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Las reflexiones que a continuación se vierten sobre la materia del epígrafe,  corresponden a un jubilado que ha tenido responsabilidades como Presidente de un Organismo, en la elaboración de uno de los planes de Cuenca, el del Duero en este caso, aprobado en el verano del 2013. Esa situación y la experiencia pasada me permiten, por un lado, valorar positivamente el esfuerzo realizado, y por otro, sentirme legitimado para apuntar las carencias o los aspectos más vulnerables de la planificación desarrollada. Obviamente, los comentarios  se refieren a la parte española de la Demarcación  del Duero, aunque es muy probable que buena parte de ellos pudieran extenderse a otras cuencas, dado que la mayoría de los Planes se  han elaborado siguiendo pautas comunes derivadas del Reglamento y la Instrucción de Planificación vigentes.   

Del interés mostrado por las distintas entidades y usuarios afectados da fe el abultado número de alegaciones, especialmente las formuladas por la Junta de Castilla y León, la Federación de Regantes del Duero (FERDUERO), las Organizaciones conservacionistas y los Ayuntamientos. Fruto de algunas de esas alegaciones son incluidas determinadas medidas en el primer horizonte temporal del Plan (2015), especialmente las vinculadas a los incrementos de regulación de algunos sistemas claramente deficitarios (Carrión, Órbigo, Eresma) para atender las demandas con las infraestructuras existentes, aun cuando se adoptaren las medidas de ahorro de consumo correspondientes, especialmente las que afectan a la modernización de regadíos dependientes de tales sistemas.

Criterios de Sostenibilidad Ambiental

Se han venido informando con carácter general en el conjunto de los trabajos, de acuerdo con lo previsto en la Directiva 200/60/CVE, con hitos fundamentales concretados en el Informe de Sostenibilidad Ambiental y la Memoria Ambiental del Plan que han hecho posible la Evaluación Ambiental Estratégica del mismo. Así, tales criterios han estado presentes tanto en el establecimiento de Objetivos como en la orientación de las actuaciones del Plan y en la priorización de las Medidas del mismo. Como fruto de la aplicación de dichos criterios cabe señalar la contemplación detallada en el Plan de los siguientes aspectos:

* Creación del Registro de Zonas Protegidas con un amplio volumen de figuras de protección entre las que caben destacar las reservas naturales fluviales y los cerca de 1000 km de tramos de cauce protegidos.

* La notable atención a la consideración de los caudales ecológicos, tanto en puntos relevantes de los cauces como en los desembalses, contemplando no solo las situaciones ordinarias sino las correspondientes a sequías prolongadas. El Plan incluye además las precisiones relativas a los sistemas de concertación, las tasas de cambio, los caudales máximos y el resto de componentes orientados a conseguir la definición e implantación definitiva de los caudales propuestos en el Documento, así como el control y seguimiento de los mismos.

* La atención prioritaria que, desde el punto de vista presupuestario, tienen las medidas vinculadas a las mejoras ambientales, tales como los tratamientos de depuración de aguas residuales o la mejora de las condiciones hidromorfológicas y de conectividad de los cauces.

Documentación previa sobre los datos físicos, geográficos, ambientales y de los usos del agua en la Cuenca

Es uno de los aspectos en los que el Plan aprobado destaca respecto a otros trabajos de planificación anteriores. El buen nivel obtenido ha sido posible gracias a la disponibilidad de una herramienta de especial interés como es el sistema Mírame, administrado por la Confederación Hidrográfica del Duero y al que se puede acceder con carácter general a través de la página http://www.mirame.chduero.es. Constituye un elemento cualitativo de especial interés que, unido al resto de herramientas, ha permitido caracterizar hasta 710 masas de aguas superficiales con categoría de ríos y lagos y su clasificación en los tipos de masas naturales, modificadas y artificiales. Igualmente ha permitido la caracterización de 64 masas de agua subterráneas. Todo lo cual ha posibilitado un nivel de detalle suficiente en el programa de medidas así como en los trabajos de seguimiento posteriores.

