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La seguridad alimentaria es sin lugar a dudas una de las cuestiones que más interés suscita actualmente entre las Administraciones Públicas y los ciudadanos. Es un tema que preocupa sobre todo a países en vías de desarrollo pero también a los países más desarrollados.

En la Unión Europea, la situación económica ha propiciado la reorientación de todas las políticas comunitarias a través de la denominada Estrategia Europa 2020, que ofrece una nueva perspectiva de crecimiento cuya finalidad no es solo superar la crisis que continúa azotando a muchas de nuestras economías, sino también subsanar los defectos de nuestro modelo de crecimiento y crear las condiciones propicias para un tipo de crecimiento distinto, más inteligente, sostenible e integrador. En este marco, los agricultores europeos deben garantizar la seguridad alimentaria bajo una creciente presión competitiva, ya que la economía mundial está cada vez más integrada y los intercambios comerciales más liberalizados, y, al mismo tiempo, teniendo  que cumplir elevados estándares ambientales, pues los retos ambientales y climáticos son evidentes. En los últimos veinte años, los agricultores han visto sumarse bajo su responsabilidad y protagonismo, nuevos y complejos desafíos: producir alimentos, proteger la naturaleza y la gestión de los bienes comunes y ejercer unas prácticas que sean compatibles con atender las demandas desde la biodiversidad, el patrimonio, el territorio o el paisaje.

Dichos retos, además, deben enfrentarse al cambio climático, que  parece, hoy por hoy, inevitable. Un verdadero desafío para la producción agraria en la medida en que con el cambio de temperaturas se modifican la maduración y los rendimientos de los cultivos, se degrada el estado de los suelos y, en fin, se acrecienta la frecuencia y severidad de los accidentes meteorológicos extremos con los correspondientes shocks en la oferta de alimentos (Spoto, 2014).

 Las pérdidas del cambio climático no solo afectan a la producción agrícola y ganadera, sino también al medio natural y a los ecosistemas. La diversidad de clima, orografía y suelos en España es el soporte de una gran biodiversidad, que supone más de la mitad de las especies localizadas en territorio europeo (Hidalgo, 2013).

La PAC no ha sido ajena a estas circunstancias y a medida que se ha ido desarrollando se ha ido dirigiendo a un modelo que prioriza los objetivos ambientales y  la mejora de la calidad de los alimentos.  Solo un sector agrícola fuerte permitirá que el sector de la industria alimentaria, altamente competitivo, siga siendo una parte importante de la economía y el comercio de la UE. El alto nivel de calidad de los productos agrícolas se constata no solo por el cumplimiento de una reglamentación agrícola exhaustiva, sino también por la existencia de miles de productos agrícolas sujetos a regulaciones específicas a tenor de las características particulares de cada uno de ellos, de su lugar de origen, de sus características intrínsecas, de su especialidad en cuanto al método de producción o transformación, entre otros criterios. Aparecen así las Denominaciones de Origen Protegidas (DOP), las Especialidades Tradicionales Garantizadas (ETG) o las Indicaciones Geográficas Protegidas (IGP), como regímenes de calidad que constituyen claramente un instrumento diferenciador de la agricultura de la Unión Europea, que puede contribuir el eje prioritario para que la UE mantenga el liderazgo en este sector, por el valor añadido de la calidad (Alonso, 2012). Es en el Reglamento (UE) núm. 1151/2012, de 21 de noviembre, de Regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, en el que se regulan los siguientes regímenes de calidad: La Denominación de Origen Protegida (DOP) designa el nombre de un producto cuya producción, transformación y elaboración deben realizarse en una zona geográfica determinada, con unos conocimientos específicos reconocidos y comprobados. En la Indicación Geográfica Protegida (IGP) el vínculo con el medio geográfico sigue presente en al menos una de las etapas de la producción, de la transformación o de la elaboración. Además, el producto se puede beneficiar de una buena reputación. La certificación Especialidad Tradicional Garantizada (ETG) no hace referencia al origen, sino que tiene por objeto destacar una composición tradicional del producto o un modo de producción tradicional. Las consecuencias legales del reconocimiento de estas figuras son  que, una vez registradas, están protegidas frente a la utilización comercial de su nombre para productos no amparados, esto supone unos beneficios económicos: aumento del valor añadido. 

