Cumplir con los altos estándares europeos de depuración de las aguas residuales exige no sólo una fuerte inversión, sino también ambiciosas mejoras legales e institucionales.

Poco después de la adhesión de España a la Unión Europea, se aprobó en 1991 la Directiva 91/271 sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas. Esta norma supuso en su momento un gran logro de la política ambiental europea, ya que extendió a todos los Estados miembros no sólo la obligación de disponer de unos sistemas de saneamiento que recogieran las aguas residuales tras su uso doméstico o industrial, sino su conducción a unas instalaciones de depuración que permitieran su vertido a ríos, lagos o aguas marinas, sin causar notables impactos ambientales. 

Esta Directiva definió el concepto de aglomeración urbana1 y estableció un calendario de aplicación que dependía del tamaño de la aglomeración, medido en habitantes equivalentes (h-eq) (2). Los sistemas de saneamiento debían estar operativos antes del final de 2000, en el caso de las aglomeraciones urbanas más grandes y antes del final de 2005 para las más pequeñas (3).

La norma impuso a los Estados la obligación de realizar un tratamiento secundario de las aguas residuales, es decir, un tratamiento biológico con sedimentación, que debía estar operativo antes del final de 2000 para las aglomeraciones urbanas más grandes y antes del final de 2005 para las más pequeñas o también para las mayores de 2 000 h-eq, en el caso de que sus vertidos se produjeran a aguas dulces o estuarios. Además, la Directiva introdujo el concepto de “zona sensible”, como aquella más proclive a procesos de eutrofización, en general por una alta presencia de nitrógeno o fósforo. Los plazos de aplicación de la directiva y las exigencias sobre el tratamiento de las aguas que han de verter a estas zonas son mayores que en el resto de las zonas no declaradas sensibles (zonas normales).

La Directiva se transpuso en España a través del Real Decreto-ley 11/1995, de 28 de diciembre y, en paralelo con la firme voluntad de aplicar correctamente la norma europea, se puso en marcha el Plan Nacional de Saneamiento y Depuración (1995-2005), que preveía inversiones por unos 11.000 millones de euros, financiado en un 80 % con Fondos de Cohesión comunitarios. La situación de partida era que en ese año 1995, sólo el 40 % de la población española contaba con unos sistemas de saneamiento y depuración conformes con la Directiva. 

Competencias y falta de recursos  

A pesar de ese esfuerzo inversor, se hacía evidente que, a corto plazo, España no iba a cumplir las exigencias que imponía la Directiva. Varias razones influían decisivamente. En primer lugar, desde los años sesenta, se había producido un desarrollo urbanístico, especialmente en las zonas costeras, que no había tenido en cuenta las obligaciones sobre saneamiento y depuración y en términos generales, tampoco las exigencias ambientales.

Por otro lado, la legislación española, establece que la competencia en saneamiento y depuración recae en la Administración local. Sin embargo, muchas ciudades y especialmente los municipios menores de 15 000 habitantes, no cuentan con los recursos económicos, materiales y humanos suficientes para afrontar las obligaciones impuestas en la normativa europea y española relativa a la depuración y el saneamiento. Además, como se ha mencionado, la unidad que se maneja en la planificación y la gestión en materia de depuración son las aglomeraciones urbanas, siendo las Comunidades Autónomas (CC.AA.) las responsables de su identificación, en contraposición con la competencia municipal en depuración y saneamiento. 

Finalmente, la construcción de las infraestructuras relacionadas con el saneamiento y depuración conlleva muchos años de tramitación, desde que se planifican y licitan los proyectos hasta que se finalizan las obras y entran en servicio y, de hecho, es difícil que todo el proceso pueda finalizarse en un plazo menor a cuatro años que es el habitual de una legislatura municipal. No es raro que una depuradora se inicie por una corporación local y se ponga en servicio por otra diferente. 

En la práctica, todas estas circunstancias se han convertido en obstáculos para el avance del cumplimiento de las exigencias de la directiva y es esta falta de conformidad con la legislación comunitarialo que llevó a la Administración General del Estado (AGE) a declarar, en esos años y en los sucesivos, numerosas actuaciones de saneamiento y depuración bajo la figura de “interés general del Estado”. Lo mismo sucedió con las CC.AA., las cuales declararon actuaciones de saneamiento y depuración “de interés autonómico”, atrayendo para sí una competencia que no les es propia. 

