ambient@

El 25 de septiembre de 2015, los líderes mundiales adoptaron un conjunto de objetivos globales para erradicar la pobreza, proteger el planeta y asegurar la prosperidad para todos como parte de una nueva agenda de desarrollo sostenible. Cada objetivo tiene metas específicas que deben alcanzarse en los próximos 15 años.

Objetivo de Desarrollo Sostenible 11: Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.

La ciudad aglutina la población en núcleos cada vez más poblados, en situaciones homogéneas en todo el planeta, y en formas que se extienden por el territorio; a la urbanización de los nodos de comunicación se ha unido la urbanización del litoral y las ciudades se ordenan en modelos similares. Entre otros, los de crecimiento en baja densidad, en los que la contracción de los sistemas de asentamiento humano conlleva, contradictoriamente, la expansión difusa por el territorio.

El volumen global de población (mundial, nacional o regional) se concentra, mientras que cada nodo dispersa su crecimiento por un territorio difuso alrededor del centro. Y fuera de esos sistemas, ¿la nada?: “La capacidad de control de los sistemas urbanos sobre ciertos flujos de materiales y energía, también de información, en cualquier parte del planeta permite que estos se mantengan organizados a expensas de la explotación de otros ecosistemas, que se verán simplificados”#(3). De la colisión entre la simplificación del espacio rural, profundamente afectado por las duras condiciones de los mercados globales, el cambio climático, la explotación de recursos y la compleja pero esperanzadora visión de la vida en la ciudad, surge la migración continua e imparable, en muchos casos el paso de una pobreza a otra.

En el Objetivo de Desarrollo Sostenible 11 se asume la capacidad para transformar los problemas de organización social de las ciudades y su adaptación e influencia sobre el medio ambiente. No se trata, por tanto, solo de un diagnóstico, sino de la toma de conciencia de que la organización de las ciudades es capaz de transformar la forma de vida de sus habitantes y la relación del propio ecosistema urbano con el medio.

Si los 17 Objetivos para el Desarrollo Sostenible están encabezados por la urgencia y el ímpetu de finalizar con los desequilibrios más graves, la pobreza, el hambre, la salud, los argumentos de otros objetivos están imbricados con nuestra responsabilidad cercana. El ODS 11 relata y vincula situaciones opuestas del desarrollo de las más altas cotas de organización civil: la cultura y la capacidad de resolver problemas colectivos, con la coexistencia de situaciones diversas en un mismo espacio, la marginalidad, la ausencia de recursos y oportunidades, la desigualdad.

El Objetivo 11 es profundamente espacial. Si para Baltasar Gracián#(4) la arquitectura es el artificio que mide el espacio, para Naciones Unidas la ciudad parece ser el sistema que mide la distancia entre los habitantes del planeta; habitantes que dejan de estar mayoritaria e históricamente unidos al medio y las formas de vida rurales, para coexistir bajo un modelo urbano. La dura vida de la ciudad de la revolución industrial europea se ha trasladado con nuevas condiciones a los países en vías de desarrollo en el siglo XXI, y la escala del crecimiento es tan grande que se relaciona con el equilibrio de los sistemas naturales.

Recortar las distancias, acotar las diferencias, tender las estructuras que vinculen el futuro de los vulnerables, parece ser el primer objetivo de la lista.  

Es llamativo que definiendo las ciudades como “hervideros de ideas, comercio, cultura, ciencia, productividad, desarrollo social y mucho más”, las metas no incluyan ideas sobre el desarrollo del soporte urbano para la educación, el intercambio de conocimiento, el empleo y la producción, estableciendo sin embargo las acciones sobre el soporte y los servicios básicos, que se entienden como el espacio de partida para el desarrollo integral. Ni siquiera una indicación sobre una estructura de pasos sucesivos que aumenten la capacidad transformadora de la ciudad, una vez que se inicia la resolución de problemas básicos, o que supongan el germen de los mismos.   