Atención a los usos, demandas, reservas y dotaciones

Las herramientas disponibles han permitido responder a las prioridades de los distintos usos, desarrollando con el detalle suficiente este apartado fundamental de la planificación clásica. Cabe señalar como aspecto significativo, que  se ha introducido como segundo nivel de prioridad tras el abastecimiento y antes del regadío, el uso industrial de las pequeñas instalaciones zonales que representen menos de un 5% del consumo del regadío en cada área. El interés de dicha prioridad reside en asegurar la atención al desarrollo de la pequeña y mediana industria de las zonas rurales que podría verse coartada por falta de disponibilidad, de aplicarse las prioridades convencionales que colocaban las necesidades de riego como segundo nivel.

Descripción pormenorizada de las medidas

Entre la enumeración del conjunto de medidas propuestas para cumplir los objetivos del Plan en los objetivos temporales, cabe destacar que dentro de los distintos paquetes o grupos de actuaciones previstos, los más voluminosos por lo que corresponde a su alcance económico, son los correspondientes a la reducción de la contaminación puntual de las masas de agua y los que afectan al ahorro de agua vinculados fundamentalmente a la modernización del regadío. Medidas que se sitúan claramente por delante de las que afectan a las infraestructuras necesarias para la mejora de la disponibilidad de los recursos, que lógicamente tienen una consideración detallada.

A señalar, asimismo, la notable presencia en el horizonte temporal inicial de la planificación, de las medidas vinculadas a la mejora del índice de calidad hidromorfológica de los cauces, muy afectados por las múltiples barreras que coartan la circulación longitudinal de los flujos líquido y sólido así como de la fauna piscícola,  y la conexión lateral con sus riberas naturales. Todo lo cual se orienta a una mejora global del medio ambiente hidráulico, con especial atención al relacionado con la fauna fluvial. Tras resaltar en forma resumida los aspectos positivos más notables del Plan, pasaré a dedicar una buena parte de los párrafos siguientes a comentar lo que, desde ciertas perspectivas, podrían considerarse como carencias o aspectos negativos del Documento. Pongo de manifiesto, no obstante, que, en su mayoría y como se irá mostrando, no serían debidas tanto a deficiencias en el proceso de redacción del Plan como a la proyección sobre dicho proceso de diversos condicionantes globales, ya fueren de la Normativa a la que se supedita la planificación o de la propia realidad socio-política-hidráulica en la que se vienen desarrollando los trabajos.

Dicho planteamiento, apoyado además expresamente por el conservacionismo militante, podría llegar a coartar claramente la disposición del planificador para afrontar con otros criterios  la problemática vinculada a las situaciones futuras de uso del agua, por no hablar de la defensa frente al riesgo de inundaciones. Trataré de exponer ese posible desequilibrio con algunos ejemplos:

La Cuenca del Duero ante el Cambio Climático

Es bien conocido que la Demarcación no dispone de regulación plurianual para la cobertura de las necesidades  en situación de sequías persistentes: Los poco más de 2700 Hm3  disponibles como capacidad de embalse  aguas arriba de la zona fronteriza - es, con diferencia, la menos regulada de  las  cuencas españolas-, apenas permiten finalizar  una campaña normal (aunque se inicie con una alta cobertura del 90% de aquella capacidad)  con más del 30% de la misma. Porcentaje a todas luces insuficiente para afrontar con un mínimo de seguridad el siguiente ciclo anual si éste viniere seco, y ello sin contar un incremento del consumo vinculado a una razonable ampliación del regadío largamente pospuesta en el territorio a pesar de su demanda y necesidad.  

Es evidente que ante circunstancias de sequías bianuales, podría no darse una respuesta adecuada a la problemática del cambio climático con la simple consideración adoptada de reducir un 6% la estimación de  las aportaciones, vinculada a aquel fenómeno en el lejano tercer horizonte de planificación (2027), pues es bien conocido que sus peores consecuencias no radican tanto en el descenso porcentual de las aportaciones medias, como en el incremento de su irregularidad y en la frecuencia de episodios meteorológicos extremos.

