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 El concepto de parque nacional nace en los Estados Unidos de América. Aunque  con el antecedente de la creación de Yosemite como parque estatal, fue la expedición Wahsburn-Langford a la zona de Yellowstone en Wyoming, en agosto-septiembre de 1870 la que dio impulso a la idea, tal y como quedó posteriormente plasmada en la ley de creación  del Parque Nacional, firmada por el presidente Ulysses S. Grant el 1 de marzo de 1872. Numerosos testimonios históricos, muchos de ellos de los propios expedicionarios, alejan cualquier duda sobre cuál era el propósito que se pretendía alcanzar con esta norma innovadora. Como escribe el propio Langford en su diario el 20 de septiembre de 1870, Cornelius Hedges, uno de los miembros de la expedición defendió con ardor la noche del día anterior, junto a la hoguera en la zona de acampada en Madison Junction, la necesidad de dedicar el área al beneficio común de todos sin que se debiera permitir su privatización para destinarla a un uso restringido por algunos particulares. 

Así, a título de ejemplo, Langford expresaba el mismo 20 de septiembre de 1870 en su diario: “Extraordinaria experiencia de todos los que hemos tenido oportunidad de disfrutar del Gran Cañón de Yellowstone. El lugar donde he obtenido la mejor y también la más terrible vista del cañón  fue en un promontorio estrecho y destacado situado a dos o tres millas  de la catarata baja. Allí de pie, o más bien echado en el suelo para mayor seguridad, pensaba qué imposible sería describir a otra persona la sensación que me inspiraba su contemplación, Cuando contemplaba esta escena, me di cuenta de mi propia pequeñez, mi incapacidad para enfrentarme o incluso abarcar la poderosa arquitectura de la naturaleza.”

Yellowstone tuvo y sigue teniendo importancia trascendental para la difusión y creación de parques nacionales a nivel mundial. La idea fundamental, la obligación de reservar bajo titularidad pública recursos naturales primigenios para el pueblo americano, llevaba dentro de si los dos propósitos que han sostenido el sistema de parques nacionales, eso sí, dentro de un equilibrio a veces inestable en los últimos ciento cuarenta años: la preservación y el disfrute. Se preserva la naturaleza, sus muestras más notables enfrentándose a cualquier intento de privatización permitiendo así su disfrute por el común de  los ciudadanos de modo compatible. Esta dualidad de objetivos, la preservación y el disfrute, a veces incompatibles, también han quedado de manifiesto a lo largo de los cien años de la historia de los parques nacionales españoles,  con resultados a veces poco afortunados en su normativa jurídica reguladora.  

Se trataba de una ley muy corta de solo tres artículos,  posteriormente desarrollados por un Real Decreto de febrero de 1917, y partía de una concepción restrictiva conservacionista basada en la protección de la estética del paisaje y su proyección educativa. Según la exposición de motivos, quería dar respuesta a las demandas de protección de grupos excursionistas y montañeros y, asimismo, aportar como aula para los enseñantes en su tarea educativa “el abierto libro de la  naturaleza.” Dentro de su marco normativo se declararon en 1918 los dos primeros Parques Nacionales: el de la Montaña de Covadonga y el de Ordesa. Como señalaba muy acertadamente el Ingeniero de Montes Francisco Ortuño con marcada influencia en la política española de parques en un comentario hace más de treinta años: “la declaración de los primeros parques fue fruto de las inquietudes de un grupo de espíritus selectos, que marchaban muy por delante del conjunto de sus compatriotas, porque el país no estaba preparado ni económica ni culturalmente para una política de esta clase”. Por ello, no es extraño que a lo largo de un período de casi cuarenta años solo se puedan reseñar en este campo disposiciones reglamentarias y  de reorganización administrativa. Hay que esperar al año 1954 para la declaración de los Parques Nacionales del Teide y Caldera de Taburiente.

Una consideración interesante sobre esos dos parques es la de por qué, a diferencia de los parques peninsulares, no existió oposición alguna a su declaración por parte de instituciones ni de particulares. De hecho, ya veinte años antes, la administración forestal a iniciativa del Cabildo Insular de Tenerife, había solicitado la declaración del Parque del Teide para impulsar la actividad turística y proteger “un vasto museo donde están depositados y pueden estudiarse todos los materiales de las formaciones volcánicas en su composición y estructura”. Analizando los antecedentes del Parque de la Caldera de Taburiente, queda de manifiesto que  el parque se creaba  como  un  instrumento de desarrollo económico potenciando el turismo y  contando con el apoyo de las Haciendas de Argual y Tazacorte, titulares de los derechos de aprovechamiento de las aguas superficiales del espacio a proteger. Se seguía resaltando la sobresaliente valoración estética de sus territorios, en el marco conceptual de la ley de 1916. La titularidad pública  del suelo en el primer caso y la carencia de aprovechamiento urbanístico alguno en ambos contribuyeron a la aceptación sin conflictos de su declaración como parque nacional. 

