se suspenden durante la feria judicial de enero y de julio, así como los días que la Corte Suprema de Justicia implante feria o el Tribunal Fiscal declare inh ábil177 .


El Tribunal Fiscal dictó su propio reglamento int erno178 conforme lo aut oriza el art. 139 de la ley 1 1.683.





2. La representación y patrocinio ante el Tribunal Fiscal


El Código se aparta de las disposiciones contenidas en la ley 1 1.683 sobre el particular179 que facultan a los contadores y doctores en Ciencias Económicas a representar o a patrocinar ante el Tribunal Fiscal. Remite a las disposiciones sobre representación y patrocinio previstas para los procedimientos de impugnación, de repetición y para las inf racciones, según su caso.


También el Código inn ova en lo relativo a la forma de acreditar la representación, permitiendo acreditarla mediante simple aut orización certificada por escribano o por el secretario del Tribunal Fiscal.





3. El impulso de oficio del procedimiento


El Tribunal Fiscal impulsará de oficio el procedimiento y tendrá amplias facultades para establecer la verdad de los hechos y resolver el caso ind ependientemente de lo alegado por las partes (art. 1 143). El Código se aparta del sistema dispositivo, adoptándose el impulso de oficio y la facultad de resolver la controversia, con ind ependencia de los argumentos exp uestos por las partes180 . La norma está relacionada con el art. 1 156 del CAd., que establece la facultad del Tribunal de disponer las medidas para mejor proveer que se estimen conducentes para la correcta resolución de la causa.


Queda a cargo de las partes la clara determinación de los hechos objeto de controversia. Está vedado al juez la posibilidad de verificar la exi stencia de hechos no afirmados por ninguno de los litigantes, encontrándose vedado también el esclarecimiento de la verdad de los hechos afirmados por una de las partes y plenamente reconocidos por la contraria181 . El principio dispositivo impone que sean las partes, y no los jueces, quienes establezcan el tema decidendum . Por lo tanto, éstos deben limitar su pronunciamiento a lo pedido por aquéllos en los actos de constitución del proceso.


Una vez definido el tema decidendum , en virtud del principio inq uisitivo o de oficialidad, inc umbe a la aut oridad administrativa dirigir el procedimiento y ordenar que se practique toda diligencia que sea conveniente para el esclarecimiento de la verdad y la justa resolución de la cuestión planteada182 .


En relación con las normas jurídicas aplicables al caso, corresponde la aplicación del principio iura novit curia183 , que reconoce a los jueces la facultad de suplir el derecho que las partes inv ocaren erróneamente. El juzgador tiene no sólo la facultad, sino el deber de discurrir los conflictos y dirimirlos según el derecho aplicable, con total prescindencia de los fundamentos jurídicos que enuncien las partes.


En los supuestos de allanamiento total o parcial, aceptado por la contraparte, ceden las amplias facultades del Tribunal Fiscal para establecer la verdad de los hechos y resolver el caso, ind ependientemente de lo alegado por las partes. El Tribunal deberá dictar resolución teniendo a la litigante por de­­­sistida o allanada. El allanamiento debe formularse fundamentalmente a fin de evitar maniobras ina propiadas entre el funcionario que representa a la Aduana y el administrado. En los supuestos en que se cumpla con tal recaudo legal, el allanamiento obliga al Tribunal.





4. El poder sancionador del Tribunal


El deber de cooperación de las partes y demás personas vinculadas al proceso es fundamental para su normal de­­­sarrollo. Por ello, la ley aut oriza al Tribunal Fiscal a sancionar a las partes y personas del proceso en los casos de de­­­sobediencia o cuando no prestaren la adecuada colaboración para el rápido y eficaz de­­­sarrollo del proceso.


Las sanciones que podrán aplicarse son: llamado de atención, apercibimiento y multas, penalidades que deberán ser comunicadas a la entidad que ejerciere el poder disciplinario de la profesión (por ejemplo, el Tribunal comunicará al Colegio Público de Abogados los incumplimientos reiterados de los letrados actuantes).