Parece obvio que una consideración rigurosa de aquella problemática exigiría soluciones para atender la demanda y las condiciones ambientales de los cauces, con un determinado nivel de garantía, aunque fuere distinta de la media, en situaciones correspondientes a dos campañas consecutivas de sequía o bajas aportaciones  Dicha consideración exigiría una importante ampliación de la regulación disponible en la cuenca, distinta y muy superior a la propuesta en el Plan, exclusivamente orientada a garantizar en las condiciones actuales los subsistemas  deficitarios, lo  que supone poco más del 5% de la capacidad existente. Si se tiene en cuenta que el tiempo medio de desarrollo de la Infraestructura Hidráulica viene a ser de 15 años desde que se enuncia en los documentos de planificación, podríamos encontrarnos con un déficit de planificación notorio a largo plazo. La mayoría de los especialistas conscientes del riesgo no disponen de los “resortes” intelectuales para enfrentar al menos un debate riguroso, cuando hablar de regulación está en buena medida anatematizado desde la opinión y la norma.

Posibles recargas de acuíferos en condiciones de riesgo

Uno de los más graves problemas vinculados a la demanda en la Cuenca es el relacionado con el aprovechamiento de aguas subterráneas en cuatro masas bien delimitadas correspondientes a la antigua denominación de “Los Arenales del Duero” que ha venido siendo la fuente de aprovisionamiento de casi un tercio del regadío de la Demarcación, quizá el más modernizado y productivo de la misma. La evolución negativa de dichas masas obliga en la Planificación desarrollada a adoptar una serie de medidas restrictivas respecto de nuevas extracciones, así como una orientación de la gestión enfocada hacia la deseable constitución de Comunidades de Usuarios que permitan una racionalización de aquella. Medidas que, en conjunto, pueden calificarse de “ortodoxas” de acuerdo con los paradigmas derivados de la Normativa y el estado de opinión. Sucede, sin embargo, que tradicionalmente se ha venido vinculando la solución a la problemática de esos acuíferos, con su recarga mediante aportaciones de distintos cauces próximos.

Aun siendo cierto que la viabilidad de dicha recarga es muy dudosa —por el alto coste de inversión y explotación, así como por la disminución de las aportaciones de los cauces involucrados en los últimos decenios— es evidente que la “tibieza” de las soluciones previstas en el Plan para aprovechamiento de esos caudales podría estar íntimamente relacionada con el manifiesto rechazo social y normativo a la construcción de infraestructuras de regulación en los últimos tiempos. Rechazo que se ha venido concretando históricamente en el resultado negativo que en su día arrojó la evaluación ambiental de la Presa de Bernardos sobre el Eresma —incluida en el Plan anterior como una de las soluciones al problema— , así como en las dificultades previsibles en la evaluación del Azud de Carbonero, incluido aunque con un volumen reducido, en el documento aprobado, en sustitución del embalse rechazado.

En ese estado de opinión, avanzar, como se prevé para la fase de planificación inmediata, incluyendo una nueva regulación en el Cega —por lo demás de pequeño tamaño— supondría un notable ejercicio de voluntad y responsabilidad y una fuerte disposición de ánimo por parte del equipo planificador. Disposición de ánimo que en el caso de este último embalse, se ve auxiliada por el hecho incontestable de ser una infraestructura demandada periódicamente por representantes de la ciudadanía cada vez que se producen inundaciones en el curso bajo del cauce afectado.  

 Enunciado que, a la postre y volviendo la oración por pasiva, viene a descalificar las medidas estructurales de lucha contra las inundaciones, aun cuando es notorio que la mejora fundamental que se ha producido en nuestro país en los últimos 50 años en este campo, ha venido de la mano de las infraestructuras de regulación implementadas en los diferentes sistemas hidráulicos. 

Así, una vez más, consideraciones ajenas a los criterios de los equipos de planificación podrían incidir de una forma notable en una de las carencias más acusadas de los documentos de planificación. Carencia que, en este caso, viene derivada de la falta de consideración de las Directivas respecto de la peculiaridad de nuestra red fluvial, altamente torrencial, y su posicionamiento apriorístico respecto de las soluciones estructurales.   