Era una gestión del espacio protegido, según la recuerdo, puramente defensiva frente a usos incompatibles bastante conflictivos, tales como la extracción de aguas subterráneas  a través de galerías, de la de leña seca de retama o de arenas puzolánicas y de la caza menor,. La creación del Instituto para la Conservación de la Naturaleza (ICONA) por el Decreto-Ley 17/1971, de 28 de octubre tuvo mucha importancia para el futuro de los parques nacionales españoles.

En 1972 se celebró en Estados Unidos el centenario de la creación de Yellowstone. A las reuniones y seminarios convocados asistió el Director General del ICONA, el Ingeniero de Montes Francisco Ortuño. Fruto de esta visita fue el Convenio de colaboración establecido con el Servicio de Parques Nacionales USA (NPS) en 1974 y la aparición en la política de parques nacionales de lo que algunos expertos denominaron el Espíritu de Yellowstone  

La colaboración con el NPS significó una apertura a la filosofía que sirvió de base a la creación de Yellowstone cien años atrás y también al conocimiento y posterior introducción de las técnicas de  gestión del sistema americano; la reunión de los responsables de parques del programa de convenios, la asistencia de diversos técnicos, entre los que me encontraba, a los seminarios itinerantes de la Universidad de Michigan con el National Park Service y el Fish and Wildlife Service, nos permitió no solo una puesta al día de los fundamentos teóricos de la gestión, sino la comprobación de su realidad en los principales parques nacionales de la zona Oeste de Estados Unidos. De una aproximación metodológica a la búsqueda de representación de los principales fenómenos naturales biológicos y geomorfológicos en los parques nació la propuesta de creación del Parque Nacional de Garajonay en representación de la laurisilva macaronésica que por los avatares políticos de la época solo pudo culminar siete años después de su formulación. 

Asimismo, surgió  la idea de  dar base legal a la creación en cada parque de una zona de protección periférica para  atenuar el impacto de las actividades externas sobre los ecosistemas protegidos y, también, la de buscar un fundamento jurídico que permitiera un mecanismo de compensación a los habitantes del entorno, por su renuncia a los aprovechamientos directos en favor del  interés del conjunto de todos los ciudadanos, conforme a los criterios del Consejo de Europa establecidos en Tesalónica en los setenta. Nació, también, dentro de este nuevo espíritu, el concepto de red y la necesidad de lograr una filosofía de ordenación y gestión homologable entre los distintos parques, sin perjuicio de sus particularidades, a través de seminarios conjuntos de los distintos responsables de los mismos para conocer los problemas e intentar la búsqueda en común de soluciones.  

¿Cómo se reflejó esta nueva filosofía en la normativa legal? En primer lugar, la Ley de Espacios Protegidos de 2 de mayo de 1975 ya busca, claramente, la protección de los espacios singulares o de interés por sus valores naturales  y establece cuatro figuras de protección, entre ellas los parques nacionales, a los que  define como: ”los espacios de relativa extensión que se declaren por Ley como tales por la existencia en los mismos de ecosistemas primigenios que no hayan sido sustancialmente alterados”, definición que recoge también la doctrina de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) sobre el concepto de parque. También, la ley precisaba la figura del director-conservador y los patronatos y exhortaba a los gestores de los parques preexistentes a tomar las medidas necesarias para adaptarse a sus prescripciones Aunque  a su amparo solo se creó un nuevo parque nacional, el de Garajonay en 1981, permitió la reclasificación y en muchos casos  la ampliación de todos los parques, a excepción de Covadonga; así Doñana en 1978, y el Teide, Caldera de Taburiente y Timanfaya en 1981.

Esa ley, muy discutida a su promulgación permitió, sin embargo, un importante avance en la política de parques hasta que fue derogada por la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre  que se enfrenta de un modo global a la conservación de la Naturaleza e intenta distribuir las competencias en Parques Nacionales entre el Estado Central y las CC. AA, en desarrollo del título VIII de la CE. Introduce los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales como instrumento de máximo nivel de ordenación territorial que condiciona a todas las normas urbanísticas y requisito previo  inexcusable para la creación de parques y reservas, tanto para el Estado en los Parques Nacionales como para las CCAA en todos los demás casos, crea la red de Parques Nacionales, manteniendo, según los criterios de la UICN, la gestión en manos de la Administración Central del Estado.

