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En diciembre 2015, en el seno de la Convención Marco para el Cambio Climático de las Naciones Unidas (CMCCNU), 194 países consiguieron avanzar en la lucha contra el cambio climático y la paliación de sus efectos con un acuerdo sin precedentes desde que se adoptó el Protocolo de Kioto en 1997 al adoptar el “Acuerdo de París”.  La ratificación de los mismos, proceso necesario para su entrada en vigor en el 2020, se espera se complete el 22 de abril de 2016. Para que el proceso de ratificación sea efectivo es necesario que los países que ratifiquen representen al menos el 55% de las emisiones globales.  

La Convención sigue siendo el marco multilateral en el que se enmarcan los instrumentos para su implementación, como el Protocolo de Kioto o el reciente Acuerdo de París. Dentro de su naturaleza y las obligaciones que se contraen, todos ellos son legalmente vinculantes. Para entender su importancia es necesario ponerlos en el contexto histórico de los avances alcanzados desde que se adoptó la CMCCNU en el año 1992. En la siguiente tabla 1 se pueden ver los hitos más importantes entre 1992 y 2015 (en gris la convención y sus instrumentos legamente vinculantes).

Después de su adopción y debido a los escasos avances en sus primeros años, la CMCCNU decidió adoptar en 1997 el Protocolo de Kioto, que como elemento a destacar suponía compromisos o metas absolutas y obligatorias respecto a un año base predeterminado (para la mayoría el año 1990) solo para los países desarrollados (los llamados países del anexo I de la Convención) que lo ratificaran. Aunque las metas que se fijaron fueron modestas -un total del 5% de las emisiones y el mayor emisor no ratificó- la implementación del Protocolo de Kioto en su primer periodo de compromiso (2007-2012) sentó importantes bases para avanzar en aspectos de reporte, mejora de la trasparencia y calidad de las estimaciones de las emisiones y sumideros (con los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero), la comunicación de cuáles son las acciones que se están llevando a cabo a nivel nacional en el ámbito del cambio climático (comunicaciones nacionales), mayor reconocimiento de la necesidad de apoyar la adaptación en los países más vulnerables y en vías de desarrollo, y la creación de mecanismos de flexibilidad para que se pudiese cooperar entre diferentes países dependiendo de su capacidad de esfuerzo para alcanzar la meta común (mercado de emisiones) o que las emisiones se pudieran producir mediante las trasferencia de tecnologías limpias a países en vías de desarrollo (mecanismos de desarrollo limpio). El Protocolo ha cumplimentado su primer periodo de compromiso y se han enmendado algunos artículos (las enmiendas de Doha) y adoptado las modalidades para un posible segundo periodo que podría entrar en vigor si un número de países con emisiones superiores al 55% de las emisiones globales lo ratificaran y que expiraría en 2020.

En estos la Convención ha adoptado decisiones que han llevado a la creación de algunos instrumentos en aspectos relacionados con la adaptación (Foro de Adaptación), la trasferencia de tecnología (creación del Centro de Tecnología del Clima) o la financiación (el fondo verde global) que apoyan a la misma en su implementación o a sus instrumentos de implementación. En suma, el Acuerdo de París no hubiera sido posible sin la experiencia y conocimientos que se han venido adquiriendo a través de la implementación de la Convención y sus instrumentos disponibles hasta hoy.

La Convención estaba lista para firmar en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo que se celebró en 1992 en Río de Janeiro, conocida como Cumbre de la Tierra. 

Hoy en día el IPCC tiene una función claramente establecida, la de examinar las investigaciones realizadas en todo el mundo, publicar informes periódicos de evaluación (hasta ahora han sido cinco) y elaborar informes especiales y documentos técnicos sobre aspectos específicos requeridos por la Convención. Esto permite que la ciencia informe las discusiones políticas que se toman en el marco de la Convención. 