Los correctivos podrán ser apelados ante la Cámara Federal. El recurso debe presentarse dentro del tercer día de notificada la medida, y los fundamentos, dentro del plazo de quince días, a contar desde la presentación del recurso de apelación sobre el fondo de la cuestión. Dado el tema debatido, no parece razonable ni necesario el traslado de los fundamentos a la contraparte. El recurso tiene efecto suspensivo. Consentida la sanción o confirmada por el superior, debe cumplirse dentro del plazo de tres días, bajo apercibimiento de ejecución.





5. El recurso


El recurso de apelación contra la resolución definitiva del administrador, recaída en el procedimiento para las inf racciones, se interpondrá ante el Tribunal Fiscal. En este recurso el apelante deberá exp resar todos sus agravios, oponer exc epciones, ofrecer la prueba y acompañar la ins trumental que haga a su derecho.


La apelación debe ser presentada ante el Tribunal Fiscal de la Nación, dentro del lapso de quince días hábiles. Este plazo, con el que cuenta el administrado para recurrir la resolución aduanera, se suspende durante las ferias de los meses de enero y julio.


Ha de ser presentado ante la Mesa de Entradas del Tribunal Fiscal y, con el escrito de fundamentos, debe agregarse copia de la resolución apelada, poder que acredita la representación del recurrente y el formulario de ini cio (F.4) completado y suscripto por quintuplicado. También corresponde agregar una copia completa de la presentación, para el traslado que luego el Tribunal dispondrá correr a la contraparte184 .


Cuando los recursos se int erpusieren contra resoluciones dictadas en el marco de actuaciones en trámite en el int erior, se podrá presentar el recurso en la aduana del lugar. En estos supuestos, dichas oficinas deberán enviar directamente el recurso y la documentación presentada al Tribunal Fiscal por correo certificado, sin cumplir trámite alguno, dentro de las cuarenta y ocho horas de presentado. En estos supuestos, el Tribunal remitirá al domicilio constituido por el apelante en la Ciudad de Buenos Aires, el ejemplar del formulario F.4, que corresponde, con el número de causa asignado al recurso185 .


El recurso debe ser fundado y, como anticipamos, corresponde al administrado oponer exc epciones, ofrecer prueba y acompañar la prueba ins trumental que estuviera en su poder. Concretamente, debe especificarse la naturaleza del recurso, el nombre, domicilio real, domicilio fiscal y domicilio constituido del recurrente, nombre y domicilio de los profesionales int ervinientes, una exp osición clara y sucinta de los hechos, la ind ividualización de la resolución administrativa recurrida, número del respectivo exp ediente administrativo y las pruebas ofrecidas, las exc epciones opuestas y el derecho exp uesto concisamente, con mención de las normas jurídicas aplicables y el petitorio en términos claros186 .


Si el recurso es manifiestamente ajeno a la competencia del Tribunal, ha de ser rechazado sin más187 . Si, por el contrario, adolece de defectos formales, se int imará al recurrente a fin de que los subsane188 .


En los supuestos en los cuales la resolución administrativa recurrida afectare a más de un administrado (por ejemplo, si en el procedimiento para las inf racciones se condenare al importador y al despachante de aduana int erviniente por la presunta inf racción de declaración ine xacta), si uno de los recurrentes optare por la vía judicial, se considerará que todos los recurrentes han optado por dicha vía. En esta hipótesis, recibido el recurso int erpuesto por un administrado y luego de tomar conocimiento de la presentación de la demanda contenciosa int erpuesta por otro recurrente, el Tribunal Fiscal debe disponer la remisión del recurso al juez competente para su intervención189 . Si todos optaren por la vía del Tribunal Fiscal, las causas se acumularán.





6. El traslado a la contraparte


Presentado el recurso, el Tribunal Fiscal —p or la Secretaría General de Asuntos Aduaneros— verificará el cumplimiento de los requisitos formales de admisibilidad, luego procederá al sorteo público de la causa, a efectos de escoger el vocal ins tructor. Dentro de los diez días de recibido el exp ediente en Vocalía, el de­­­signado correrá traslado del recurso a la DGA, acompañando las copias de la presentación y de la documentación correspondiente190 .