La ley, sin duda valiosa, sin embargo llevaba en su contenido un germen de conflicto dentro del desarrollo del estado de las autonomías, que determinó diferentes recursos ante el Tribunal Constitucional.

La sentencia no planteaba una solución definitiva y propiciaba conflictos entre el estado y las CC. AA. ¿Hasta qué punto y dentro de  qué límites el Estado debe dejar la gestión en manos de las CC. AA? ¿De qué forma se puede garantizar la coherencia de los objetivos y actividades de los parques gestionados por diferentes administraciones autonómicas? ¿Cómo puede garantizar el Estado el cumplimiento, en esos espacios, de los Convenios internacionales suscritos? ¿Se hace siempre necesario resolver los conflictos en los tribunales? Estas y muchas otras cuestiones carecían de respuestas razonables. La ley 41/1997, de  5 de noviembre intentó buscar soluciones a esas preguntas. Frente a una gestión exclusiva de las CC. AA, como algunos pretendían, regula una gestión compartida a través de una Comisión Mixta de Gestión, de carácter paritario, en cada una de las CC. AA con parques nacionales y con amplias competencias ejecutivas. También vincula la ley la declaración de los parques a que alberguen una muestra representativa de los ecosistemas que se pretende proteger y obliga a su inclusión en la Red de Parques Nacionales de España, sometidos a una nueva figura de ordenación: el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, que fija las líneas generales de actuación de los diferentes parques, que han de servir de pauta a los Planes Rectores  de Uso y Gestión (PRUG). Crea, asimismo, un órgano colegiado de carácter consultivo el Consejo de la Red de Parques Nacionales en el que estarán representados el  Estado y todas las CC. AA con parques nacionales en su territorio.

Un avance  importante de la ley fue la creación de las  Comisiones Mixtas, al menos en Canarias donde tuve conocimiento directo. Funcionaron razonablemente bien,  pero una vez más no tuvo una aceptación pacífica y su establecimiento fue recurrido al Tribunal Constitucional que en su sentencia 194/2004 declaró la inconstitucionalidad de la gestión compartida eliminando las Comisiones Mixtas de Gestión y atribuyendo a las CC. AA la gestión ordinaria de los parques, la aprobación y gestión de los PRUG y el nombramiento del Presidente del Patronato y el Director conservador. Sin embargo mantuvo como constitucional la existencia de la Red, su Consejo y su Plan Director como instrumentos de coordinación.  

El concepto de parque nacional, la metodología representativa para su creación, la no inclusión en su interior de suelos urbanizado, el apoyo al desarrollo de las poblaciones del entorno, el mantenimiento de la Red de Parques Nacionales, el Plan Director de la Red, el Consejo como órgano asesor de amplia participación, el sometimiento de los Planes Rectores de Uso y Gestión a los principios del Plan Director, la posibilidad de cofinanciación de los programas de desarrollo sostenible de los entornos y de los programas multilaterales, son todos principios que entendemos merecen un apoyo general.

No obstante, también esta ley 5/2007 ha sido discutida ante el TC por algunas CC. AA, que han considerado  que afecta a sus competencias dentro del bloque de constitucionalidad, lo que es bastante dudoso. Además desde la Administración central se ha cuestionado la falta de órganos o instrumentos que hagan posible la necesaria labor de coordinación que corresponde al Estado. En cualquier caso resulta aún más llamativo que, en el momento presente, el Gobierno haya aprobado  y remitido a las Cortes,   una nueva ley de Parques Nacionales que la deroga, cuando solamente han transcurrido siete años desde su promulgación y ni siquiera han transcurrido los diez años que prevé  la propia ley para la adaptación de los Parques Nacionales preexistentes a su contenido. . Aunque siempre es arriesgado analizar una norma en tramitación, sin conocer su texto definitivo, primero conviene analizar las memorias incluidas en su expediente a fin de conocer cuáles son los propósitos que la justifican. La Memoria Explicativa, que forma parte del expediente de tramitación, señala que la atribución competencial de la ley 5/2007, “en régimen de pretendida exclusividad no es adecuada a la realidad de los parques nacionales y durante estos años transcurridos, ha puesto claramente en evidencia sus insuficiencias, riesgos y limitaciones”. Por otra parte también señala: “Los parques nacionales deben suponer hoy, además de un modelo de conservación de la naturalez,a un modelo de  gestión más participativa y más abierta a la sociedad” Se refiere también a la declaración de emergencia por la Administración del Estado, en caso de catástrofe medioambiental, en un parque nacional y ”a la integración de los titulares de derechos en los parques nacionales integrándolos en la propia conservación, reconociéndoles capacidad para desarrollar actividades económicas o comerciales, en especial las relacionadas con el uso público y el turismo rural”.