-En primer lugar, el derecho a una alimentación adecuada y el derecho fundamental de estar protegido contra el hambre. El derecho a la alimentación adecuada se cumple cuando la alimentación es aceptable culturalmente, en cantidad suficiente y de una calidad apropiada para satisfacer las necesidades alimenticias del individuo, tiene que estar disponible para todos, es decir, que debe poder ser obtenida ya sea directamente de la tierra o de otros recursos naturales, ya sea beneficiándose de sistemas de distribución apropiados.

 - En segundo lugar, toda persona tiene que tener acceso, física y económicamente, a la alimentación. Físicamente (toda persona, incluyendo las personas físicamente vulnerables).

Este concepto de Seguridad Alimentaria surge en la década de los 70 durante la Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974, que se celebró en el contexto de la crisis alimentaria de 1972 -1974, ocasionada por la disminución de la producción y de las reservas mundiales, que extendió cierto temor a que fuera posible una escasez global de alimentos, como pronosticaban los malthusianos. El punto focal de esta conferencia fue la adopción de la Declaración Universal sobre la erradicación del Hambre y la Mala Nutrición. Por un lado toda persona debía estar libre de hambre como derecho fundamental y por otro, el impulso de la producción alimentaria en los países en desarrollo debía ser prioridad con el apoyo de los países desarrollados que faciliten la constante asistencia técnica y financiera. Es lo que se denomina también “Concepto FAO#1 de la Seguridad Alimentaria” o seguridad alimentaria equivalente a food security, que hace referencia a la capacidad de suministro de alimentos a una población en cantidad suficiente y en condiciones adecuadas.

No obstante, ha de señalarse que existen otras definiciones de Seguridad Alimentaria acuñadas por diferentes organismos, como, por ejemplo, el Sistema de Integración Centroamericano (SICA). Es por ello que, el Instituto de Nutrición para Centroamérica y Panamá (INCAP) y el Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Centroamérica (PRESANCA), establecen que la Seguridad Alimentaria es un estado en el cual todas las personas gozan, en forma oportuna y permanente, de acceso físico, económico y social a los alimentos que necesitan, en cantidad y calidad para su adecuado consumo y utilización biológica, garantizándoles un estado de bienestar general que coadyuve al logro de su desarrollo. Se trata de un concepto integral al mencionar que, no solo basta la ingesta de alimentos diarios requeridos sino también, que la forma de producción y obtención de alimentos no dañe el medio ambiente y se aproveche la utilidad biológica. Esta definición, introduce o se acerca un poco más al concepto de desarrollo sostenible por resaltar la capacidad y sustentabilidad ecológica permitiendo al concepto ser más integral.

Este concepto de ”seguridad alimentaria” se encuentra íntimamente ligado al concepto de “soberanía alimentaria” El concepto de soberanía alimentaria fue formulado por La Vía Campesina (es un movimiento internacional de campesinos y campesinas, pequeños y medianos productores, mujeres rurales, indígenas, gente sin tierra, jóvenes rurales y trabajadores agrícolas creado en 1992. (www.viacampesina.org) y se llevó a debate público durante la mencionada Cumbre mundial sobre la alimentación en 1996. Desde entonces ha sido adoptado por una amplia variedad de organizaciones de la sociedad civil en todo el mundo y se ha convertido en un tema importante del debate internacional, incluso en el seno de algunos órganos de las Naciones Unidas, en los que se cuestiona un replanteamiento en el tratamiento de la agricultura como  sector excepcional dentro de la agenda de la Organización Mundial del Comercio (OMC). La producción agraria no puede ser tratada como un sector comercializable más, por lo que las negociaciones abiertas deben incorporar criterios de seguridad y soberanía alimentaria, así como una previsión del impacto social y ambiental de las medidas adoptadas. Los alimentos son sobre todo un derecho humano básico y no una mercancía más. Su importancia social y ambiental hace que no se pueda dejar su desarrollo a las fuerzas del mercado de forma exclusiva, por lo que es necesaria una firme intervención pública.

