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Atrás quedaron los días en el que el agua era considerada un recurso abundante e inagotable, como el aire, no afectado por la escasez, que escapaba al objeto de las teorías económicas sobre la oferta y la demanda. La preocupación era activar la acción pública para poder, mediante la construcción de obras hidráulicas, acceder a la disponibilidad real y efectiva del agua para su uso por el hombre y los seres vivos, y para satisfacer las demandas productivas.

El devenir de nuestra historia, a lo largo del siglo XX, puede resumirse (en lo que afecta al agua) en un decurso en el que la población se ha multiplicado por 4, y el consumo de agua por 24 ¡6 veces más que la relación directa!. Se han manifestado ya signos inequívocos de un cambio necesario en el enfoque para afrontar los nuevos retos que se plantean con respecto al agua, derivados del cambio global.

El nivel de exigencia sobre el agua sigue creciendo. Tenemos por delante unos retos muy importantes que afrontar en la planificación hidrológica  y la gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH):

• El incremento poblacional conlleva una  mayor necesidad de producción de alimentos y la principal demandan de agua es el regadío, a nivel mundial.

• La concentración de la población en las urbes, que de un 50% actual pasará a albergar un 70% de la población mundial en el año 2050.

• El incremento de nivel de vida, que conlleva una mayor dotación de agua por persona, y especialmente en los países en desarrollo

• La irregularidad espacio-temporal del recurso, que se prevé se incremente a consecuencia de las tendencias que apuntan el cambio climático

Es inexplicable que no estén cubiertas las necesidades humanas básicas de agua y saneamiento y que la carencia de algo tan vital acarree pobreza, daños para la salud e incluso un número apreciable de muertes. Alrededor de 800 millones de personas carecen de acceso a agua de abastecimiento segura; más de 2500 millones carecen de saneamiento básicos; casi 1000 millones de personas están mal alimentadas. Y la mayor parte del crecimiento poblacional que se espera en las próximas décadas (el 90 % de 3000 millones de personas más hasta 2050) se concentrará en los países en desarrollo, precisamente donde peor cubiertos se encuentran ya el abastecimiento y saneamiento de agua a la población.

¿Qué sucede?  ¿Es que no hay agua para todos? ¡Pues no! En la figura del ciclo hidráulico global, se recoge cuánta agua hay en las diversas partes del ciclo hidrológico. Aquí vemos que realmente en el mar hay 1400 millones de kilómetros cúbicos. Eso es tanto como decir que, para lo que estamos usando, el mar es inagotable. Lo que se está usando ahora es del orden -entre todos los usos- de 4200 kilómetros cúbicos al año, y estamos hablando de que hay en el mar 1.400 millones. Y lo que tenemos en los ríos son 42 000 km3 al año, como media. Es decir, que a día de hoy en la Tierra se está usando, más o menos,  el 10 %  del agua disponible que existe como media en los ríos. Pero ahora que la tecnología permite la desalación de agua marina para obtener agua potable, en cualquier caso, si hablamos de falta de agua, no será porque no haya recurso, sino porque será caro su obtención y transporte…

¿Por qué entonces hay carencias de agua? Pues porque aunque a nivel global medio las cifras encajan, hay muchas irregularidades a lo largo del espacio, y hay muchas irregularidades a lo largo del tiempo, y eso hace que, como el hombre elige dónde vivir -o nace donde nace-, su ubicación no coincide con los lugares con los que está el recurso. Hace falta actuar para poner el agua dónde y cuándo queremos y la necesitamos.

Si consideramos el agua distribuida por regiones en el mundo se ve que, por ejemplo, en Norteamérica, donde está el 5% de la población, tenemos el 19 % del recurso hídrico disponible a nivel global. En Latinoamérica está el 8 % de la población y el 40% del recurso hídrico. En África está casi el 15 % de la población y no llega al 12 % del agua. En Europa el 11% de la población y el 19% del recurso hídrico. En Asia está el 60 % de la población y el 34 % del agua. Y si se baja el foco y apuntamos a muchas regiones del mundo, el desequilibrio entre agua disponible y necesaria se agudiza en numerosas partes.

La disponibilidad de agua es imprescindible para la vida y para el desarrollo de la civilización. La competencia entre usos se da con nivel creciente, y la afección al medio ambiente también. El crecimiento demográfico y el cambio climático incrementan la presión sobre los recursos hídricos. El tradicional enfoque fragmentado no es viable por más tiempo, y se impone un cambio de paradigma: ahora resulta esencial un enfoque holístico de la gestión del agua. 