En Paris en 2015 se dio un gran paso adelante en las negociaciones multilaterales sobre cambio climático. Se fijó el objetivo de mantener las temperaturas medias globales “muy por debajo” de 2ºC respecto a los niveles pre-industriales en primera instancia y llevar a cabo “todos los esfuerzos posibles” para evitar que dicha temperatura no rebase los 1.5 º C y así, evitar los impactos más dañinos, en especial en los países más vulnerables. El acuerdo, que es jurídicamente vinculante para las partes que lo ratifiquen,  implica que “todos” los países fijarán sus propias metas voluntarias de reducción de gases de efecto invernadero (GEI) que deberán revisar siempre al alza.  El acuerdo es sin duda un paso en la lucha contra el cambio climático, aunque lo que para algunos es un punto de inflexión histórico y claro contra la lucha contra el cambio climático, para otros ha sido un fracaso enorme al no fijar metas ambiciosas absolutas en el propio acuerdo. 

Uno de los grandes avances de este acuerdo es en primer lugar  su universalidad, dado que todos los países que ratifiquen presentarán sus compromisos de reducción (en el Protocolo de Kioto solo los tienen los países desarrollados, inscritos en el Anexo B del Protocolo). Antes de París, 187 de 195 países cubriendo lo que totaliza un 95% de las emisiones globales, presentaron sus compromisos indicativos o contribuciones nacionales (INDC, por sus siglas en inglés Intended Nationally Determined Contributions). La universalidad representa un gran avance, ya que uno de los grandes problemas del Protocolo de Kioto era precisamente que solo los países desarrollados (Anexo B del Protocolo) se comprometían a reducir sus emisiones. Ha quedado demostrado que no solo no ha servido para que las emisiones globales se redujeran, sino que ha ocasionado el fenómeno de lo que se conoce como fuga de C, dado que las emisiones se desplazan de países que tenían un compromiso de reducción de emisiones a países que no se habían comprometido, en parte debido a que una mayor parte de la producción de sus bienes de consumo se produce en los segundos (Arto y Dietzenbacher, 2014).

También se considera muy positivo que se haya diluido el principio de responsabilidad común, pero diferenciada, aunque cada país ha de establecer sus contribuciones de reducción de GEI (diferenciación) y los debe revisar al alza cada 5 años (empezando en 2023) a través de sus INDC. Dichas contribuciones (UNFCCC, 2015a) comprometen a que cada país establezca un sistema de políticas climáticas y, procesos vinculantes en relación a las mismas. Se ha puesto también un énfasis especial para que los países consideren dentro de sus políticas los aspectos transversales de gobernanza a todos los niveles y escalas.

El acuerdo establece que en  2050 las emisiones toquen techo y se alcance un equilibrio entre emisiones y absorciones. Los análisis recientes de los INDC sugieren que el nivel de ambición que representan los que se han presentado antes de París no va a ser suficiente para mantener la temperatura media global por debajo de los 2 ºC, se estima que ello nos llevaría a un incremento aproximado de 3.5ºC (UNEP, 2015). Pero se contempla que los países revisen sus INDC cada 5 años siempre incrementando su nivel de ambición.

Otro punto importante es el compromiso por parte de “todos” los países de reportar y de un seguimiento transparente.  Hasta hace poco las Comunicaciones Nacionales y los Inventarios de GEI constituían las únicas herramientas para seguir el progreso de las acciones de los países, y tenían una cadencia y régimen de evaluación o revisión muy diferente para países del Anexo I y los que estaban fuera de él (implicando diferencias entre países desarrollados y países en vías de desarrollo). Esto cambió recientemente con un nuevo instrumento para todos los países, los llamados “Reportes Bi-anuales” (BUR por sus siglas en ingles), que a partir del primero implican que cada dos años se debe enviar uno (con la excepción de países insulares pequeños o los que entran en la categoría de países muy poco desarrollados) y que son sometidos a un proceso de evaluación (ICA por sus siglas en inglés, International Consultative Analisys). El Acuerdo de París va más allá, confirma la necesidad de los BUR y su evaluación, pero formaliza el proceso de presentación de los INDC y su revisión al alza en ciclos de 5 años, en el contexto de trasparencia absoluta que permita determinar si estamos cumpliendo el objetivo común de mantenernos por debajo de los 2ºC.