ONU Habitat ha defendido la urbanización como actividad de mejora del entorno humano.  Su Director Ejecutivo Joan Clos hizo en esta misma revista#(6)una espléndida cita de Sófocles: “Hacer urbanismo es una capacidad humana, tal y como ya lo advirtió Sófocles en el Coro de Antígona, cuando decía que ¨muchas cosas asombrosas existen pero ninguna más que el ser humano (…) Se enseñó a sí mismo el lenguaje, el pensamiento alado, y la furia constructora de ciudades”.

La furia constructora de ciudades implica la ocupación del territorio, frecuentemente considerada una grave afección del crecimiento, y sin embargo, la resolución de necesidades complejas y afanes colectivos.

El equilibrio entre las partes es una de las artes del urbanismo clásico, mientras que el reparto organizado de cargas y beneficios lo fue del urbanismo moderno. La ciudad, su expansión y conservación, da forma al territorio y a la sociedad de cada época, a su capacidad para resolver o incrementar los problemas de unas organizaciones imperfectas. Frecuentemente la valoración del urbanismo reciente es negativa por los primeros herederos de la ciudad y sus nuevas técnicas de ordenación, olvidando que la evolución no es el resultado de una planificación perfecta, sino la suma del deseo y la razón, del tiempo y el azar.

Otras citas son posibles para entender el alcance de la utilización del término urbanización como sinónimo de organización sostenible del proceso que da respuesta a las necesidades de crecimiento poblacional#(7) .

 “He aquí las razones filológicas que me indujeron y decidieron a adoptar la palabra urbanización, no sólo para indicar cualquier acto que tienda a agrupar la edificación y a regularizar su funcionamiento en el grupo ya formado, sino también el conjunto de principios, doctrinas y reglas que deben aplicarse, para que la edificación y su agrupamiento, lejos de comprimir, desvirtuar y corromper las facultades físicas, morales e intelectuales del hombre social, sirvan para fomentar su desarrollo y vigor y para acrecentar el bienestar individual, cuya suma forma la felicidad pública.”

El ODS 11 se desarrolla en la Nueva Agenda Urbana, que señala bien los numerosos antecedentes a su formulación#(8). Una versión más simplificada de los hitos está en la Plataforma de conocimiento sobre Desarrollo Sostenible#(9).

La Nueva Agenda Urbana supone un cambio, no solo por la profundidad del desarrollo, sino por lo que se puede considerar un cambio de escenario: la urbanización pasa de ser un proceso con impactos negativos (“La rápida urbanización conlleva enormes dificultades…”; “el número absoluto de residentes en zonas urbanas que viven en barrios marginales sigue aumentando, en parte debido a la aceleración de la urbanización,…”) a tener un valor extraordinariamente positivo en la Nueva Agenda Urbana (es necesario aprovechar las oportunidades que presenta la urbanización como motor de impulsor de un crecimiento sostenido e inclusivo, el desarrollo social y cultural y la protección del medio ambiente, así como de sus posible contribuciones al logro de un desarrollo transformador y sostenible#(10)).

Para entender el proceso de creación del Objetivo 11 y la Nueva Agenda Urbana tiene que ponerse en relación con el entorno creado por otras instituciones internacionales, como los organismos multilaterales. Se trata no solo de las organizaciones que han participado en la redacción de la Agenda 2030 y la Nueva Agenda Urbana, sino de los numerosos antecedentes de organismos que están actuando en la creación y regeneración de la ciudad, con programas que se desarrollan en distintos países y regiones.

Los programas del Banco Interamericano de Desarrollo o del Banco Asiático de Desarrollo, por ejemplo, forman un compendio planificador de la rehabilitación urbana y la sostenibilidad de las ciudades que alimentan el planteamiento de las metas y la Nueva Agenda Urbana. Sin estas experiencias en la planificación de ciudades, ONU-Habitat no podría haber planteado un conjunto de medidas tan cercano al terreno, a la resolución real de conflictos en la ciudad.

Posiblemente la meta más novedosa, la que articula de forma activa el diagnóstico de la situación,  el resto de las metas y la que está protagonizando el desarrollo posterior del ODS 11 es la planificación.