Los gestores, tanto si están en el sector público como privado, tienen que afrontar difíciles decisiones en la asignación de los recursos hídricos, pues tienen que prorratear decrecientes aportaciones de agua entre demandas siempre crecientes.

El enfoque de la GIRH- Gestión Integrada de Recursos Hídricos está ya globalmente aceptado como el camino a seguir en adelante para alcanzar un desarrollo sostenible, eficiente y equitativo, así como para conseguir  la gestión de los limitados recursos mundiales de agua y resolver los conflictos entre demandas. Hoy día, sin embargo, por mor de la presión que ha introducido sobre el recurso el desarrollo humano, y a la vista de los problemas existentes, tanto en cantidad como en calidad, se considera que la seguridad hídrica es un factor fundamental a asegurar para mantener y mejorar la calidad de vida de la humanidad.  Así lo entendimos siete organizaciones globales que en la Declaración de Chengdu 2013 sobre Seguridad Global en el Agua, pusimos el acento sobre las exigencias que supone la escasez de agua, enfatizamos la atención que debe dedicarse a la seguridad hídrica y reclamamos para alcanzarla una acción conjunta en los campos de la política, de la educación, de la investigación y de la práctica.

Las sociedades humanas son a menudo responsables de la degradación de la calidad de los recursos hídricos. Por ejemplo, cada día se vierten más de 2 millones toneladas de aguas negras y residuales procedentes del uso industrial y agrícola en masas de agua del planeta. Debemos manejar la sustentabilidad del agua de modo que todo el mundo tenga suficiente agua para beber y para mantenerse limpio y sano; que  los productores de alimentos tengan agua suficiente para satisfacer las demandas de las poblaciones en crecimiento; que las industrias puedan tener agua suficiente para sus necesidades; y que los países  garanticen un suministro estable de energía. Y que todo ello se haga de manera que no se comprometa la calidad del recurso ni el servicio que al agua presta a  todos los ecosistemas a ella conectados, y de modo que el progreso se lleve a cabo de manera equilibrada, equitativa y solidaria.

Por tanto, la actuación pasa por impulsar todas aquellas actuaciones que permitan una mejor gestión de la oferta, en cualquiera de sus facetas (incremento de regulación de aguas superficiales, utilización de aguas subterráneas e incremento de uso conjunto con las superficiales, reutilización, desalación) de modo que cuando técnicamente y ambientalmente sea viable, no sea estrangulada la disponibilidad del agua de modo ilógico y siempre en perjuicio de los potenciales usuarios de menor capacidad económica, en primer lugar, y del medio ambiente asociado a los ecosistemas hídricos, por añadidura.

Tan importante o más es desarrollar una adecuada gestión de la demanda. Si no se procede así, y sea cual sea la gestión de la oferta, al final siempre falta agua, al menos en un país con las singularidades de España. Esta gestión de la demanda se consigue, en primer lugar, mediante medidas legales, seguidas de su efectiva aplicación práctica por parte de todos los actores, con papel protagonista para los usuarios. Así, debe intensificarse la gestión integrada de la oferta y la demanda, superando conceptos de visiones separadas de ambas cuestiones, y propiciando un uso del recurso económicamente eficiente, ambientalmente aceptable, y que satisfaga las demandas que propicien la actividad socioeconómica necesaria en los diversos espacios territoriales.  

1º) El reconocimiento del agua y del dominio público hidráulico como res publica, de titularidad estatal, y la implantación de un régimen concesional para acceder al uso del bien de dominio público con fines privativos.

2º) El retirar del tráfico concesional la mal denominada en ocasiones demanda ambiental, es decir, el recurso hídrico que es necesario para el mantenimiento o regeneración de los ecosistemas hídricos. Esta es una de las principales aportaciones de la modificación legislativa española de finales de 1999.

3º) La determinación de la prelación de usos, de modo que se declara legalmente la existencia de unas prioridades de usos a la hora de otorgar concesiones de agua para derechos privativos para su utilización, algo ya instaurado en la tradición legal española y que resulta vital para introducir la capacidad de asignar en cada ámbito geográfico y natural el recurso disponible a quien es globalmente óptimo, y antes aún que ello, tener siempre agua disponible para las necesidades más básicas.

