Desde que la Comisión Brundtland acuñara el término desarrollo sostenible como aquel capaz de satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones, la Organización de Naciones Unidas ha revisado reiteradamente su agenda de desarrollo global. En 2015 la Asamblea General acordó una agenda con horizonte 2030, estableciendo un conjunto de 17 objetivos de desarrollo sostenible (ODS). La agenda pretende involucrar no solo a los Estados, sino también a agentes sociales y económicos, asumiendo a tal fin visiones y reivindicaciones de muy diversos grupos. En ocasiones, ello conduce a contradicciones y conflicto de objetivos y, sobre todo, interpretaciones parciales y/o interesadas. El conjunto de los ODS se puede leer como una desiderata bienintencionada e inspiradora para la acción. 

El sexto de los ODS está dedicado al agua y busca “garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos”. Tiene evidentes y explícitas relaciones sinérgicas con otras metas como, por ejemplo, las relativas a la salud humana o con la conservación y el uso sostenible de “los ecosistemas interiores de agua dulce y los servicios que proporcionan” (15.1).

La propuesta nuclear del objetivo (6) es el avance efectivo en la garantía de los derechos humanos al agua y el saneamiento, si bien en la desagregación por metas se recogen tanto los vínculos con otros aspectos fundamentales de una política del agua orientada a la satisfacción de los derechos humanos, como algunos criterios generales de carácter más instrumental. Entre los primeros están la prevención de la contaminación (6.3), la sostenibilidad de la extracción de agua dulce (6.4) y la protección y restauración de los ecosistemas relacionados con el agua (6.6). A ellos se añaden algunos criterios generales que deben guiar la acción, como el uso eficiente (6.4), la gestión integrada (6.5), la cooperación internacional (6.a) y la participación de las comunidades locales en la mejora de la gestión del agua y el saneamiento (6.b).

Un nivel de vida digno 

Sin ninguna duda, el acceso básico al agua potable y al saneamiento es un componente esencial del derecho a un nivel de vida adecuado y una condición indispensable para el disfrute de otros derechos como el derecho a la alimentación, a la salud, a la vivienda o a un medio ambiente sano. Así lo reconoció la Asamblea General de Naciones Unidas en su Resolución A/RES/64/292, de julio de 2010, que establece que “el derecho al agua potable y el saneamiento es un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos”. Este reconocimiento tiene antecedentes en la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (1979) y en la Observación General Nº 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas de 2002, en la que se avanzó en el desarrollo del contenido, sentido y alcance del derecho, que queda definido como “el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico”.

El reconocimiento fue reafirmado por la Asamblea General de Naciones Unidas en la Resolución 70/169, aprobada en diciembre de 2015, en virtud de la cual se reconoce que “los derechos humanos al agua potable y el saneamiento, como componentes del derecho a un nivel de vida adecuado, son esenciales para el pleno disfrute del derecho a la vida y de todos los derechos humanos”, y para garantizar la dignidad. De esta forma, se han confirmado y reconocido los derechos al agua potable y al saneamiento como obligaciones jurídicamente vinculantes para todos los estados partes en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y en otros tratados de derechos humanos.

En este contexto, en diciembre de 2020 se aprobó la Directiva (UE) 2020/2184 del Parlamento europeo y del Consejo relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano (DAP), que supuso una revisión notable de la anterior Directiva 98/83/CE del Consejo europeo. Una de las motivaciones para esta revisión fue el respaldo de la Eurocámara en 2015 a la iniciativa ciudadana europea Right2Water1 , que defendía la vigencia del derecho humano al agua, la garantía del acceso universal a los servicios de agua y saneamiento en todo el ámbito de la Unión Europea, y la exigencia de continuidad de los servicios para las personas en situación de vulnerabilidad sin que fueran posibles los cortes de suministro. A estas dimensiones específicas se añadían otras demandas comunes, inseparables de la implementación de todos los derechos humanos: garantizar el acceso a la información, la transparencia de la gestión y la rendición de cuentas por parte de los operadores de los servicios, así como promover la participación ciudadana. 