• Situación 2017: Se necesita mejorar la planificación y la gestión urbanas para que los espacios urbanos del mundo sean más inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.

• Meta 11.3 De aquí a 2030, aumentar la urbanización inclusiva y sostenible y la capacidad para la planificación y la gestión participativas, integradas y sostenibles de los asentamientos humanos en todos los países.

• Meta 11.b De aquí a 2020, aumentar considerablemente el número de ciudades y asentamientos humanos que adoptan e implementan políticas y planes integrados para promover la inclusión, el uso eficiente de los recursos, la mitigación del cambio climático y la adaptación a él y la resiliencia ante los desastres, y desarrollar y poner en práctica, en consonancia con el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, la gestión integral de los riesgos de desastre a todos los niveles.”  

La planificación se asocia a la capacidad organizativa de las naciones y especialmente de las ciudades y asentamientos humanos, es de decir, de estructuras de gobierno muy cercanas a la población y el lugar. Y por cierto, con un alto grado de complejidad en sus principios y alcances, necesarios pero de difícil formulación inicial en países en desarrollo.

La planificación pasa en la Nueva Agenda Urbana a estructurar el proceso de Urbanización: “La Nueva Agenda Urbana presenta un cambio de paradigma basado en la ciencia de las ciudades; establece normas y principios para la planificación, construcción, desarrollo, gestión y mejora de las zonas urbanas en sus cinco pilares de aplicación principales: políticas urbanas nacionales, legislación y normativas urbanas, planificación y diseño urbano, economía local y finanzas municipales e implementación local.”#(11)

Y eso a pesar de algunos retos clave / lecciones aprendidas que se señalaban en procesos que se situaron a caballo entre los 17 objetivos y la cumbre de Quito: “Planificación deficiente, a menudo utilizando enfoques obsoletos y rígidos que son superados por la realidad que conduce a la congestión de la expansión urbana, la contaminación y el uso derrochador de la tierra, el agua y la energía que exacerban el cambio climático”.#(12)

La planificación se destina ahora a un papel de equilibrio y arbitrio, con el medio y la sociedad, partiendo de situaciones de riesgo y desigualdad. Desde mi punto de vista, el ODS 11 y la Agenda Urbana se convierten en documentos trascendentales de cara al futuro de las ciudades cuando, además de expresar principios generales (asegurar que nadie se quede atrás,… poniendo fin a las epidemias del SIDA la tuberculosis, la malaria…), trasladan el peso de las acciones al desarrollo de instrumentos de ordenación.

La Nueva Agenda Urbana reconoce la realidad de los asentamientos informales: los objetivos de planificación y urbanización van en paralelo a al compromiso de “asegurar que nadie se quede atrás, … y promover el acceso equitativo a las oportunidades a las oportunidades y los beneficios que puede ofrecer la urbanización y que permiten a todos los habitantes, independientemente de si viven en asentamientos formales o informales, llevar una vida digna y plena y realzar todo su potencial humano”.#(13)

La planificación y gestión del desarrollo espacial urbano, junto con el desarrollo de infraestructuras, cumple objetivos multisectoriales: la ordenación del espacio urbano y el territorio, el fortalecimiento de la resiliencia de las ciudades, el desarrollo de economías urbanas dinámicas, sostenibles e inclusivas, más productivas e innovadoras…

Centro y suburbio son dos de los espacios más frágiles en las ciudades de los tres grandes tipos de ciudades, emergentes, globales y maduras. El soporte de la ciudad tradicional, abandonado por las clases altas y los sectores productivos, degradado por el uso intensivo de la movilidad en vehículos privados, la degradación del espacio público, está sometido a fuertes dinámicas de obsolescencia. Esta puede estar reforzada por la propia fragilidad de su construcción inicial, tanto de la urbanización como de la edificación, y la vulnerabilidad frente a fenómenos climáticos.