Tanto en un caso como en otro, la declaración de interés general del Estado o de interés autonómico va más allá de la financiación de la actuación, y conlleva que la construcción de la infraestructura, su explotación y el mantenimiento durante toda su vida útil sea una competencia que se desplace desde el ámbito municipal a la AGE y la administración autonómica, respectivamente. 

En 2007, el entonces Ministerio de Medio Ambiente puso en marcha el Plan Nacional de Calidad de las Aguas (2007-2015) por el que suscribía una serie de Convenios y Protocolos de colaboración con las CC.AA. para que éstas gestionasen la construcción y explotación de estas obras. En este Plan, el Ministerio asumía más obras bajo la figura de interés general del Estado y se comprometíaa aportar unos 6 200 millones de euros para la financiación de actuaciones, que se sumaba a, aproximadamente, otros 13 000 millones de euros que eran aportados por las CC.AA.

El enfoque seguido de asunción de competencias de depuración y saneamiento por parte de la AGE y de financiación de las obras se ha demostrado ser una estrategia de intervención poco exitosa, haciendo que en la práctica sea un parte relevante del problema y no de la solución. Esta atracción para sí de una competencia que no le es propia ha generado una insuficiente recuperación global de los costes de las inversiones realizadas, por carecer la AGE de los instrumentos tributarios oportunos, que es contraria a lo dispuesto en la normativa de aguas y por la cual estamos siendo supervisados por las instituciones comunitarias; ha supuesto y continua haciéndolo,una sobrecarga financiera que no es posible atender con los recursos disponibles; genera unas tensiones territoriales innecesarias; y la realidad última es que existe un conjunto de estas obras que no responden a los criterios que las harían merecedoras de la condición “de interés general del Estado”.

Incumplimiento de obligaciones 

Complementariamente a lo anterior, la firma de Convenios y Protocolos ha dado lugar a una nueva problemática de coordinación y cooperación administrativa en torno a la asunción de competencias, financiación, ejecución de las obras, recuperación de costes y mantenimiento de las infraestructuras que hasta la fecha no ha podido ser resuelta, engrosando la nómina de las dificultades.

El Plan Nacional de Calidad de las Aguas (2007-2015) no tuvo el éxito deseado y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea dictó una sentencia el 14 de abril de 2011 por la cual el Reino de España incumplía sus obligaciones de recogida y tratamiento de aguas residuales urbanas en zonas normales. Esta sentencia dio lugar a que, en julio de 2018, el mismo Tribunal impusiera a España una multa por incumplimiento de las obligaciones que establecía la Directiva de aguas residuales en nueve aglomeraciones urbanas4 , que suponían unos 380 000 h-eq. La multa impuesta se elevó a una suma, a tanto alzado, de 12 millones de euros a la que había que sumar una multa coercitiva de algo más de 10 950 000 euros cada seis meses mientras se mantuviera el incumplimiento. Esta sanción se ha convertido ya en la mayor multa impuesta a España desde su ingreso en la UE, sentando un precedente de castigo severísimo por incumplimiento de la normativa de aguas y ambiental. Se estima que la multa final por este caso superará los 80 millones de euros abonados por el Reino de España. 

No es el único procedimiento de infracción relativo a las aguas residuales urbanas. En la actualidad, la Comisión Europea tiene abiertos cinco procedimientos de infracción contra el Reino de España, en distintas fases de procedimiento, y los datos indican que 452 aglomeraciones urbanas españolas todavía no alcanzan su conformidad con la Directiva 91/271. Este conjunto implica a 7,8 millones de hab-eq y supone el incumplimiento de un 12,39% de las aglomeraciones urbanas mayores de 2 000 hab-eq declaradas en España. 

Por todo lo anterior, parece claro que la falta de cumplimiento de la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales en España se debe fundamentalmente a causas estructurales, que van más allá de situaciones coyunturales como pudieran ser la falta de ambición política o la escasez de recursos económicos para financiar las actuaciones necesarias. En cualquier caso, el Tribunal Europeo consideró que las dificultades jurídicas y económicas a las que hacía referencia España no le eximían de las obligaciones derivadas del derecho de la Unión. 