La soberanía alimentaria deriva del concepto de soberanía nacional, que reivindica el papel del Estado y de los pueblos para definir sus propias políticas alimentarias y garantizar así que toda su población tenga para comer en cantidad suficiente y con calidad adecuada. Esta propuesta implica la reivindicación del derecho a la alimentación, tal y como se recoge en el PIDESC. Además, la soberanía alimentaria reivindica al productor del alimento y al consumidor final como los elementos centrales de la cadena agroalimentaria, frente a los eslabones del comercio y la distribución; y prioriza los mercados nacionales y los productores locales frente a la producción para la exportación y la importación de alimentos subvencionados por otros países. El reforzamiento de la soberanía alimentaria pasa por hacernos menos dependientes de alimentos importados y menos vulnerables a plagas y enfermedades. También pasa por valorizar la producción  local y los productos frescos, por tener cultivos más resilientes al cambio climático y un consumo menos dependiente de los oligopolios alimentarios, que suelen ser compañías extranjeras cuyo interés no es precisamente alimentar saludablemente a la población.  La soberanía alimentaria está recogida en la Ley de Soberanía Alimentaria de Ecuador, la Ley de Seguridad Alimentaria de Guatemala, la Ley de Seguridad y Soberanía Alimentaria de Honduras y la Ley de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria de Venezuela. También está en la Constitución de Bolivia, Ecuador y Honduras (Segrelles, 2012).

Existe también un “concepto restringido de seguridad alimentaria” o seguridad alimentaria equivalente a food safety, que significa seguridad o inocuidad de los alimentos, aunque su significado se ha ido ampliando a cuestiones nutricionales y de información. Este es el concepto que rige en los países desarrollados, en los que el  acceso y disponibilidad de los alimentos está  garantizado. El concepto restringido  atiende a inocuidad de los alimentos y  a la relación entre alimentación y salud. El concepto restringido de seguridad alimentaria es empleado por el Codex Alimentarius en su Código Internacional de Práctica y Principios Generales de Higiene Alimentaria cuando dice que “la seguridad alimentaria es la garantía de que los alimentos no causarán daño al consumidor cuando se preparen y/o consuman de acuerdo con su uso previsto”#2.

El concepto de seguridad alimentaria “restringido” que va más allá del abastecimiento, acceso y disponibilidad de los alimentos es el que también rige en el Derecho europeo y en el Derecho interno español, aunque ha de señalarse que en los inicios de la actual UE la seguridad alimentaria se definía como el derecho a la disponibilidad de alimentos, a liberarse del hambre, pero a lo largo del tiempo, la seguridad alimentaria cambia de contenido y los derechos de los consumidores se amplían. No se trata ya solo de garantizar el derecho a la disponibilidad de alimentos, sino del derecho a liberarse de los efectos perversos sobre la salud, el derecho a la información y el derecho a elegir libremente la dieta alimenticia.

A raíz de la propagación de la encefalopatía espongiforme bovina la Comisión europea publicó el 12 de enero de 2000 el Libro Blanco sobre Seguridad Alimentaria, en el que se diseña una nueva concepción comunitaria de la regulación alimentaria describiendo un conjunto de acciones necesarias para completar y modernizar la legislación de la Unión Europea en el ámbito de la alimentación, organizando la seguridad alimentaria de una manera coordinada e integrada y tomando en consideración todos los aspectos de la producción alimentaria entendida como un todo, desde la producción primaria hasta la venta o el suministro de alimentos y piensos al consumidor (desde la granja a la mesa).

Los postulados contenidos en el Libro Blanco sobre Seguridad Alimentaria, se plasmaron en el Reglamento (CE) 178/2002, por el que se establecen los principios y requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (AESA) y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria, constituyendo la primera regulación europea con carácter global en este ámbito, y todo con un fin: “velar por los más elevados niveles de seguridad alimentaria de la UE” (Muñiz, 2002.).