Los fenómenos migratorios y la población más vulnerable o directamente en situación de extrema pobreza, se sitúan en esos dos extremos. Entre un centro disponible para ser comercializado a precios baratos, aprovechando la degradación de la edificación y el espacio público, o la periferia que ha estado disponible para acoger a las enormes tasas de la población creciente, sin inversión en urbanización, transportes, redes de equipamientos.

El compromiso es ahora la reconstrucción de un soporte digno, disminuyendo la vulnerabilidad provocada por la obsolescencia y la localización informal en situaciones aisladas o con riesgos ambientales y de catástrofes.

 El ODS 11 y la Nueva Agenda Urbana proponen la actuación en los sistemas que estructuran la ciudad y el territorio, tanto desde el crecimiento como de la regeneración urbana.

Los sistemas son conocidos, y probablemente el valor de ambos documentos es crear, o reforzar, una transición hacia un modelo más igualitario entre los habitantes del planeta urbano, incluyendo el compromiso en las políticas de género y generación.

El acceso a una vivienda asequible y adecuada se realizaría en un modelo urbano mixto, resultado del relleno de la ciudad madura pero no consolidada en su totalidad, en la ciudad tradicional rehabilitada, o en la ciudad planificada para su expansión.

El modelo urbano resultante es complejo; lejos de un modelo de transición, destinado a resolver la situación de pobreza inicialmente señalado, se trata de la suma de iniciativas que inciden sobre las situaciones de riesgo, pero también sobre las condiciones que forman la ciudad en toda su complejidad, creadora de oportunidades en un escenario de mezcla social. Las acciones y los compromisos se esfuerzan en señalar los componentes destinados a la creación de empleo, de lugares para la formación y la educación, los servicios y equipamientos para la innovación e condiciones de igualdad.

El sistema territorial de la Agenda propone la creación de vínculos comerciales  y de obtención de recursos en buena coexistencia entre la ciudad y el espacio rural.

Uno de los capítulos con mayor desarrollo es el del transporte y la movilidad, con un “desarrollo orientado al tránsito” equitativo, que reduzca al mínimo los desplazamientos, en particular el de los pobres. El objetivo es la eficacia y la reducción del consumo energético y de suelo; la movilidad se une a la planificación urbana de forma coordinada, junto con las llamadas a la inversión en infraestructuras de abastecimiento de agua y energía, y la gestión de residuos.

La preocupación por la captación de plusvalías asociadas al desarrollo de la parcelación, urbanización y edificación, y el reparto entre mecanismos de inversión en los sistemas públicos, que permitan la financiación del crecimiento, regeneración y equipamiento urbano, ha sido común en las políticas de desarrollo urbano de las ciudades emergentes#(14). La enorme distancia entre el crecimiento inmobiliario de estas y el traspaso de su valorización a los ciudadanos y la administración, con sistemas adecuados de reparto de cargas y beneficios, está presente en los procesos de implementación de la Agenda.

La implementación del ODS 11 sigue adelante en un continuo sistema de foros y reuniones, como el reciente Worl Urban Forum 9 de Kuala Lumpur, que se ocupan del seguimiento de los compromisos, y la elaboración de guías e instrumentos de planificación  y evaluación. Algunos de ellos se situaron a caballo entre los antecedentes y la declaración de Quito sobre Ciudades y asentamientos humanos para todos de 2016, en la Conferencia Habitat III, mientras que otros, de carácter local, trasladan la implementación de la Agenda a compromisos políticos y técnicos cercanos.

Los documentos de análisis sobre la implementación de las Guías Internacionales sobre Planificación urbana y territorial de UN-Habitat#(15)  contienen información sobre los avances y acuerdos, la participación de distintos sectores, agentes y países, en un acercamiento de múltiples escalas. Las trasferencias, en este caso, de conocimiento y experiencias con países africanos en desarrollo o el ajuste de algunos focos de un proceso abierto, que en casos como este se adentra con más fuerza en estrategias relacionadas con la salud, son un ejemplo significativo de las consecuencias de la aprobación de documentos de pacto y diálogo.