Abordar las causas subyacentes de estas dificultades y proponer soluciones realistas que puedan ser abordadas por la AGE en el corto y medio plazo es el motivo por el que, en julio de 2018, el Ministerio para la Transición Ecológica inició la elaboración de un plan estratégico que permitiese un análisis y discusión en profundidad con todos los agentes interesados, de las raíces del problema y de una propuesta de soluciones. 

Nacía así el Plan DSEAR (Plan Nacional de Depuración, Saneamiento, Eficiencia y Reutilización), un instrumento de gobernanza con el que sentar las bases para que la AGE colaborara eficazmente con la administración autonómica y local, no sólo en la financiación de las infraestructuras de saneamiento y depuración, sino en el impulso de la eficiencia energética, en la introducción de los principios de la economía circular en la gestión del agua urbana y en el fomento de la investigación y el desarrollo para la puesta en práctica, por ejemplo, de nuevos métodos de tratamiento de las aguas que permitan la eliminación de substancias como los microplásticos o los medicamentos. 

Situación actual 

Tras la aprobación del plan DSEAR, se ha conseguido rebajar la multa inicial por incumplimiento en zonas normales, de los 10 950 000 euros iniciales al semestre hasta unos 3 millones de euros, puesto que más de 270 000 habitantes de los 380 000 que la sentencia consideraba que sufrían esa falta de depuración en 2018, ya tienen sus aguas correctamente depuradas. 

Además, se ha elaborado un ambicioso programa de actuaciones para el futuro que vienen recogidas en los recientemente aprobados planes hidrológicos de cuenca del tercer ciclo (2023-2027)) de las demarcaciones intercomunitarias. Estos planes contemplan unas inversiones de alrededor de 6 600 millones de euros para mejorar el saneamiento y la depuración, de los que unos 2 800 millones van a ser financiados por la AGE. 

A este esfuerzo inversor, y en consonancia con las recomendaciones del plan DSEAR relativas a la priorización de inversiones, se suman las ayudas que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, a través del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, ha habilitado para apoyar a las aglomeraciones urbanas menores de 5 000 habitantes-equivalentes que se encuentren en procedimientos de infracción o no conformes con la Directiva, de tal forma que puedan corregir esta situación. Así, durante 2022, se habilitó una partida inicial de 100 millones de euros, distribuida en Conferencia Sectorial de Medio Ambiente a las CC.AA., que tendrá su continuidad en los próximos ejercicios presupuestarios. 

Innovación y transferencia tecnológica

El apoyo a la innovación y la tranferencia tecnológica, que también promueve el plan DSEAR, se está haciendo realidad con la aprobación, en 2022, del Proyecto Estratégico de Recuperación y Transformación de la Economía (PERTE) de Digitalización del Ciclo del Agua. Este PERTE empleará las nuevas tecnologías de Inteligencia Artificial y de análisis de ‘big data’ para conseguir una información precisa y actualizada de los recursos de agua disponibles, de las demandas en abastecimientos urbanos y en el regadío y del comportamiento y mantenimiento preventivo de las redes de distribución y saneamiento de agua urbana. Se prevé una inversión total de 3 060 M€, constituyendo inversión directa unos 1 940 M€ y 1 120 M€ procedentes de fondos complementarios público-privados. 

Y también, en consonancia con las recomendaciones del plan DSEAR, el Departamento está asumiendo de una forma integral el ciclo urbano del agua considerando, además de la depuración, las tomas en los ríos y acuíferos, las plantas de tratamiento, las redes de distribución y la reutilización de las aguas. Con esa filosofía, en junio de 2020, se creó la Mesa del Ciclo Urbano del Agua que reúne a la AGE, las administraciones locales, los operadores de agua, los sindicatos y las organizaciones de consumidores. 

Como aquí se ha dicho, las carencias en la depuración y el saneamiento en España son aún relevantes. El plan DSEAR supone una buena base para afrontarlas pero, como todo planteamiento de políticas públicas a largo plazo, exige una labor continuada de puesta en práctica, un claro compromiso de cooperación y colaboración entre administraciones y un esfuerzo de información y transparencia con los ciudadanos y ciudadanas. No se trata sólo del cumplimiento de una directiva comunitaria. Depurar correctamente nuestras aguas residuales contribuye a tener unas masas de agua en buen estado y a garantizar unos altos niveles de protección del medio ambiente y de la salud de las personas.