El derecho a la seguridad alimentaria adquiere otro contenido, incorporando en ese concepto el derecho de los ciudadanos a una alimentación sana, así como a la información sobre lo que se consume y a la libre decisión de elegir la dieta que se desee. El derecho a una alimentación sana es el derecho colectivo de los ciudadanos a liberarse de los efectos negativos sobre la salud, un derecho éste garantizado por las instituciones europeas, ya no solo a través de la PAC. En efecto, la PAC a partir de este momento se ha transformado y ha perdido importancia como garantía del derecho de los consumidores a la seguridad alimentaria, en favor de instancias reguladoras autónomas a nivel europeo (como una agencia independiente: la Agencia Europea de la Seguridad Alimentaria, AESA), a nivel internacional (como el Codex) o incluso al nivel de los agentes privados (las empresas, a través de diversas formas de control y certificación de la calidad de los productos).

Desde el Reglamento 178/2002, la política de seguridad alimentaria de la Unión Europea tiene como principal objetivo proteger la salud de los consumidores sobre la base de datos científicos sólidos y en una evaluación minuciosa del riesgo garantizando, al mismo tiempo, el buen funcionamiento del mercado interior de productos agrícolas entre los 28 Estados miembros, sin perder de vista el comercio exterior con países terceros (téngase en cuenta que la Unión Europea es el primer importador y el segundo exportador de productos agrícolas en el ámbito mundial)#3  (Celma, 2014).

La libre circulación de alimentos y piensos dentro de la UE solo puede conseguirse si los requisitos de seguridad alimentaria no difieren de un Estado miembro a otro. Este es el sentido del Reglamento (CE) núm. 178/2002 que tiene como objetivo aproximar conceptos, principios y procedimientos, de manera que formen una base común en las medidas aplicables a los alimentos y los piensos adoptadas a nivel comunitario.

La normativa de la UE en materia de seguridad alimentaria es muy exhaustiva y abarca la seguridad de todos los piensos y alimentos (art. 2 del Reglamento (CE) 178/2002), ya sean de origen animal o vegetal, en todas las etapas de su producción, fabricación, transformación, transporte y distribución, destacándose la normativa en materia de higiene en manipulación de alimentos, la relativa a los contaminantes y el contenido máximo de los mismos en los alimentos, y la concerniente al etiquetado, controlando la aplicación efectiva de estas medidas a través de la trazabilidad de los alimentos. La inocuidad de los alimentos comienza así en la explotación agrícola, aplicándose dichas normas de inocuidad tanto si el alimento se produce en la UE como si se importa de un país tercero (Maltby, 2005).

En el ámbito interno español el Reglamento (CE) 178/2002 se desarrolla por la Ley 17/2011, de 5 de julio, de Seguridad Alimentaria y Nutrición (LSAN), que regula el derecho a la seguridad alimentaria como un mandato dirigido a los poderes públicos (artículos 43 y 51 CE) de proteger la salud de los consumidores en relación con la alimentación, en el artículo 1.1 LSAN, y sobre todo este derecho se reconduce a un derecho a la información (Menéndez Rexach, 2015), entendiendo el derecho a la seguridad alimentaria como el derecho a:

•  Conocer los riesgos potenciales que pudieran estar asociados a un alimento y/o a alguno de sus componentes;

•  Conocer la incidencia de los riesgos emergentes en la seguridad alimentaria y a que las administraciones competentes garanticen la mayor protección posible frente a dichos riesgos.

Del reconocimiento del derecho a la seguridad alimentaria se deriva el establecimiento de normas en materia de seguridad alimentaria, como aspecto fundamental de la salud pública, en orden a asegurar un nivel elevado de protección de la salud de las personas en relación con los alimentos, así como establecer las bases para fomentar hábitos saludables, que permitan luchar contra la obesidad. Se tendrán en cuenta todas las etapas de la producción, transformación y distribución de los alimentos y los piensos (Bourgues, González, Muñiz, 2014).

La garantía de Seguridad alimentaria se articula en el Reglamento (CE) 178/2002 a través de la aplicación de una serie de principios que deben regir la regulación y la gestión de la seguridad alimentaria: la responsabilidad compartida; la trazabilidad; el principio de precaución; el método del análisis del riesgo; el principio de prevención; y los principios de colaboración, información y coordinación, siendo piezas clave del sistema la gestión desarrollada tanto por la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA), creada por el Reglamento (CE) 178/2002,  como, en el ámbito interno español, por la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición (AECOSAN)#4 ( Recuerda, 2014).