Ante tales circunstancias cabe preguntarse si los Planes Hidrológicos —cuyas determinaciones se presumen vinculantes de acuerdo con lo previsto en la Ley— deben ser los documentos que habrían de establecer las fórmulas de recuperación de costes que afectarán a las distintas medidas previstas, o simplemente, debieran recoger con carácter indicativo unos supuestos básicos no vinculantes, para información orientativa de las distintas instancias a las que se dirigen los Planes.

Es notorio, por otra parte, que una aplicación del principio de recuperación de costes llevada a sus extremos entra en conflicto con la tradición de las Administraciones Hidráulicas españolas, cuyas fórmulas de recuperación de la inversión (p. ej. la establecida en el Art. 114.3.c del T.R.L.A para los cánones de regulación y las tarifas) apenas alcanzan a un tercio del volumen de aquella, si se tienen en cuenta los costes financieros. Se plantea así la duda de si la nueva planificación debiera considerar una recuperación mayor de la inversión y hasta qué niveles. No parece que debiera corresponder a los Planes el pronunciamiento sobre una materia como ésta que debiera tener su encaje y definición en normas de otro ámbito acorde con los títulos competenciales de las distintas Administraciones afectadas.Todo lo anterior apunta a la exigencia de un posicionamiento previo y aclaratorio sobre esta cuestión, compleja donde las haya, en sede externa a la de la redacción de los Planes.

Por otra parte, llegados a este punto, cabría plantearse si tiene sentido que en una materia como ésta, el posicionamiento de un país de aguas escasas y con alto coste de disposición como es el nuestro, debiera coincidir con el planteamiento de otros territorios de la Unión Europea con mucho mayor abundancia del recurso hidráulico y menores necesidades de inversión para su puesta a disposición. No parece inoportuna, desde este último punto de vista, la consideración de un argumento crucial: En un país seco, el agua es un elemento configurador del territorio y del escenario social, constituyendo un bien de naturaleza no exclusivamente económica, lo que justificaría la consideración de una parte importante de sus inversiones vinculadas con cargo a los Presupuestos Generales con criterio de bien general. Consideración que puede reforzarse si se tiene en cuenta la escasa elasticidad de la demanda en regadíos tecnificados de los territorios secos, cuyo consumo no disminuye significativamente aunque se incrementen los precios, como puede observarse en algunas producciones hortícolas del Sureste peninsular. En ellas se evidencian la máxima eficacia en el uso del recurso y el máximo precio sin que disminuya sensiblemente el consumo, por el alto valor añadido de sus productos. Argumentación que, en definitiva, subyace en la variada casuística tarifaria que afecta a los distintos usos del agua en el territorio y que sin duda exige una reconsideración y un debate en profundidad que sale claramente del ámbito de la Planificación, pero en el que no debe perderse de vista que la recuperación de costes, lejos de constituir un fin en sí misma, debería de ser,  básicamente, una herramienta para alcanzar la máxima eficacia en el uso del agua.

La experiencia confirma además, no solo el incumplimiento habitual de los calendarios de inversión previstos en los programas de medidas, sino la falta de consideración de las medidas planificadas en las discusiones presupuestarias de las Cortes Nacionales y Autonómicas (o en los Órganos decisorios de las inversiones anuales de otras Entidades) como elemento de referencia del Gasto Anual a aprobar, generalmente condicionado por otro tipo de prioridades, especialmente en años de crisis.

Por todo ello, parecería más razonable que los Planes, en vez de establecer el listado de medidas a desarrollar en un horizonte de planificación con carácter vinculante, señalaran simplemente el nivel de prioridad de las distintas medidas recogidas en el Documento que, en lo correspondiente a esta materia, debieran tener la condición de Planificación Indicativa. Alternativa o complementariamente, cabría considerar la posibilidad de que la normativa estableciera fórmulas de compulsión a las distintas Administraciones para la ejecución de las medidas con alta prioridad en los períodos contemplados en la Planificación.