Los contenidos de la nueva DAP no cumplieron las expectativas de todas las partes, especialmente en los aspectos de garantía del derecho humano al agua, al que no se hace referencia explícita en el articulado, y en lo que respecta a los procedimientos de gobernanza democrática. Su transposición al ordenamiento jurídico español, concretado a través del RD 3/20232 , ha sido una oportunidad de mejora de algunos aspectos de la DAP relacionados con criterios normativos de la implementación del derecho humano al agua. 

La Red Agua Pública (RAP)3 hizo un seguimiento del proceso de elaboración de la DAP a la largo del periodo 2017-2020. Desde comienzos de 2021, la RAP se personó en el debate sobre la trasposición de la DAP al marco legal español. Los planteamientos que sostuvo a lo largo de todo este proceso se pueden sintetizar en las siguientes observaciones referidas al propio reconocimiento del derecho humano al agua, y a la universalidad, accesibilidad, asequibilidad, aceptabilidad y salubridad que lo definen. 

Debates sobre la Directiva DAP

1. Como ocurrió en la redacción de la DAP, en el RD 3/2023 no se ha incorporado el importante acervo y la amplia experiencia disponible en Naciones Unidas sobre el alcance y contenido del derecho humano al agua. En la exposición de motivos del RD se establece que una de sus dos finalidades es facilitar el acceso al agua “siguiendo lo indicado por Naciones Unidas en el derecho humano al agua y saneamiento en el Reino de España”. Tras el paso del proyecto de RD por el Consejo Nacional del Agua (10 de octubre de 2022), se introdujo una referencia expresa al derecho en la versión final, concretamente en el título del Capítulo II, Sección 2ª ‘Derecho humano al agua: cantidad y acceso’. También se alude al derecho al agua en el artículo 11.2, en el que se establece que “la Administración Local deberá implantar mecanismos de acción social eficaces para asegurar el derecho al agua de toda la población”. Pero al no haberse definido con claridad lo que se entiende como derecho al agua, desde la RAP se transmite la impresión de que este artículo queda sin la concreción jurídica necesaria y exigible en un tema de tanta importancia. 

2. En el RD se establece que el volumen de agua de consumo disponible debe ser "suficiente" para cubrir “las necesidades higiénico-sanitarias de la población y el desarrollo de la actividad de la zona de abastecimiento; la dotación neta o de consumo medio, como objetivo mínimo, debería ser al menos 100 litros por habitante y día, salvo que el plan hidrológico vigente haya establecido una dotación superior” (artículo 9.1.) Esta confusa redacción —dotación neta o de consumo medio— oscurece el reconocimiento rotundo de un mínimo vital (efectivamente situado en nuestro país en esa cantidad) consustancial al concepto de derecho humano al agua. Por su parte, el artículo 11.1 establece que “la administración local adoptará las medidas necesarias para mejorar el acceso al agua de consumo para toda la población, en particular para los grupos vulnerables o en riesgo de exclusión social, incluyendo a las personas que no disfrutan de conexión a las redes de distribución municipal”. 

En este punto, no se ha tenido en cuenta la demanda de que debería sustituirse la exigencia de ‘mejorar’ por la de ‘garantizar’ el acceso al agua de consumo y establecer la prohibición o regulación de los cortes del suministro en situaciones de vulnerabilidad económica y social. Por el contrario, sí se ha incorporado la demanda de incluir a las personas que no disfrutan de conexión a las redes de distribución municipal, como las personas sin hogar, las que habitan en asentamientos informales o los trabajadores agrícolas temporeros. 