El traslado conferido al servicio aduanero para que conteste el recurso, ofrezca las pruebas, oponga exc epciones y acompañe el expediente administrativo es por el término de treinta días. Éste se suspende durante la feria de enero, de julio y los días inh ábiles decretados por la Corte Suprema o por el propio Tribunal Fiscal.


La contestación del recurso se ajustará a las formalidades establecidas en el Reglamento para la presentación del recurso. Asimismo, corresponde a la Aduana la agregación de las actuaciones administrativas en las cuales se dictó la resolución recurrida191 .


Vencido el plazo de treinta días, de oficio o a pedido de parte, se formulará un segundo emplazamiento, por un plazo de diez días. En la práctica, es muy común que deba realizarse este segundo emplazamiento para que el Fisco conteste el recurso, situación que, desgraciadamente, atenta contra la celeridad del procedimiento. Este segundo emplazamiento es improrrogable, no así el primero, que es prorrogable por un plazo máximo de treinta días, previo acuerdo de partes.


Si la Aduana no contestare el traslado conferido, vencido el emplazamiento efectuado de oficio o a pedido de parte, el secretario letrado de Vocalía dejará constancia de ello en el exp ediente y elevará los aut os al vocal ins tructor, quien declarará a la representación aduanera en rebeldía192 . La rebeldía no alterará la secuencia del proceso, motivo por el cual seguirá su curso natural.


La rebeldía:


a) no altera la secuela regular del proceso;


b) a diferencia de lo que ocurría en tiempos pretéritos, ahora la sentencia debe dictarse según el mérito de la causa, sin que la rebeldía imponga una decisión en contra del contumaz;


c) implica presunción de verdad, pero nada más que presunción, de los hechos lícitos afirmados por la contraparte;


d) las costas producidas por el abandono del juicio son a cargo del rebelde193 .


El rebelde podrá hacer cesar la rebeldía en cualquier estado del proceso. Sin embargo, en función del principio de preclusión, su posterior comparecencia no retrotrae la causa.





7. Las excepciones


El término "exc epción", en sentido amplio, denota cualquier reparo u objeción que el demandado puede oponer al progreso de la demanda. Excepción es, en este caso, sinónimo de medio de defensa y comprende, inc luso, el supuesto de que el demandado se limite a negar los hechos exp uestos en la demanda y a desconocer los efectos jurídicos que les atribuye el actor. En un sentido más restringido, háblase de exc epción cuando el demandado, sin desconocer los hechos constitutivos en que se funda la demanda, afirma la exi stencia de un hecho impeditivo o ext intivo que exc luye el derecho pretendido por el actor. Dentro de este concepto corresponde inc luir, asimismo, la alegación de aquellas circunstancias que impidieren el pronunciamiento de una sentencia de fondo, en razón de no exi stir alguno o algunos de los presupuestos procesales. Y en un sentido todavía más restrictivo, sólo habría exc epción cuando tales hechos o circunstancias no pudieren ser considerados por el juez si el demandado no los ha inv ocado exp resamente194 .


Tradicionalmente, la doctrina opone la exc epción a la acción, definiéndola como la defensa que el demandado alega para paralizar o extinguir los efectos de la demanda195 . En su más amplio significado, la exc epción es el poder jurídico de que se halla inv estido el demandado, que le habilita para oponerse a la acción promovida contra él196 .


En el marco del procedimiento ante el Tribunal Fiscal, las exc epciones pueden ser presentadas por el impu­tado que presenta un recurso de apelación ante el Tribunal, o bien por el servicio aduanero, en oportunidad de contestar el traslado conferido.


El Código detalla cuáles son las exc epciones que podrán oponerse como de previo y especial pronunciamiento (art. 1 149). Se trata de las mismas exc epciones inc luidas en el art. 171 de la ley 1 1.683. Ellas son:


a) Incompetencia . Esta defensa es procedente cuando, en razón de la naturaleza del asunto o del monto controvertido, el Tribunal Fiscal no resulta competente para resolver el recurso int erpuesto. En materia aduanera, corresponderá conocer y decidir al Tribunal Fiscal en los supuestos enumerados en el art. 1 025 del CAd.197 . Frente a la exc epción de inc ompetencia y por aplicación de la LNPA (19.549), la jurisprudencia ha resuelto que cuando el Tribunal Fiscal se declare inc ompetente debe ind icar el organismo que resulta idóneo y, luego, remitirle los antecedentes a efectos de su debido tratamiento. Ello, en función del principio de inf ormalismo y a fin de salvaguardar el derecho de defensa198 .