Todo lo cual, aconseja reducir al mínimo necesario dichas disposiciones normativas y desarrollar una fuerte labor de coordinación previa y tipificación de aquellas a nivel ministerial, así como establecer las cautelas oportunas de prelación e interpretación de dichas normas. Es muy probable que estas medidas que ya están siendo adoptadas para el siguiente horizonte de planificación, consigan minimizar esta problemática en las versiones futuras de los Planes de Cuenca. 

Los distintos aspectos que se han venido poniendo de manifiesto en estas notas pueden sintetizarse en los siguientes puntos:

* Los Planes Hidrológicos de Cuenta recientemente aprobados, y en concreto el del Duero, han supuesto una notable renovación en las prácticas tradicionales de elaboración de dichos Planes. La atención prestada en su redacción a los aspectos y condiciones ambientales, a la gestión y uso del agua, a la atribución y prioridad de los recursos y a la explotación sostenible de los mismos, hacen de los documentos elaborados una herramienta positiva y potente para la resolución de la problemática hidráulica de las distintas demarcaciones. El interés con que se contempla el ahorro de consumos, frente a la visión convencional más orientada al incremento de disponibilidades, es un elemento clave de la nueva orientación de estos documentos. Por último, la puesta a disposición de los Organismos Hidráulicos de nuevas herramientas de información y modelización, como el sistema Mírame en el caso del Duero, han supuesto una mejora cualitativa en el proceso técnico de documentación e información previas a la Planificación propiamente dicha, que repercutirá sin duda en las capacidades de gestión de los Organismos de Cuenca.

El conjunto de peculiaridades que se acaban de señalar permitirá —con los retoques y puestas a día que habrán de plantearse durante el presente ejercicio en los documentos de Planificación del nuevo horizonte 2015-2021— la implantación de los procedimientos de gestión y de las infraestructuras hidráulicas necesarias en las Cuencas españolas para enfrentar razonablemente el próximo decenio.

* No obstante, al menos por lo que se refiere a la Cuenca del Duero --la menos regulada de la Península en lo que afecta a su parte española-- parece necesario profundizar en una serie de cuestiones de alto interés para el medio y largo plazo que deberían, en su momento, tener su reflejo en los planes del próximo decenio.

La mayoría de estas cuestiones, que trascienden los propios trabajos de planificación, serían desde mi punto de vista los siguientes:

* Una reconsideración en profundidad de las disponibilidades reales del sistema hidráulico a la luz de las previsiones del cambio climático, con paradigmas de gestión y proyectiva que difícilmente puedan reducirse a considerar una reducción porcentual de las aportaciones y que debieran atender a planteamientos que tuvieran en cuenta la gestión plurianual de determinados episodios críticos no considerados, al menos en el Duero que no dispone de regulación plurianual significativa.

* La necesidad de analizar y contemplar con profundidad dentro del Plan Hidrológico de Cuenca, medidas estructurales vinculadas al Riesgo de Inundaciones, claramente soslayadas dentro de la Directiva vigente sobre la materia.  

* El interés de precisar el nivel de recuperación de costes deseable en las inversiones futuras para cada tipo de medidas y usos del agua.

* La conveniencia de diferenciar la planificación vinculante de los aspectos sustantivos (objetivos, necesidades, derechos, regulaciones y similares) respecto de la programación temporal de las inversiones, así como la de reducir al mínimo la normativa específica de cada Plan de Cuenca.

* La necesidad de plantear con firmeza ante las distintas instancias de la U.E., el hecho diferencial del irregular régimen de pluviometría y aportaciones propio de un país como el nuestro, lo que equivale a poner en valor las soluciones estructurales tanto para combatir los riesgos de inundaciones como para asegurar el cumplimiento de los objetivos ambientales y de demanda.

La misma consideración habría de conducir a fijar un escenario de recuperación de costes para el futuro, más explícito y acorde con nuestras peculiaridades territoriales.