3. Por lo que respecta a la asequibilidad, la versión final de la trasposición, avanza en la concreción de las condiciones de vulnerabilidad a partir de las cuales una persona puede adquirir esta condición, que no necesariamente es permanente en el tiempo. En ese sentido, el artículo 11.2 señala que “para la determinación de la población vulnerable o en riesgo de exclusión social, las comunidades autónomas y las entidades locales utilizarán, al menos, los criterios de la definición de consumidor vulnerable o en riesgo de exclusión social establecidos en los artículos 3 y 4 del Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica, teniendo la capacidad de incluir criterios adicionales de vulnerabilidad que permitan incluir a un mayor número de consumidores bajo dicha categoría”. 

Es importante señalar que además de la obligación de identificar a las personas sin acceso al agua, evaluar las posibilidades de mejora, informar sobre mecanismos de acción social y sobre la situación del acceso al agua en el municipio (artículo 11.3), la administración local “deberá implantar mecanismos de acción social eficaces para asegurar el derecho al agua de toda la población […] mediante la aplicación de procesos o herramientas administrativas de acción social que mejor se adapten a las particularidades de su territorio y población” (11.4). Estos mecanismos buscarán “la consideración de la asequibilidad y su reflejo en las políticas y estructuras tarifarias y podrán consistir en bonificaciones contempladas en la tarifa, tasa precio de agua y/o en fondos de solidaridad” (11.5). 

También es significativo que, cuando los costes se recuperen a través de un sistema tarifario, se deberá informar sobre aquéllos “relacionados con las medidas que han sido tomadas por el operador para asegurar el acceso a todos al agua de consumo, al apoyo y defensa de dicho acceso a los vulnerables o en riesgo de exclusión social y al fomento del agua del grifo” (Anexo XI, Parte B, b 4º). A este último tema se dedica de manera específica el artículo 10. ‘Promoción del agua de grifo".

4. El derecho humano también prescribe que el agua ha de presentar un color, olor y sabor aceptables para el uso personal y doméstico (aceptabilidad). En este sentido la situación evoluciona entre el afinamiento de la identificación de sustancias contaminantes, por un lado, y su proliferación al ritmo de la intensificación de los usos agrícolas y ganaderos del suelo y de los procesos productivos, por otro, en un contexto de aumento de los impactos cuantitativos y cualitativos del cambio climático sobre las masas de agua. Respecto de las garantías sanitarias, en España, aunque los avances técnicos y organizativos del ciclo urbano del agua han sido importantes en las últimas décadas4 , se reportan recurrentemente alarmas sanitarias que afectan al suministro de agua potable debidas a la contaminación de las zonas de captación, especialmente en el caso de pequeñas y medianas poblaciones. (5) La protección de las masas de agua de las que se capta agua para el consumo humano es una pieza fundamental en la DAP. 

Siguiendo recomendaciones de la OMS, la nueva normativa apuesta por la adopción de un enfoque orientado a la gestión de riesgos, basado en la acción preventiva tanto de protección de las zonas de captación, como de todo el proceso de almacenamiento, potabilización y transporte hasta el consumidor. Se espera que ello contribuya a una menor necesidad de tratamiento y, con ello, a una reducción del uso de energía y de productos químicos vertidos al medio. Por otra parte, la gestión del riesgo debe favorecer la disminución de la contaminación de los territorios en los que se sitúan las captaciones y la aplicación del principio de quien contamina paga. 

Cuestiones de gobernanza del agua

El agua dulce de calidad, necesaria para la vida en general (y la humana, en particular), es un elemento frágil cuya disponibilidad se ve limitada en numerosas ocasiones. La protección de las fuentes y las cuestiones relativas al acceso a las mismas, al reparto de los caudales, a la asignación de los costes derivados de la construcción y mantenimiento de infraestructuras, ha sido objeto de regulación en todas las sociedades, dando origen a la creación de instituciones específicas para la gobernanza del agua. Por instituciones entendemos aquí “las convenciones, normas y reglas legales de una sociedad, las cuales aportan expectativas, estabilidad y sentido, esenciales para la existencia y la coordinación humanas. Las instituciones regularizan la vida, sostienen valores y protegen y producen intereses” 6 . 