b) Falta de personería . Se funda en la carencia de capacidad civil del recurrente o de su representante para estar en juicio o también en la ins uficiencia de la representación inv ocada. Es admisible esta exc epción en supuestos en los cuales quien se presenta en representación de una sociedad anónima no acredita su carácter de presidente de la sociedad o las facultades estatutarias para ejercer la representación, o en supuestos en que el poder acompañado por el representante careciere de facultades que lo habiliten a actuar ante el Tribunal Fiscal, entre otras situaciones.


c) Falta de legitimación para actuar . Se refiere a la aus encia de legitimación procesal. Se pone en tela de juicio la capacidad del actor o del demandado para estar en juicio199 .


d) Litispendencia . Cabe hablar de litispendencia cuando exi ste otro proceso tramitando entre las mismas partes, en virtud de la misma causa y por el mismo objeto. Es decir, frente a la coexistencia de dos pretensiones cuyos elementos son idénticos200 . Tiene por finalidad evitar que una misma pretensión sea objeto de un doble conocimiento, lo cual posibilitaría que sobre la misma cuestión recaigan sentencias contradictorias201 .


e) Cosa juzgada . Así como hay litispendencia cuando la nueva demanda comprende a las mismas personas, persigue el mismo objeto y se funda en la misma causa que otra ya pendiente ante el tribunal, hay cosa juzgada cuando la nueva demanda pretende un nuevo pronunciamiento sobre una cuestión decidida anteriormente en otro litigio. Es decir, la litispendencia supone la exi stencia de un proceso en marcha y la cosa juzgada en un proceso finiquitado202 . Para la procedencia de esta exc epción debe exi stir identidad de causa, objeto y partes.


f) Defecto legal . La exc epción es procedente cuando el actor no cumplió con las formalidades ext rínsecas al int erponer el recurso de apelación. El recurso no se ajusta a las solemnidades de la ley. El recurrente no cumple con los requisitos establecidos en el art. 1 145 del CAd. y en los arts. 1 9 y 20 del Reglamento de Procedimientos ante el Tribunal Fiscal.


g) Prescripción . Usualmente es una exc epción opuesta por el recurrente al presentar el recurso, por considerar que se encontraba prescripta la acción del Fisco para imponer penas, por ejemplo, haberse inc oado el sumario luego de que venciera el plazo quinquenal de prescripción203 , o por haberse dictado resolución condenatoria luego de vencido el plazo quinquenal de que dispone el servicio aduanero para resolver, a contar desde la fecha de apertura de sumario.


h) Nulidad . También en este caso se trata de una exc epción que usualmente plantea quien recurre la resolución aduanera. La jurisprudencia ha sido rigurosa en la int erpretación de esta exc epción. En general, ha considerado improcedente la exc epción, salvo los casos en los cuales exi stiere una situación de ind efensión no subsanable204 . También se ha pronunciado en contra de la exc epción en algunos supuestos de reencuadre inf raccional, cuando el sumario fuere ins truido por la comisión de una inf racción de fondo y luego se condenare —p or los mismos hechos— por la inf racción formal205 .


En relación con las exc epciones de previo y especial pronunciamiento, el vocal ins tructor deberá decidir sobre su admisibilidad dentro del plazo de diez días. La resolución que resolviere el tratamiento de la exc epción opuesta debe ser notificada por cédula. Por su parte, las exc epciones que no fueran de previo y especial pronunciamiento (nulidad y prescripción) deberán ser tratadas en oportunidad de resolverse el fondo de la causa.





8. La elevación de los autos a la sala. Las pruebas y el alegato de bien probado


Si no exi stiere prueba ofrecida por las partes, el vocal ins tructor deberá declarar la causa como de puro derecho y elevar los aut os a la sala. La sala l uego deberá poner los aut os para sentencia206 , la que se dictará por orden de registro.