Hay quien se plantea si estas razones, junto con la creación de órganos de coordinación justifican una nueva ley o si, por otra parte, no estamos iniciando un camino hacia nuevos recursos al TC cuando entre en vigor. Siempre será positiva una participación más amplia de las poblaciones locales en la gestión de los parques, al igual que darles la  posibilidad de actuar como prestadores de servicios a los visitantes. Alguna de la expresiones manejadas de buena fe ,en la tramitación  podrían, sin embargo, interpretarse negativamente llevando  a la conclusión de que de alguna manera se está volviendo hacia atrás considerando los parques, en primer lugar, como atractivos turísticos, pero no dentro de la filosofía del uso múltiple con sus necesarias limitaciones, sino minimizando el objetivo primario y fundamental a alcanzar: la protección de los ecosistemas y fenómenos naturales representativos. Finalmente, vamos a considerar las insuficiencias, riesgos y limitaciones que se predican respecto al actual modelo de  gestión y las soluciones que el nuevo proyecto de ley plantea.  

El texto en discusión vuelve a reactivar la polémica sobre la distribución de las  competencias que ha intentado zanjar  el TC, aunque hay que considerar que sus sentencias, en mi opinión sin necesidad, han emponzoñado la búsqueda de una solución razonable. Se pudo haber mantenido la competencia del Estado en la gestión de los parques nacionales como solución válida y, después de haberlo impedido la primera sentencia,  mantener la cogestión a través de comisiones mixtas que llegaron a funcionar razonablemente, pero también esta posibilidad quedó cercenada, ¿Cómo mejorar la coordinación entre los objetivos de la Administración General del  Estado y la gestión ordinaria de la CC. AA, con esa exclusividad dictaminada por el TC? ¿De qué forma lo aborda el proyecto de Ley?

Mantiene la Red de Parques Nacionales, su Plan Director, el Consejo de la Red, el Comité Científico de Parques Nacionales y los Patronatos. Establece dos órganos adicionales: el Comité de Colaboración y Coordinación de Parques Nacionales, a escala estatal, y las Comisiones de  Coordinación, a escala de parque nacional. El Comité  de Colaboración y Coordinación de Parques Nacionales pretende profundizar en esos mecanismos y, estaría presidido por el Director del Organismo Autónomo de Parques Nacionales, formando parte los responsables de cada parque nacional, así como los del Organismo Autónomo de Parques. Hay que ver los resultados que pueda dar y con que espíritu las CC. AA participarán. En todo caso se pretende con ello que el Estado ejerza su potestad de coordinación que constitucionalmente le corresponde. Poco que objetar al Comité Científico ni a las Comisiones de Coordinación para el caso de los parques suprautonómicos, si acaso el papel protagonista, que en base al papel de coordinación que se quiere otorgar a la Administración Estatal y que habrá que ver  hasta qué punto será aceptado por las CC. AA.

Como reflexión final a este artículo y aunque el Gobierno optó por una nueva ley, se podría también pensar si no hubiera sido mejor mantener la ley vigente y añadir simplemente las enmiendas necesarias y para desarrollar una política proactiva de cooperación y reducir así el riesgo de volver a potenciales conflictos constitucionales que se adecuan poco a lo que debía ser una política serena y sosegada como requieren nuestros Parques Nacionales.  

De todos modos no se puede dejar de tener en cuenta que los comentarios anteriores se refieren a un texto de proyecto de ley que, aunque marca las líneas generales elegidas por el Gobierno, está en evolución en las Cortes y la ley que finalmente se apruebe puede tener diferencias importantes con respecto al texto analizado. En todo caso, habrá que esperar todavía a que se apruebe la ley y apelar a la colaboración de todas las administraciones concernidas y a la sociedad en general para obtener la máxima eficacia de la nueva norma en beneficio de las excelentes muestras de nuestra naturaleza incluidas en los parques nacionales.