A partir de 2014, la PAC ha incluido medidas específicas para aprovechar el potencial de la agricultura en la mitigación de emisiones y en la adaptación al cambio climático (Lozano, 2015; y Fonte,  2004). 

En Europa occidental, en los años 50 y 60 del pasado siglo XX, la seguridad alimentaria se definía como el derecho a la disponibilidad de alimentos, a liberarse del hambre, pero hasta llegar a la construcción del vigente “modelo europeo de agricultura”, basado en la calidad y diferente del anterior sistema de producción de masas, la PAC ha pasado por diferentes etapas. En efecto, la historia de la PAC hasta la fecha puede segmentarse en seis etapas, contando la actual PAC 2014-2020, marcadas por las siguientes reformas: Reforma de 1988; Reforma de 1992; Agenda 2000; Revisión Intermedia de 2003; y la denominada “Chequeo Médico” de la PAC en 2008, y, por último, la actual Reforma 2014-2020. En cada una, la PAC se ha transformado progresivamente, incorporando a su filosofía e instrumentos aspectos medioambientales y de desarrollo rural, al mismo tiempo que ha desvinculado las ayudas agrarias de la producción (Celma 2014; Fernández torres, 2014;  Lamo y De Champourcin, 2003; Pañeda, 1999; y Sánchez Hernández, 2002).

Realizando un análisis de estas reformas de la Unión Europea en su Política Agrícola Común (PAC), se pueden distinguir dos grandes modelos de política de seguridad alimentaria puestos en marcha por la PAC: el “Productivismo”  y el “Multifuncionalismo”  (Rodriguez-Chaves y Pérez García, 2015). En un primer momento, el modelo en política de seguridad alimentaria era el “Productivismo”, primando la preocupación por la seguridad y autosuficiencia alimentaria europea, considerada desde su dimensión estratégica clave para la seguridad general. El concepto de seguridad alimentaria del que se parte es el concepto amplio o concepto FAO: el objetivo es asegurar el abastecimiento alimentario de los países europeos (disponibilidad y acceso físico a los alimentos), así como el mantenimiento del suministro a precios razonables para el consumidor (acceso económico). Las medidas que se aplican  se centran sobre todo en incentivos de producción a través del sostenimiento de los precios y medidas del mercado comunitario al exterior.

A medida que la PAC ha ido avanzando ha ido evolucionando hacia el otro modelo, el “Multifuncionalismo”, en el que la agricultura es considerada ante todo como un sector estratégico que provee a la sociedad de bienes públicos globales y no solo alimentos. Se protege al agricultor no solo por su importancia como productor de alimentos, sino por ser un agente social, por la prestación de servicios medioambientales, equilibrio territorial campo-ciudad, desarrollo sostenible del medio rural. Se aplican medidas para el sostenimiento de la renta de los agricultores disociadas de la producción.

La noción de multifuncionalidad no es una invención comunitaria, y tiene ya un largo recorrido dentro del corpus jurídico internacional. En 1990 fue introducida en la llamada Agenda 21 –capítulo 14 de la UNCTAD (Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo). La Comisión europea introdujo la noción de multifuncionalidad en la reunión de la Comisión de Agricultura de la OCDE de marzo de 1998, es decir, el mismo mes en el que se presentaron las propuestas de la Agenda 2000, dedicada al “análisis del futuro de la agricultura en un mundo en mutación y a las políticas agrarias a aplicar”. En un primer momento se utilizó la multifuncionalidad como noción legitimadora con vistas fundamentalmente a dar un marco a la estrategia negociadora europea en la OMC, pero finalmente se consolidó como modelo de agricultura europeo a partir del Chequeo médico (2008). En la actual PAC 2014-2020 es el modelo que impera, habiéndose  experimentado un giro hacia la agricultura verde, entre otras razones, como estrategia para afrontar la deslegitimación que amenaza a la PAC frente a los ciudadanos europeos.  Esta multifuncionalidad vuelve la mirada hacia la agricultura tradicional, que no era otra cosa que  un sistema multifuncional de producción de alimentos y de gestión del sistema agroecológico, la utilización masiva de las técnicas industriales es lo que ha roto la armonía entre la agricultura y naturaleza (Guinea, 2013; y Fernández, Torres, 2014).