Si se hubiere ofrecido prueba, queda a criterio del vocal ins tructor resolver sobre la admisibilidad de las pruebas ofrecidas por las partes. No se admitirán pruebas sobre hechos que no hubieran sido inv ocados por las partes en sus escritos de int erposición y contestación, así como tampoco las que fueran improcedentes, superfluas o meramente dilatorias207 . Esta disposición debe int egrarse con el principio dispositivo comprendido en el art. 1 143 del CAd. Como hemos destacado anteriormente, el Tribunal tiene amplias facultades para resolver el caso, inc luso, ind ependientemente de lo alegado por las partes. A tal fin, debe admitir todas las pruebas que estime conducentes para la correcta solución de la causa y también, si entendiere que exi sten otras medidas de prueba conducentes, no ofrecidas por las partes, podrá disponer su producción, en los términos del art. 1 156 del CAd.


El plazo para la producción de la prueba no podrá exc eder de sesenta días y, a pedido de cualquiera de las partes, el vocal podrá ampliar dicho período por treinta o cuarenta y cinco días, en caso de acuerdo de partes. En muchos casos, el vocal ins tructor transforma la prueba pendiente de producción en medida para mejor proveer, cuando considera que esa probanza resulta conducente para la correcta solución de la causa venida a estudio.


El Código no enumera los medios de prueba de que disponen los administrados en el procedimiento ante el Tribunal Fiscal. Los medios de prueba han sido regulados por el Reglamento de Procedimientos del Tribunal (arts. 3 3 a 50). En aus encia de norma exp resa, se estará a los medios de prueba previstos por el Código Procesal Civil y Comercial.


Durante el plazo de producción de la prueba, el vocal ins tructor podrá llamar a aud iencia, si lo estimare necesario. Si así lo hiciere, el vocal deberá asistir a ella o, en su defecto, el secretario letrado de la Vocalía, bajo pena de nulidad. Esta disposición parece sobreabundante, puesto que, a los fines de la correcta solución de la causa y antes del dictado de sentencia, el vocal ins tructor podrá disponer cualquier medida que estimare conducente.


Los pedidos de inf ormes a las entidades públicas o privadas podrán ser requeridos por los representantes de las partes. El inf orme debe ser contestado por un funcionario habilitado del ente, con aclaración de firma.


La Aduana tiene la obligación de anoticiar a la Vocalía sobre el contenido de las resoluciones o int erpretaciones aplicadas a casos similares al que provoca el inf orme. Se trata de una disposición de significativa importancia, ya que permite al Tribunal conocer la posición asumida por la Aduana en circunstancias similares. Consideramos que ello es relevante para la causa, pues posibilita al juzgador el cabal conocimiento de la posición aduanera frente a situaciones similares, lo que permite valorar la conducta del recurrente desde otra óptica. Lamentablemente, debemos señalar que se trata de una norma que prácticamente ha caído en de­­­suso.


Sobre el particular, es oportuno destacar que la jurisprudencia ha señalado que "la temporalmente ext ensa int erpretación que mantuvo la Aduana, y sus consecuentes actos de aplicación, constituyen una práctica administrativa que, al ext eriorizar una ‘int erpretación adjetivizada' de la norma, aut ovincula al órgano administrativo respectivo, obligándolo a respetar su vigencia durante el lapso que la siguió"208 .


Esta doctrina fue compartida luego por la Corte Suprema. Vale destacar el consid. 8º del fallo de la Corte: "8º) Que resulta pertinente recordar que la jurisprudencia de esta Corte ha establecido la necesidad de que los particulares conozcan de antemano las ‘reglas claras de juego' a las que atenerse en aras de la seguridad jurídica, Fallos 311:2082, consid. 7º, in fine y se destacó la ‘especial prudencia' que debe presidir la aplicación en el tiempo de los nuevos criterios"209 .


Consecuentemente, destacamos la importancia de esta disposición mediante la cual se obliga al Fisco a comunicar al tribunal interviniente la posición adoptada en casos similares. Ello permitirá al juzgador conocer los parámetros dentro de los cuales ha actuado el administrado y será un elemento de suma importancia para juzgar su conducta.