En lo que sigue limitaremos el análisis a tres instituciones tipo —el Estado, el mercado y la comunidad— especialmente relevantes en la gobernanza del agua por su influencia sobre la garantía de los derechos humanos al agua potable y el saneamiento. Raramente las encontramos en estado puro, sino que aparecen imbricadas entre sí, en un complejo entramado que relaciona diferentes escalas territoriales y competenciales. 

En el Estado español existe un consenso básico, al menos desde la ley de 1985, en cuanto a la consideración de las aguas como un bien común que forma parte —junto con los cauces naturales, los lechos de los lagos, los acuíferos y otros elementos— del dominio público hidráulico, cuya administración compete al Estado. La organización territorial de la Administración del Estado ha producido un reparto de competencias relacionadas con la gestión del agua entre los distintos niveles de la administración. Así, a la Administración General del Estado compete el establecimiento de la legislación básica y la planificación hidrológica de las cuencas intercomunitarias, así como su gestión, a través de las confederaciones hidrográficas; las comunidades autónomas tienen plena competencia en cuanto a la planificación y gestión hidrológica en aquellas cuencas comprendidas íntegramente en su territorio, y participan en los órganos de gobierno y planificación de las confederaciones hidrográficas de las cuencas compartidas en su territorio; por último, las administraciones locales, tanto municipal como provincial y otras figuras como las mancomunidades, intervienen en la gestión de los abastecimientos a población con diversos grados de competencia.

Por otra parte, el Estado español está obligado por sus compromisos internacionales, y muy particularmente, por su integración en la Unión Europea, de la que emana la regulación básica aplicable en los Estados miembros en numerosas materias, entre ellas el agua. 

El agua dulce de calidad, necesaria para la vida en general (y la humana, en particular), es un elemento frágil cuya disponibilidad se ve limitada en numerosas ocasiones. La protección de las fuentes y las cuestiones relativas al acceso a las mismas, al reparto de los caudales, a la asignación de los costes derivados de la construcción y mantenimiento de infraestructuras, etc. ha sido objeto de regulación en todas las sociedades, dando origen a la creación de instituciones específicas para la gobernanza del agua. Por instituciones entendemos aquí “las convenciones, normas y reglas legales de una sociedad, las cuales aportan expectativas, estabilidad y sentido, esenciales para la existencia y la coordinación humanas. Las instituciones regularizan la vida, sostienen valores y protegen y producen intereses” 6 . 

En lo que sigue limitaremos el análisis a tres instituciones tipo —el Estado, el mercado y la comunidad— especialmente relevantes en la gobernanza del agua por su influencia sobre la garantía de los derechos humanos al agua potable y el saneamiento. Raramente las encontramos en estado puro, sino que aparecen imbricadas entre sí, en un complejo entramado que relaciona diferentes escalas territoriales y competenciales. 

En el Estado español existe un consenso básico, al menos desde la ley de 1985, en cuanto a la consideración de las aguas como un bien común que forma parte —junto con los cauces naturales, los lechos de los lagos, los acuíferos y otros elementos— del dominio público hidráulico, cuya administración compete al Estado. La organización territorial de la Administración del Estado ha producido un reparto de competencias relacionadas con la gestión del agua entre los distintos niveles de la administración. Así, a la Administración General del Estado compete el establecimiento de la legislación básica y la planificación hidrológica de las cuencas intercomunitarias, así como su gestión, a través de las confederaciones hidrográficas; las comunidades autónomas tienen plena competencia en cuanto a la planificación y gestión hidrológica en aquellas cuencas comprendidas íntegramente en su territorio, y participan en los órganos de gobierno y planificación de las confederaciones hidrográficas de las cuencas compartidas en su territorio; por último, las administraciones locales, tanto municipal como provincial y otras figuras como las mancomunidades, intervienen en la gestión de los abastecimientos a población con diversos grados de competencia.