4º) La asignación y reservas de usos que se realizan mediante la planificación hidrológica en el seno de un proceso participativo mantenido en los Consejos de Agua de cada cuenca hidrográfica.

5º) El respeto de la unidad del ciclo hidrológico, y de la unidad de cuenca, como ámbito natural que trasciende las barreras políticas y asegura, mediante la creación de los organismos de cuenca, la adecuada planificación, administración, control, gestión y puesta a disposición de los recursos hídricos y del dominio público hidráulico.

6º) La participación de los usuarios (ya milenaria en nuestro país) en la gestión del agua.

7º) La flexibilización del régimen concesional, con tutela administrativa, respetando la prelación de usos y entre usuarios con derecho previo a la utilización del recurso, para garantizar una mayor eficiencia en la asignación y utilización de recursos, especialmente en situaciones extraordinarias como sequías.

Bien es cierto que, además, debe intensificarse la gestión integrada de la oferta y la demanda, superando conceptos de visiones separadas de ambas cuestiones, y propiciando un uso del recurso económicamente eficiente, ambientalmente aceptable, y que satisfaga las demandas que propicien la actividad socioeconómica necesaria en los diversos espacios territoriales.

Hay que poner el acento en que la búsqueda del equilibrio no puede hacerse sobre voluntarismos que supongan acuerdos para hoy y conflictos intensos para el mañana. Hay que tener cuidado con generar falsas expectativas y para ello resulta primordial que los planes hidrológicos, los acuerdos y normas en ellos contenidos, se apoyen en un trabajo técnico y científico de primer nivel que garantice la adecuación del plan a la realidad. Para ello:

a) Está ya aceptado que el ámbito básico de planificación (y gestión) ha de ser la cuenca hidrográfica natural. La Directiva Marco del Agua de la Unión Europea (DMA) del año 2000 así lo ha recogido, sancionando así la práctica en la que España ha sido pionera a nivel mundial.

b) Los planes de cuenca deben elaborarse y aprobarse secuencialmente, con los siguientes pasos o etapas:

• 1º PASO: DATOS OBJETIVOS (técnicos, jurídicos, legales,  administrativos, sociales y económicos)

• 2º PASO: DIAGNÓSTICO DE LOS PROBLEMAS Y FIJACIÓN DE  OBJETIVOS O DIRECTRICES.

• 3º PASO: ESTABLECIMIENTO DE ACTUACIONES Y NORMATIVA (gestión integral, estudios y desarrollo tecnológico, mejora estado del  agua, asignación y reserva de recursos,  condiciones y prioridades de  uso, gestión de sequías y de avenidas)

c) Los planes de cuenca pueden presentar distinto alcance, debiendo adaptar su contenido a la realidad de cada cuenca hidrográfica. Son un traje a medida de la necesidad existente.

d) Los planes de cuenca han de ser coordinados en el caso de cuencas transfronterizas, como es el caso de las cuencas compartidas entre España y Portugal, o entre los diversos países atravesados por el Rhin.

e) Dentro de cada Estado, la planificación requerirá de un plan especial, que agregue los diversos Planes Hidrológicos de cuenca, que a una escala geográfica mayor y con rango normativo superior incorporen las medidas de coordinación necesarias. Así, en España, se recoge el Plan Hidrológico Nacional, con el siguiente contenido:

• Las medidas necesarias para la coordinación de los PHC

•  La solución para las posibles alternativas que ofrezcan los PHC

• La previsión y condiciones de transferencias entre ámbitos territoriales de diferentes PHC (trasvases intercuencas)

• Modificaciones que se prevean en el uso del recurso que afecten a aprovechamientos existentes

• Asignación de recursos subterráneos entre ámbitos con acuíferos compartidos

 Además se proponía en el mismo informe que la buena gobernanza es que  “todos los actores de la cuenca, involucrados en la gestión de los recursos hídricos, contribuyen en la determinación de los objetivos, negocian los principios de relación entre ellos, los implantan posteriormente y evalúan los impactos ocasionados así como las relaciones entre los actores, quedando al gobierno la capacidad de intervenir subsidiariamente cuando los demás actores no alcancen un acuerdo sobre los objetivos o sobre cómo conseguirlos”.