Vencido el plazo de prueba y, en su caso, el fijado para las medidas para mejor proveer ordenadas por el vocal ins tructor, se declarará la clausura del período probatorio y se pondrán los aut os para alegar por diez días, plazo que es común para ambas partes. Las partes podrán retirar el exp ediente por su orden y por el plazo de cuatro días cada una210 .


Cuando para la correcta solución de la causa, el vocal ins tructor considerara necesario un debate más amplio, podrá convocar a audiencia para la vista de la causa. Esta disposición ha caído prácticamente en de­­­suso, pues rara vez se convoca a esta aud iencia para la vista de la causa, cuyo trámite ha sido reglado en los arts. 5 2, 53 y 54 del Reglamento de Procedimientos ante el Tribunal Fiscal.


En virtud del principio inq uisitivo o de oficialidad, inc umbe a la aut oridad administrativa dirigir el procedimiento y ordenar que se practique toda diligencia que sea conveniente para el esclarecimiento de la verdad y la justa resolución de la cuestión planteada211 . La Corte Suprema señaló que la facultad de los jueces de disponer, en cualquier estado del proceso, las medidas necesarias para esclarecer los hechos debatidos no puede ser renunciada en circunstancias en que su eficacia para la determinación de la verdad sea ind udable, pues, de lo contrario, la sentencia no sería aplicación de la ley a los hechos del caso, sino precisamente la frustración del ritual de la aplicación del derecho212 . En su caso, corresponderá luego al tribunal brindar la oportunidad a las partes para que se pronuncien en relación con la medida213 . Si se dispusieren medidas para mejor proveer, el Tribunal contará con un plazo adicional de treinta días para dictar sentencia.





9. La sentencia del Tribunal Fiscal


El vocal actuante deberá pasar los aut os para sentencia en los siguientes supuestos:


a) cuando no se hubiere abierto el pleito a prueba;


b) cuando estuviere vencido el plazo para producir prueba y luego venciere el plazo para alegar, y


c) luego de haberse llevado a cabo laaudiencia de vista de la causa.


Las sentencias podrán ser dictadas impersonalmente o adoptando la forma de votos ind ividuales. Será vocal preopinante el ins tructor, debiendo votar los restantes miembros de la sala s iguiendo el orden numérico ascendente de las nominaciones de sus respectivas vocalías. En supuestos de vacancias, sólo será necesario el voto del vocal subrogante cuando los restantes miembros no coincidieran en la solución de la causa214 .


Las sentencias del Tribunal Fiscal no podrán pronunciarse respecto de la falta de validez constitucional de las leyes tributarias o aduaneras y sus reglamentaciones.


Esta disposición se ajusta al criterio tradicional que considera que un órgano administrativo, como es el Tribunal Fiscal, no puede expedirse sobre la validez constitucional de las normas tributarias, criterio que parte de la doctrina de Montesquieu acerca de la separación de poderes, pero que se basa en la idea de un PE reducido a acciones de administración activa, sin función jurisdiccional alguna215 .


Existen varios pronunciamientos en torno a esta norma. La jurisprudencia ha considerado que no corresponde al Tribunal Fiscal expedirse sobre la legitimidad de los "derechos específicos" impuestos por el PE, dado que el contralor de constitucionalidad de las leyes está reservado al Poder Judicial216 . También se ha señalado que no corresponde al Tribunal pronunciarse sobre la ilegitimidad de la disposición contenida en el art. 9 72 del CAd.217 . Asimismo, se ha resuelto que está vedado al Tribunal pronunciarse sobre la legitimidad de resoluciones en función de facultades delegadas218 .


La norma admite exc epciones. La exc epción la constituyen los casos en los cuales la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación hubiere declarado su inc onstitucionalidad, en cuyo caso podrá seguirse la int erpretación efectuada por el Máximo Tribunal (art. 1164). En estos supuestos, el Tribunal podrá seguir el criterio e int erpretación sentado por la Corte. La solución ind udablemente está inspirada en el principio de economía y celeridad procesal, dado que sería absurdo imponer al Tribunal la aplicación de una norma cuya inconstitucionalidad ya ha sido declarada por la Corte Suprema. Sobre el particular hace algunos años la jurisprudencia señaló que la doctrina aplicable debe referirse a la misma situación jurídica que motiva la causa, y no a circunstancias análogas o parecidas, que por ind ucción o deducción pudieren adaptarse al caso219 .