El artículo 175 del TFUE y su Protocolo núm. 28 disponen que la cohe¬sión económica, medioambiental y territorial constituye uno de los objetivos horizontales de la UE, a integrar en todas y cada una de sus políticas. La nueva PAC hace honor a este mandato y busca garantizar la presencia de una agricultura multifuncional en el conjunto del territorio comunitario como alternativa al monocultivo, la intensificación y la concentración productiva o el abandono de tierras.

La PAC es la fuente de financiación principal para garantizar los objetivos fijados por la Unión Europea en Seguridad Alimentaria, y, en este sentido, ha de señalarse que entre los objetivos fijados en la PAC 2014-2020 se encuentra, como objetivo económico: garantizar la seguridad alimentaria por medio de una producción agrícola viable, mejorar la competitividad y el reparto del valor en la cadena alimentaria. Este objetivo viene acompañado de objetivos medioambientales, a los que se les ha dado un protagonismo principal, es lo que se ha denominado “Verdeo”  (utilizar de manera sostenible los recursos naturales y luchar contra el cambio climático); y, por último, objetivos territoriales (garantizar el dinamismo económico y social de las zonas rurales) (Hodgkin, Frison, Fanzo y López , 2011).

En concreto, los objetivos que ha marcado la PAC 2014-2020 para la ayuda al ámbito rural son:1). La competitividad de la agricultura; 2).La gestión sostenible de los recursos naturales y la acción por el clima; y 3). El desarrollo territorial equilibrado de las zonas naturales. Estos objetivos se incluyen en las seis prioridades#5 de desarrollo rural de la Unión Europea, recogidas en el Reglamento (UE) núm. 1305/2013, de 17 de diciembre, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER). Todas estas prioridades contribuirán a los objetivos transversales de innovación, medio ambiente, mitigación del cambio climático y adaptación al mismo.   En consonancia con ello, la nueva PAC 2015-2020 marca un punto de inflexión al consolidar una policy mix en el Primer Pilar por la vía de extender a los pagos directos (ahora pagos básicos)  los múltiples objetivos que ya coexisten en el Segundo Pilar (seguridad alimentaria, sostenibilidad medioambiental, cohesión territorial).

La PAC 2014-2020 contiene medidas de naturaleza multifuncional, con cinco tipos de pagos anuales, por tramos, orientados a cubrir diferentes objetivos: 1) un pago básico a la renta, obligatorio y uniforme a la hectárea según regiones económicas o administrativas; 2) un pago verde o greening en favor de los bienes públicos agroambientales, obligatorio y equivalente al 30 % del sobre nacional total de pagos; 3) un suplemento obligatorio en favor de los jóvenes agricultores; 4) otro suplemento voluntario territorializado a la renta en las zonas con handicaps naturales; y, un quinto tramo, también voluntario, para las ayudas ligadas a la producción. Comple-mentariamente, se instaura un régimen simplificado para los pequeños agricultores.

El régimen de pago directo (pago básico)  a los agricultores (incluidos los selvicultores) tiene una orientación más medioambiental. Todos los pagos directos  (pago básico) están sujetos a la ecocondicionalidad ambiental,  pero además ha de tenerse en cuenta que ligado al pago básico se regula un pago verde o ecológico para los agricultores que aplican prácticas beneficiosas para el clima y el medio ambiente (greening), al que se destinará el 30% del límite máximo nacional anual #6, y por último se contempla un pago a los agricultores de zonas con limitaciones específicas naturales (se concede en zonas con desventajas naturales, y complementa a la ayuda existente en virtud del desarrollo rural#7).