Por otra parte, el Estado español está obligado por sus compromisos internacionales, y muy particularmente, por su integración en la Unión Europea, de la que emana la regulación básica aplicable en los Estados miembros en numerosas materias, entre ellas el agua. 

Por último, existe una larga tradición de instituciones creadas específicamente para gestionar los bienes comunes, sobre todo en el ámbito local. Los usuarios que comparten pastos, bosques o también un determinado caudal de agua, constituyen una comunidad y como tal establecen las reglas de acceso y disfrute, así como las obligaciones que ello comporta. En el caso del agua, la propia ley reconoce y regula la figura de las comunidades de usuarios, entre las cuales destacan las comunidades de regantes, pero que también se aplican a otros usos como el abastecimiento o los vertidos. Estas comunidades se rigen por sus propios reglamentos bajo la tutela de los organismos de cuenca. 

Modelos institucionales y derechos humanos

Como ya se ha apuntado, los tipos institucionales descritos no se encuentran en estado puro en la prestación de los servicios de abastecimiento y saneamiento. Tanto el estado, a través de las concesiones y las competencias municipales, como el mercado al que acuden todos los agentes incluido el Estado para adquirir bienes y servicios, están siempre presentes en la gestión del agua urbana en distintas tas combinaciones. Las instituciones comunitarias, en las que la participación activa de los comuneros es imprescindible, han cedido protagonismo históricamente a favor de los otros modelos institucionales y sólo recientemente han atraído la atención de los investigadores. 

Tras décadas de debate en torno a las virtudes y defectos del mercado frente al Estado, se ha rescatado la gobernanza comunitaria en busca de modelos o elementos institucionales que mejoren la situación actual. 

En el contexto más restringido de los derechos humanos al agua y el saneamiento se ha iniciado el análisis de las potencialidades y los riesgos de los diversos diseños institucionales para la satisfacción de los mismos. Es un lugar común identificar la administración pública del agua como más ineficiente en comparación con la gestión empresarial, en la cual la persecución del beneficio privado se alinea pretendidamente con una búsqueda de mayor eficiencia. No obstante, la experiencia reciente ha puesto de manifiesto que las empresas privadas también persiguen la maximización de sus beneficios por medios que nada tienen que ver con la eficiencia como, por ejemplo, descuidando sus compromisos de inversión en la renovación de las redes.

Riesgos de la privatización 

Por otra parte, el anterior relator especial de Naciones Unidas para los derechos humanos al agua y el saneamiento, Léo Heller, advertía en su informe de 20207 que la privatización de los servicios de abastecimiento y saneamiento comporta riesgos para el ejercicio de dichos derechos debido a la combinación de tres factores relacionados con el suministro privado: el objetivo empresarial de maximización de los beneficios, el monopolio natural de los servicios y los desequilibrios de poder a favor del gestor privado en detrimento de la entidad pública responsable.

Los riesgos se han incrementado a partir de la reciente inclusión del agua como un activo financiero negociable en mercados de futuros y otros espacios de especulación financiera. La participación de grandes bancos y fondos de inversión en el negocio del agua agudiza los procesos de desposesión, alejando cada vez más del interés general de los ciudadanos la gestión del agua, para alinearla con los fines especulativos del capital financiero. Con el fin de limitar los efectos negativos de estas iniciativas sobre los derechos humanos, el actual relator, Pedro Arrojo, ha propuesto en su informe de 20218 “El desarrollo de una gobernanza democrática del agua desde una perspectiva sostenible basada en los derechos humanos y la aplicación de estrategias participativas de adaptación al cambio climático” como alternativa y freno a la financiarización del agua. 

Otra de las debilidades generalmente asociadas a la gestión del agua es la de su exposición a la corrupción. Los casos de corrupción conocidos en el estado español en el ámbito de la gestión del agua urbana han sido numerosos. Sobre todo, en relación con la privatización de los servicios y el otorgamiento de concesiones (casos Pokémon, Aquagest), pero también en la gestión pública (casos Lezo, EMARSA.