Aunque el Tribunal no puede pronunciarse sobre la validez constitucional de las leyes tributarias o aduaneras, resulta una sana práctica procesal que el Tribunal deje claramente plasmada su opinión legal sobre la cuestión debatida. De esta manera, la Cámara revisora podrá tener en claro la posición del sentenciante, ind ependientemente de las limitaciones impuestas en la disposición en comentario.


El Tribunal se encuentra facultado para disponer la liquidación del importe de los tributos, accesorios y multas o, en su caso, fijar las bases para la liquidación, ordenando a la Aduana que la practique en el plazo de treinta días, prorrogable por otros treinta más. En este último supuesto, se int imará a practicar la liquidación, bajo apercibimiento de que de no hacerlo la podrá realizar el recurrente. De la liquidación practicada por las partes, es decir, en el supuesto de que la liquidación no sea practicada por el Tribunal, se dispondrá el traslado a la contraparte por el plazo de cinco días. Sobre el particular, se ha señalado que es inj usto otorgar al servicio aduanero treinta o, inc luso, sesenta días para practicar liquidación y sólo cinco días al administrado para ejercer su control. No obstante, en algunos supuestos, será el contribuyente quien dispone del plazo de treinta o sesenta días y la Aduana de cinco días, dado que ello es exc epcional y ocasionado por la negligencia de éste por no haber practicado la liquidación en forma originaria220 . Contestado el traslado o vencido el plazo respectivo, el Tribunal ha de resolver en el plazo de diez días. Esta resolución es apelable dentro del plazo de quince días y el recurso debe ser debidamente fundado.


La sentencia habrá de dictarse dentro de los siguientes plazos, contados a partir del llamamiento de aut os para sentencia:


a) cuando resolviere exc epciones, tratadas como cuestiones previas y de especial pronunciamiento: quince días;


b) cuando se tratare de la sentencia definitiva y no se hubiera producido prueba: treinta días;


c) cuando se tratare de la sentencia definitiva y hubiera mediado producción de prueba en la ins tancia: sesenta días.


Por lo dicho, se dispone que las exc epciones deben ser resueltas dentro del plazo de quince días. En lo que hace a las sentencias definitivas, el plazo es de treinta días si no se hubiere producido prueba y de sesenta días si se hubiere producido prueba. En ambos casos, el plazo se ampliará en treinta días si se hubieren dispuesto medidas para mejor proveer. A su vez, los plazos se elevan al doble en los supuestos de int ervención de vocales subrogantes.


Si no se cumpliere con estos plazos, el administrado —l uego de haber solicitado por escrito el dictado de sentencia— podrá int erponer recurso por retardo de justicia. En caso de inc umplimientos reiterados de los plazos para dictar sentencia (más de diez oportunidades o más de cinco en un año), el Presidente del Tribunal debe formular acusación contra los vocales morosos, a efectos de la int ervención de un jurado (art. 148, ley 1 1.683).


Las causas deberán ser resueltas siguiendo el orden en el cual han quedado en estado, salvo la prioridad de los amparos221 .


Si la sentencia decidiera cuestiones previas que no pusieren fin al litigio, la posibilidad de apelar el decisorio quedará postergada hasta el momento de apelarse la sentencia definitiva. Se propicia al respecto el principio de economía y celeridad procesal, de manera que los recursos que las partes pudieran int erponer, en relación con las sentencias dictadas sobre cuestiones previas, no generen la elevación de las actuaciones al Superior, con la consiguiente parálisis de la controversia durante el tiempo que pudiere ins umir la sustanciación del recurso ante el Superior. Por lo tanto, la apelación de estas sentencias o disposiciones int erlocutorias se difiere hasta el dictado de sentencia definitiva. Dentro del plazo de treinta días de notificada la sentencia definitiva, el administrado podrá apelar la sentencia interlocutoria que le fuera notificada tiempo atrás.