Independientemente de si una función la realiza la autoridad nacional/federal, o una autoridad local, se puede asignar un grado determinado de participación a los demás actores no gubernamentales. Para el grado de participación de la escala se entiende que existe un límite respecto a en qué aspectos se puede dar co-decisión o no. Los criterios siguientes establecen los límites sobre lo que no podría existir decisión conjunta entre la autoridad gubernamental y los actores no gubernamentales: Las decisiones que afectan a la integridad de las personas (por ejemplo, la seguridad de las presas, la gestión de las avenidas, la gestión de las inundaciones...) no pueden ser objeto de decisión conjunta. 

 Si en determinados procedimientos en los que se ha arbitrado un mecanismo de decisión conjunta se superan los plazos sin que los distintos actores se pongan de acuerdo o ejecuten lo acordado, la autoridad debería decidir y actuar sin someter esta actuación de nuevo a la consideración de los demás actores. Los procedimientos de autoridad, es decir, cuando se inspecciona la actividad de los usuarios y se sanciona en caso de cumplimiento, no pueden ser objeto de co-decisión. 

Baste un ejemplo: la gestión de avenidas (con tan buenos resultados en los años gracias a la implementación de los SAIH y de la gestión de los mismos por los Comités Permanentes de Avenidas de las Confederaciones Hidrográficas) sería imposible sin la gestión a nivel de cuenca, con organismos  de cuenca ad hoc y con escala suficiente (amplio ámbito territorial de actuación) para su real eficacia y eficiencia. 

La clave no es aplicar una co-gestión: es necesario que las Comunidades Autónomas comprendan que necesitan una instancia de concertación superior, a la que cedan y apliquen sus competencias. Y que el Gobierno central comprenda que los organismos de cuenca no son unos órganos descentralizados de la Administración General del Estado, sino auténticos organismos con entidad propia que requieren su decidida  tutela y apoyo, y en el que los usuarios y los restantes niveles de gobierno tienen mucho que decir y aportar.

Volviendo a la escala global, en el mundo se observa que una cosa es predicar y otra dar trigo, La aceptación del concepto de GIRH es unánime, pero su aplicación efectiva real dista mucho de ser satisfactoria. Hay que resaltar los esfuerzos continuados dedicados por las instituciones internacionales, y particularmente OCDE y UN-Water, para avanzar en un cuerpo teórico y de aplicabilidad práctica sobre la GIRH, A este respecto, citar brevemente las dimensiones consideradas en los informes sobre la situación en Europa y en América Latina desarrollados por la OCDE, que han identificado y valorado las brechas existentes en diversos campos  (administrativo, de información, de políticas, de capacidades, de financiación, de objetivos y de rendición de cuentas) apuntando a la necesidad de reconsiderar la gobernabilidad y de  impulsar políticas públicas para instrumentar la GIRH. 

Para la aplicabilidad práctica de la GIRH, en el cuadro siguiente se recopila el análisis efectuado sobre el SEGA-Sistema Español de Gestión del Agua. No procede compendiar aquí toda la vasta experiencia y matices del sistema español, pero se recomienda vivamente su estudio, por cuanto se trata de un caso de éxito que, aunque como es lógico presente necesidades de cambios y mejoras, ilustra lo que se ha expuesto en este artículo.

Para mayor información, recomiendo vivamente la lectura de la reciente publicación recientemente elaborada por el MAGRAMA- Dirección General del Agua, con la colaboración de Tecniberia, CEDEX y destacados profesionales,  denominada “Sistema Español de Gestión del Agua” (http://www.magrama.gob.es/es/agua/temas/sistema-espaniol-gestion-agua/default.aspx), que contiene tanto aspectos de gobernanza, como un compendio de  tecnologías, así como  Fichas de los servicios relacionados con el agua en España:

1. Planificación hidrológica 2 Gestión sostenible 3 Eficacia en el servicio 4 Seguridad para los ciudadanos 5 Investigación, desarrollo e innovación (I+D+i)

Este conjunto tiene como objetivo hacer reconocible la gestión del agua en España, a efectos de facilitar la internacionalización del sector, es decir, para difundir el reconocimiento de la Marca Agua España. De hecho, nuestro sector viene aplicando de manera intensamente sus conocimientos y saber hacer en planificación hidrológica en diversos países, como actualmente (al menos) es el caso de Perú, Ecuador y El Salvador.

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