Se contempla la posibilidad de mecanismos de facilitación para ayudar a los países que necesiten ayuda, bien por no estar en la senda prevista, o para aquellos países con compromisos más ambiciosos. Ello con el objetivo último de que la cooperación facilite alcanzar el objetivo común lo antes posible. Esto es, dentro de la flexibilidad que puedan tener los países para determinar sus objetivos para la reducción de emisiones se prevé que puedan cooperar para llegar a los objetivos de mitigación climática a través, por ejemplo, de usar mecanismos de mercado (compraventa de emisiones) u otros mecanismos de flexibilidad (p. e. cooperación bilateral, un mecanismo para el apoyo al desarrollo sostenible) para cumplir sus objetivos.

Pero no solo se observan avances en el ámbito de la mitigación, el Acuerdo pone en valor la importancia de adaptarse a los efectos adversos del cambio climático, estableciendo un objetivo global de aumento de la capacidad de adaptación y reducción de la vulnerabilidad. La adaptación debe definirse a nivel de país valorando cuestiones transversales. Los países han de participar en los procesos de planificación, así como presentar y actualizar periódicamente comunicaciones sobre adaptación.

Por primera vez, existe un reconocimiento de la necesidad de poner en marcha un Mecanismo de pérdidas y daños asociados a los efectos más adversos del cambio climático pero no se detalla ninguna herramienta financiera concreta para abordarlo y no reconoce la responsabilidad de ninguna de las partes (por la oposición de algunos de los grandes emisores históricos).

En general en cuanto a financiación, el Fondo Verde se reconoce como instrumento y los países desarrollados se comprometen en el acuerdo a incrementar su contribución a la capitalización del mismo para apoyar las actividades para mitigar y adaptarse al cambio climático que los países en desarrollo necesiten movilizando un mínimo de 100 000 millones de dólares por año desde 2020 y se revisará esta cifra en el año 2025.

Por último, los bosques se reconocen como importantes en su contribución a la mitigación, incluyendo los esfuerzos por detener la deforestación y degradación de los mismos, por lo que el Acuerdo respalda la continuidad de las acciones que los países en desarrollo están ya realizando bajo la Convención incorporándolos al Acuerdo, a la par que reconoce otras alternativas que combinen mitigación y adaptación y se puedan reconocer otros valores además del carbono.  

El Consejo de Ministros en España ha ratificado y elevado a las Cortes Generales la enmienda internacional que prorroga el Protocolo de Kioto estableciendo un nuevo periodo de compromiso de reducción de emisiones de GEI para luchar contra el cambio climático, a propuesta del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, y tras ser elevado por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. La llamada “Enmienda Doha” (fue acordada en la Cumbre de Doha 2012), que fue ratificada por el Consejo de Ministros en julio de 2015, da continuidad al marco jurídico e institucional del Protocolo de Kioto, estableciendo un nuevo periodo de compromiso que se extiende hasta el 31 de diciembre de 2020, y que incluye nuevos compromisos de reducción de emisiones de GEI, jurídicamente vinculantes. Este segundo periodo de compromiso entrara en vigor si se completa el proceso de ratificación de las partes necesario y supone un compromiso de reducción de emisiones contaminantes de un 20%, como promedio a lo largo de 2013-2020, respecto al año de referencia (1990).

La UE y sus países miembros se espera depositen sus instrumentos de ratificación conjuntamente para el segundo período de compromiso del Protocolo y ratifiquen el Acuerdo de Paris a lo largo de 2016. Habrá que ver si es hay suficientes partes dispuestas a ratificar para garantizar su entrada la entrada en vigor del segundo periodo del Protocolo o por el contrario si los países se concentraran solamente en el Acuerdo de París.

En cualquiera de los casos el compromiso de España se engloba dentro del compromiso de la UE, que respecto al Acuerdo de París como una Parte de la convención, ha presentado un solo INDC. Los países miembros, que de forma individual también son Partes no han presentado INDC individuales.   Así, la UE en sus compromisos iniciales (UNFCCC, 2015b), se compromete en su INDC a una reducción de las emisiones conjuntas de al menos un 40% para 2030 con respecto 1990. Este objetivo representa un avance importante respecto al objetivo de reducción del 20 % contemplado para el segundo periodo de compromiso del Protocolo de Kioto anunciado por la UE. No está claro si este compromiso incluye el sector de Uso de la Tierra, Cambios de Uso de la Tierra y silvicultura (UTCUTS).