La ecocondicionalidad#8  supone que de forma obligatoria todos los agricultores y selvicultores que reciben pagos directos deben cumplir los requisitos legales de gestión que impone la Unión Europea y las normas en materia de buenas condiciones  agrarias y medioambientales de la tierra establecidas en el Derecho interno de los Estados miembros, que figuran en el Anexo II del Reglamento (UE) núm. 1306/2013, de 17 de diciembre,  referido a la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CE) núm. 352/78, (CE) núm. 165/94, (CE) núm. 2799/98, (CE) núm. 814/2000, (CE) núm. 1290/2005 y (CE) núm. 485/2008 del Consejo (FONDOS FEAGA y FEADER).

Por su parte, las exigencias ambientales del greening o pago verde (Diversificación de cultivos, mantenimiento de las superficies de pastos permanentes y contar con SIEs), que van más allá de la condicionalidad, y que se trata en profundidad en otro artículo de este número, ya se ha tenido que tener en cuenta en la siembra de cereal en el otoño de 2014, lo que ha supuesto una disminución de la superficie sembrada en Europa, y un aumento de otros cultivos como las leguminosas#9.

En este marco tanto en el ámbito estatal como autonómicos se han aprobado normas y planes de ayuda#10 a las personas más desfavorecidas#11. En el ámbito estatal ha de hacerse mención al Plan 2014 de ayuda  a las personas más desfavorecidas  a través del Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA), que es el Organismo responsable de la ejecución de los Planes de ayuda alimentaria a las personas más necesitadas de la Unión Europea. Y, por su parte, en el ámbito autonómico, entre otras Comunidades Autónomas, la Junta de Andalucía por Decreto-ley 7/2013, de 30 de abril, aprobó medidas extraordinarias y urgentes para la lucha contra la exclusión social en Andalucía, aprobando sendos planes extraordinarios de Acción Social y de Solidaridad y Garantía Alimentaria#12. 

Terminológicamente resulta de interés resaltar que en estas normas andaluzas se contrapongan dos términos: seguridad alimentaria,  que hace referencia a la inocuidad de los alimentos, frente al término  garantía alimentaria, que hace referencia a la disponibilidad y accesibilidad de los alimentos, en definitiva, al concepto amplio de seguridad alimentaria.  En este sentido, algún político español últimamente ha hablado de la    necesidad de regular un “derecho a la garantía alimentaria”.

Lo cierto es que de lo que no puede dudarse es de que la agricultura tiene  que tener como misión esencial producir alimentos y hacerlo de forma limpia, segura y eficiente. Una misión que, por resultar estratégica, justifica la necesidad de una política pública con sus propias metas y objetivos.

Las últimas dos generaciones de europeos  no hemos conocido el hambre, y eso es un logro de la PAC pero, como cara negativa, existe una desconexión entre el productor y los consumidores y además hace que sociedades que se llaman a sí mismas “desarrolladas”, estén sin saberlo en un gran peligro, ya que al no poder imaginarse la escasez alimentaria, no prevén políticas que la eviten. La producción agroganadera está obligada a cumplir con unos condicionantes legales tremendos como son el respeto al medio ambiente, la protección del suelo, el bienestar de los animales, la protección social de los trabajadores, la seguridad en todos los procesos de producción y almacenamiento, un conjunto de normas que hacen que los costes de un producto del campo a la mesa multiplique su precio varias veces sin que el productor se beneficie y sin que el ciudadano europeo lo valore o esté dispuesto a pagarlo. Además, a estas exigencias tenemos que unir otro aspecto, la volatilidad de precios.

La orientación de la PAC 2014-2020 es hacia el mercado (ya incluida en anteriores reformas). De tal forma la PAC pasa el testigo a los productores para que sean ellos los que desempeñen un papel regulador adaptado a los tiempos actuales. Para que los productores puedan desempeñar su papel de forma eficaz a través de sus organizaciones y de las interprofesiones, deben disponer de un marco legal suficiente que les dé seguridad jurídica. En esta línea, en el ámbito interno español se ha aprobado la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de Medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria y reducir el desequilibrio entre las operaciones de comercio en beneficio del sector y del consumidor y la creación del Observatorio de la Cadena Alimentaria y Códigos de Buenas Prácticas. Esta Ley de mejora del funcionamiento de la cadena alimentaria, se fundamenta en la política agraria comunitaria, regula los contratos alimentarios por escrito entre los operadores de la cadena, con el doble objetivo de garantizar la seguridad jurídica y la equidad en las relaciones comerciales, es decir, un mayor equilibrio en las relaciones comerciales entre los diferentes operadores de la cadena con el fin de compensar los factores de vulnerabilidad del sector agrario que se relacionan: Atomización o pequeña dimensión con relación a otros eslabones de la cadena; Dispersión territorial; Estacionalidad, y Volatilidad de los precios (Berges, 2014).