Tendencias de las emisiones en la UE y España 

Dentro de los instrumentos más importantes que van a articular nuestras políticas y medidas y que luego hay que informar, seguiremos teniendo un comercio de emisiones para los sectores energéticos e industriales que en estos momentos suponen alrededor del 40 % de las emisiones. Se está estudiando, no obstante, una reforma del existente comercio de emisiones en la UE.  Dentro de los sectores difusos, que representan el restante 60% de las emisiones europeas y donde entran las emisiones provenientes de los hogares, los servicios, la agricultura, los residuos y el transporte, se presentará en este primer semestre de 2016 un nuevo borrador con el plan de cómo se van a conseguir las reducciones en emisiones. Es importante recalcar que la UE en su INDC ha especificado de antemano que la reducción en emisiones no utilizará créditos de carbono internacionales (UNFCCC, 2015b). Dentro de las políticas europeas existen ya algunas iniciativas para la contribución de la UE a las metas propuestas dentro del sistema de comercio de emisiones (Emissions Trading System, ETS en inglés) y los sectores no-ETS. Algunas de ellas las indicamos en la Tabla 2 (Dröge y col., 2015).  

España, a través del INDC de la UE, no especifica nada sobre las políticas climáticas de cómo o si incluir el sector UTCUTS dentro del marco de reducción de emisiones de GEI de 2030 del 40%. No obstante, establece el plazo para implantar dichas políticas tan pronto como las condiciones técnicas le permitan y necesariamente antes del año 2020. Dependiendo de la metodología que se utilice, este cálculo pudiera estar sujeto a una gran incertidumbre. Tampoco se especifica qué medidas se van a poner en práctica para adaptar su sector UTCUTS y Agricultura (conocidos también como AFOLU por sus siglas en inglés) al cambio climático.

Las proyecciones climáticas del IPCC indican que en la región mediterránea (en la que se encuentra España) experimentará un incremento de sus temperaturas y menores precipitaciones anuales. Los veranos serán más calurosos y secos, y por tanto, se podrán incrementar los períodos de sequía estivales y aparecer con una mayor frecuencia eventos climáticos extremos como inundaciones o granizo. Estos cambios en el clima se prevén que tengan un impacto importante en el sector primario en los sistemas de cultivos, ganadería y sector forestal. El período de crecimiento de las plantas podría también sufrir cambios, la disponibilidad de agua sería menor, afectando negativamente a los rendimientos. Los daños podrían paliarse, si se ponen en marcha medidas de adaptación, en los sistemas mediterráneos más vulnerables (p. e. aquellos más dependientes de la disponibilidad de agua o más sensibles a cambios bruscos ambientales).

Mientras que en los últimos años se ha observado un decrecimiento de las emisiones de CO2provenientes de los sistemas forestales y usos de la tierra (AFOLU o UTCUTS) debido principalmente a la disminución de la de la tasa de deforestación, las emisiones provenientes de la agricultura y ganadería han crecido, especialmente en los países en desarrollo. En España, por ejemplo para el año 2014 y según inventarios oficiales, emitió en el sector agrícola 40 Mt CO2-eq, lo cual representa aproximadamente el 14% de las emisiones totales de GEI antropogénicas. La mayor parte de estas emisiones de GEI están vinculadas a las emisiones de metano (CH4) provenientes de la ganadería y el óxido nitroso (N2O) proveniente de la aplicación de fertilizantes en las tierras. El sector AFOLU o UTCUTS (sistemas forestales principalmente) actuó de sumidero, estimándose aproximadamente una acumulación neta de C de aproximadamente 34 Mt CO2-eq.

El acuerdo de París supone una oportunidad para intentar introducir políticas a nivel europeo o estatal que puedan ayudar a reducir el impacto del sector agrícola en la generación de GEI y que favorezcan prácticas de secuestro de carbono. Hay numerosos estudios (p. e. Vermont y De Cara, 2010) que ya han indicado que hay un potencial considerable de mitigación en la agricultura europea a través de instrumentos políticos de mercado de emisiones. También, a través de políticas de reducciones voluntarias.    