Para que sea efectiva la implantación de este nuevo modelo se hace muy necesaria la comunicación y concienciación a los ciudadanos europeos del valor de la seguridad y la calidad alimentarias, la lucha contra la desigualdad en la cadena alimentaria y la lucha contra el waste food (despilfarro alimenticio)#13. Es muy importante crear vínculos entre la población rural y urbana, promocionar la industria agroalimentaria, en todas sus facetas, y mostrar a los ciudadanos que la comida de calidad no aparece en la mesa por arte de magia, sino que requiere muchos procedimientos y dinero. Es algo que no hay que dar por sentado. Con este objetivo, en junio de 2015, la Comisión ha publicado un informe bajo el título Tú eres parte de la cadena alimentaria, en el que afirma que la “cadena alimentaria somos todos”. No hace falta ser productor de alimentos, intermediario o distribuidor para ser parte de la cadena alimentaria, como podría pensarse. El consumidor es una pieza clave. Sin él, directamente no existiría dicha cadena. En este documento se explica cómo los diferentes procesos de la cadena alimentaria afectarán al presupuesto económico final del consumidor o a la economía de la UE y se asegura que la nueva PAC 2014-2020 ha puesto especial atención en mejorar el funcionamiento de los actores de la cadena alimentaria, con un importante apoyo financiero, con el fin de corregir uno de los problemas estructurales del sector alimentario europeo como son las desigualdades en la cadena alimentaria.

De otra parte, puede  decirse que se aprecia un matizado inicio de construcción de unas bases de cambio en la PAC 2014-2020, en el que la PAC tenga como objetivo producir más con menos, trabajar por una sostenibilidad agraria armonizando la producción con la protección y mejora del medio ambiente.  Priorizando, por tanto, la producción de alimentos de forma armónica y compatible con la protección del medio ambiente, aspecto que en caso alguno se tuvo en cuenta en las primeras etapas productivistas de la PAC. Y para ello será imprescindible el desarrollo de conocimientos, técnicas y tecnología para hacer frente a los condicionantes medioambientales que imponga el cambio climático, en definitiva, una “agricultura del conocimiento” basada en la innovación#14, que ayude a los productores y a la industria agroalimentaria a cumplir esos objetivos, de cara al Horizonte 2020. Para ello también tiene que seguirse avanzando en la modernización y organización de las estructuras para garantizar la seguridad alimentaria en el futuro. Este nuevo modelo es el que ha sido denominado por algunos autores como “neoproductivismo” (Guinea, et al., 2014).

En este sentido,  en junio de 2015 la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) ha publicado el documento Ocho planes para la seguridad alimentaria en 2020,  que constituyen ocho objetivos que se han fijado para 2020 como prioridad en sus investigaciones. El fin de la nueva PAC, en este 2020, deberá traer aparejado un avance importante en investigación sobre food security, según indica esta autoridad. El trabajo se enrola en torno a dos grandes ejes: “Salud, cambio demográfico y Bienestar” y “Cambios bioeconómicos europeos: seguridad alimentaria; agricultura sostenible y silvicultura; Marina e investigación marítima”.

Lo que es indudable es que la seguridad alimentaria no es un tema solo importante para el mundo rural, sino un reto fundamental para la población mundial, un potencial de 9,8 billones en 2050, a la que hay que alimentar#15. La capacidad de Europa de garantizar la seguridad alimentaria es una cuestión vital que a largo plazo Europa no puede dar por sentada, como no lo dan por sentado otros países desarrollados como EEUU y Canadá, así como China#16(Myers y Yang, 2012), Turquía, Rusia, Ucrania e incluso Brasil, entre las economías emergentes, que no cejan en incrementar su apoyo a la producción agraria en los últimos tiempos.

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