Según informes de la Comisión Europea (CE), (2011) el sector agrícola necesita reducir sus emisiones cerca del 36% para 2030 y entre 42-49 % para 2050. Desde 1990 hasta 2011 ha habido una reducción ya del 22%. Sin embargo, esta reducción de emisiones de GEI en la agricultura europea ha tenido lugar en gran medida como resultado de una reducción de las cabezas ganaderas y a través de la disminución en uso de fertilizantes nitrogenados siguiendo las medidas de la Directiva de Nitratos en sus planes de acción (Velthof y col., 2014). La última reforma de la Política Agrícola Europea (PAC), aunque representa un esfuerzo importante para la disminución del impacto medioambiental de la agricultura europea, solo ha introducido pequeños elementos en relación a la protección del clima a través del fomento de los pastos permanentes y por tanto, intentando mejorar el potencial secuestro de carbono en el suelo (Del Prado y col., 2014).

Por tanto, sería conveniente que parte de los esfuerzos a este nivel se encaminara en la mejora de dichos inventarios en el sector AFOLU. Como ejemplo, Aguilera y col. (2013b), en un meta-análisis donde sintetizaban los datos experimentales de emisiones de N2O en cultivos en el área mediterránea, indicaron que el factor con el que se está cuantificando las emisiones de N2O en los cultivos en España a través de los inventarios es 12 veces mayor (1% del total N en fertilizante) que el valor medio encontrado en la literatura (0.08%) para cultivos en secano. Como ejemplo ilustrativo, para el año 2009 y asumiendo una fertilización de 40 kg N/ha año media en el cereal español en secano (5 millones de hectáreas), utilizando el factor corregido en los inventarios de España resultaría en una estimación de 0.8 Mt CO2-eq menos que usando el factor por defecto.   Lo que ilustra la importancia de los inventarios y sus mejoras. 

Respecto al sistema agroalimentario y siguiendo las conclusiones del último informe del IPCC (Smith y col., 2014) habría que intentar, no solo enfocar sobre las medidas de mitigación que afectan directamente a los productores, sino también aquellas que tienen que ver con la demanda (consumo, desperdicio). En los últimos tiempos se han venido haciendo diferentes estudios para analizar por ejemplo el efecto de introducir nuevos impuestos en determinados alimentos asociados directamente a la salud (p. e. azúcares, grasas…) y que tienen una repercusión indirecta en la huella de carbono de nuestras dietas (p.e. Garcia-Muros y col.,  en revision).   

Aguilera, E., Lassaletta, L., Gattinger, A., Gimeno, B.S., 2013a. Managing soil carbon for climate change mitigation and adaptation in Mediterranean cropping systems. A meta-analysis. Agriculture Ecosystems and Environment. 168, 25-36.

Aguilera, E., Lassaletta, L., Sanz-Cobena, A., Garnier, J. y Vallejo, A. 2013b. The potential of organic fertilizers and water management to reduce N 2 O emissions in Mediterranean climate cropping systems. A review. Agriculture Ecosystems and Environment. 164, 32–52.

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Del Prado, A., Mosquera-Losada, R.M., y Bardaji, I. 2014. Oportunidades y retos de los pastos frente a la nueva PAC en un contexto de cambio climático. 53 Reunión científica de la SEEP, 9-12 June 2014, Potes (Cantabria, Spain). http://www.pastoscantabria2014.es/textos/presentaciones/ponencia1.pdf

Dröge, S., Spencer, T., Deprez, A., Gallagher, L., Gradziuk, A., Marcu, A., Oberthür, S., Sartor, O., Waisman, H. y Wyns, T. 2015. The EU´s INDC and its contribution to a successful deal in Paris 2015. Working Paper FG 8, 2015/03 June 2015 SWP Berlin. https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/arbeitspapiere/Droege_et_al2015-The_EU_s_INDC_and_its_contribution_to_a_successful_deal_in_Paris.pdf

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